Luxembourg, Tribunal administratif, 26 juillet 2024, 47498

Tribunal administratif N° 47498 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2024:47498 3e chambre Inscrit le 1er juin 2022 Audience publique extraordinaire du 26 juillet 2024 Recours formé par Madame …, épouse …, …, et Madame …, épouse …, …, contre des délibérations du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement particulier « quartier existant »

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 47498 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 1er juin 2022 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1461 Luxembourg, 31, rue d’Eich, immatriculée au Registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B251584, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Madame …, épouse …, demeurant à L-… et de Madame …, épouse …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de :

1. « la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 […], apportant la réponse annexée aux observations et objections des parties requérantes, qui selon les conclusions tirées ont conduit aux modifications afférentes dans les parties graphiques et/ou écrite des plan d’aménagement particulier « quartier existant » […] » ;

2. « la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 […], par laquelle ont été adoptées sous sa forme revue et complétée tant les parties graphiques des PAP QE que la partie écrite s’y rapportant […] », et 3. « la décision du ministre de l’Intérieur datée 29 octobre 2021, par laquelle celui-ci a approuvé partiellement la délibération du conseil communal du 5 février 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier quartier existant de la Ville d’Esch-sur-

Alzette […] » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly FERREIRA SIMOES, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant tous deux à Luxembourg, du 7 juin 2022, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ayant sa maison communale à L-4138 Esch-sur-Alzette, Place de l’Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 8 juin 2022 par Maître Brice OLINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, préqualifiée ;

1 Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 10 juin 2022 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-

2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au Registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian POINT, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 novembre 2022 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 novembre 2022 par Maître Brice OLINGER, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-

Alzette, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 décembre 2022 par la société à responsabilité limitée ELVINGER DESSOY MARX SARL, au nom de Madame …, épouse …, et de Madame …, épouse …, préqualifiées ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 janvier 2023 par Maître Brice OLINGER, au nom de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-

Alzette, préqualifiée ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 janvier 2023 par la société anonyme ARENDT & MEDERNACH SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge MARX, Maître Gilles DAUPHIN, en remplacement de Maître Christian POINT, et Maître Brice OLINGER, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 mars 2024.

Lors de sa séance publique du 8 mars 2019, le conseil communal de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet de refonte complète du plan d’aménagement général (« PAG ») de l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ci-après désignée « l’administration communale », qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.

Le même jour, le collège échevinal décida, en application de l’article 27, paragraphe (1) de la loi du 19 juillet 2004, « […] d’engager dans la procédure d’adoption le premier plan 2d’aménagement particulier « quartiers existants » de la Ville d’Esch-sur-Alzette, parties écrite et graphique ».

Par courrier du 9 avril 2019, Madame …, épouse …, et Madame …, épouse …, ci-après désignées par « les consorts … », déclarant agir en leur qualité de propriétaires de l’immeuble sis à L-… et implanté sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune d’Esch-sur-Alzette, section A d’Esch-Nord, sous le numéro …, soumirent au collège échevinal leurs observations et objections contre « la mise en procédure du nouveau PAG de la Ville d’Esch et du projet d’aménagement particulier des quartiers existants PAP QE ».

Dans sa séance publique du 5 février 2021, le conseil communal décida d’adopter le projet de refonte du PAG, tel qu’adapté suite aux avis de la commission d’aménagement et du ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable et à certaines objections.

Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal décida d’adopter « sous sa forme revue et complétée tant les parties graphiques des PAP QE que la partie écrite s’y rapportant ».

Par courrier daté du 24 février 2021, les consorts … introduisirent auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par le « ministre », une réclamation à l’encontre de « 1. […] la délibération et le vote du Conseil communal d’Esch/Alzette du 5 février 2021 inscrit sous l’objet 1.3.1 refonte du PAG et PAP QE- Réponses apportées aux observations et objections des réclamants ; décision et 2. […] la délibération et le vote du Conseil communal d’Esch/Alzette du 5 février 2021 inscrit sous l’objet 2. Plan d’aménagement général – parties écrite et graphique ; décision ».

Par décision du 29 octobre 2021, le ministre approuva la délibération précitée du conseil communal du 5 février 2021 portant adoption du projet de refonte du PAG, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du PAG. La réclamation des consorts … fut déclarée non fondée en ce qui concerne le projet de PAG et irrecevable pour ce qui concerne le projet de plan d’aménagement particulier « quartiers existants » (« PAP QE ») :

« […] Ad réclamation … […] La réclamation en lien avec la qualification de maison unifamiliale est irrecevable en ce qu’elle porte sur le « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] » pour lequel la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ne prévoit aucune faculté de réclamation devant le ministre de l’Intérieur. […] ».

Par décision du même jour, le ministre approuva partiellement la délibération du conseil communal du 5 février 2021 portant adoption du projet de PAP QE, cette décision étant libellée comme suit :

« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve partiellement la délibération du conseil communal du 5 février 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la Ville d’Esch-sur-Alzette.

3Cependant, concernant la partie écrite du plan d’aménagement particulier « quartier existant », je ne suis pas en mesure d’approuver pour ne pas être conformes à la législation :

- le deuxième alinéa de l’article 34.1 ;

- le point d) de l’article 34.2.

Par analogie, je ne suis pas non plus en mesure d’approuver certains passages des définitions de l’article 51, à savoir :

- la première phrase de la définition « Appartement » ;

- la dernière phrase de la définition « Chambre meublée » ;

- la formulation « […] chambres et logements d’étudiants, chambres meublées, […] » de la définition « Changement (du mode) d’affectation » ;

- la dernière phrase de la définition « Maison plurifamiliale » ;

- la phrase « Elle est affectée au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusive d’habitation. » de la définition « Maison unifamiliale ».

En effet, le champ d’application d’un plan d’aménagement particulier, dont la vocation légale est d’exécuter et de préciser un plan d’aménagement général, se limite à la détermination du mode et degré d’utilisation du sol, applicable en matière de travaux de construction et définissant dans ce contexte le nombre d’unités de logement autorisable. Lors du contrôle de légalité effectué à l’occasion de la délivrance de l’autorisation de construire, le bourgmestre est appelé à contrôler si le nombre d’unités de logements projeté est conforme aux prescriptions du plan d’aménagement général, ceci indépendamment de la qualité et quantité des futurs usagers.

La jurisprudence définit l’unité de logement de la manière suivante :

« (…) dans la mesure où l’unité visée par le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, est définie par rapport à la pièce de séjour, la niche de cuisine, la salle d’eau avec WC, indépendamment de la question de savoir si ces pièces sont utilisées par une personne, ou si elles le sont en commun par une famille ou par des colocataires. Dès lors, l’usage d’une maison unifamiliale, qualifiée comme étant un logement au sens du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, à des fins de colocation, ne modifie pas, contrairement à ce qui est soutenu par la commune, le statut de cette maison unifamiliale, de manière qu’elle n’est pas à qualifier ipso facto de logement collectif (…) ».

Une commune ne saurait dès lors se prononcer sur l’occupation d’un logement, sis dans une maison unifamiliale ou plurifamiliale, en proscrivant la colocation, sous peine de violer les dispositions de la loi précitée du 19 juillet 2004 et du règlement grand-ducal précité.

De surcroît, il y a lieu de relever que le but poursuivi en l’occurrence par le pouvoir réglementaire est contraire à l’intérêt général national.

Conformément à l’article 8 de la Charte européenne de l’autonomie locale, qui dispose que « tout contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit normalement viser qu’à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Le contrôle administratif peut, toutefois, comprendre un contrôle de l’opportunité exercé par des autorités de niveau supérieur en ce qui concerne les tâches dont l’exécution est déléguée aux collectivités locales », il y a lieu de relever que le ministre de l’Intérieur ne saurait donner son accord, alors que le 4but poursuivi par le pouvoir réglementaire en l’occurrence est contraire à l’intérêt général national.

En effet, interdire la pratique de la colocation se heurte à l’intérêt général, et ce à deux égards notamment.

Premièrement, une telle restriction empêche une densification du tissu existant, qui est un des principaux objectifs de l’article 2 de la loi précitée du 19 juillet 2004 et de l’article 1er de la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire.

Deuxièmement, une telle restriction se heurte, implicitement, mais nécessairement, à la mise à disposition des administrés de logements abordables, et ce dans un contexte avéré de pénurie de logements.

Finalement, les prescriptions en question ne sont pas conformes aux dispositions de la loi du 20 décembre 2019 relative aux critères de salubrité, d’hygiène, de sécurité et d’habitabilité des logements et chambres donnés en location ou mis à disposition à des fins d’habitation, respectivement à son règlement grand-ducal d’exécution du même jour.

Eu égard à la présente décision, je vous prie de me faire parvenir une version adaptée de la partie écrite du plan d’aménagement particulier « quartier existant ». Par ailleurs, en ce qui concerne la partie graphique, je rappelle qu’il y a également lieu de remanier les délimitations entre les différents plans d’aménagement particulier « quartier existant », ceci en vertu de ma décision d’approbation du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la Ville d’Esch-sur-Alzette de ce jour, ayant effectué certaines modifications à cet égard.

Je tiens encore à préciser que, de manière générale, aucune réclamation introduite à l’encontre du vote des plans d’aménagement particulier « quartier existant » n’est recevable.

En effet, le législateur n’a pas prévu la possibilité d’introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre le plan d’aménagement particulier « quartier existant ». […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 1er juin 2022, les consorts … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de « 1. la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 […], apportant la réponse annexée aux observations et objections des parties requérantes, qui selon les conclusions tirées ont conduit aux modifications afférentes dans les parties graphiques et/ou écrite des plan d’aménagement particulier « quartier existant » […] », « 2. la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 […], par laquelle ont été adoptées sous sa forme revue et complétée tant les parties graphiques des PAP QE que la partie écrite s’y rapportant […] » et « 3. la décision du ministre de l’Intérieur datée 29 octobre 2021, par laquelle celui-ci a approuvé partiellement la délibération du conseil communal du 5 février 2021 portant adoption du projet d’aménagement particulier quartier existant de la Ville d’Esch-sur-Alzette […] ».

I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du 5ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé.1 Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.

Le tribunal est partant compétent pour connaître du présent recours en annulation.

II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier (« PAP ») est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi du 19 juillet 2004, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.

Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions attaquées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 7 août 2023, entrée en vigueur postérieurement à la décision d’approbation du conseil communal du 5 février 2021, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.

Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018, 18 juillet 2018 et 30 juillet 2021.

III. Quant à la recevabilité du recours A. Quant à l’irrecevabilité de certaines demandes au motif qu’elles constitueraient des demandes nouvelles Dans son mémoire en réponse, la partie étatique soulève l’irrecevabilité des demandes d’annulation « (i) de certaines parties de l’article 5.1, (ii) de l’article 34.1 et (iii) de certaines définitions contenues à l’article 51 de la partie écrite des PAP-QE », au motif qu’elles constitueraient des demandes nouvelles au stade contentieux, à défaut d’avoir été formulées 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Actes réglementaires, n° 59 et les autres références y citées.

6dans les observations et objections adressées par les parties demanderesses au collège échevinal.

L’administration communale rejoint cette argumentation de la partie étatique.

Les parties demanderesses concluent, dans leur mémoire en réplique, au rejet de ce moyen d’irrecevabilité. A cet égard, elles soutiennent avoir, dans leur lettre du 9 avril 2019 contenant leurs observations et objections, protesté contre le classement projeté de leur immeuble comme maison unifamiliale marquée en vert dans la partie graphique du projet de PAP QE « et contre toutes les contraintes découlant de ce classement dans la partie écrite du PAP QE » et s’être réservées « en tout état de cause tous droits à faire valoir ultérieurement et suivant qu’il appartiendra […], notamment le droit de demander une indemnité à charge de la ville d’Esch-sur-Alzette pour les préjudices actuel et futur du fait d’éventuelles servitudes […] [et] également le droit de compléter [leurs] objections et observations. ». Elles auraient ainsi protesté explicitement contre l’interdiction de la modification de l’affectation des maisons unifamiliales suivant l’article 31.12 de la partie écrite du projet de PAP QE (« Version Saisine 08.03.2019 ») et contre l’application de cette interdiction sur leur terrain après la démolition totale de la bâtisse. Or, en s’opposant à l’interdiction de la modification de l’affectation, les parties demanderesses auraient ipso facto contesté l’interdiction d’aménager un logement intégré supplémentaire dans leur immeuble.

Elles expliquent ensuite s’être trompées, respectivement avoir commis une « erreur manifeste d’appréciation » en écrivant, au stade précontentieux, qu’un logement intégré supplémentaire aurait été admis dans les maisons unifamiliales marquées en vert dans la partie graphique du projet de PAP QE (ci-après désignées par « maison(s) unifamiliale(s) verte(s) »), au motif qu’elles se seraient fiées à la définition de la « maison unifamiliale » qui aurait figuré dans l’Annexe l de la partie écrite du projet de PAG, ainsi qu’à l’article 483 de la partie écrite du projet de PAP QE, dans leurs versions saisine du 8 mars 2019. S’y ajouterait qu’aucune définition spécifique de la maison unifamiliale verte ne figurerait dans la partie écrite du projet de PAP QE et que l’existence de ce type de maison unifamiliale ne se révèlerait qu’après lecture de l’article 31.1, (« Version saisine 08.03.2019 »). Les parties demanderesses n’auraient découvert l’existence de deux typologies distinctes de maisons unifamiliales, à savoir l’une dans laquelle l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire serait admis et l’autre dans laquelle l’aménagement d’un tel logement ne serait pas admis, qu’à la suite des explications fournies par l’Architecte-Directeur lors de la séance publique du conseil communal du 5 février 2021.

Dans leur lettre adressée le 26 juin 2020 au conseil communal, les parties demanderesses auraient en outre réitéré leur objections antérieures tout en rappelant que « Nous nous réservons également tous droits et moyens nouveaux à faire valoir ultérieurement […] ». Or, la formulation itérative de la réserve de droits à faire valoir ultérieurement couvrirait dans sa généralité la contestation du classement litigieux et du régime juridique auquel ce classement est soumis.

Les parties demanderesses font encore plaider que la jurisprudence constante en matière de recours contre les décisions individuelles, suivant laquelle il serait permis à la partie publique de faire valoir en phase contentieuse des motifs à la base de l’acte critiqué, s’appliquerait également en matière d’adoption des plans d’aménagement communaux. Cette ouverture 2 Actuellement article 34.1 de la partie écrite du PAP QE.

3 Actuellement article 51 de la partie écrite du PAP QE.

7jurisprudentielle connaîtrait comme pendant la possibilité pour chaque administré d’invoquer en phase contentieuse des moyens nouveaux.

Elles relèvent finalement qu’un administré n’aurait pas besoin de recourir à un avocat pour formuler son opposition à un projet de PAP et que les observations et objections visées par l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 ne seraient pas soumises à des règles rigoureuses de forme et de fond, respectivement que le prédit article n’exigerait pas que l’administré adresse au collège échevinal une lettre contenant l’objet de sa demande ensemble avec un exposé des faits et moyens y invoqués.

Dans son mémoire en duplique, l’administration communale ajoute que le fait que les parties demanderesses se soient réservées la possibilité de formuler des droits et moyens à faire valoir ultérieurement, ne serait pas de nature à leur permettre de faire état de demandes nouvelles dans le cadre de la procédure contentieuse.

La partie étatique renonce, quant à elle, à son moyen d’irrecevabilité de la demande d’annulation de l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE, tout en maintenant toutefois ce moyen en relation avec les demandes d’annulation de certaines parties de l’article 5.1 et de certaines définitions contenues à l’article 51 de ladite partie écrite, dans la mesure où ces demandes seraient « manifestement et totalement étrangères aux contraintes découlant du classement de l’immeuble litigieux comme « maison unifamiliale » ».

De l’entendement du tribunal, les parties défenderesses soulèvent, à travers leur argumentation ayant trait à la formulation de demandes nouvelles non admissibles, l’irrecevabilité omisso medio d’une partie du recours.

A cet égard, le tribunal relève qu’à travers l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, le législateur a organisé une procédure précontentieuse de réclamation comprenant, à la différence de celle applicable en matière de PAG, une seule étape. Ainsi, l’article 30, alinéas 5 et 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que le projet d’aménagement particulier fait l’objet d’une publication, comprenant, notamment, le dépôt du projet pendant trente jours à la maison communale où le public peut en prendre connaissance, ainsi que des mesures de publicité de ce dépôt. L’alinéa 8 de l’article 30, précité, de la loi du 19 juillet 2004 prévoit que « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens publiés et imprimés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent, sous peine de forclusion, être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins par les personnes intéressées. », tandis que l’alinéa suivant de la même disposition légale précise que le projet est ensuite soumis par le collège des bourgmestre et échevins, avec, notamment, les observations et les objections, au vote du conseil communal, régi par les alinéas 10 et 11 dudit article 304. La décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier est, par la suite, soumise au ministre pour approbation, en vertu de l’alinéa 12 de l’article 30, précité, de la loi du 19 juillet 2004.

4 Art. 30, al. 10 et 11 de la loi du 19 juillet 2004 : « Le conseil communal décide de la recevabilité en la forme et quant au fond des observations et objections présentées au collège des bourgmestre et échevins et peut, soit adopter le projet d’aménagement particulier dans sa présentation originale, soit y apporter des modifications répondant à l’avis de la cellule d’évaluation et aux observations et objections, soit rejeter le projet. Dans ce dernier cas, le dossier est clôturé.

Si le conseil communal souhaite apporter au projet des modifications nouvelles autres que celles visées à l’alinéa précédent, il doit recommencer la procédure prévue aux alinéas 1 et suivants. ».

8Aux termes d’une jurisprudence des juridictions administratives devenue constante, le recours introduit devant le juge administratif contre un PAP n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation ainsi mise en place par l’article 30 de cette même loi, impliquant en particulier que l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au collège des bourgmestre et échevins à l’encontre du projet d’aménagement particulier entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif5.

En ce qui concerne le contenu de la réclamation à adresser au collège des bourgmestre et échevins, il convient d’abord de constater que la loi du 19 juillet 2004 a prévu à travers son article 30 une procédure non contentieuse d’adoption et d’approbation des PAP tendant à voir disparaître, au cours de l’élaboration du PAP, les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles seraient partant seules susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif. Le fait que l’intention du législateur est de faire disparaître au fur et à mesure des procédures d’aplanissement des différends les différentes demandes et réclamations des administrés implique que seules les réclamations d’ores et déjà formulées au cours de la procédure précontentieuse sont susceptibles d’être portées devant le juge administratif, étant précisé à cet égard que la motivation à l’appui de ces réclamations peut être complétée et développée durant la phase contentieuse pour autant que la réclamation en elle-même ait d’ores et déjà été présentée en phase précontentieuse. Il y a partant lieu de distinguer entre le moyen nouveau avancé à l’appui d’une réclamation et la demande nouvelle invoquée une toute première fois devant les juridictions administratives.

Ainsi, le moyen nouveau qui se définit comme la raison de droit ou de fait invoquée à l’appui de la réclamation est susceptible d’être invoqué devant le tribunal administratif même s’il y est invoqué pour la première fois, pour autant que la réclamation ait d’ores et déjà traversé la procédure précontentieuse sans aboutir. En revanche, les demandes nouvelles, se définissant comme demandes qui diffèrent de la demande initiale contenue dans la réclamation par son objet, par sa cause ou par les personnes entre qui elle est engagée, n’ayant pas été présentées au cours de la procédure d’élaboration du PAP, mais qui sont invoquées pour la première fois devant les juges administratifs, sont irrecevables6.

En l’espèce, les consorts … demandent, aux termes du dispositif de leur requête introductive d’instance, à voir annuler :

- « les décisions entreprises dans la mesure du présent recours », - « sur le plan de quartier PAP QE Al Esch et Brill 01 et sur le plan de repérage PAP QE partie SUD le marquage par la couleur verte comme maison unifamiliale de la parcelle inscrite au cadastre de la commune d’Esch-sur-Alzette, section A d’Esch-Nord, sous le numéro … […] », - « dans la partie écrite du PAP QE dans l’article 5.1 les phrases ou parties de phrases suivantes : « avec une surface de vente limitée à 4.000 m2 », « les chambres meublées, appart-hôtels et établissements similaires », « Y sont interdits les stations de service pour véhicules, garages de réparation et postes de carburant » », - « dans la partie écrite du PAP QE l’article 34.1 Maisons unifamiliales », - « dans la partie écrite du PAP QE au Chapitre 5 Annexes à l’article 51 Définitions les textes des dispositions suivantes :

5 P. ex. : trib. adm., 10 juillet 2014, n° 32627 du rôle, confirmé par Cour adm., 4 juin 2015, n° 35035C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 838 et les autres références y citées.

6 Trib. adm., 25 mai 2020, n° 40602 du rôle, confirmé par Cour adm., 6 mai 2021, n° 44740C du rôle, Pas. adm.

2023, V° Urbanisme, n° 839 et les autres références y citées.

9• Appartement • Chambre d’étudiant • Chambre d’hôte • Chambre meublée • Changement (du mode) d’affectation • Colocation • Communauté domestique • Etudiant • Logement/habitation • Maison unifamiliale • Studio ».

En résumé, les demandes des consorts … s’articulent autour de deux volets : le premier porte sur la définition et la sélection de leur immeuble comme maison unifamiliale verte et le second sur différentes dispositions de la partie écrite du PAP QE qui seraient étrangères, sinon contraires à la législation sur l’urbanisme.

Pour trancher la question de savoir si la requête introductive d’instance contient ou non des demandes nouvelles irrecevables au stade contentieux, il convient en premier lieu de préciser que dans leur courrier adressé le 9 avril 2019 au collège échevinal, les parties demanderesses ont formulé les observations et objections suivantes par rapport au projet de PAP QE :

« […] la maison … est classée comme maison unifamiliale (couleur verte).

Il en résulte que notre maison est impérativement affectée au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusives d’habitation. Un seul logement intégré supplémentaire est admis. L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface. La maison doit disposer d’une entrée principale privative sur l’extérieur.

En d’autres termes notre maison ne peut plus, sauf modification ultérieure très compliquée du PAP QE, être transformée en copropriété par la mise en place d’un cadastre vertical ou recevoir plusieurs unités d’habitation distinctes.

D’après l’article 31.1 de la partie écrite du PAP QE la modification de l’affectation des maisons unifamiliales est interdite. Cette interdiction reste applicable pour le terrain après la démolition totale de la bâtisse. […] A remarquer que l’interdiction de réaffectation ne touche que les maisons unifamiliales, qui sont stigmatisées à perpétuité par la couleur verte. Les maisons polyfamiliales (bi- et plurifamiliales) échappent à cette flétrissure. […] Vous avez la possibilité de faire cesser les effets de votre procédure irréglementaire en enlevant notre maison de la liste des maisons unifamiliales et c’est ce que nous attendons de vous. […] Sur les treize maisons, qui forment avec la nôtre le front de rue … sur la rue …, quatre maisons sont classées comme unifamiliales, alors que toutes les autres échappent à ce classement néfaste.

10 Les treize maisons accolées l’une à l’autre sont pourtant comparables et à peu près similaires en gabarit. […] Il n’existe pourtant aucun élément extérieur de construction qui puisse expliquer une pareille différenciation. […] La situation est compromise par la définition très restrictive du concept de maison unifamiliale, qui ne peut servir qu’au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusives d’habitation. […] [V]ous avez maintenant la possibilité d’élargir le concept de communauté domestique pour donner à des étudiants ou chercheurs la possibilité de colocation ou kots (chambres d’étudiant), chambres d’hôtes etc. […] En élargissant les concepts de vie en communauté vous auriez une chance d’amener des jeunes gens dans des quartiers comme ….

Au lieu de cela vous interdisez catégoriquement pour les maisons plurifamiliales la sous-location, la colocation et la cohabitation […] 3. Conclusion […] En ce qui concerne le classement de notre maison comme maison unifamiliale par les dispositions du PAP QE nous tenons à faire acter nos objections catégoriques et nous demandons que la maison … soit retirée de ce classement.

Nous nous réservons en tout état de cause tous droits à faire valoir ultérieurement et suivant qu’il appartiendra, notamment le droit de demander une indemnité à charge de la ville d’Esch-sur-Alzette pour les préjudices actuel et futur du fait d’éventuelles servitudes. Nous nous réservons également le droit de compléter nos objections et observations […] ».

Force est de constater que les observations et objections formulées par les consorts … à l’encontre du projet de PAP QE visaient essentiellement à convaincre le conseil communal (i) de ne pas classer leur immeuble comme « maison unifamiliale » au sens de la définition donnée à cette notion à l’article 487 « Définitions » de la partie écrite dudit projet « Version Saisine 08.03.2019 » et (ii) d’élargir la notion de « communauté domestique », étant précisé que cette notion était attachée, à cette époque, à la définition de « maison unifamiliale » contenue dans le prédit article 48.

Il importe encore de relever que dans leur courrier adressé le 26 juin 2020 au conseil communal, les consorts … ont précisé ce qui suit par rapport au traitement projeté de leur immeuble :

« […] Nous avons saisi le Collège échevinal de la réclamation enregistrée sous le numéro …, en ce que […] le PAP-QE l’isole comme maison unifamiliale en pleine zone MIX-

7 Actuel article 51 de la partie écrite du PAP QE.

11Nous maintenons intégralement les moyens, objections et arguments de nos écrits antérieurs que vous trouverez en annexe. Nous nous réservons également tous droits et moyens nouveaux à faire valoir ultérieurement. […] [N]otre maison y a été arbitrairement isolée comme maison unifamiliale, ce qui nous prive du droit d’utiliser un tiers de sa surface pour des activités artisanales, de commerce ou de services administratifs ou professionnels sur un niveau au maximum, droit dont disposent tous les autres propriétaires dans la même zone.

Cette sélection constitue un excès de pouvoir manifeste, alors que les maisons comparables dans la même rue n’ont pas été classées comme maisons unifamiliales. Nous exigeons d’être traitées comme sont traitées les maisons voisines […].

Il faut mettre un terme à la discrimination sélective de notre propriété. […] D’après le projet eschois la maison unifamiliale est affectée exclusivement au logement d’une seule communauté domestique […].

Le Conseil communal a mis sur orbite des milliers de maisons unifamiliales conçues comme protectorat pour la survie de communautés fondées sur le sang, le sexe et le porte-

monnaie.

Que vaut cette dérive? Elle vaut exclusion de toutes les autres communautés domestiques que vous laissez littéralement sur le trottoir. […] Est-il permis d’exclure toutes ces communautés domestiques du droit à habitation dans les maisons unifamiliales eschoises? La réponse est catégoriquement non pour de nombreuses raisons, parmi lesquelles notamment le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAP-QE, qui donne de la maison unifamiliale la définition suivante: "On entend par maison unifamiliale une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis." Cette définition claire et précise s’applique au niveau national et s’impose à toutes les communes du pays. Elle ne contient - et pour cause - aucune condition concernant l’état civil, sentimental et financier que les personnes doivent remplir pour bénéficier du droit au logement.

[…] Le projet eschois méconnaît de manière insensée et évidente la norme nationale supérieure, qui définit la maison unifamiliale uniquement par le nombre de logements (un + un logement intégré) sans aucune référence au statut personnel des occupants. […] ».

Si les parties demanderesses n’ont, certes, pas cerné dans leurs observations et objections du 9 avril 2019, ni d’ailleurs dans leur courrier précité du 26 juin 2020, la dichotomie opérée dans le projet de PAP QE entre les maisons unifamiliales dans lesquelles l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire est admis, d’une part, et les maisons unifamiliales vertes, c’est-à-dire dans lesquelles un tel logement intégré a été interdit conformément à l’article 31.1 de la partie écrite du projet de PAP QE (« Version Saisine 08.03.2019 »), d’autre part, et sont partant parties de la prémisse erronée que leur immeuble était susceptible d’accueillir un logement intégré, il n’en demeure pas moins qu’elles ont expressément contesté, ab initio et de manière constante, le classement projeté de leur immeuble comme « maison unifamiliale ».

12 Les demandes des consorts … formulées dans le dispositif de leur requête introductive d’instance en relation avec le classement de leur immeuble comme maison unifamiliale dans la partie graphique du PAP QE et partant les dispositions de l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE, de même que la définition de la notion de « maison unifamiliale » ne sauraient par conséquent être considérées comme nouvelles.

Il s’ensuit que les demandes d’annulation (i) « sur le plan de quartier PAP QE Al Esch et Brill 01 et sur le plan de repérage PAP QE partie SUD [du] marquage par la couleur verte comme maison unifamiliale de la parcelle inscrite au cadastre de la commune d’Esch-sur-

Alzette, section A d’Esch-Nord, sous le numéro … d’une contenance de … », (ii) de l’article 34.1 « Maisons unifamiliales » de la partie écrite du PAP QE et (iii) de la définition de « maison unifamiliale » contenue à l’article 51 de ladite partie écrite, sont à déclarer recevables.

S’agissant des autres demandes d’annulation, il y a lieu de relever que dans leur réclamation du 24 février 2021 dirigée notamment « contre la délibération et le vote du Conseil communal d’Esch/Alzette du 5 février 2021 inscrit sous l’objet 1.3.1 refonte du PAG et PAP QE- Réponses apportées aux observations et objections des réclamants » - et indépendamment de la recevabilité d’une telle réclamation dans le cadre de l’approbation d’un projet d’aménagement particulier - les consorts …, après avoir affirmé que leurs « objections écrites du 9 avril 2019, […] contestent le classement de la maison … […] comme nouveau type de maison unifamiliale marqué en vert sur le plan de repérage du PAP QE », ont critiqué « en outre toutes les définitions/règles non-conformes aux règlements grand-ducaux du 8 mars 2017 concernant le contenu du PAG, respectivement du PAP QE d’une commune », en faisant valoir que « Les définitions/règles soit violent les définitions légales en matière d’urbanisme, soit régissent des matières étrangères à la législation sur l’urbanisme. A ceci s’ajoute que le PAP QE confère à la maison un statut juridique nouveau qu’elle n’avait pas sous l’empire de l’ancien PAG. Le PAG et le PAP QE soumis à la procédure de consultation contiennent de nombreuses définitions manifestement contraires aux prédits règlements grand-ducaux. Il s’agit notamment des définitions suivantes: maison unifamiliale, habitation, logement, maison plurifamiliale. D’autres définitions, telles que communauté domestique, colocation, chambre d’étudiant, etc., dépassent manifestement le but et le champ d’application matériel de la législation en matière d’urbanisme. […].

Le PAG voté du 5 février 2021 ne contient certes plus l’Annexe II. Mais, le problème n’a pas disparu pour autant, car tant le PAP QE que le RBVS du 5 février 2021 persistent dans la violation de la loi, ainsi qu’il résulte de l’article 51 du PAP QE […]. On y trouve toujours et encore les mêmes irrégularités, soit dans les règles/définitions dépassant l’autonomie communale en matière d’urbanisme, à savoir : appartement, chambre d’étudiant, chambre d’hôte, chambre meublée, colocation, communauté domestique, immeuble à appartements, bâtiment résidentiel, etc., soit dans les règles/définitions directement contraires au texte de la loi, à savoir : maison unifamiliale, maison plurifamiliale, logement, habitation, etc.

Après le vote du 5 février 2021, nos objections contre le PAP QE en ce qui concerne la sélection de l’immeuble … comme maison unifamiliale sur le plan de repérage du PAP QE et le nouveau régime juridique auquel les définitions /règles soumettent cette maison, restent toujours valables et fondées. […] ».

En conclusion, les consorts … ont demandé au ministre « d’approuver la partie graphique et la partie textuelle du PAP QE […] 1. sous réserve et à l’exception dans le plan de 13repérage du PAP QE du classement des maisons unifamiliales, et notamment de la maison …, classement qui est illégal, non fondé, démesuré, disproportionné et inéquitable ; 2. sous réserve et à l’exception dans la partie textuelle du PAP QE dans les articles 34.1, 34.2 et 51 de toutes les dispositions et définitions/règles qui sont exposées ci-dessus comme étant contraires, respectivement hors du champ d’application de la législation sur l’urbanisme, partant des limites du pouvoir communal; […] ».

Nonobstant leurs affirmations, les consorts … n’ont pas sollicité, dans leurs observations et objections émises le 9 avril 2019, l’annulation (i) dans l’article 5.1 de la partie écrite du PAP QE, « des phrases ou parties de phrases suivantes : « avec une surface de vente limitée à 4.000 m2 », « les chambres meublées, appart-hôtels et établissements similaires », « Y sont interdits les stations de service pour véhicules, garages de réparation et postes de carburant » », (ii) à l’article 51 de ladite partie écrite les textes des dispositions suivantes :

• Appartement • Chambre d’étudiant • Chambre d’hôte Chambre meublée • Changement (du mode) d’affectation • Colocation • Communauté domestique • Etudiant • Logement/habitation • Studio.

Il résulte au contraire des éléments du dossier que les parties demanderesses n’ont, pour la première fois, invoqué l’illégalité des prédites définitions qu’au stade de la réclamation devant le ministre, irrecevable en matière de procédure d’adoption d’un projet d’aménagement particulier, tandis que la demande d’annulation portant sur l’article 5.1 de la partie écrite du PAP QE n’a été formulée qu’au stade contentieux. Les demandes d’annulation y relatives diffèrent dès lors ostensiblement par leur objet de la demande initiale contenue dans leurs objections et observations du 9 avril 2019.

Le recours est partant à déclarer irrecevable omisso medio, pour autant qu’il vise l’article 5.1 de la partie écrite du PAP QE, ainsi que les définitions suivantes contenues à l’article 51 de ladite partie écrite : Appartement, Chambre d’étudiant, Chambre d’hôte, Chambre meublée, Changement (du mode) d’affectation, Colocation, Communauté domestique, Etudiant, Logement/habitation et Studio.

Cette conclusion n’est pas énervée par le fait que les parties demanderesses se sont réservées « tous droits à faire valoir ultérieurement et suivant qu’il appartiendra » ainsi que « le droit de compléter [leurs] objections et observations », étant rappelé à cet égard que le législateur a prévu, à travers l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, une procédure non contentieuse d’adoption et d’approbation des PAP visant à voir disparaître, au cours de l’élaboration du PAP, les objections et réclamations solutionnées, tout en ne laissant subsister que celles maintenues et réitérées, lesquelles sont seules susceptibles d’être portées devant les juridictions de l’ordre administratif. Le fait de déclarer recevables au stade contentieux des demandes qui n’ont pas été explicitement formulées au niveau précontentieux, et sont partant à qualifier de nouvelles, irait manifestement à l’encontre de cet objectif.

A titre superfétatoire, le tribunal relève que les consorts … ont, dans leurs objections et 14observations du 9 avril 2019, déploré le fait que leur maison avait vocation à être « impérativement affectée au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusives d’habitation » et ont critiqué de manière extensive « la définition très restrictive du concept de maison unifamiliale, qui ne peut servir qu’au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusives d’habitation ».

Si la notion de « maison unifamiliale » a certes été définie de la manière suivante dans la « Version Saisine 08.03.20198 » et la « Version vote 05.02.20219 » du projet de PAP QE :

« On entend par maison unifamiliale, une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis.

Il s’agit d’un immeuble, formant une entité distincte, érigé seul sur une parcelle distincte, et disposant d’une entrée principale séparée donnant sur l’extérieur et qui n’est pas commune respectivement ne passe pas par des parties en copropriété.

Elle est affectée au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusive d’habitation10. Toutefois, l’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface.

Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite » sa définition a toutefois été arrêtée comme suit à l’article 51 de la partie écrite du PAP QE, telle qu’approuvée par le ministre :

« On entend par maison unifamiliale, une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis.

L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface.

Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite. ».

La phrase « Elle est affectée au logement d’une seule communauté domestique à des fins exclusive d’habitation. » a ainsi été intégralement supprimée de cette définition suite à la décision ministérielle d’approbation partielle du projet de PAP QE du 29 octobre 2021.

Le tribunal retient dès lors que les critiques formulées par les parties demanderesses dans leur réclamation contre le projet de PAP QE, bien qu’irrecevables, ont néanmoins été 8 Article 48.

9 Article 51.

10 Souligné par le tribunal.

15prises en compte de manière incidente par le ministre, dans la mesure où ce dernier a refusé d’approuver (i) les dispositions ayant trait notamment aux définitions suivantes : Appartement, Chambre meublée et Changement d’affectation et (ii) les articles 34.1 et 34.2 du projet de partie écrite du PAP QE qui prévoyaient une interdiction de la colocation et cohabitation ayant pour effet la création indirecte de lots ou logements séparés.

Tel que le relève à juste titre la partie étatique, les développements des parties demanderesses en relation avec le lien que devraient entretenir les habitants d’un logement sont dès lors sans pertinence en l’espèce.

La demande d’annulation de la définition de « Communauté domestique » serait dès lors et indépendamment du constat de son irrecevabilité, sans objet.

Toujours à titre superfétatoire, le tribunal relève que les parties demanderesses sont restées en défaut d’établir concrètement les raisons pour lesquelles les définitions d’Appartement, de Chambre d’étudiant, de Chambre d’hôte, de Chambre meublée, de Changement (du mode) d’affectation, de Colocation, de Communauté domestique, d’Etudiant, de Logement/habitation et de Studio pourraient être considérées comme des « contraintes découlant [du] classement [de leur immeuble] dans la partie écrite du PAP QE » et se rattacher à l’objet initial de leurs objections et observations.

B. Quant à la recevabilité du recours pour le surplus La partie étatique se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité du recours quant à la forme et au délai, ainsi qu’à l’intérêt à agir des parties demanderesses, tandis que l’administration communale se rapporte, dans le dispositif de son mémoire en réponse, à prudence de justice « pour ce qui est de la recevabilité du recours en annulation », sans autre précision.

S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation11, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions12. Dès lors et étant donné que la partie étatique, respectivement l’administration communale sont restées en défaut d’expliquer dans quelle mesure le recours serait irrecevable quant au délai et aux formes, respectivement pour quelles raisons, les parties demanderesses, n’auraient pas intérêt à agir à l’encontre des décisions querellées, leurs contestations afférentes encourent le rejet.

Le recours en annulation est partant à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi, les parties demanderesses justifiant au demeurant d’un intérêt à agir.

En ce qui concerne finalement les développements de la partie étatique relatifs au caractère limitatif du recours sous analyse, le tribunal relève qu’à côté de la refonte globale du PAG de l’administration communale, il a été procédé à l’adoption, non pas d’un PAP unique, 11 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 905 et les autres références y citées.

12 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Procédure contentieuse, n° 905 et les autres références y citées.

16mais d’une pluralité de PAP « quartiers existants » couvrant son territoire. La partie introductive du chapitre 1er de la partie écrite du PAP QE prévoit ainsi que « […] Le tissu bâti existant de la Ville d’Esch-sur-Alzette est divisé en plans d’aménagement particulier « quartiers existants ».

Les plans d’aménagement particulier « quartiers existants », appelés par la suite PAP QE, sont subdivisés par type de zone, comme suit : […] » PAP QE - Zone mixte urbaine [MIX-u] […] Les PAP QE sont localisés sur les plans de repérage, dressés sur le fond de plan cartographique de la Ville d’Esch-sur-Alzette, et représentés par un encadré définissant le type de zone ainsi que les spécificités de la zone. Ces plans font partie intégrante du présent dossier.

[…] ».

Ainsi, même s’ils partagent une partie écrite commune, comprenant, d’une part, des dispositions spécifiques et, d’autre part, des dispositions générales, les différents PAP « quartier existant » adoptés par les autorités communales et de tutelle constituent néanmoins juridiquement des actes réglementaires distincts.

L’article 5.1.1 de la partie écrite des PAP QE précise que le PAP QE de la « zone mixte urbaine » [MIX-u] est subdivisé en secteurs « MIX-u », « MIX-u•C » et « MIX-u•PAP ».

Il se dégage en outre du plan de repérage que la parcelle … est soumise au secteur « MIX-u » du PAP « quartier existant » de la « zone mixte urbaine ».

Dès lors, et dans la mesure où les consorts … demandent, dans leur requête introductive d’instance, l’annulation « [des] décisions entreprises dans la mesure du présent recours », le recours est à interpréter comme visant le seul PAP « quartier existant » couvrant les fonds litigieux, à savoir le PAP « quartier existant » de la « zone mixte urbaine », secteur « MIX-u » et les règles applicables aux PAP QE des zones d’habitation et des zones mixtes.

En cas d’annulation prononcée par le tribunal, celle-ci se limiterait dès lors aux prescriptions graphiques et écrites expressément visées au dispositif du recours, sans affecter pour le surplus le restant du PAP QE.

IV. Quant au fond Moyens des parties A l’appui de leur recours et en fait, les parties demanderesses expliquent tout d’abord que sous l’empire de l’ancien plan d’aménagement général, leur parcelle aurait été classée en « secteur urbanisé I », tandis que le PAG refondu aurait classé leur parcelle en « zone mixte urbaine [MIX-u] », superposée d’une zone « secteur protégé de type "environnement construit" », et que l’immeuble implanté sur ladite parcelle aurait, en outre, été grevé d’une servitude « construction à conserver ». Suivant les parties graphiques du PAP QE « Al Esch » et « Brill 01 », ainsi que le plan de repérage du PAP QE « partie SUD », leur immeuble aurait de surcroît été classé comme « maison unifamiliale ».

En droit et à titre principal, après avoir cité l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE aux termes duquel « La modification de l’affectation des maisons unifamiliales désignées à cet effet sur le plan de repérage des PAP-QE, y inclus l’aménagement d’un logement intégré, est interdite. Cette interdiction reste applicable pour le terrain après la démolition totale de la bâtisse. », les parties demanderesses invoquent la violation du règlement grand-ducal du 8 mars 172017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier quartier existant et du plan d’aménagement particulier nouveau quartier, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP ». Elles exposent à cet égard que le prédit article 34.1, dans la mesure où il interdirait l’aménagement d’un logement intégré dans les maisons unifamiliales vertes, serait contraire à la terminologie de la « maison unifamiliale » figurant à l’Annexe II du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, ci-après désigné par « Annexe II », et suivant laquelle « On entend par maison unifamiliale une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis. ». Ce règlement confèrerait aux définitions qu’il contient dans l’Annexe II une portée nationale et garantirait, dans un souci de sécurité juridique, que la terminologie y employée ait la même signification dans toutes les communes du pays, de sorte que l’administration communale n’aurait valablement pu y déroger.

En premier ordre de subsidiarité, les parties demanderesses concluent à la violation du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAG ». Sur ce point, elles argumentent que la densité de logement devrait impérativement être fixée dans le PAG en application de l’article 24 dudit règlement. Or, selon elles, l’interdiction d’aménager un logement intégré dans les maisons unifamiliales vertes reviendrait à réglementer la densité de logement à travers le PAP QE et non par le biais du PAG. Dans la mesure où les logements intégrés, au sens de l’Annexe II, ne seraient pas pris en compte dans le cadre du calcul de cette densité de logement, les parties demanderesses en déduisent que l’interdiction d’aménager un tel logement dans les maisons unifamiliales vertes aurait pour effet de diminuer le nombre d’unités de logement légalement permis dans chacune de ces maisons. Les parties demanderesses exposent par ailleurs que suivant les explications fournies par l’Architecte-

Directeur de l’administration communale, l’interdiction d’aménager un logement intégré dans les maisons unifamiliales vertes aurait été justifiée par une volonté communale de neutraliser 4.000 logements intégrés supplémentaires à l’intérieur de telles constructions. Or, la fixation, la modification ou la simple prise en compte de la densité de logement seraient strictement réservées aux dispositions du PAG.

Dans un deuxième ordre de subsidiarité, les parties demanderesses se prévalent d’une violation de l’article 2, points (a), (c) et (d) de la loi du 19 juillet 2004. Après avoir cité les extraits de l’avis de la cellule d’évaluation du 4 octobre 2019 suivant lesquels « […] la cellule s’interroge quant aux raisons qui ont pu motiver les autorités communales d’interdire tout logement intégré pour les PAP QE des zones d’habitation et des zones mixtes au niveau de l’article 31.1. En effet, aucun argument urbanistique valable ne peut être invoqué pour interdire l’aménagement d’un logement intégré dans le cadre de la construction d’une maison unifamiliale ou de la réaffectation de celle-ci. II est même fort douteux que cette mesure soit conforme à l’objectif (a) de l’article 2 de la Loi, qui préconise une utilisation rationnelle du sol et de l’espace et risque donc de ne pas être conforme au RGD PAP QE et à son annexe II définissant le logement intégré. […] », les parties demanderesses arguent que la suppression, par le biais de l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE, de 4.000 logements supplémentaires intégrés dans les maisons unifamiliales vertes constituerait non seulement une mesure qui affecterait dramatiquement la structure urbaine existante, mais serait également irrationnelle dans le contexte de la crise du logement qui frapperait l’ensemble du pays. Une telle suppression empêcherait en particulier une densification du tissu existant, laquelle constituerait l’un des principaux objectifs fixés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

18En dernier ordre de subsidiarité, les parties demanderesses invoquent la violation de l’article 10bis de la Constitution, telle qu’elle était en vigueur au moment de la prise des décisions litigieuses. Elles exposent en premier lieu que des maisons unifamiliales d’une certaine surface habitable pourraient être transformées en maisons plurifamiliales en respectant les critères de surfaces des unités de logement prévus à l’article 34.2 b) de la partie écrite du PAP QE13, tandis que les maisons unifamiliales vertes présentant la même surface habitable ne pourraient pas être transformées en application de l’article 34.1 de ladite partie écrite. Les parties demanderesses font plus précisément valoir sur ce point que les maisons unifamiliales vertes auraient été sélectionnées sans égard à leur surface habitable et sans motif urbanistique valable. Elles ajoutent que l’interdiction d’y aménager des logements intégrés aurait pour but véritable de permettre à l’administration communale de se débarrasser d’un surplus hypothétique de 10.000 nouveaux résidents sur son territoire. En second lieu, les parties demanderesses argumentent qu’une telle interdiction ne constituerait pas une mesure appropriée pour priver de logements une population hypothétique de 10.000 nouveaux habitants, dans la mesure où les maisons unifamiliales vertes pourraient, même sans disposer d’un logement intégré supplémentaire, servir d’habitation pour des colocations ou cohabitations. En troisième lieu, les parties demanderesses exposent que la zone délimitée par les rues …, …, … et …, dans laquelle se situerait la maison litigieuse, comprendrait treize maisons, dont quatre seulement auraient été classées comme maisons unifamiliales vertes. Les treize maisons en question seraient toutefois comparables et similaires en gabarit, de sorte qu’il serait impossible de comprendre les raisons pour lesquelles seules quatre maisons, dont la leur, auraient été spécifiquement classées comme maisons unifamiliales vertes, tandis que les neuf autres maisons auraient échappé à un tel classement et aux conséquences négatives qui en résulteraient. La sélection de la maison litigieuse comme maison unifamiliale verte créerait par conséquent une disproportion manifeste et injustifiée entre les sacrifices auxquels les parties demanderesses seraient soumises et l’absence de contribution des neuf autres propriétés voisines.

Dans son mémoire en réponse, la partie étatique, après avoir rappelé que son rôle en sa qualité d’autorité de tutelle serait limité au vu du principe de l’autonomie communale et consisterait à vérifier que la décision de la commune ne viole pas les dispositions légales et règlementaires visées à l’avant-dernier alinéa de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 et ne soit pas contraire à l’intérêt général, conteste en premier lieu toute violation par l’administration communale du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP. Elle soutient à ce titre que le prédit règlement ne contiendrait « aucune disposition qui imposerait aux communes de n’appliquer les termes contenus dans cette terminologie que dans le sens qui leur est donnée par cette terminologie ». En application du principe de l’autonomie communale consacré par la Constitution, les communes devraient par conséquent pouvoir déroger ponctuellement aux définitions de l’Annexe II dès lors que les spécificités locales l’exigeraient. Pour étayer son raisonnement, la partie étatique cite les dispositions de l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP suivant lesquelles « pour chaque parcelle ou lot, le plan d’aménagement particulier « quartier existant » règlemente : […] 2° le type […] de constructions […] 5° le nombre d’unités de logement […] », pour en déduire que l’administration communale aurait 13 « b) Le nombre maximal de logements par maison plurifamiliale est déterminé sur base de critères de mixité de typologies de logement.

Chaque maison plurifamiliale doit prévoir :

» au moins une unité de logement avec une surface habitable supérieure à 120,00 m2 ou une unité de logement aménagée sur deux niveaux entiers (duplex) ;

» au maximum 25% du nombre total des unités de logements peuvent avoir une surface habitable inférieure à 45,00 m2. Le nombre d’unités de logements résultant est à arrondir vers le bas. ».

19valablement pu déterminer des constructions existantes, qualifiées de « maisons unifamiliales » dans la partie graphique, pour lesquelles l’affectation serait à maintenir et dans lesquelles l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire serait interdit. A travers cette interdiction, l’administration communale poursuivrait l’objectif de préserver la typologie de maison unifamiliale, laquelle aurait tendance à être remplacée par des immeubles d’habitation plurifamiliaux, et de maintenir de la sorte une mixité de types de logements sur son territoire.

La partie étatique précise encore que (i) la transformation de maisons individuelles en logements collectifs modifierait, sinon détruirait, les éléments caractéristiques des maisons visées par la mesure litigieuse, qui dateraient, pour la plupart, de la première moitié du 20ème siècle, (ii) les infrastructures publiques devraient en outre être appropriées à la densité de la population d’un quartier, ce qui ne serait pas le cas si l’aménagement de logements intégrés supplémentaires devait être admis dans les immeubles désignés comme « maison unifamiliale » dans la partie graphique du PAP QE, (iii) l’administration communale aurait souhaité maintenir la diversité des quartiers et continuer, entres autres, à avoir des « familles avec enfants » dans son centre-ville et (iv) la volonté d’assurer un maintien de la typologie de la maison unifamiliale, comme élément marquant du tissu bâti existant et en vue notamment de préserver une certaine qualité de vie, aurait déjà été reconnue comme conforme aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

La partie étatique conclut ensuite au rejet du second moyen invoqué par les parties demanderesses en faisant valoir que suivant les termes de l’article 24 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAG et confirmé par l’alinéa 2 de l’article 26 du même règlement grand-ducal, la détermination du degré d’utilisation du sol par une densité de logement ne se concevrait que dans les zones soumises à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » (« PAP NQ »). Dans la mesure où l’immeuble litigieux ne serait pas classé dans une telle zone, l’article 24 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAG serait inapplicable en l’espèce, de sorte que le conseil communal aurait valablement pu fixer le type de logements et le nombre de logements admissibles dans le PAP QE en application de l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP. La partie étatique soutient encore sur ce point que l’administration communale ne serait nullement fermée à une augmentation de sa population. Au sein des zones de développement soumises à PAP NQ, cette dernière serait toutefois en mesure de procéder à un phasage du développement et de le diriger à court, moyen et long terme, ce qui ne serait cependant pas le cas au sein des PAP QE. L’admission d’un logement intégré au sein de toutes les maisons unifamiliales, sans distinction, conduirait en outre à un accroissement exponentiel de la population de certains quartiers et à la destruction de leur cohésion sociale. L’interdiction d’aménager un logement intégré dans certaines maisons unifamiliales viserait donc également à garantir des conditions de vie optimales aux habitants, tout en préservant une mise en valeur harmonieuse du territoire communal.

La partie étatique conteste en troisième lieu toute violation de l’article 2, points (a), (c) et (d) de la loi du 19 juillet 2004 en affirmant que l’aménagement d’un logement intégré serait principalement réalisable au sein d’un gabarit existant, ce qui impliquerait que l’immeuble existant présente une surface suffisante permettant d’y aménager un logement principal et un logement intégré disposant chacun d’une surface habitable adéquate. L’administration communale, en suivant lors de son vote la proposition du collège échevinal, aurait en l’espèce dûment justifié la restriction de la création de logements intégrés dans les maisons unifamiliales vertes sur base de ses spécificités locales. La densification du tissu urbain existant ne constituerait finalement pas l’unique objectif poursuivi par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, ce dernier visant également à garantir la mixité, la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités. Le conseil communal aurait en l’espèce valablement pu décider que 20l’affectation de certaines maisons unifamiliales, désignées comme telles dans la partie graphique du PAP QE, serait à maintenir et que l’ajout d’un logement intégré supplémentaire n’y serait pas admis afin de maintenir une croissance saine de la population et dans le respect de la qualité de vie.

Finalement, la partie étatique conteste toute violation du principe d’égalité devant la loi en mettant principalement en exergue le fait que (i) des contraintes architecturales pourraient s’opposer à la transformation d’une construction en maison plurifamiliale indépendamment de la présence d’une surface habitable théoriquement suffisante et (ii) les parties demanderesses ne prouveraient pas que leur immeuble serait comparable aux immeubles voisins non désignés comme maisons unifamiliales vertes. Conformément aux prises de position du collège échevinal par rapport aux objections et observations, la désignation d’un immeuble comme « maison unifamiliale » dans le projet de PAP QE aurait en outre été révisée dans les situations suivantes : « [lorsque] pendant des années l’immeuble concerné était habité par plusieurs ménages et le rez-de-chaussée hébergeait dans le temps un commerce. L’immeuble a déjà subi plusieurs transformations, et l’architecture laisse interpréter qu’il s’agissait de deux maisons unifamiliales, identiques aux bâtiments voisins regroupées déjà initialement pour contenir un commerce et 1-2 logements ». A l’inverse, le collège échevinal aurait proposé de maintenir cette désignation dans l’hypothèse où l’immeuble aurait été autorisé comme maison unifamiliale, qu’il aurait exclusivement été utilisé durant les dernières années comme maison unifamiliale et qu’aucun changement d’affectation n’aurait été accordé récemment, ce qui aurait été le cas de l’immeuble litigieux. Après avoir rappelé que l’instauration des prescriptions litigieuses aurait visé principalement à sauvegarder les quartiers existants en protégeant la typologie de la maison unifamiliale et accessoirement à éviter un accroissement exponentiel de la population au sein de ces quartiers, elle conclut que de telles prescriptions seraient pleinement justifiées et proportionnées.

De son côté, l’administration communale fait tout d’abord valoir (i) que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP prévoirait les éléments que devraient couvrir un PAP QE et un PAP NQ, (ii) que la légende-type de son Annexe I pourrait être complétée conformément à son article 5, (iii) que l’Annexe II, à laquelle il ne serait pas fait référence dans le texte même du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, aurait comme seule vocation de définir les termes employés dans ledit règlement et (iv) qu’aucune disposition dudit règlement n’imposerait le respect de la terminologie reprise dans l’Annexe II dans le cadre de l’élaboration du PAP QE. Dans l’hypothèse cependant où la terminologie contenue dans l’Annexe II s’imposerait à l’ensemble des communes du pays, l’administration communale fait valoir qu’il n’existerait aucune incompatibilité entre la définition de la maison unifamiliale contenue dans l’Annexe II et celle figurant à l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE. Elle soutient par ailleurs que la notion de « maison unifamiliale », telle que définie dans l’Annexe II, devrait être interprétée en ce sens qu’une maison unifamiliale ne comprendrait en règle générale qu’un seul logement et qu’à titre d’exception, un logement intégré supplémentaire « peut être admis ».

Dans la mesure où l’admission d’un tel logement ne constituerait qu’une « faculté », l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE ne serait par conséquent pas contraire au règlement grand-

ducal du 8 mars 2017 PAP.

S’agissant du second moyen d’annulation, l’administration communale reprend en substance l’argumentation de la partie étatique en affirmant que la nécessité pour un PAG de fixer la densité de logements ne concernerait que les PAP NQ, de sorte que les dispositions du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAG citées par les parties demanderesses seraient inopérantes en l’espèce.

21 En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 2, points a), c) et d) de la loi du 19 juillet 2004, l’administration communale soutient en premier lieu qu’il serait difficile, voire impossible d’aménager dans les constructions existantes des espaces permettant de créer un logement intégré séparé du logement principal, en raison de la distribution et de la configuration intérieure des lieux. Cet aménagement serait encore plus difficile en ce qui concerne les immeubles frappés d’une servitude « construction à conserver », tel que l’immeuble litigieux.

L’ajout de quelques 4.000 logements supplémentaires intégrés poserait en outre problème au niveau des infrastructures publiques existantes qui ne seraient pas adaptées à l’heure actuelle, respectivement ne seraient, le cas échéant, plus à même de satisfaire la population locale. En second lieu, l’administration communale rejoint l’argumentation de la partie étatique en affirmant que son souhait aurait été de maintenir la diversité des quartiers et de permettre à des familles avec enfants de vivre au centre-ville, en vue notamment de préserver une certaine qualité de vie à ses habitants. A cela s’ajouterait que la densification du tissu urbain devrait majoritairement s’opérer dans le cadre des nouveaux quartiers et non dans le quartier dans lequel se trouve l’immeuble litigieux qui constituerait l’un des quartiers les plus denses de la Ville d’Esch-sur-Alzette.

L’administration communale plaide finalement que les parties demanderesses resteraient en défaut d’établir qu’un immeuble identique au leur aurait été traité différemment.

La réglementation litigieuse serait en outre parfaitement justifiée, rationnelle et en adéquation avec le but recherché, de sorte qu’aucune violation du principe d’égalité et de proportionnalité ne pourrait être retenue en l’espèce.

Dans leur mémoire en réplique, les parties demanderesses concluent au rejet de l’intégralité de l’argumentation développée par les parties défenderesses.

Elles soutiennent en premier lieu que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP aurait été pris en exécution de l’article 29 (1) alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 suivant lequel le contenu de la partie écrite et de la partie graphique du PAP QE serait arrêté par règlement grand-ducal. L’Annexe II serait, par définition, une disposition additive et complémentaire du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP. Il ne serait pas exigé que le règlement fasse expressément référence à une annexe, alors qu’il serait établi et reconnu par l’administration communale, que c’est bien au règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP que l’Annexe II se rapporterait. Les parties demanderesses en déduisent que la terminologie de l’Annexe II possèderait la même valeur que le texte même du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP.

Elles argumentent en outre que la définition au niveau national de la maison unifamiliale par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP serait claire et ne donnerait par conséquent pas lieu à interprétation. Ledit règlement la définirait ainsi comme une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. La locution « en principe » signifierait « théoriquement » ou « d’après les principes » et viserait à introduire une règle générale, qui serait immédiatement suivie d’une exception, à savoir l’admission d’un logement intégré supplémentaire dans cette typologie de maison. Le terme « admis » signifierait, quant à lui, que le logement supplémentaire serait accordé, respectivement serait considéré comme faisant partie de la typologie même de la maison unifamiliale.

L’aménagement d’un logement intégré supplémentaire ne constituerait dès lors pas une simple possibilité ou faculté que les communes seraient libres d’accorder ou non, mais une caractéristique inhérente à chaque maison unifamiliale.

22En ce qui concerne les développements de la partie étatique suivant lesquels une commune pourrait ponctuellement déroger aux définitions contenues dans l’Annexe II sur base du principe de l’autonomie communale, les parties demanderesses rétorquent qu’un règlement communal, tel qu’un PAP, constituerait une mesure obligatoire de caractère général, prise par les autorités communales dans le domaine de leur compétence territoriale et rappellent que les règles énoncées sous forme de définitions à l’Annexe II devraient s’appliquer à l’identique pour l’ensemble des communes, dans un souci de sécurité juridique et d’égalité des administrés devant la loi. Dans ce contexte, les parties demanderesses font encore valoir que suivant l’article 29 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, le conseil communal adopterait des règlements communaux qui ne pourraient être contraires aux lois ou aux règlements d’administration générale. En vertu de l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, le conseil communal pourrait fixer pour chaque parcelle les règles en matière de reculs sur limites, typologie et implantation des constructions, etc., dans le respect toutefois de l’Annexe II.

Pour étayer leur argumentation suivant laquelle les définitions contenues dans l’Annexe II seraient inaltérables, les consorts … donnent encore à considérer que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAG contiendrait dans son article 7 une disposition qui permettrait à l’autorité communale de préciser dans le cadre du PAG les modes d’utilisation du sol pour chaque zone et de créer des zones spéciales à titre exceptionnel. Une règle comparable n’existerait cependant pas dans le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP.

Finalement, étant donné que les règlements urbanistiques constitueraient des règlements de police, les autorités communales ne pourraient porter atteinte aux droits de propriété d’une façon illimitée par des prescriptions de police, mais ne pourraient en régler l’usage que sur les points que le législateur leur a attribués. La suppression par l’administration communale d’un logement intégré supplémentaire constituerait par conséquent une atteinte grave aux droits du propriétaire, qui se trouverait ainsi privé de la possibilité de subdiviser sa maison de type unifamilial en deux logements, un principal et un subordonné, et de donner l’un ou l’autre ou les deux logements en location.

Les parties demanderesses critiquent ensuite l’intégralité des motifs invoqués par les parties défenderesses pour justifier les prescriptions litigieuses.

En premier lieu, s’agissant des difficultés techniques mises en avant par les autorités publiques, les dispositions du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites s’appliqueraient à tout logement au sens de l’Annexe II, à chaque unité occupée par au moins une personne, à chaque chambre meublée ou non meublée, à chaque pièce, etc. Il suffirait dès lors à l’administration communale d’appliquer au logement intégré supplémentaire les règles existantes pour résoudre les problèmes techniques. La question de savoir si la maison litigieuse peut accueillir ou non un logement intégré supplémentaire, ne trouverait pas sa place dans le cadre du présent litige, mais devrait, le cas échéant, être analysée au stade de la demande d’autorisation de construire.

L’affirmation suivant laquelle l’admission d’un logement intégré supplémentaire au sein de toutes les maisons unifamiliales mènerait à un accroissement exponentiel de la population de certains quartiers et à la destruction de leur cohésion sociale ne serait nullement justifiée pour garantir des conditions de vie optimales aux habitants, ni pour préserver une mise en valeur harmonieuse du territoire communal. Les canalisations et infrastructures auraient par ailleurs été conçues et réalisées à une époque où un logement intégré supplémentaire dans les maisons 23existantes aurait été admis et prévu. L’infrastructure existante serait suffisante pour participer aux efforts de densification urbaine douce. Le motif réel de la création des maisons vertes serait à chercher dans la surveillance et l’encadrement de la vie privée des occupants et dans la volonté de favoriser l’occupation des maisons vertes par des communautés domestiques, au détriment d’autres formes de communautés.

Pour le surplus, les parties demanderesses réitèrent en substance leurs arguments suivant lesquels la désignation de leur parcelle comme maison unifamiliale verte violerait le principe à valeur constitutionnelle de proportionnalité et conduirait au demeurant à un traitement discriminatoire par rapport aux parcelles voisines.

Dans son mémoire en duplique, l’administration communale affirme que l’Annexe II, si elle n’est certes pas dépourvue de valeur et contient les définitions des termes employés dans le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, n’obligerait toutefois pas les communes à reprendre cette terminologie précise dans leurs PAP. Elle ajoute que si de telles définitions devaient être respectées dans le cadre de l’élaboration de documents précis, une disposition réglementaire l’aurait précisé. A défaut, l’annexe contenant les définitions ne s’appliquerait qu’au règlement dont elle fait partie. S’y ajouterait que la réglementation en matière de logement intégré supplémentaire devrait tenir compte de la situation de certaines maisons unifamiliales qui ne se prêteraient pas à la création d’un logement intégré de qualité dans une maison unifamiliale et, d’autre part, des infrastructures existantes dans les quartiers existants qui ne seraient pas adaptées et ne supporteraient pas une densification du tissu urbain.

Le régime applicable aux maisons vertes serait objectivement justifié et conforme à la Constitution, ainsi qu’au principe de proportionnalité. A cet égard, l’administration communale réitère ses affirmations suivant lesquelles (i) les infrastructures actuelles ne permettraient pas une densification des logements dans le quartier en cause, (ii) la maison unifamiliale ne se prêterait pas en pratique à l’intégration d’un logement intégré et (iii) l’objectif de maintien de la diversité des quartiers, qui aurait été reconnu par les juridictions administratives comme étant conforme aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, serait pleinement rempli en l’espèce.

S’agissant de la violation alléguée du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, la partie étatique, outre de réitérer les arguments contenus dans son mémoire en réponse, fait valoir, quant à elle, que les définitions contenues dans l’Annexe II seraient à considérer comme un guide d’application pour les communes et les administrés et auraient vocation à s’appliquer lorsque les communes omettent de donner elles-mêmes des définitions dans leurs instruments urbanistiques. En l’espèce, l’administration communale aurait valablement démontré que ses spécificités locales auraient nécessité la création sur son territoire d’une catégorie particulière de maison unifamiliale dans laquelle l’aménagement d’un logement intégré a été interdite.

En ce qui concerne la justification des critères de sélection des « maisons unifamiliales », les parties demanderesses ne prouveraient pas que leur immeuble aurait été utilisé à des fins autres que d’habitation familiale, respectivement comme maison d’habitation collective ou immeuble de rapport. S’y ajouterait que la Cour administrative aurait, dans un arrêt du 8 mai 2007 inscrit sous le numéro n° 22147C du rôle, déjà jugé que le terme de « maison d’habitation » utilisé dans un plan d’aménagement général élaboré sur base de la loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes serait à considérer comme synonyme de « maison individuelle ».

24L’administration communale aurait légitimement pu décider, sans dépasser sa marge d’appréciation, que l’admission de logements intégrés dans quelques 4.000 immeubles aboutirait à une densification démesurée des quartiers dans lesquels se trouvent ces immeubles et partant à une perte de qualité de vie de la population. S’agissant du reproche selon lequel le classement de l’immeuble litigieux en tant que maison unifamiliale verte serait disproportionné par rapport au nombre d’unités de logement présentes dans d’autres immeubles situés dans la zone concernée, le gabarit des autres immeubles situés dans la rue … ne serait pas plus important que celui de l’immeuble litigieux. La partie étatique ajoute que l’immeuble des consorts … ne serait pas le seul immeuble de la zone classé comme maison unifamiliale, mais que d’autres immeubles situés dans la rue … auraient également été classés comme tels et conclut que les différences de traitement dans la définition d’affectations par les règlements d’urbanisme seraient inhérentes à la nature de tout document d’urbanisme et ne contreviendraient pas au principe constitutionnel de l’égalité devant la loi.

Appréciation du tribunal A titre liminaire, le tribunal relève que les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, respectivement lorsqu’elles adoptent un PAP, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations14.

A cet égard, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité15.

Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, respectivement lorsqu’elles adoptent un PAP, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;

14 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2023, V° Urbanisme, n° 217 et les autres références y citées.

15 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2023, V° Recours en annulation, n° 40 et les autres références y citées.

25(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

Tel que le soulignent à juste titre les parties demanderesses, le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP a été pris en application de l’article 29 (1) de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Le plan d’aménagement particulier « quartier existant » fixe les prescriptions urbanistiques servant à garantir l’intégration des constructions et aménagements dans les zones urbanisées. Le contenu de la partie écrite et de la partie graphique est arrêté par règlement grand-ducal. Ce règlement détermine également les conditions dans lesquelles un plan d’aménagement particulier « quartier existant » doit être complété par une partie graphique. […]. ».

L’Annexe II définit la notion de « maison unifamiliale » comme une « construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis. ».

Le litige se meut en substance autour de la question de savoir si l’administration communale a légalement pu créer une catégorie de maisons unifamiliales dans lesquelles l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire est interdit, en s’écartant de la prédite définition de la notion de « maison unifamiliale ».

Pour bien cerner la problématique, il convient de relever que l’article 5.1 de la partie écrite du PAP QE prévoit ce qui suit au sujet de l’affectation du PAP QE « Zone mixte urbaine », à laquelle est soumise, de manière non contestée, la parcelle litigieuse :

« a) Le PAP QE « Zone mixte urbaine » est exclusivement réservé aux affectations suivantes, sous réserve des prescriptions de l’Art. 34 :

» les maisons uni-, bi- et plurifamiliales ;

» les activités artisanales et de commerce, avec une surface de vente limitée à 4.000 m2 par immeuble bâti ;

» les services administratifs ou professionnels, dont la surface construite brute est limitée à 4.500 m2 par immeuble bâti ;

» les crèches et établissements similaires ;

» les hôtels, restaurants et débits à boissons ;

» les chambres meublées, appart-hôtels et établissements similaires.

b) Y sont interdits les stations de service pour véhicules, garages de réparation et postes de carburant.

26c) Les dispositions de l’Art. 34 sont d’application. ».

Son article 34.1 intitulé « Maisons unifamiliales » précise que « La modification de l’affectation des maisons unifamiliales désignées à cet effet sur le plan de repérage des PAP QE, y inclus l’aménagement d’un logement intégré, est interdite. Cette interdiction reste applicable pour le terrain après la démolition totale de la bâtisse. », tandis que son article 51 définit la maison unifamiliale comme étant « […] une construction servant au logement permanent et comprenant en principe une seule unité de logement. Un seul logement intégré supplémentaire y est admis.

L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface.

Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite. ».

Le tribunal relève que les définitions figurant dans l’Annexe II ont été fixées par le pouvoir réglementaire pour l’ensemble des PAP du pays, afin de parvenir à une harmonisation de la terminologie utilisée dans ces instruments et ce, dans un souci de sécurité juridique et d’éviter autant que possible des divergences d’interprétation des règles urbanistiques applicables dans chaque commune.

Contrairement aux affirmations des parties défenderesses, il convient ensuite de constater que les annexes font partie intégrante d’un acte réglementaire et lui empruntent le caractère réglementaire16.

Il s’ensuit que l’Annexe II fait partie intégrante du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP et revêt dès lors la même valeur juridique et le même caractère obligatoire.

Le fait que l’Annexe II ne fasse pas partie du texte proprement dit du prédit règlement grand-ducal ne change rien à cette conclusion, dans la mesure où cette annexe représente le complément indispensable et indissociable de ce règlement au regard de son contenu.

Pour être tout à fait complet, le tribunal relève en outre que suivant l’article 1er du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, « Le plan d’aménagement particulier « quartier existant » se compose d’une partie écrite et, le cas échéant, d’une partie graphique.

L’élaboration d’une partie graphique est obligatoire pour tous les cas de figure où une partie écrite n’est pas suffisante pour préciser le mode et définir le degré d’utilisation du sol en tenant compte des caractéristiques essentielles du tissu urbain existant du quartier », tandis que son article 3 (1) précise que « La partie graphique doit respecter les indications de la légende-type de l’annexe I. […]. ».

L’Annexe I du prédit règlement, intitulée « Légende-type du plan d’aménagement particulier » contient, sous sa partie « Types et nombres de logements », un renvoi aux 16 « Le contentieux administratif en droit luxembourgeois », par Rusen Ergec, mis à jour par Francis Delaporte, Pas. adm. 2023, n° 36.

27« logements de type unifamilial » et l’Annexe II contient une définition de la notion de « maison unifamiliale ».

Force est au tribunal de constater que le terme « unifamilial » n’est, à aucun moment, mentionné dans le texte même du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP et n’apparaît que dans ses annexes.

Eu égard à ces constats, l’affirmation de l’administration communale suivant laquelle l’Annexe II « à laquelle il n’est pas fait référence dans le texte du règlement grand-

ducal du 8 mars 2017, n’[aurait] que vocation à définir les termes employés dans le règlement précité » est dénuée de fondement et doit dès lors être rejetée.

S’agissant de l’argument de la partie étatique suivant lequel le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP ne contiendrait « aucune disposition qui imposerait aux communes de n’appliquer les termes contenus dans cette terminologie que dans le sens qui leur est donnée par cette terminologie », également développé par l’administration communale, il y a lieu de relever, tel qu’il a été exposé ci-dessus par le tribunal, que l’Annexe II revêt une nature règlementaire et vise à assurer une harmonisation de la terminologie utilisée par chaque commune dans son PAP. Par sa finalité et en raison de sa valeur règlementaire, l’Annexe II s’impose dès lors aux communes sans qu’une disposition spécifique n’ait besoin de le préciser dans le texte même du règlement dont elle fait partie intégrante. Les arguments contraires développés par les parties défenderesses sont partant à rejeter dans leur intégralité.

Pour ces mêmes raisons, le tribunal ne saurait suivre la partie étatique dans ses développements suivant lesquels les communes « devraient pouvoir déroger ponctuellement aux définitions de l’Annexe II dès lors que les spécificités locales l’exigent », ce d’autant plus que le règlement en cause ne contient pas la moindre référence à de telles « spécificités ».

En ce qui concerne ensuite les affirmations de l’administration communale suivant lesquelles (i) il n’existerait aucune incompatibilité entre la définition de la maison unifamiliale contenue dans l’Annexe II et celle figurant à l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE et (ii) la notion de « maison unifamiliale », au sens de l’Annexe II, devrait être interprétée en ce sens qu’une maison unifamiliale ne comprendrait en règle générale qu’un seul logement et qu’à titre d’exception, un logement intégré supplémentaire « peut être admis », il y a lieu de rappeler que suivant la définition de la « maison unifamiliale » fournie dans l’Annexe II, celle-ci n’est pas réservée au logement permanent par rapport à une seule unité de logement seulement, mais « un seul logement intégré supplémentaire y est admis ». De la sorte, deux logements, le logement principal et le logement intégré, peuvent se retrouver au niveau d’une maison unifamiliale17.

S’y ajoute que la notion même de « logement intégré » est définie par l’Annexe II comme « un logement faisant partie d’une maison de type unifamilial et appartenant au propriétaire du logement principal. Le logement ne peut être destiné qu’à la location et doit être subordonné en surface au logement principal », de sorte à induire le fait qu’un tel logement est par définition compatible avec une maison unifamiliale18.

Comme le relèvent à bon droit les consorts …, la définition de la notion de « maison unifamiliale » contenue dans l’Annexe II est claire et n’est pas sujette à interprétation.

17 Cour adm., 6 mai 2021, n° 44712C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

18 Trib. adm. (prés.), 26 octobre 2017, n° 40264 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

28Si la première partie de la définition de « maison unifamiliale » introduit certes une règle générale, suivant laquelle un tel immeuble contient « en principe une seule unité de logement. », cette règle a toutefois immédiatement été tempérée par le législateur à travers l’admission dans cette typologie d’immeuble d’une exception, à savoir d’un « seul logement intégré supplémentaire ».

Nonobstant les affirmations de l’administration communale, l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire dans une maison unifamiliale ne constitue dès lors pas une simple possibilité ou faculté que les communes seraient libres d’accorder ou non, mais bien une caractéristique inhérente à la maison unifamiliale.

La définition litigieuse prévoit d’ailleurs de manière péremptoire qu’un seul logement intégré supplémentaire « est19 admis » et non « peut être admis », contrairement à ce qu’allègue l’administration communale, de façon à exclure toute marge d’appréciation des communes à cet égard et en particulier toute possibilité de dérogation sur base des « spécificités » de leur territoire, pour reprendre la terminologie employée par les parties défenderesses, ou pour toute autre raison.

Les raisons longuement exposées par ces dernières pour justifier l’interdiction litigieuse sont partant dénuées de pertinence en l’espèce, de sorte que le tribunal ne procèdera pas à leur analyse.

Il s’ensuit que l’administration communale, en créant une catégorie particulière de « maison unifamiliale » dans laquelle l’aménagement d’un logement intégré supplémentaire est interdit, a dénaturé et privé la notion de « maison unifamiliale » d’une partie de sa substance et imposé par la force des choses des restrictions urbanistiques et au droit de propriété allant au-

delà du cadre tracé par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP.

La demande d’annulation de l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE est partant à déclarer fondée, sans qu’il n’y ait lieu d’examiner les autres moyens invoqués par les parties demanderesses sur ce point.

Concernant finalement la demande d’annulation de la définition de « maison unifamiliale » contenue à l’article 51 de la partie écrite du PAP QE, le tribunal est amené à constater, à l’instar des parties demanderesses, que cette définition diffère de la définition donnée à l’Annexe II en ce qu’elle comporte les ajouts suivants par rapport au texte règlementaire : « Il s’agit d’un immeuble, formant une entité distincte, érigé seul sur une parcelle distincte, et disposant d’une entrée principale séparée donnant sur l’extérieur et qui n’est pas commune respectivement ne passe pas par des parties en copropriété.

L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface.

Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite. ».

De tels ajouts s’analysent en substance en des restrictions supplémentaires à l’usage d’une maison unifamiliale et sont également à annuler pour être contraires à la définition de la « maison unifamiliale » figurant dans l’Annexe II.

19 Souligné par le tribunal.

29 Il suit des considérations qui précèdent que la décision du conseil communal du 5 février 2021, ainsi que la décision ministérielle du 29 octobre 2021 sont à annuler partiellement pour autant qu’elles visent i) la catégorie d’immeubles intitulée « Maisons unifamiliales », telle que marquée en vert clair avec des hachures noires dans la partie graphique du PAP QE, respectivement dans les plans de repérage du PAP QE, (ii) l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-sur-Alzette et (iii) les phrases « Il s’agit d’un immeuble, formant une entité distincte, érigé seul sur une parcelle distincte, et disposant d’une entrée principale séparée donnant sur l’extérieur et qui n’est pas commune respectivement ne passe pas par des parties en copropriété. L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface. Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite. » contenues dans la définition de « maison unifamiliale », telle qu’elle figure à l’article 51 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-sur-Alzette, pour violation du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 PAP, sans qu’il n’y ait lieu d’examiner les autres moyens invoqués par les consorts …, cette analyse devenant surabondante.

V. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure Les parties demanderesses sollicitent la condamnation tant de l’Etat que de l’administration communale à leur payer à chacune une indemnité de procédure de 3.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Cette demande est toutefois à rejeter étant donné que les parties demanderesses omettent de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et ne précisent pas en quoi il serait inéquitable de laisser les frais non répétibles à leur charge, la simple référence à l’article de la loi applicable n’étant pas suffisante à cet égard.

Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;

donne acte à la partie étatique qu’elle renonce à son moyen d’irrecevabilité du recours en ce qu’il vise l’annulation de l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-

sur-Alzette ;

déclare le recours en annulation irrecevable omisso medio en ce qu’il vise l’article 5.1 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-sur-Alzette, ainsi que les définitions suivantes contenues à l’article 51 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-sur-Alzette :

Appartement, Chambre d’étudiant, Chambre d’hôte, Chambre meublée, Changement (du mode) d’affectation, Colocation, Communauté domestique, Etudiant, Logement/habitation et Studio ;

reçoit, pour le surplus, le recours en annulation en la forme ;

au fond, le déclare justifié ;

partant annule la délibération du conseil communal de la Ville d’Esch-sur-Alzette du 5 février 2021 par laquelle il a approuvé « sous sa forme revue et complétée tant les parties graphiques des PAP QE que la partie écrite s’y rapportant » ainsi que la décision du ministre de l’Intérieur du 29 octobre 2021 ayant partiellement approuvé la décision précitée du conseil 30communal du 5 février 2021, pour autant qu’elles visent (i) la catégorie d’immeubles intitulée « Maisons unifamiliales », telle que marquée en vert clair avec des hachures noires dans la partie graphique du PAP QE, respectivement dans les plans de repérage du PAP QE, (ii) l’article 34.1 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-sur-Alzette et (iii) les phrases « Il s’agit d’un immeuble, formant une entité distincte, érigé seul sur une parcelle distincte, et disposant d’une entrée principale séparée donnant sur l’extérieur et qui n’est pas commune respectivement ne passe pas par des parties en copropriété. L’occupant peut y exercer une activité professionnelle libérale sur un maximum de 20% de la surface. Toute activité professionnelle augmentant le risque d’incendie par rapport au risque normal d’incendie généré par une habitation est interdite. » contenues dans la définition de « maison unifamiliale », telle qu’elle figure à l’article 51 de la partie écrite du PAP QE de la Ville d’Esch-

sur-Alzette ;

renvoie le dossier en prosécution de cause devant l’autorité compétente ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure de 3.000,- euros, telle que formulée par les parties demanderesses ;

fait masse des frais et dépens et les impose pour moitié à l’Etat et pour moitié à l’administration communale de la Ville d’Esch-sur-Alzette.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique extraordinaire du 26 juillet 2024 par :

Thessy Kuborn, premier vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.

s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26 juillet 2024 Le greffier du tribunal administratif 31

| Luxembourg, Tribunal administratif, 26 juillet 2024, 47498

Synthèse

Origine de la décision

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