Luxembourg, Tribunal administratif, 18 décembre 2023, 46488

Tribunal administratif N° 46488 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46488 2e chambre Inscrit le 21 septembre 2021 Audience publique du 18 décembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée “A” SARL, …, contre des décisions du conseil communal de la commune de Mondercange et une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général et en matière de plan d’aménagement particulier

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 46488 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite sur la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63 - 65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation :

- de la « décision de Madame la Ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange » ;

- de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Mondercange » ; et - de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 28 septembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondercange, ayant sa maison communale à L-3919 Mondercange, 18, rue Arthur Thinnes, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 1er octobre 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite sur la liste V du Tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B186371, représentée aux fins des présentes par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-

Duché de Luxembourg ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 22 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 21 décembre 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2021 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, préqualifiée ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Steve Helminger et Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 septembre 2023.

Vu l’avis du tribunal administratif du 15 novembre 2023 ayant informé les parties de la rupture du délibéré ;

Entendu le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Adrien Kariger, en remplacement de Maître Steve Helminger, et Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives complémentaires à l’audience publique du 4 décembre 2023.

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Lors de sa séance publique du 14 octobre 2019, le conseil communal de Mondercange, ci-après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », de procéder aux consultations et publications prévues aux articles 11, 12 et 13 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi qu’à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 ».

En date du même jour, le collège échevinal décida de soumettre le projet d’aménagement particulier « quartier existant » à la procédure d’adoption prévue aux articles 30 et suivants de la loi du 19 juillet 2004.

Toujours le 14 octobre 2019, le collège échevinal constata la conformité du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange avec le projet d’aménagement général.

Par courrier du 18 novembre 2019 adressé au collège échevinal, la société à responsabilité limitée “A” SARL, désignée ci-après par « la société “A” », déclarant agir en sa qualité de propriétaire de la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Mondercange, section … de …, sous le numéro …, désignée ci-après par « la parcelle … », fit valoir ses objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune, ainsi que de certaines dispositions du projet d’aménagement particulier « quartier existant ». Ladite société critiqua notamment les affectations admissibles dans la « zone spéciale « … » [SPEC-F] » dans laquelle avait été classée sa parcelle, ainsi que les prescriptions relatives à la hauteur des constructions et aux toitures découlant du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».

En date du 27 février 2020, le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, ci-après désigné par « le ministre de l’Environnement », émit son avis sur le projet d’aménagement général en application de l’article 5 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », ainsi que son avis sur le rapport sur les incidences environnementales et sur le projet d’aménagement général en application des dispositions de la loi du 22 mai 2008, tandis qu’en date du 29 avril 2020, la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur communiqua son avis quant à ce même projet, tel qu’émis lors de sa séance du 5 février 2020.

Lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, le conseil communal décida d’adopter le projet d’aménagement général en y apportant des modifications tenant compte des avis ministériels et des objections, tout en réservant partiellement une suite favorable aux objections dirigées à l’encontre dudit projet par la société “A”.

Le même jour, le conseil communal procéda à l’adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », tout en accueillant là aussi partiellement les objections émises par la société “A” à l’encontre du projet en question.

Par courrier du 20 novembre 2020, la société “A” introduisit auprès du ministre de l’Intérieur une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général en ce qu’il n’y a été fait droit que partiellement à ses objections dirigées à l’encontre de ce même projet.

Aux termes d’une décision du 25 janvier 2021, le ministre de l’Environnement approuva le projet d’aménagement général adopté le 30 octobre 2020 par le conseil communal.

Lors de sa séance publique du 5 mars 2021, le conseil communal émit son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur, tandis que la commission d’aménagement en fit de même le 17 mai 2021.

Par décision du 3 juin 2021, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont notamment la réclamation introduite par la société “A”, qu’il déclara irrecevable en ce qu’elle vise le projet d’aménagement particulier « quartier existant » et non fondée pour le surplus. Les passages de la décision ministérielle, précitée, se rapportant à cette réclamation sont libellés comme suit :

« […] Ad réclamation “A” (rec 13) La réclamante introduit diverses doléances quant au classement de la parcelle cadastrale n°…, sise à … qui, classée en « zone spéciale … [SPEC-F] ». Elle conteste 4 points précis.

D’après la réclamante, les affectations autorisées pour la « zone spéciale … [SPEC-

F] » seraient trop limitatives. Elle sollicite dès lors la possibilité (i) de prévoir de nouvelles crèches dans cette zone, (ii) de créer 2 sous-sols et (iii) d’y installer des bureaux non liés à l’activité artisanale. Puis, la réclamante sollicite la suppression de l’article 6.4 du « plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] ».

La réclamante demande encore d’augmenter la hauteur maximale totale des constructions de 12,00 mètres à 14,00 mètres.

Elle demande finalement à voir reformulé l’article 17 a), deuxième phrase comme suit :

« Tous les travaux de transformation, de conservation et d’entretien, ainsi que les changements d’affectation, sont autorisés pour les constructions et aménagements existants ou dûment autorisés. ». La réclamante faite encore remarquer qu’il n’existe aucune disposition réglant la situation dans laquelle plusieurs bâtiments sont situés sur une même parcelle.

La réclamation sur les points 1, 2, 3, est irrecevable, alors qu’elle concerne les prescriptions du « plan d’aménagement particulier "quartier existant" [PAP QE] » pour lesquelles la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ne prévoit aucune faculté de réclamation devant le ministre de l’Intérieur.

Concernant la réclamation sur le point 4, il convient de noter que la modification proposée par la réclamante serait susceptible de porter atteinte à la logique intrinsèque du PAG qui a comme finalité de définir le mode de développement futur d’une commune. Ainsi, un changement d’affectation d’une construction existante ne saurait intervenir que dans la mesure où elle serait conforme aux règles urbanistiques en vigueur.

La réclamation est partant non fondée. […] ».

Par décision du même jour, le ministre de l’Intérieur approuva la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021, la société “A” a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la « décision de Madame la Ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange », de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Mondercange » et de la « décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange ».

1. Quant à la compétence du tribunal Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre de l’Intérieur participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du plan d’aménagement général (« PAG »), le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 3 juin 2021 ayant statué sur la réclamation introduite par la société demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.

Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.

2. Quant à la recevabilité 2.1. Quant à la recevabilité du recours en ce qu’il vise la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » Par avis du 15 novembre 2023, le tribunal a informé les parties qu’il avait prononcé la rupture du délibéré afin de leur permettre de prendre position oralement quant à la question de la recevabilité ratione temporis du recours en annulation sous analyse en ce qu’il est dirigé contre « la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange » et ce, sur la toile de fond que la publication de la décision du ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021 portant approbation de ladite décision du conseil communal du 30 octobre 2020 semblait avoir été effectuée le 11 juin 2021.

A l’audience publique du 4 décembre 2023, à laquelle l’affaire a été refixée à cette fin pour continuation des débats, le litismandataire de la société demanderesse a conclu à la recevabilité ratione temporis de ce volet de son recours en faisant plaider, en substance, que 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.même si la loi du 19 juillet 2004 ne prévoyait pas de forme particulière de notification en matière de plan d’aménagement particulier (« PAP »), il n’en resterait pas moins que toute personne ayant réclamé dans le cadre d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant » serait à considérer comme partie intéressée et devrait, de ce fait, se voir notifier individuellement la décision ministérielle d’approbation dudit projet. Ce serait cette notification qui ferait alors courir le délai de recours contentieux et non pas la date de publication de la décision ministérielle d’approbation de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant ». Afin d’appuyer son argumentation le litismandataire de la société demanderesse s’est référé à des jugements du tribunal administratif des 14 juillet 2020 et 20 mai 2021, inscrits respectivement sous les numéros 43070 et 43853 du rôle, tout en insistant sur le fait que comme la procédure d’approbation en matière de projet d’aménagement particulier « quartier existant » serait intimement liée à celle en matière de projet d’aménagement général, la notification de la décision ministérielle d’approbation en matière de PAP devrait suivre la même forme que celle en matière de PAG.

Le représentant de la commune a, quant à lui, conclu à l’irrecevabilité ratione temporis du recours dirigé contre la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », tout en insistant sur le fait que, contrairement à ce qui serait le cas en matière de projet d’aménagement général, la loi du 19 juillet 2004 ne prévoirait pas de possibilité de formuler une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre les prescriptions d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant ». Comme il faudrait s’en tenir au texte légal, et à défaut de disposition contraire, ce serait bien l’affichage de l’avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant » qui aurait, en l’espèce, fait courir le délai de recours contentieux.

La partie étatique s’est, quant à elle, en substance, ralliée aux développements du représentant de la commune, tout en insistant sur le fait qu’il y aurait une grande différence entre la procédure applicable en matière de projet d’aménagement général et celle en matière de projet d’aménagement particulier qui impliquerait que ni la commune ni le ministre de l’Intérieur ne sauraient clairement identifier les réclamants dans le cadre d’un projet d’aménagement particulier, pour conclure, à son tour, que ce serait bien l’affichage de l’avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant » qui aurait, en l’espèce, fait courir le délai de recours contentieux et donc à l’irrecevabilité ratione temporis de ce volet du recours.

Il convient de prime abord de rappeler que les décisions d’approbation ou de refus d’approbation d’un PAP sont de nature réglementaire2.

En ce qui concerne le délai de recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire, celui-ci est réglementé par l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », article aux termes duquel : « Le délai d’introduction [du recours] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance ».

2 Voir en ce sens Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 53.Il ressort du libellé clair et précis de ladite disposition légale que le point de départ du délai pour introduire un recours contentieux contre un acte administratif à caractère réglementaire est en principe le jour de la publication de l’acte en question et à défaut de publication, le jour de la notification ou encore, faute de notification, le jour ou l’administré a eu connaissance dudit acte.

En l’espèce, il se dégage d’un avis au public émis par le collège échevinal, tel que versé en cause, que l’acte d’approbation du ministre de l’Intérieur du projet d’aménagement particulier « quartier existant » a fait l’objet d’une publication par voie d’affiches en date du 11 juin 2021.

A cet égard, il convient de relever que la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit, en son article 30 intitulé « Procédure », aucun mode particulier de publication d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP et ne prévoit en particulier aucune disposition relative à la notification individuelle d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP, le législateur ayant, en effet, exclu l’obligation de procéder à une information de toutes les personnes intéressées, alors qu’une telle notification individuelle n’est pas possible pour des raisons pratiques, liées notamment à l’impossibilité d’identifier toutes les personnes susceptibles d’être intéressées. Il y a encore lieu de préciser que ce n’est que l’article 31 de la même loi, lequel règle l’entrée en vigueur des PAP, qui prévoit un mode de publication spécifique, à savoir une publication par voie d’affiches à la commune « conformément à la procédure prévue pour les règlements communaux, définie par l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée »3, publication qui a, de manière non contestée, été effectuée, en l’espèce, le 11 juin 2021 par le biais de l’affichage d’un avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».

Comme en matière de tutelle administrative le délai de recours contentieux court a priori à partir de la publication de l’acte d’approbation4 et qu’en l’espèce, ledit acte a été publié le 11 juin 2021 par voie d’affiches, le délai pour agir à l’encontre de la décision d’adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » du 30 octobre 2020, telle qu’approuvée par décision ministérielle du 3 juin 2021, aurait en principe expiré trois mois après le 11 juin 2021, à savoir le 13 septembre 2021, alors que le 11 septembre 2021 était un samedi.

Tel que relevé ci-avant, la société demanderesse tente, quant à elle, d’argumenter que ce ne serait, en l’espèce, pas la publication de l’acte d’approbation ministérielle par la commune qui aurait fait courir le délai de recours contentieux à l’encontre de la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », en affirmant, de l’entendement du tribunal, que comme la procédure d’adoption et celle d’approbation d’un projet d’aménagement particulier seraient intimement liées à celle d’un projet d’aménagement général, la décision ministérielle d’approbation d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant » devrait, à l’instar de ce qui serait admis par la jurisprudence en matière de PAG, être notifiée personnellement à un administré ayant réclamé contre ledit projet. Il s’ensuivrait que le délai de recours contentieux n’aurait pu commencer à courir à son encontre qu’à compter de cette notification individuelle.

3 Trib. adm., 14 juillet 2020, n° 43070 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

4 Trib. adm., 23 mai 2000, n° 11206a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 285 et les autres références y citées ; Cour adm., 6 novembre 1997, n° 10013C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 31 et les autres références y citées.Le tribunal relève, à cet égard, que certes, en matière de PAG, il est de jurisprudence5 qu’en tant qu’approbation tutélaire confirmant ex post la validité de la délibération communale d’adoption d’un projet d’aménagement général, la décision ministérielle d’approbation se greffe sur cette dernière et doit, par conséquent, suivre le même régime de publicité et de notification que la délibération du conseil communal - qui doit, conformément à l’article 15 de la loi du 19 juillet 2004, être notifiée par lettre recommandée avec avis de réception aux personnes ayant introduit une réclamation écrite -, de sorte qu’il est admis qu’une personne ayant introduit une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur doit se voir notifier individuellement la décision ministérielle ayant statué sur sa réclamation et qu’une publicité par voie d’affichage est insuffisante pour déclencher utilement le délai de recours à son égard.

Or, si, au vu des considérations qui précèdent, le principe jurisprudentiel ainsi retenu fait tout son sens dans le cadre de la procédure d’approbation d’un projet d’aménagement général où seules les personnes ayant infructueusement réclamé contre le projet d’aménagement général devant le collège échevinal, conformément à l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, peuvent, conformément à l’article 16 de la même loi, adresser leurs réclamations contre le vote du conseil communal au ministre de l’Intérieur dans les quinze jours suivant la notification par lettre recommandée avec accusé de réception de la décision du conseil communal, ce principe n’est toutefois pas transposable en matière de projet d’aménagement particulier « quartier existant ». En effet, au-delà du fait que, tel que relevé ci-

avant, contrairement à ce qui est le cas de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement général, aucune disposition légale n’impose un régime particulier de publicité et de notification de la délibération du conseil communal portant adoption d’un projet d’aménagement particulier que la décision d’approbation ministérielle pourrait suivre, la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit pas non plus, dans le chef des personnes intéressées ayant soumis au collège échevinal leurs observations et objections contre le projet d’aménagement particulier, de possibilité de formuler une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur contre les prescriptions d’un projet d’aménagement particulier « quartier existant », ni a fortiori de possibilité pour ledit ministre de statuer sur de telles réclamations, le ministre de l’Intérieur ne faisant, au vœu de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, que vérifier, avant de statuer, « la conformité et la compatibilité du projet de plan d’aménagement particulier avec les dispositions de la [loi du 19 juillet 2004], et notamment les objectifs énoncés à l’article 2, avec ses règlements d’exécution ainsi qu’avec les plans rendus obligatoires en vertu de la loi précitée du 17 avril 2018 et avec les objectifs énoncés à l’article 1er de la prédite loi. ».

C’est encore en vain que la société demanderesse s’appuie sur un jugement du 14 juillet 2020, inscrit sous le numéro 43070 du rôle, pour sous-tendre son argumentation suivant laquelle le délai de recours contentieux n’aurait pu commencer à courir en l’espèce qu’à partir de la notification individuelle de la décision d’approbation ministérielle, puisque, dans cette affaire, le tribunal a été saisi d’un recours en annulation introduit par l’initiateur d’un projet d’aménagement particulier « nouveau quartier » contre une délibération du conseil communal portant refus d’adoption dudit projet laquelle avait uniquement fait l’objet d’une publication par voie d’affiches sans que l’initiateur du projet n’ait été personnellement informé du sort réservé à celui-ci. Si le tribunal a certes considéré que, dans ce contexte particulier, la seule publication de la décision de refus litigieuse par voie d’affiches ne saurait être considérée comme suffisante pour faire courir le délai de recours contentieux visé à l’article 16 de la loi du 21 juin 1999 à l’encontre de l’initiateur du projet d’aménagement en cause, mais que ce serait la date de la notification de la décision de refus litigieuse qui serait à prendre en compte, 5 Trib. adm., 20 mai 2021, n°43853 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.cette conclusion ne saurait être transposée au cas d’espèce qui n’a pas trait à une décision de rejet d’un projet d’aménagement particulier « nouveau quartier » dont la société demanderesse aurait été l’initiateur.

Au vu de toutes les considérations qui précèdent, il doit être admis qu’en l’espèce, le délai de recours contentieux pour agir contre la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » du 30 octobre 2020 a bien commencé à courir à partir de la publication de l’acte d’approbation, soit le 11 juin 2021, pour expirer le 13 septembre 2021.

Dans la mesure où la requête introductive d’instance n’a toutefois été déposée au greffe du tribunal administratif qu’en date du 21 septembre 2021, le recours introduit à l’encontre de la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange est à déclarer irrecevable pour cause de tardivité.

2.2. Quant à la recevabilité du recours en ce qu’il vise la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et la décision ministérielle d’approbation de ladite délibération du 3 juin 2021 La partie étatique conclut, de l’entendement du tribunal, dans son mémoire en réponse à l’irrecevabilité omisso medio du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et contre la décision ministérielle d’approbation de ladite délibération du 3 juin 2021 en soutenant que le moyen tenant à une prétendue violation de l’article 7 du règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », tel que notamment soulevé dans le cadre du recours sous analyse pour obtenir l’annulation des décisions déférées, n’aurait pas été invoqué par la société demanderesse au stade de ses objections et réclamations précontentieuses.

La société demanderesse n’a pas pris position par rapport à ce moyen.

Le tribunal est amené à relever qu’il est de jurisprudence constante que l’intention du législateur de faire disparaître au fur et à mesure des procédures d’aplanissement des difficultés les différentes demandes et réclamations des administrés implique que seules les réclamations d’ores et déjà formulées au cours de la procédure précontentieuse sont susceptibles d’être portées devant le juge administratif, étant précisé à cet égard que la motivation à l’appui de ces réclamations peut être complétée et développée durant la phase contentieuse pour autant que la réclamation en elle-même ait d’ores et déjà été présentée en phase précontentieuse. Il y a partant lieu de distinguer entre le moyen nouveau avancé à l’appui d’une réclamation et la demande nouvelle invoquée une toute première fois devant les juridictions administratives.

Ainsi, le moyen nouveau qui se définit comme la raison de droit ou de fait invoquée à l’appui de la réclamation est susceptible d’être invoqué devant le tribunal administratif même s’il y est invoqué pour la première fois, pour autant que la réclamation ait d’ores et déjà traversé la procédure précontentieuse sans aboutir. En revanche, les demandes nouvelles, se définissant comme demandes qui diffèrent de la demande initiale contenue dans l’observation ou la réclamation par son objet, par sa cause ou par les personnes entre qui elle est engagée, n’ayant pas été présentées au cours de la procédure d’élaboration du PAG, mais qui sont invoquéespour la première fois devant les juges administratifs, sont irrecevables6.

En l’espèce, il y a lieu de constater que dans le cadre de la procédure d’élaboration du PAG litigieux, la société demanderesse avait présenté des objections et observations auprès du collège échevinal, respectivement une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, en sollicitant notamment (i) la modification des affectations possibles dans la « zone spéciale « … » [SPEC-F] » pour être trop limitatives et, dans ce contexte, la reformulation de l’article 17 a) de la partie écrite du PAG, (ii) la suppression de l’article 6.4. de la partie écrite du plan d’aménagement particulier « quartier existant » (« PAP QE ») relatif à la toiture, et (iii) l’augmentation de la hauteur maximale des constructions, telle que prévue dans le PAP QE, le tout dans le but de convaincre ces autorités de ne pas adopter, respectivement approuver, sous leur forme soumise à l’enquête publique, les projets afférents. Le recours contentieux sous examen vise à son tour l’annulation de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général, ainsi que de la décision ministérielle approuvant la délibération du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général. Indépendamment de l’argumentation juridique soulevée, d’une part, au cours de la procédure précontentieuse et, d’autre part, dans le cadre du présent litige, force est au tribunal de constater que les demandes présentées dans le cadre de ces deux procédures sont identiques, en ce qu’elles tendent, en substance, à la disparition de l’ordonnancement juridique du PAG dans sa version sous examen.

En effet, aucune demande nouvelle ne peut être décelée dans le recours sous examen par rapport aux observations et objections introduites devant le collège échevinal, respectivement à la réclamation soumise au ministre de l’Intérieur. Le moyen afférent est partant à rejeter pour ne pas être fondé.

A défaut d’autre moyen d’irrecevabilité, le recours en annulation en ce qu’il est dirigé à l’encontre des décisions du conseil communal du 30 octobre 2020 et du ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021 portant adoption, respectivement approbation du PAG de la commune de Mondercange, est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.

3. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.

6 Trib. adm., 25 mai 2020, n° 40602 du rôle, c. par Cour adm., 6 mai 2021, n° 44740C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 332 et les autres références y citées.Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris7, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées des 30 juillet 2021 et 7 août 2023, entrées en vigueur postérieurement à la décision du conseil communal du 30 octobre 2020, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.

Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.

4. Quant au fond Dans la mesure où le tribunal a retenu ci-avant dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours que celui-ci, en ce qu’il vise la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », est irrecevable, son analyse au fond se limitera aux contestations de la société demanderesse dirigées à l’encontre des décisions d’adoption, respectivement d’approbation du PAG de la commune de Mondercange, celles dirigées à l’encontre de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » étant à écarter des débats.

A l’appui de son recours au fond et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base des décisions prévisées, la société demanderesse explique être propriétaire de la parcelle … d’une contenance de 0ha 20a 11ca, laquelle aurait été classée sous l’ancien PAG dans une zone industrielle communale. Suite à la refonte du PAG, la parcelle en cause aurait été classée en « zone spéciale « … » [SPEC-F] » et soumise à un PAP QE au niveau duquel elle aurait été classée dans un secteur [SPEC-F•b].

Elle avance différents moyens à l’encontre des décisions déférées de l’administration communale et du ministre de l’Intérieur visant à contester le classement de sa parcelle en « zone spéciale « … » [SPEC-F] », respectivement dans un secteur [SPEC-F•b].

Moyens et arguments des parties La société demanderesse invoque, en premier lieu, une violation de l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, au motif que l’autorité communale resterait en défaut de justifier en quoi les caractéristiques, respectivement les particularités du site auraient exigé la création d’une zone spéciale prévue par ledit article, alors même qu’un classement en « zone d’activités économiques communales type 1 [ECO-c1] », ci-après désignée par la « zone [ECO-c1] », aurait tout aussi bien pu être envisagé pour répondre aux affectations souhaitées par la commune. Faute de justification en ce sens, les décisions litigieuses seraient contraires à l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.

7 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.

En deuxième lieu, elle dénonce une rupture de l’égalité devant les charges publiques.

Dans ce contexte, la société demanderesse s’empare de l’article 10bis de la Constitution, dans sa teneur au moment de la prise des décisions litigieuses, et du principe de l’égalité devant la loi y consacré, pour souligner l’interdiction qui y serait faite de traiter différemment des situations similaires, à moins que la différenciation ne soit objectivement justifiée par rapport au but poursuivi. Or, en l’espèce, la violation du principe de l’égalité serait caractérisée par le fait qu’à l’intérieur même de la zone spéciale querellée une subdivision aurait été opérée entre un secteur [SPEC-F•a] et un secteur [SPEC-F•b], subdivision qui impliquerait qu’au sein d’une seule et même zone, les affectations possibles différeraient selon que les parcelles se situent dans le secteur [SPEC-F•a] ou le secteur [SPEC-F•b], respectivement seraient plus restrictives dans le deuxième secteur. Pour ce qui est concrètement de la parcelle en cause, du fait qu’elle se situerait dans le secteur [SPEC-F•b], elle se retrouverait dans une zone où les établissements de restauration seraient expressément interdits suivant l’article 6.1 de la partie écrite du PAP QE, alors même que ces mêmes établissements seraient autorisés dans le secteur [SPEC-F•a].

La société demanderesse s’interroge, à cet égard, sur les raisons justifiant une différence de traitement entre deux sous-catégories de secteurs, situées à l’intérieur d’une même zone spéciale et plus concrètement sur les raisons pouvant justifier que les établissements de restauration soient exclus dans le secteur [SPEC-F•b]. Il ne faudrait pas non plus perdre de vue que les affectations possibles dans le secteur [SPEC-F•b] seraient plus restrictives dans la mesure où notamment les activités accessibles et ouvertes au public ne seraient admises que dans le secteur [SPEC-F•a]. Au vu de ces considérations, le PAG litigieux créerait une inégalité de traitement impliquant que les décisions déférées seraient contraires à l’article 10bis de la Constitution.

Dans le cadre de son mémoire en réplique, la société demanderesse renvoie, en ce qui concerne son moyen tiré d’une prétendue violation de l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 à ses écrits contentieux antérieurs, tout en insistant pour le surplus sur le fait que, selon elle, l’administration communale ne serait en droit de créer des zones spéciales que si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent, ce qui ne serait pas établi en l’espèce.

Pour ce qui est ensuite de son moyen tenant à une prétendue rupture de l’égalité devant les charges publiques, elle réfute avoir fait une interprétation erronée des dispositions de l’article 6.1 de la partie écrite du PAP QE en soulignant avoir voulu mettre en exergue qu’au sein d’une même zone spéciale, les affectations possibles différeraient selon que les parcelles se situent dans l’un ou l’autre secteur [SPEC-F]. Elle conteste, dans ce contexte, la justification avancée par les parties communale et étatique relative à cette différenciation en donnant à considérer qu’il se dégagerait du plan satellite reproduit dans son mémoire en réplique que la zone située à proximité immédiate de la rue … serait essentiellement composée de parkings à ciel ouvert, de sorte qu’il serait difficilement concevable comment l’administration communale voudrait, voire pourrait accroître l’attractivité de cet espace. Ce constat s’imposerait d’autant plus au vu du fait que les affectations possibles dans le secteur [SPEC-F•b] seraient bien plus restrictives que celles possibles dans le secteur [SPEC-F•a], faute de pouvoir mettre en place des établissements de restauration dans cette dernière zone.

Les parties défenderesses concluent, quant à elles, au rejet de ces moyens pour ne pas être fondés.

Analyse du tribunal Le tribunal relève tout d’abord que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations8.

Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge est dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité9.

S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés10.

Quant aux objectifs devant guider les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagements, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;

8 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 201 et les autres références y citées.

9 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.

10 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 18463 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 761 et les autres références y citées.(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-

dessus;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».

Il convient encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire11.

Enfin, en l’espèce, tel que relevé ci-avant, il est constant en cause que la parcelle … a été classée par le PAG en « zone spéciale « … » [SPEC-F] », avec un classement partiel en zone superposée « zone de bruit » non litigieux en l’espèce, et soumise à un PAP QE au niveau duquel elle a été classée dans un secteur [SPEC-F•b].

(i) Quant à la violation alléguée de l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 Pour ce qui est, en premier lieu, du reproche de la société demanderesse suivant lequel l’autorité communale resterait en défaut de justifier les raisons pour lesquelles elle a décidé de créer sur le site en cause une zone spéciale, telle que prévue à l’article 7 du règlement grand-

ducal du 8 mars 2017, alors même qu’un classement en zone [ECO-c1] aurait, selon elle, tout aussi bien, pu être envisagé, il y a lieu de relever que la « zone spéciale « … » [SPEC-F] » est définie par l’article 11 de la partie écrite du PAG comme suit :

« La zone spéciale « … » est destinée aux activités industrielles légères, artisanales, de commerce de détail, de commerce de gros, de transport ou de logistique ainsi qu’aux équipements collectifs techniques.

Y sont également admis :

» les services administratifs ou professionnels, dont notamment les professions libérales et les professions de soins ;

» les établissements de restauration et les établissements d’hébergement.

11 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.La surface destinée aux affectations suivantes ne peut pas dépasser :

» 2.500 m2 de surface de vente par immeuble bâti destinée à la vente de produits alimentaires pour le commerce de détail ;

» 7.500 m2 de surface de vente par immeuble bâti destinée à la vente de produits non-alimentaires pour le commerce de détail ;

» 2.400 m2 de surface de vente pour services administratifs ou professionnels par immeuble bâti ;

» 500 m2 de surface au sol pour les établissements de restauration par immeuble bâti.

Y sont interdits :

» l’implantation de nouvelles stations-service et l’agrandissement des stations-service existantes, à l’exception des infrastructures de distribution de carburant servant exclusivement aux besoins d’une ou plusieurs entreprises sur place et à l’exception des stations-service à bornes électriques ;

» les logements de service. ».

L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit qu’entre autres le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.

En application de cette disposition légale, a été adopté le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, précité, disposant dans son article 7 - dont la violation est plus particulièrement invoquée -, lequel est inscrit sous la section 3 dudit règlement grand-ducal, intitulée « Indications complémentaires », que :

« Pour chaque zone ou partie de zone, les modes d’utilisation du sol peuvent être précisés en fonction des particularités et des caractéristiques propres du site.

Exceptionnellement, si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent, la création de nouvelles zones dénommées « zones spéciales » est admise. ».

Il ressort de cette disposition que si les autorités communales disposent d’une certaine marge d’appréciation dans la détermination du mode d’utilisation du sol des différentes zones, par rapport aux dispositions du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, sous condition que les éventuelles divergences soient dictées par les particularités et les caractéristiques propres du site en question, la création de nouvelles zones désignées « zones spéciales » n’est, quant à elle, permise qu’à titre exceptionnel, si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent.

Il se dégage des explications circonstanciées de la commune et de la partie étatique que, face au constat qu’une partie de la zone d’activités « … » s’était développée de manière non-

cohérente et sans grande qualité urbanistique, la création au sein de cette même zone de la « zone spéciale « … » [SPEC-F] » a eu pour objectif de répondre à la volonté communale de mieux cadrer le développement de ladite zone d’activités, en rassemblant les activitésaccessibles au public au plus proche de la rue … laquelle est directement accessible depuis l’autoroute …, tout en autorisant, par ailleurs, le maintien, dans une partie de la zone d’activités, de certaines professions s’y trouvant déjà, sans pour autant les autoriser dans l’ensemble de la zone.

Le tribunal se doit, à cet égard, de constater que l’étude préparatoire12 du PAG décrit la zone d’activités « … » et plus particulièrement la partie sud de cette zone qui s’est développée autour de la rue … et jusqu’à la rue … et dans laquelle se trouve la parcelle litigieuse comme suit : « Das Industrie- und Gewerbegebiet … ist im südlichen Teil geprägt durch eine nahezu willkürliche städtebauliche Struktur und ein auf den motorisierten Individualverkehr ausgerichtetes Angebot im Bereich Einzelhandel und Dienstleistungen. Im nördlichen Teil schlieβen sich die groβformatigen Industrieanlagen der eigentlichen nationalen Aktivitätszone an. Allgemein gilt es, die Entwicklung dieses Gebietes besser städtebaulich zu steuern und entlang der Rue … neue Qualitäten zu entwickeln. […] ».

Il se dégage également de l’étude préparatoire13 que c’est afin de pouvoir mieux contrôler le développement incohérent et sans grande qualité urbanistique de la zone d’activités « … » que la commune a souhaité y créer dans la partie sud une zone spéciale devant permettre d’atteindre les objectifs suivants : « » Eindämmung des Angebotes im Bereich Einzelhandel in „…”, vor allem im Segment des täglichen Bedarfs, da dieses sowohl aus landesplanerischer als auch kommunalplanerischer Sicht kein geeigneter Standort für den Ausbau in diesem Segment ist;

» Vermeidung einer zusätzlichen verkehrlichen Belastung der Rue … sowie des Autobahnkreuzes, welche zu Spitzenzeiten ihre Belastungsgrenzen erreicht haben;

» Städtebauliche Aufwertung der Rue … in Begleitung des Umbaus der Straβe sowie der Anbindung des Gewerbegebietes an die „schnelle Tram“ – im Rahmen dieser Projekte können in … neue urbane Qualitäten entwickelt werden […];

» Erhalt bzw. Ausbau des commerce de proximité innerhalb der Ortschaften.

Diese Ziele werden auf Ebene des PAG über differenzierte Zonierung mit entsprechenden Vorgaben zu Flächennutzung umgesetzt. Der Bereich um die Rue …, welcher aktuell und auch zukünftig eher eine kommerzielle Nutzung hat, wird als Zone spéciale „…“ ausgewiesen. Der rückwertige Bereich wird als Zone d’activités économiques „communale“ (ECO-c1) ausgewiesen und ist dementsprechend für gewerbliche Nutzungen reserviert. […] ».

Il doit dès lors être admis que dès l’élaboration de l’étude préparatoire, la commune a mis en avant les caractéristiques et particularités de la zone d’activités « … » justifiant à ses yeux la nécessité de créer dans la partie sud de celle-ci - et par opposition à la partie se situant plus en arrière vers le nord qui a été classée en zone [ECO-c1] - une zone spéciale et une réglementation spécifique, le tout dans le but de pouvoir mieux canaliser les développements 12 Plan d’aménagement général [PAG-Projet], « Teil 2 : Entwicklungskonzept », « 2.1. Schwerpunkte der Siedlungsentwicklung », page 21.

13 Idem, page 23.futurs de la zone d’activités « … » et ainsi éviter autant que possible des nuisances entre des activités incompatibles.

Au vu de toutes les considérations qui précèdent, c’est à tort que la société demanderesse affirme que l’autorité communale n’aurait pas justifié en quoi les caractéristiques, respectivement les particularités du site en cause auraient exigé à l’endroit litigieux la création d’une zone spéciale, le choix communal devant, par ailleurs, s’analyser comme répondant à une finalité d’intérêt général en ce qu’il vise à assurer une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain, de même qu’un développement harmonieux de la zone d’activités en cause, en conformité avec les objectifs poursuivis par la loi du 19 juillet 2004.

Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’affirmation non autrement sous-tendue de la société demanderesse suivant laquelle la zone [ECO-c1] répondrait « parfaitement aux affectations souhaitées par la commune ». En effet, outre de rester à l’état de pure allégation, cette affirmation est encore contredite par la définition de ladite zone, telle que contenue à l’article 7 de la partie écrite du PAG, dont il se dégage que la zone [ECO-c1], contrairement à la « zone spéciale « … » [SPEC-F] », n’admet pas le commerce de détail au-delà de 200 m2 de surface de vente - et dans cette limite ne l’autorise que complémentairement à l’activité principale -, ni les services administratifs ou professionnels, dont notamment les professions libérales et les professions de soins, ni les établissements de restauration qui ne sont pas en relation directe avec les besoins de la zone, ni enfin des établissements d’hébergement, de sorte que les activités autorisées dans les zones respectives ne sont pas les mêmes.

Au vu de toutes les considérations qui précèdent, le moyen tenant à une violation de l’article 7 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 est à rejeter pour ne pas être fondé.

(ii) Quant au moyen tiré d’une inégalité de traitement contraire à l’article 10bis de la Constitution Aux termes de l’article 6.1. de la partie écrite du PAP QE :

« a) Pour les PAP QE [SPEC-F•a] et [SPEC-F•b], la surface destinée aux affectations suivantes ne peut pas dépasser :

» 2.500 m2 de surface de vente par immeuble bâti destinée à la vente de produits alimentaires pour le commerce de détail ;

» 7.500 m2 de surface de vente par immeuble bâti destinée à la vente de produits non-alimentaires pour le commerce de détail ;

» 2.400m2 de surface au sol pour les services administratifs ou professionnels par immeuble bâti ;

» 500 m2 de surface au sol pour les établissements de restauration par immeuble bâti.

b) Les établissements de restauration sont uniquement admis en [SPEC-F•a].

c) Dans le PAP QE [SPEC-F•a], le rez-de-chaussée est réservé à des activités accessibles et ouvertes au public.

17 d) De manière générale, dans les PAP QE [SPEC-F•a] et [SPEC-F•b] sont interdits :

» les crèches et établissements similaires ;

» les logements de service. ».

Le tribunal est amené à relever que la société demanderesse invoque une violation du principe d’égalité de traitement qui serait, en l’espèce, caractérisée au motif qu’au sein de la « zone spéciale « … » [SPEC-F] », telle que désignée par le PAG, le PAP QE a procédé dans son article 6.1., précité, à une subdivision entre un secteur [SPEC-F•a] et un secteur [SPEC-

F•b] dans lesquels les affectations possibles différeraient, sans que cette différenciation ne se trouverait justifiée. Encore que la société demanderesse entend voir constater, sur base de cette argumentation, que le PAG litigieux créerait une inégalité de traitement devant entraîner l’annulation des décisions déférées pour être contraires à l’article 10bis de la Constitution, il y a lieu de relever que les contestations en question visent en réalité une subdivision opérée non pas au niveau du PAG mais au niveau du seul PAP QE. Or, il vient d’être retenu ci-avant, dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours sous analyse que celui-ci, en ce qu’il vise la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », est irrecevable, de sorte que le tribunal n’est pas valablement saisi de ce volet du recours et qu’il ne saurait dès lors trancher le moyen en question. A cela s’ajoute que même à admettre pour les seuls besoins de la discussion que la subdivision opérée au niveau du PAP QE puisse être considérée comme ayant été effectuée de manière discriminatoire, cet état de fait n’aurait pas d’impact au niveau du PAG litigieux ni a fortiori ne pourrait entraîner l’annulation des décisions portant adoption, respectivement approbation de celui-ci, de sorte que de ce point de vue le moyen afférent encourt également le rejet.

5. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure La société demanderesse sollicite la condamnation de l’Etat à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000 euros en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ». Au vu de l’issue du litige, cette demande encourt toutefois le rejet.

Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;

déclare le recours irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la décision du conseil communal de Mondercange du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange ;

reçoit, pour le surplus, le recours en annulation en la forme ;

au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;

rejette la demande en indemnité de procédure sollicitée par la société demanderesse ;

condamne la société demanderesse aux frais et dépens.

Ainsi jugé par :

Alexandra Castegnaro, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, Caroline Weyland, juge, et lu à l’audience publique du 18 décembre 2023 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.

s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 décembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 19

| Luxembourg, Tribunal administratif, 18 décembre 2023, 46488

Synthèse

Origine de la décision

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