Tribunal administratif N° 46478 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46478 2e chambre Inscrit le 21 septembre 2021 Audience publique du 18 décembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée “A” SARL, …, contre des décisions du conseil communal de Mondercange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général et en matière de plan d’aménagement particulier
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46478 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation 1) de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] », 2) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » ;
et 3) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange […] », Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 28 septembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondercange, établie à L-3919 Mondercange, 18, rue Arthur Thinnes, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 12 octobre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B209469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 22 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 21 décembre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2021 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Steve Helminger et Maître Shabnam Ahani-
Kamangar, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 septembre 2023.
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Lors de sa séance publique du 14 octobre 2019, le conseil communal de Mondercange, ci-
après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins, ci-après désigné par « le collège échevinal », de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
En date du même jour, le collège échevinal décida également « de soumettre le projet d’aménagement particulier « quartier existant » à la procédure d’adoption prévue aux articles 30 et suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ».
Toujours le 14 octobre 2019, le collège échevinal constata la conformité du plan d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange (« PAP QE ») au projet d’aménagement général.
Par courrier du 18 novembre 2019, la société à responsabilité limitée “A” SARL, ci-après désignée par « la société “A” », déclarant agir en sa qualité de propriétaire de différentes parcelles sises à Mondercange, soumit au collège échevinal des objections à l’encontre des projets d’aménagement général et particulier « quartier existant » de ladite commune.
Lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet, « […] en tenant compte des modifications y apportées […] ».
Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement particulier « quartier existant » et, d’autre part, adopta les parties graphique et écrite de ce dernier, « […] en y apportant des modifications […] ».
Par courrier recommandé avec avis de réception du 20 novembre 2020, la société “A” introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre des susdites délibérations du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption des projets d’aménagement général et particulier « quartier existant ».
Par décision du 3 juin 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par la société “A” en la déclarant non fondée. Cette décision est libellée comme suit :
« […] Ad réclamation société “A” Sàrl (rec 12) La réclamante conteste pour la parcelle cadastrale n°…, sise à Mondercange, les servitudes relatives au classement en « secteur protégé de type “environnement construit“ [C] », applicables au bâtiment existant dont le gabarit doit être conservé.
La réclamation est non fondée, alors que le classement en « secteur protégé de type “environnement construit“ [C] » est cohérent à cet endroit au vu de la qualité du tissu urbain existant. Ce classement a manifestement un impact positif sur le quartier avoisinant étant donné qu’il y garantit la réalisation de constructions qui s’intègrent de manière harmonieuse dans le tissu rural susmentionné. […] ».
Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021, la société “A” a fait introduire un recours tendant à l’annulation (i) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] », (ii) de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] », et (iii) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange […] ».
I. Quant à la compétence du tribunal Le tribunal relève que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du plan d’aménagement général (« PAG »), le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 3 juin 2021 ayant statué sur la réclamation introduite par la société demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.
II. Quant à la recevabilité Dans le cadre de son mémoire en réponse, la partie étatique soulève l’irrecevabilité du recours introduit à l’encontre de la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant », telle qu’approuvée par décision ministérielle du 3 juin 2021, pour cause de tardivité. Elle soutient à cet égard que la décision par laquelle un conseil communal adopte un plan d’aménagement particulier (« PAP ») aurait le caractère d’un acte réglementaire, ce qui vaudrait également pour la décision ministérielle approuvant la délibération du conseil communal en conférant force obligatoire à celle-ci.
En se référant à l’article 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », elle fait valoir que le délai d’introduction d’un recours contre un acte administratif à caractère réglementaire serait de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué, ou à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en aurait eu connaissance. Or, en l’espèce, la publication de la décision du ministre du 3 juin 2021 portant approbation de la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange aurait été effectuée le 11 juin 2021. Ce serait dès lors à cette date qu’aurait commencé à courir le délai pour introduire un recours devant le tribunal administratif pour expirer le samedi 11 septembre 2021, reporté ainsi au lundi 13 septembre 2021. La partie étatique en conclut que le recours de la société demanderesse, introduit en date du 21 septembre 2021, l’aurait été en dehors du délai, précité, de trois mois et serait partant irrecevable.
Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse se limite à indiquer que la décision du ministre du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du « projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange » aurait été notifiée en date du 7 juillet 2021 par un courrier daté du 11 juin 2021. Elle souligne dans ce contexte que ledit courrier aurait été adressé au « Groupe Guy Rollinger », lequel n’aurait disposé d’aucun mandat de représentation, de sorte qu’elle-même ne se serait pas vu notifier cette décision.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.
Il convient de prime abord de rappeler que les décisions d’approbation ou de refus d’approbation d’un PAP sont de nature réglementaire2.
En ce qui concerne le délai de recours contre les actes administratifs à caractère réglementaire, celui-ci est réglementé par l’article 16 de la loi du 21 juin 1999, article aux termes duquel : « Le délai d’introduction [du recours] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance ».
Il ressort du libellé clair et précis de ladite disposition légale que le point de départ du délai pour introduire un recours contentieux contre un acte administratif à caractère réglementaire est en principe le jour de la publication de l’acte en question et à défaut de publication, le jour de la notification ou encore, faute de notification, le jour ou l’administré a eu connaissance dudit acte.
En l’espèce, il ressort d’un avis au public émis par le collège échevinal que l’acte d’approbation du ministre du projet d’aménagement particulier « quartier existant » a fait l’objet d’une publication par voie d’affiches en date du 11 juin 2021.
A cet égard, il convient de relever que la loi du 19 juillet 2004 ne prévoit, en son article 30 intitulé « Procédure », aucun mode particulier de publication d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP et ne prévoit en particulier aucune disposition relative à la notification individuelle d’une décision d’adoption, respectivement d’approbation d’un PAP, le législateur ayant, en effet, exclu l’obligation de procéder à une information de toutes les personnes intéressées, alors qu’une telle notification individuelle n’est pas possible pour des raisons pratiques, liées notamment à l’impossibilité d’identifier toutes les personnes susceptibles d’être intéressées. Il y a encore lieu de préciser que ce n’est que l’article 31 de la même loi, lequel règle l’entrée en vigueur des PAP, qui prévoit un mode de publication spécifique, à savoir une publication par voie d’affiches à la commune « conformément à la procédure prévue pour les règlements communaux, définie par l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988, telle qu’elle a été modifiée »3, publication qui a, de manière non contestée, été effectuée, en l’espèce, le 11 juin 2021 par le biais de l’affichage d’un avis ayant informé le public de l’approbation ministérielle du projet d’aménagement particulier « quartier existant ».
Etant donné qu’en matière de tutelle administrative, le délai de recours contentieux ne court qu’à partir de la publication de l’acte d’approbation4 et qu’en l’espèce, ledit acte a été publié le 11 juin 2021 par voie d’affiches, le délai pour agir à l’encontre de la décision d’adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » du 30 octobre 2020, telle qu’approuvée par décision ministérielle du 3 juin 2021, a expiré trois mois après le 11 juin 2021, à savoir le 13 septembre 2021, alors que le 11 septembre 2021 était un samedi.
Dès lors, et dans la mesure où la requête introductive d’instance n’a été déposée au greffe du tribunal administratif qu’en date du 21 septembre 2021, le recours introduit à l’encontre de la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange est irrecevable pour cause de tardivité.
2 Voir en ce sens Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 53.
3 Trib. adm., 14 juillet 2020, n° 43070 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
4 Trib. adm., 23 mai 2000, n° 11206a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 285 et les autres références y citées ; Cour adm., 6 novembre 1997, n° 10013C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 31 et les autres références y citées.
En ce qui concerne le recours introduit à l’encontre des décisions du conseil communal du 30 octobre 2020 et du ministre du 3 juin 2021 portant adoption, respectivement approbation du PAG de la commune de Mondercange, il est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
III. Quant au fond Dans la mesure où le tribunal a retenu ci-avant dans le cadre de l’analyse de la recevabilité du recours que celui introduit à l’encontre de la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » est irrecevable, son analyse au fond se limitera aux contestations de la société demanderesse dirigées à l’encontre des décisions d’adoption, respectivement d’approbation du PAG de la commune de Mondercange, celles dirigées à l’encontre de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » étant à écarter des débats.
Le tribunal constate que la société demanderesse se prévaut, à l’appui de son recours, (i) d’une violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en ce que le classement de l’immeuble comme « gabarit d’une construction existante à préserver » ne reposerait pas sur une motivation urbanistique solide et (ii) d’une violation du principe de proportionnalité en ce qu’il existerait une disproportion « énorme » entre l’éventuel intérêt à conserver le gabarit du bâtiment concerné et le préjudice qui lui serait causé. Ce faisant, la société demanderesse ne fait valoir que des moyens en relation avec le classement comme « gabarit d’une construction existante à préserver » du bâtiment se trouvant sur sa parcelle n° …, inscrite au cadastre de la commune de Mondercange, section … de Mondercange, classement qui a été opéré par le PAP QE.
Or, le tribunal vient de retenir ci-avant que le recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » est irrecevable et que de ce fait son analyse ne pourrait porter que sur les contestations dirigées contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du PAG.
Comme la société demanderesse ne développe toutefois aucun moyen en droit dirigé contre les décisions d’adoption, respectivement d’approbation du PAG, le recours en ce qu’il est dirigé contre ces décisions est à rejeter pour être dénué de fondement, étant rappelé qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
En ce qui concerne encore la demande de la société demanderesse tendant à la condamnation de l’Etat ainsi que de l’administration communale à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, elle est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable en ce qu’il est dirigé contre la décision du conseil communal de Mondercange du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement particulier « quartier existant » de la commune de Mondercange ;
reçoit, pour le surplus, le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.-
euros, telle que formulée par la société demanderesse ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, et lu à l’audience publique du 18 décembre 2023 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 décembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 7
