Luxembourg, Tribunal administratif, 18 décembre 2023, 46477

Tribunal administratif N° 46477 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46477 2e chambre Inscrit le 21 septembre 2021 Audience publique du 18 décembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée “A” SARL, …, contre une décision du conseil communal de Mondercange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 46477 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation 1) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » et 2) de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 28 septembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondercange, établie à L-3919 Mondercange, 18, rue Arthur Thinnes, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 12 octobre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B209469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 22 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 21 décembre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2021 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, au nom de la société à responsabilité limitée “A” SARL, préqualifiée ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;

Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Steve Helminger et Maître Shabnam Ahani-

Kamangar, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 septembre 2023.

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Lors de sa séance publique du 14 octobre 2019, le conseil communal de Mondercange, ci-

après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11, 12 et 13 de la loi du 19 juillet 2004, ainsi qu’à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.

Par courrier du 18 novembre 2019, la société à responsabilité limitée “A” SARL, ci-après désignée par « la société “A” », déclarant agir en sa qualité de propriétaire de différentes parcelles sises à …, soumit au collège des bourgmestre et échevins de Mondercange, ci-après désigné par « le collège échevinal », des objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune.

En date du 29 avril 2020, la commission d’aménagement auprès du ministre communiqua son avis quant au projet d’aménagement général tel qu’émis lors de sa séance du 5 février 2020.

Lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet.

Par courrier recommandé avec avis de réception du 20 novembre 2020, la société “A” introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.

Par décision du 3 juin 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par la société “A”, en la déclarant non fondée. Cette décision est libellée comme suit :

« […] Ad réclamation société “A” (rec 11) La réclamante sollicite la suppression de la « zone d’aménagement différé [ZAD] » sur les parcelles cadastrales n°… et …, sises à …, et requiert pour la « zone d’habitation 1 [HAB-1] » une augmentation des coefficients d’urbanisation applicables.

Il convient de noter que les parcelles de la réclamante se trouvent à proximité de la zone …, pour laquelle la « zone d’aménagement différé [ZAD] » a été levée.

Or, au vu de la taille considérable de la surface formée par ladite zone … et des parcelles en question, il convient de procéder à un développement en plusieurs phases, ceci afin de permettre une augmentation démographique contrôlée.

Il convient de prioriser l’urbanisation de la zone … par rapport aux parcelles litigieuses au vu de leur situation plus centrale dans la localité. L’option prise par les auteurs du projet de ne pas couvrir les fonds sis dans la partie sud de la zone concernée par une « zone d’aménagement différé [ZAD] » répond à cette nécessité de développement en phase de ce futur quartier résidentiel.

En ce qui concerne le degré d’utilisation du sol, il y a lieu de souligner que les coefficients y fixés font actuellement preuve de cohérence.

Subsidiairement ceux-ci pourront être adaptés, le cas échéant en présence d’un concept de développement plus précis, lors de la levée de la « zone d’aménagement différé [ZAD] ».

La réclamation est partant non fondée. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021, la société “A” a fait introduire un recours tendant à l’annulation, d’une part, de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » et, d’autre part, de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] ».

I. Quant à la compétence du tribunal et quant à la recevabilité du recours Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 3 juin 2021 ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.

Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.

Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen, lequel est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, désigné ci-après par « le PAG », est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.

Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 30 juillet 2021, entrée en vigueur postérieurement à la décision du conseil communal du 30 octobre 2020, et par la loi du 7 août 2023, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.

Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.

III. Quant au fond 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.

A l’appui de son recours et en fait, la société demanderesse explique qu’elle serait le propriétaire de deux parcelles inscrites au cadastre de la commune de Mondercange, section … de …, au lieu-dit « … », sous les nos … et …, lesquelles auraient été classées sous l’ancien PAG en zone située à l’intérieur du périmètre d’agglomération, respectivement dans une zone d’habitation dite « secteur faible densité ». La parcelle n° … aurait également été soumise à un plan d’aménagement particulier (« PAP »).

Dans le cadre de la refonte du PAG, et lors de la saisine du conseil communal le 14 octobre 2019, la parcelle n° … aurait été classée en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, respectivement en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », ci-après désignée par « zone d’habitation », superposée d’une « zone d’aménagement différé [ZAD] », ci-après désignée par « ZAD », et d’une zone soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau-quartier » (« PAP-NQ »), et la parcelle n° … aurait été classée en zone d’habitation, sans aucune zone superposée. Le schéma directeur …, ci-après désigné par « … », n’aurait impacté que la parcelle n° …, en excluant la parcelle n° ….

Le conseil communal aurait ensuite classé les deux parcelles litigieuses en zone d’habitation avec la double superposition d’une zone soumise à un PAP-NQ et d’une ZAD.

Le … aurait également été modifié en superposant la parcelle n° … d’une ZAD. Ainsi, la parcelle n° … serait impactée par un « concept de mobilité et concept d’infrastructures », alors que la parcelle n° … semblerait être comprise dans une zone résidentielle comprenant une zone de rencontre et un espace minéral cerné.

En droit, la société demanderesse se prévaut (i) d’une violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 ainsi que d’un défaut de motivation des décisions déférées, (ii) d’une violation de l’article 10bis de la Constitution et (iii) d’une violation de l’article 16 de la Constitution.

Le tribunal rappelle à titre liminaire qu’en présence de plusieurs moyens invoqués, il n’est pas lié par l’ordre dans lequel les moyens ont été présentés par les parties à l’instance, mais qu’il lui appartient de déterminer la suite du traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent.

A. Quant aux contestations relatives au classement retenu pour les parcelles litigieuses et au défaut de motivation reproché à la commune et au ministre La société demanderesse estime que la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 en ce qu’elle prévoit que « [la] levée du statut de ZAD ne répond[rait] pas à la stratégie de développement à la base du PAG projet », n’équivaudrait pas à une motivation éclairée.

En effet, l’hypothèse de la levée d’une partie de la ZAD aurait été envisagée par la commission d’aménagement dans son avis du 29 avril 2020, sans toutefois qu’il n’y ait été indiqué expressément pour quelle zone il faudrait lever la ZAD, ladite commission s’étant simplement contentée de préciser qu’il « y a[urait] lieu de redéfinir la limite entre les … et … ainsi que de lever une partie de la ZAD projetée afin de renforcer le centre de …. ». La société demanderesse en conclut que l’administration communale de Mondercange, ci-après désignée par « l’administration communale », aurait choisi de manière totalement aléatoire laquelle des deux zones verrait la levée de la ZAD, et ce sans fournir de justification.

En ce qui concerne la décision du ministre du 3 juin 2021, la société demanderesse reproche à ce dernier d’avoir tenté de justifier la levée de la ZAD pour la seule zone du schéma directeur …, ci-après désigné par « … », en raison de sa « situation plus centrale dans la localité ».

Or, les deux zones, … et …, seraient toutes les deux situées au cœur de la localité, et ce d’autant plus que la zone … semblerait se trouver à proximité immédiate de « points d’intérêts », de même que des quartiers résidentiels situés dans les rues « … » et « … ».

En outre, après avoir cité les points a) et d) de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, la société demanderesse fait valoir que ce serait dans ce contexte que la commission d’aménagement aurait recommandé dans son avis du 29 avril 2020 d’« augmenter la densité de logement en passant de 15 à 25 unités de logement par hectare. ». Ainsi, le choix opéré par l’administration communale de ne pas lever la ZAD pour la zone …, ni d’augmenter les coefficients de densité, apparaîtrait comme étant à contre-courant face au besoin réel en termes de logements, et ce d’autant plus que les infrastructures, à savoir deux connexions routières, nécessaires en vue d’une urbanisation, seraient déjà existantes. La société demanderesse en conclut que les objectifs de la loi du 19 juillet 2004 prévoyant une urbanisation cohérente n’auraient pas été respectés.

Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse ajoute, pour ce qui est de la motivation à la base de la décision du conseil communal du 30 octobre 2020, que contrairement à la zone …, la zone … se trouverait à proximité de parcelles classées en « zone mixte villageoise [MIX-v] » et en « zone de bâtiments et d’équipements publics [BEP] ». En outre, l’urbanisation prioritaire de la zone … ne risquerait pas d’aboutir à la création d’un îlot isolé et déconnecté du tissu urbain de la localité de « Mondercange », contrairement à ce que semblerait croire la partie communale, alors que cette zone serait d’ores et déjà connectée au tissu urbain existant.

En ce qui concerne la décision ministérielle du 3 juin 2021, la société demanderesse conteste encore que la stratégie communale de développement urbain serait juste, adéquate et proportionnée uniquement en raison du fait que l’étude préparatoire mettrait en évidence que l’administration communale souhaiterait urbaniser en priorité la zone … plutôt que la zone ….

Les parties communale et étatique concluent au rejet de ces moyens pour ne pas être fondés.

Le tribunal relève qu’au-delà de l’absence d’exigence légale ou réglementaire spécifique à l’indication formelle des motifs, les actes administratifs à caractère réglementaire doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle de légalité prévu par la loi2.

En l’espèce, il ressort tant des explications de la partie étatique que de celles de l’administration communale, de même que du dossier administratif, que l’administration communale a décidé de suivre l’avis de la commission d’aménagement du 29 avril 2020 et de prévoir un développement par phases de la zone du schéma directeur … en justifiant ce choix par la considération que l’entièreté de la zone a une surface de 9,83 ha, à savoir 3,96 ha pour la zone … et 5,87 ha pour la zone …, ce qui garantirait une urbanisation cohérente et harmonieuse. Une urbanisation immédiate de la zone la plus proche du centre-ville de la localité de … aurait ainsi été privilégiée, afin de favoriser un développement concentrique de celle-ci et de maîtriser l’accroissement démographique dans ladite zone.

2 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 34 et les autres références y citées.

Les motifs ainsi avancés permettent à suffisance de retracer les raisons du classement retenu pour les parcelles litigieuses, de sorte à amener le tribunal à conclure que ce même classement est suffisamment motivé tant en fait qu’en droit, de sorte que toute argumentation de la société demanderesse en sens inverse est à rejeter.

En ce qui concerne ensuite le bien-fondé du classement litigieux, le tribunal relève que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et, dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.3 Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.4 S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés.5 Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :

3 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 201 et les autres références y citées.

4 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.

5 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 18463 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 761 et les autres références y citées.

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;

(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».

Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire.6 Force est au tribunal de constater qu’il ressort de la partie graphique du PAG refondu que les parcelles nos … et … ont été classées en zone d’habitation, superposée d’une ZAD.

Quant au régime juridique découlant du classement litigieux des parcelles nos … et … en ZAD, il est constant en cause que l’article 26 de la partie écrite du PAG, intitulé « Zone d’aménagement différé [ZAD] », est libellé comme suit :

« Art. 26 Zone d’aménagement différé [ZAD] Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure, comme notamment les abris de jardins ou dépendances similaires avec une surface d’emprise au sol maximale de 20 m2 ou des emplacements de stationnement temporaires, ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.

Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme. La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. ».

Quant au cadre légal et réglementaire dans lequel s’insèrent ces dispositions, le tribunal rappelle qu’aux termes des points a) et d) de l’article 2, précité, de la loi du 19 juillet 2004, « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population 6 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.

de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :

a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ; […] d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités […] ».

Ainsi, deux des objectifs à poursuivre par les autorités communales dans le cadre de l’élaboration d’un PAG sont d’assurer une utilisation rationnelle du sol, respectivement un développement d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités.

L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit qu’entre autres, le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.

En application de cette disposition légale, a été adopté le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, disposant dans son article 28 inscrit sous la section 4 dudit règlement grand-ducal, intitulée « Les zones superposées » que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.

Elles constituent en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme.

La décision de lever le statut de la zone d’aménagement différé fait l’objet d’une procédure de modification du plan d’aménagement général. ».

Dès lors, étant donné que les autorités communales sont habilitées à procéder à la création de zones d’aménagement différé constituant en principe des réserves foncières destinées à être urbanisées à moyen ou long terme, il relève de la logique du système mis en place par le législateur pour assurer le respect de l’utilisation rationnelle du sol, sinon de la préservation de la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités que les autorités communales disposent d’une certaine marge d’appréciation pour désigner quelles zones sont superposées par une ZAD.

En l’espèce, le tribunal constate qu’il est constant que les parcelles litigieuses sont comprises dans un vaste ensemble de parcelles non encore urbanisées désigné par l’étude préparatoire comme étant la zone …. Cette zone a été divisée en sous-zones … au sud et … au nord, en vue de permettre un développement en deux phases au moins.

Il ressort en outre de l’étude préparatoire que « Der südliche Bereich der Fläche (B01a) steht für eine kurz- bis mittelfristige Entwicklung zur Verfügung und ist im PAG als „Zone soumise à un plan d’aménagment particulier „nouveau Quartier““ ausgewiesen. Der größere Bereich der Fläche im Norden (…) ist eine langfristige Entwicklungsreserve und im PAG entsprechend als „Zone d’aménagement différé“ ausgewiesen. »7, et que comme la zone … aurait une surface de 1,07 ha et la zone … une surface de 8,39 ha, la zone … devrait être développée en premier et à 7 Etude préparatoire, TEIL 3 : Schémas Directeurs … « … » (…), septembre 2019, p. 3.

court et moyen terme, alors que la zone … ne devrait être développée qu’à long terme, raison pour laquelle celle-ci serait superposée d’une ZAD.

Ensuite, en date du 29 avril 2020, la commission d’aménagement a émis, par rapport aux zones … et b, l’avis suivant : « Au vu de la proximité de la zone concernée avec le centre de la localité de …, la commission préconise d’urbaniser une plus grande surface des zones concernées à court ou moyen terme. Par conséquent, il y a lieu de redéfinir la limite entre les … et … ainsi que de lever une partie de la zone d’aménagement différé [ZAD] projetée afin de renforcer le centre de …. Dans ce contexte, il serait judicieux de développer un concept urbain d’ensemble pour les deux zones. […] ».

C’est sur base de cet avis que les surfaces des zones respectives ont été modifiées dans l’étude préparatoire d’octobre 20208, en fixant la surface de la zone … à 3,96 ha et celle de la zone … à 5,87 ha.

Le conseil communal, lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, a approuvé le « projet d’aménagement général, parties écrite et graphique, en tenant compte des modifications y apportées conformément aux propositions formulées par le collège des bourgmestre et échevins par rapports aux objections et observations tant des réclamants que [de l’avis] de la commission d’aménagement […] », et a décidé de réserver à l’opposition de la société demanderesse à la superposition de la zone …, dans laquelle se trouveraient ses parcelles, d’une ZAD, à sa demande d’intégration de la parcelle n° … dans la zone soumise à un PAP NQ et à sa demande de revoir les coefficients pour l’ensemble des parcelles, la suite suivante : « Le PAG projet prévoit un important potentiel de développement à court- et moyen terme. Le levé du statut de ZAD ne répond pas à la stratégie de développement à la base du PAG projet.

Le zonage et les coefficients pourront être adaptée lors du reclassement futur du terrain et sur base d’un projet de PAP NQ dans le cadre de la procédure d’un futur PAP.

Toutefois, la parcelle … est intégrée dans le PAP NQ et le Schéma Directeur comme chemin de piéton. ».

Au vu de ce qui précède, le tribunal constate que suite à l’adoption du projet d’aménagement général par le conseil communal en date du 30 octobre 2020, la surface de la zone …, destinée à être urbanisée à court ou moyen terme, non superposée d’une ZAD, a augmenté tandis que celle de la zone … a diminué sans que la ZAD superposée sur ladite zone n’ait été levée.

En outre, même après la nouvelle délimitation des deux zones, les parcelles litigieuses de la société demanderesse ont continué à se trouver dans la zone …, superposée d’une ZAD.

Il apparaît ensuite à la lecture de la décision ministérielle du 3 juin 2021 que le ministre a estimé que le choix communal de superposer la zone … d’une ZAD et non pas la zone … se trouvait justifié par la nécessité de procéder à un développement en plusieurs phases afin de permettre une augmentation démographique contrôlée, de même qu’il a considéré que la priorisation de l’urbanisation de la zone … par rapport à la zone …, dans laquelle se trouvent les parcelles litigieuses de la société demanderesse, serait justifiée par sa situation plus centrale dans la localité.

En ce qui concerne les contestations soulevées par la société demanderesse, elles reposent, de l’entendement du tribunal, sur la prémisse factuelle erronée que les deux zones … et … auraient, 8 Etude préparatoire, TEIL 3 : Schémas Directeurs … « … » (…), octobre 2020, p. 3.

dès la mise sur orbite du projet, été, toutes les deux superposées d’une ZAD et que le conseil communal aurait levé la ZAD sur la zone … de manière arbitraire, alors que la levée de la ZAD sur la zone …, laquelle concerne également ses deux parcelles, aurait été plus utile et préférable.

Or, tel que le tribunal vient de le relever, la zone … n’a pas été superposée d’une ZAD au moment de la mise sur orbite du projet d’aménagement général, de sorte qu’il n’y a jamais eu, au cours de la procédure de refonte dudit PAG, une levée d’une ZAD sur la zone …. La question dont est dès lors saisi le tribunal est de vérifier si la superposition de la ZAD sur la zone … est justifiée au regard de l’objectif d’intérêt général prévu par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

En outre, la société demanderesse ne semble pas remettre en question la nouvelle délimitation des deux zones mise en œuvre suite à l’avis de la commission d’aménagement du 21 avril 2020, ayant pour effet d’agrandir la zone … et de diminuer la zone …, laquelle reste toujours la plus importante d’un point de vue surface, de sorte que le tribunal ne procédera pas à l’examen de la conformité des modifications apportées à la délimitation des deux zones au regard de l’objectif d’intérêt général prévu à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

Le tribunal constate tout d’abord qu’au vu de la surface importante de 9,83 ha concernée, suivant l’étude préparatoire, par le schéma directeur …, le choix de diviser la zone … en deux sous-

zones et de procéder à un développement urbain en plusieurs phases temporelles, afin de permettre une urbanisation évolutive, encadrant et maîtrisant l’accroissement démographique, dans le cadre de laquelle le développement des structures et infrastructures urbaines, en particulier de la voirie et des équipements publics, peut se faire de manière cohérente et harmonieuse, n’emporte aucune critique. En effet, et tel que valablement soutenu par la partie communale, le développement simultané de l’intégralité de la surface de 9,83 ha risquerait de causer une augmentation incontrôlée de la population dans la localité de …, rendant ainsi difficile pour la commune la planification de l’aménagement des infrastructures publiques nécessaires.

Pour ce qui est concrètement des critiques dirigées contre le choix de superposer non pas la zone … d’une ZAD mais la zone …, le tribunal relève qu’il résulte tant du dossier administratif que des explications supplémentaires fournies par les autorités communale et étatique que ce choix a été dicté par la volonté de privilégier l’urbanisation de la zone se situant le plus proche du centre-ville de la localité de …, à savoir la zone …, dans le but de favoriser un développement concentrique de cette localité.

Il se dégage à cet égard des éléments soumis au tribunal que la zone … se situe plus au sud de la localité de … et se trouve à proximité du carrefour entre la …, la rue … et la rue …, de sorte qu’elle est localisée à proximité du centre-ville de …, - sa localisation n’étant pas contestée par la société demanderesse -, tandis que la zone …, située plus au nord de la localité de …, se trouve plus éloignée du centre-ville de cette même localité. Au vu de la localisation de ces deux zones, il doit être admis que le choix de ne pas superposer la zone …, mais la zone … d’une ZAD, doit s’analyser comme s’inscrivant dans un objectif de favoriser un développement concentrique de la localité à partir du centre du village vers ses extérieurs. Ce constat se trouve corroboré par le fait qu’en ce qui concerne le « nördliche Bereich der Fläche „…“ in … (Flächen-Nr. …) », il ressort de l’étude préparatoire qu’il est préconisé que cette zone identifiée comme ZAD fasse partie des terrains à bâtir à long terme auxquels il sera possible de recourir en cas de besoin, étant précisé qu’une modification du PAG est nécessaire avant tout développement de cette surface.

Eu égard aux considérations qui précèdent, il doit être admis que tant le choix de superposer la zone … d’une ZAD, incluant les parcelles nos … et … de la société demanderesse que celui de ne pas superposer la zone … d’une ZAD, se trouvent justifiés au regard de l’objectif d’intérêt général tenant tant à une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain qu’à un développement dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités, au sens de l’article 2 a) et d) de la loi du 19 juillet 2004.

Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’argumentation de la société demanderesse selon laquelle la zone … se trouverait proche de « points d’intérêts » et de quartiers résidentiels, alors que suivant la partie graphique du PAG, la zone … se trouve également au sein d’un quartier résidentiel et que la proximité d’une zone par rapport à des « points d’intérêts » ne saurait prévaloir sur la proximité d’une zone par rapport au centre-ville de la localité concernée, dont l’urbanisation prioritaire permet un développement concentrique de cette localité à partir du centre du village vers ses extérieurs en accord avec l’intérêt général et les objectifs prévus par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.

Pour être tout à fait complet, le tribunal relève que l’argumentation de la société demanderesse, soulevée à différentes reprises dans le cadre de sa requête introductive d’instance, relative à une pénurie de terrains à bâtir au Luxembourg, de même qu’à la nécessité de réaliser de nouveaux logements, ne saurait justifier le classement de toute parcelle dans une zone constructible, respectivement de lever une ZAD. En effet, si certes la Cour administrative a eu l’occasion de retenir9 que dans la mesure où le critère pertinent pour la prise d’une décision de levée de la ZAD est l’existence ou non d’une pénurie au niveau des terrains à construire ou à aménager, la mise en place initiale d’une telle ZAD ne saurait se concevoir en présence d’une telle pénurie d’ores et déjà vérifiée au moment de la prise de la décision afférente, il n’en reste pas moins que la juridiction suprême a retenu pour principe que ce n’est pas la pénurie de logements existant, de manière non sérieusement contestable, au niveau national qui est visée en tant que telle, mais bien la situation où « […] la pénurie de terrains appelés à la construction ou à l’aménagement se fait effectivement sentir au niveau de la localité, voire de la commune concernée […] ».10 Il s’avère, en l’espèce, tel que retenu ci-avant, que la non-superposition de la zone … d’une ZAD, respectivement la superposition d’une ZAD sur la zone … sont, entre autres, motivés par la considération selon laquelle un développement en plusieurs phases de la localité de … est nécessaire pour aboutir à une augmentation démographique contrôlée. Le tribunal rappelle, à cet égard, également que les parcelles litigieuses sont soumises à une zone superposée, laquelle implique que ces parcelles sont classées en zone constructible, frappées que d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement, de sorte à continuer à constituer une réserve foncière destinée à être urbanisée à moyen ou long terme, lorsque le développement urbanistique de la commune le requerra.

Eu égard à l’ensemble de ces considérations et à défaut pour la société demanderesse d’avoir précisément démontré (i) qu’une pénurie de terrains se serait effectivement fait sentir au niveau de la localité, voire de la commune concernée, et (ii) en quoi, d’un point de vue d’une pénurie de logements et de terrains au niveau communal, il aurait été plus utile de superposer la zone … d’une ZAD et non pas la zone …, le tribunal est amené à retenir que c’est sans dépasser leur marge d’appréciation et en conformité avec l’objectif d’intérêt général d’une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain respectivement d’un développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités, au sens de l’article 2 a) et 9 Cour adm., 3 mai 2018, n° 40379C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

10 Trib. adm., 23 mars 2023, n° 45978 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

d) de la loi du 19 juillet 2004, que les autorités communales et de tutelle ont décidé de superposer d’une ZAD la zone …, comprenant les parcelles litigieuses de la société demanderesse.

Au vu de ce qui précède, le moyen visant à contester le classement retenu pour les parcelles litigieuses est à rejeter pour ne pas être fondé.

B. Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 10bis de la Constitution La société demanderesse se prévaut ensuite d’une violation du principe de l’égalité devant la loi, tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, en ce que plusieurs terrains – juxtaposés – situés dans la même situation que ses parcelles, – classés antérieurement dans une ZAD –, auraient été sortis de la ZAD à l’issue du vote définitif du PAG, sans que ce choix ne repose sur une motivation et sur une différenciation objective. Elle conteste dans ce contexte une disparité entre les deux zones … et …, alors qu’elles seraient toutes les deux (i) classées en zone d’habitation, (ii) proche du centre de la localité de …, (iii) situées entre la … et la rue …, et (iv) auraient été jusqu’à la levée de la ZAD pour la zone …, des réserves foncières. La situation dans laquelle se trouveraient les deux zones étant identiques, il aurait fallu lever également la ZAD pour la zone …, notamment au vu de la pénurie de terrains à bâtir au Luxembourg. Elle en conclut que la différenciation entre la zone … et … ne serait pas objectivement justifiée.

Tant la commune que la partie étatique concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Il y a d’abord lieu de préciser que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent, aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but11.

En l’espèce, le tribunal constate tout d’abord que contrairement à l’affirmation de la société demanderesse et tel que d’ores et déjà relevé, la zone … n’était à aucun moment superposée d’une ZAD, de sorte qu’elle ne constituait pas de réserve foncière et que les parcelles classées dans la zone … ne se trouvaient pas dans une situation identique à celles classées dans la zone …, et ce dès la mise sur orbite.

La situation des deux zones n’est également pas comparable en termes de superficie. Il ressort, en effet, de l’étude préparatoire relative au schéma directeur applicable que la zone … a une taille de 3,96 ha, tandis que la zone … a une taille de 5,87 ha. En outre, les parcelles concernées ne se trouvent pas dans une situation comparable en raison de la proximité, telle que retenue ci-

avant, de la zone … par rapport au centre-ville de la localité de … par opposition à la zone …, 11 Trib. adm., 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et règlements, n° 9 et les autres références y citées.

critère dont il a été retenu ci-avant qu’il permettait de justifier l’urbanisation prioritaire de la zone … par rapport à la zone ….

Pour être tout à fait complet, le tribunal constate encore que la différence de traitement est objectivement justifiée au vu de la nécessité d’assurer un développement cohérent et harmonieux du territoire, une surface totale de 9,38 ha ne pouvant être aménagée en une seule phase, le tribunal renvoyant, à cet égard, aux conclusions tirées d’ores et déjà dans le cadre de son analyse du respect des objectifs de la loi du 19 juillet 2004.

Le moyen relatif à une violation du principe de l’égalité devant la loi est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé.

Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’argumentation de la société demanderesse selon laquelle différents terrains, superposés antérieurement d’une ZAD, auraient vu celle-ci levée. Pour autant qu’elle aurait entendu soulever une différence de traitement en ce que, contrairement auxdits terrains, ses propres parcelles n’auraient pas vu lever la ZAD y superposée, le tribunal constate que la société demanderesse reste en défaut de démontrer en quoi la situation de ces parcelles serait comparable avec celle de ses propres parcelles, et ce d’autant plus qu’il ressort de la partie graphique du PAG que les parcelles litigieuses ne se trouvent pas à proximité de la délimitation des deux zones concernées, - contrairement aux terrains dont la ZAD a été levée -, mais même plus au nord de la zone ….

C. Quant à l’allégation d’une violation de son droit de propriété La société demanderesse donne à considérer, après avoir cité l’article 25 de la partie écrite du PAG que même si le caractère non aedificandi de la ZAD était modéré par le fait qu’elle ne serait en principe que provisoire et qu’elle pourrait être levée par le conseil communal, une telle faculté, laquelle serait dénuée de tout critère précis ou de condition déterminée, s’apparenterait toutefois à un pouvoir discrétionnaire du conseil communal.

En effet, elle se trouverait face à une limitation majeure de son droit de propriété alors qu’en ce qui concerne sa parcelle n° …, elle serait passée d’un terrain parfaitement constructible sous l’ancien PAG, - « moyennant l’obtention d’une autorisation » -, à un terrain pour lequel il n’existerait plus que la perspective d’une urbanisation à long terme. Il en irait de même pour sa parcelle n° … qui n’aurait été initialement sujette qu’aux prescriptions de la zone d’habitation, pour se voir actuellement superposée d’une ZAD. Elle en conclut que ses deux parcelles auraient été initialement directement constructibles pour être actuellement, pour une durée indéterminée, des zones non aedificandi.

La société demanderesse soulève à cet égard que le classement en ZAD apparaîtrait être en contrariété directe avec la nécessité de réaliser de nouveaux logements, qui deviendrait toujours plus urgente.

Tout en admettant que même lorsqu’un reclassement privant un terrain de ses attributs essentiels pourrait être comparable à une expropriation ou quasi-expropriation, ce reclassement ne serait pas forcément illégal et susceptible d’annulation, la société demanderesse fait cependant valoir que la jurisprudence des juridictions administratives exigerait une motivation spéciale lorsqu’il s’agirait d’un reclassement en dehors du périmètre d’agglomération. Une telle motivation spéciale ferait cependant défaut en l’espèce. Au vu de la forte limitation apportée sans la moindre justification à son droit de propriété, la société demanderesse conclut à une violation « de l’article 16 de la Constitution et de la Convention européenne des droits de l’Homme (article 1er du protocole additionnel) ».

Les parties communale et étatique concluent au rejet de ce moyen.

Aux termes de l’article 1er du premier Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales intitulé : « Protection de la propriété » « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ».

Force est au tribunal de constater que cette disposition prévoit deux types de limites au droit de propriété, à savoir, en son alinéa 1er, l’expropriation et, en son alinéa 2, la réglementation de l’usage des biens.

En ce qui concerne de prime abord la question de l’expropriation, il convient de préciser qu’aux termes de l’article 16 de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce, « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de manière établis par la loi. ».

Force est en l’espèce en premier lieu de constater qu’aucun transfert de propriété des parcelles de la société demanderesse n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution ne peut être constatée.

Le tribunal constate ensuite qu’il est vrai que l’article 26 de la partie écrite du PAG relatif à la « zone d’aménagement différé » limite l’usage de la propriété de la société demanderesse en ce que « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. Seules peuvent y être autorisés des dépendances et aménagements de faible envergure, comme notamment les abris de jardins ou dépendances similaires avec une surface d’emprise au sol maximale de 20 m2 ou des emplacements de stationnement temporaires, ainsi que des équipements publics et collectifs relatifs à la télécommunication, l’approvisionnement en eau potable et en énergie et à l’évacuation des eaux résiduaires et pluviales.

Dans le contexte de telles servitudes d’urbanisme imposées par les plans d’aménagement, la Cour constitutionnelle a consacré dans le cadre de l’arrêt rendu en date du 4 octobre 201312, le principe de la mutabilité des PAG, tout en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle. Ceci étant dit, la Cour 12 Cour const., 4 octobre 2013, n° 00101 du registre.

a déclaré contraires à l’article 16 de la Constitution les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 posant en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique. Dans le même arrêt, la Cour constitutionnelle a réaffirmé la considération qu’elle avait retenue dans son arrêt du 26 septembre 200813, selon laquelle un changement dans les attributs de la propriété, qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation.

Deux conclusions s’imposent donc. D’une part, l’article 16 de la Constitution n’érige pas de manière générale le droit de propriété en matière réservée à la loi, mais se limite à interdire l’expropriation autrement que pour cause d’utilité publique, moyennant juste indemnité et dans les cas et de la manière établis par la loi, de sorte que seule l’expropriation constitue une matière réservée à la loi, étant précisé, dans ce contexte, qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point essentiel qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation14. Cependant, étant donné que les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 n’autorisent pas les autorités communales à prendre des règlements en matière d’expropriation, mais seulement à réglementer l’usage des biens, notamment, par le biais de mesures destinées à protéger les sites et monuments, respectivement le caractère harmonieux d’un quartier ou d’une partie de quartier, et que la réglementation de l’usage des biens n’est pas une matière réservée à la loi par la Constitution, ces dispositions légales ne se heurtent manifestement pas à l’article 16 de la Constitution, ni d’ailleurs à l’article 32 (3) de la Constitution, dans sa version applicable en l’espèce.

D’autre part, la Cour constitutionnelle n’a pas retenu que de manière générale, toute servitude d’urbanisme constituait une expropriation, mais elle a en revanche retenu de manière nuancée que seul un changement dans les attributs de la propriété à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels peut constituer une expropriation. Cette nuance a, d’ailleurs, bien été relevée par le Conseil d’Etat dans son avis du 18 novembre 2014 par rapport au projet de loi relatif à la modification de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire15.

En l’espèce, il convient de relever en ce qui concerne la superposition des parcelles nos … et … d’une ZAD, que tant l’article 28 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, cité ci-

avant, que l’article 25 de la partie écrite du PAG, cité également ci-avant, disposent que : « Les zones d’aménagement différé constituent des zones superposées, frappées d’une interdiction temporaire de construction et d’aménagement. ».

Il en ressort que la zone litigieuse ne fait que soumettre les fonds concernés à des interdictions temporaires.

Ainsi, et s’il est certes vrai que la ZAD en question affecte le droit de propriété de la société demanderesse, ce classement n’entrave cependant pas les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée puisse être qualifiée d’équivalente à une expropriation, alors qu’elle n’est que temporaire et par ailleurs conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, tel que retenu ci-avant.

En tout état de cause et au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour constitutionnelle, le tribunal est amené à retenir que le moyen d’annulation de la société demanderesse tiré d’une 13 inscrit sous le n° 00046 du registre.

14 Cour const., 26 septembre 2008, n° 00046 du registre et Cour const., 4 octobre 2013, n° 00101 du registre.

15 Conseil d’Etat, avis n° 50.683, disponible sur http://www.conseil-etat.public.lu/fr.

violation de l’article 16 de la Constitution est à rejeter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement éventuel d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori non plus le classement d’une parcelle constructible en une zone subordonnée à certaines conditions, pour autant, évidemment, que le classement ait été effectué dans un but d’intérêt général. En l’espèce, le tribunal vient de retenir que le classement des parcelles litigieuses s’est opéré selon des considérations urbanistiques poursuivant un but d’intérêt général, de sorte que le moyen tiré de la violation du droit de propriété est à rejeter pour ne pas être fondé.

D. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure La société demanderesse sollicite la condamnation de l’Etat à lui payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Cette demande est à rejeter au vu de l’issue du litige.

Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;

reçoit le recours en annulation en la forme ;

au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;

rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.-

euros, telle que formulée par la société demanderesse ;

condamne la société demanderesse aux frais et dépens.

Ainsi jugé par :

Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, et lu à l’audience publique du 18 décembre 2023 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.

s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 décembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 17

| Luxembourg, Tribunal administratif, 18 décembre 2023, 46477

Synthèse

Origine de la décision

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