Tribunal administratif N° 46445 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46445 2e chambre Inscrit le 8 septembre 2021 Audience publique du 18 décembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL, Madame … et consort, …, contre une décision du conseil communal de Mondercange et une décision du ministre de l’Intérieur en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46445 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 septembre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de :
1) la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, et 2) Madame … et Monsieur …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation 1) de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » et 2) de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 15 septembre 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mondercange, établie à L-3919 Mondercange, 18, rue Arthur Thinnes, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 21 septembre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B209469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du Barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 22 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 13 décembre 2021 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 14 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, au nom de ses mandants, préqualifiés ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 février 2022 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Mondercange, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Steve Helminger et Maître Shabnam Ahani-
Kamangar, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 septembre 2023.
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Lors de sa séance publique du 14 octobre 2019, le conseil communal de Mondercange, ci-
après désigné par le « conseil communal », émit un vote favorable, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », sur le projet d’aménagement général et chargea le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier recommandé avec accusé de réception du 15 novembre 2019, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … », Madame … et Monsieur …, ci-après désignés par « les consorts … », déclarant agir en leur qualité de propriétaires de différentes parcelles sises à Mondercange, soumirent au collège des bourgmestre et échevins de Mondercange, ci-après désigné par « le collège échevinal », par l’intermédiaire de leur litismandataire, des objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune.
Lors de sa séance publique du 30 octobre 2020, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet.
Par courrier recommandé avec avis de réception du 18 novembre 2020, la société … et les consorts … introduisirent par l’intermédiaire de leur litismandataire auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ce même projet.
Par décision du 3 juin 2021, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, dont celle introduite par la société … et les consorts …, en la déclarant non fondée. Cette décision est libellée comme suit :
« […] Ad réclamation société … Sàrl, … et … (rec 3) Les réclamants sollicitent le classement des parcelles cadastrales n° …, …, … et …, sises à Mondercange, au lieu-dit « Um Escherwee », affectées en « zone spéciale dite « Rue … » [SPEC-
RE] » (la parcelle … en partie), en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » soumise à un « plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] ».
La réclamation est non fondée alors qu’une densification en extrémité de la localité n’est pas appropriée et contraire aux objectifs de l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 8 septembre 2021, la société … et les consorts … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation, d’une part, de « […] la décision du conseil communal du 30 octobre 2020 portant adoption du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] » et, d’autre part, de « […] la décision de Madame la ministre de l’Intérieur du 3 juin 2021, approuvant la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 portant approbation du projet de la refonte du PAG de la commune de Mondercange […] ».
I. Quant à la compétence du tribunal et quant à la recevabilité du recours Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 3 juin 2021 ayant statué sur la réclamation introduite par les demandeurs, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation sous examen, lequel est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.
II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, désigné ci-après par « le PAG », est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement 2.0, dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 2021, par l’article 16 de la loi en question et (viii) par la loi du 7 août 2023 relative au logement abordable.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 30 juillet 2021, entrée en vigueur postérieurement à la décision du conseil communal du 30 octobre 2020, et par la loi du 7 août 2023, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.
III. Quant au fond A l’appui de leur recours et en fait, les demandeurs expliquent qu’ils seraient les propriétaires de quatre parcelles inscrites au cadastre de la commune de Mondercange, section … de Mondercange, au lieu-dit « Rue … », sous les nos …, …, … et …, lesquelles auraient été classées sous l’ancien PAG en zone industrielle communale, sauf pour la parcelle n° …, laquelle aurait été classée pour partie en zone industrielle communale et pour l’autre partie en zone de moyenne densité.
Il se dégage des pièces en cause que dans le cadre de la refonte du PAG, et lors de la saisine du conseil communal le 14 octobre 2019, les parcelles auraient été classées comme suit :
- la parcelle n° … : en partie en « zone d’habitation 1 [HAB-1] » et en « zone agricole [AGR] » ;
- les parcelles nos … et … : en partie en « zone d’activités économiques communale type 1 [ECO-c1] » et en « zone agricole [AGR] » ;
- la parcelle n° … : en « zone agricole [AGR] ».
Suite aux observations formulées par les demandeurs en date du 15 novembre 2019, dans le cadre desquelles ils auraient sollicité que les limites parcellaires de la zone industrielle communale telles qu’ayant existé sous l’empire de l’ancien PAG soient rétablies, en intégrant les parcelles nos …, … et … dans une « zone d’activités économiques de type 2 [ECO-2] » et en classant la parcelle n° … en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », le conseil communal aurait classé les parcelles nos …, … et … et une partie de la parcelle n° … en « zone spéciale dite « Rue … » [SPEC-
RE] », dite zone spéciale.
Les demandeurs soutiennent qu’ils auraient ensuite sollicité, dans leur réclamation du 18 novembre 2020 adressée au ministre, que l’intégralité de leurs parcelles soit classée dans une « zone d’habitation 1 [HAB-1] » soumise à un plan d’aménagement particulier « nouveau-
quartier » (PAP-NQ), laquelle aurait toutefois été déclarée non fondée par le ministre.
En droit, les demandeurs se prévalent, d’un côté, de moyens tenant à la légalité externe des décisions attaquées et, de l’autre côté, de moyens tenant à leur légalité interne.
Le tribunal rappelle à titre liminaire qu’en présence de plusieurs moyens invoqués, le tribunal n’est pas lié par l’ordre dans lequel ils lui ont été soumis et détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant, l’examen de la légalité externe précédant celui de la légalité interne.
A. Quant à la violation alléguée de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 Les demandeurs concluent à une violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 au motif que les modifications du PAG apportées à la suite de la délibération du conseil communal du 30 octobre 2020 ne répondraient ni à des propositions de la commission d’aménagement, ni à l’avis émis par le ministre de l’Environnement, ni aux observations et objections présentées par eux, étant donné qu’ils n’auraient, à aucun moment, sollicité un reclassement de leurs parcelles en zone spéciale. Ils reprochent, en conséquence, au conseil communal d’avoir statué extra petita et au surplus, in pejus, en dehors des prévisions de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. La conséquence en serait que l’intégralité de leurs parcelles serait classée dans une zone spéciale qui ne permettrait d’y accueillir qu’un garage automobile ainsi que des activités y liées, de sorte à créer une zone non aedificandi du fait que les parcelles concernées seraient vouées à rester figées en l’état.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs rappellent que dans le cadre de leur réclamation, ils auraient souligné la nécessité de tenir compte de la situation du bâti environnant, constitué majoritairement par des maisons unifamiliales. Ils n’auraient toutefois, à aucun moment, sollicité la création d’une zone spéciale sur leurs parcelles. En effet, ils auraient à suffisance motivé leurs demandes de reclassement de leurs parcelles en soulignant la perte de constructibilité par rapport au classement initial de celles-ci en « zone agricole [AGR] », de sorte à avoir formulé à titre principal une demande en vue du reclassement en « zone d’activités économiques de type 2 [ECO-2] ».
Tant la commune que la partie étatique contestent l’argumentation des demandeurs et concluent au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.
L’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit ce qui suit :
« Le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal.
Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général.
Il peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées.
Si le conseil communal entend apporter des modifications autres que celles visées à l’alinéa qui précède, il renvoie le dossier devant le collège des bourgmestre et échevins qui est tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants. ».
Ledit article 14 prévoit ainsi que le projet d’aménagement général est soumis au conseil communal avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’Environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins. Le conseil communal peut ensuite approuver le projet tel que présenté, ou y apporter des modifications issues des propositions de la commission d’aménagement, de l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions ou encore des observations et objections présentées.
Il y a ensuite lieu de relever qu’aux termes de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 :
« Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
Au cas où une ou plusieurs réclamations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. ».
Ladite disposition légale prévoit ainsi l’obligation pour les réclamants d’adresser leurs objections contre le projet d’aménagement tel que mis sur orbite à travers le vote en ce sens du conseil communal au collège échevinal qui devra les convoquer ensuite à une réunion d’aplanissement des différends.
Il y a ensuite lieu de relever qu’il est de jurisprudence constante2 que c’est précisément l’alinéa 3 de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 qui prévoit que si le conseil communal peut adopter le projet d’aménagement général dans sa forme originale de mise sur orbite, il peut également y apporter des modifications. Ces modifications sont en principe issues de propositions pouvant émaner de manière formelle de trois sources, à savoir qu’elles peuvent émaner des propositions de la commission d’aménagement, sinon répondre en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions et finalement résulter de la prise en compte de tout ou partie des objections présentées par le public intéressé. Pour que la procédure fasse un sens, il doit être possible au conseil communal de relayer, le cas échéant, ces trois sources 2 Cour adm., 15 décembre 2016, n°38174C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
de modification et d’y ajouter à titre accessoire des éléments nécessairement complémentaires par rapport à ceux proposés par l’un ou l’autre de ces trois initiateurs de modifications.
Dans la mesure où le conseil communal est appelé à relayer les trois sources possibles de modification, il lui est permis de procéder à des modifications par rapport au projet mis sur orbite en vue d’aplanir des différends.
En l’espèce, les demandeurs ont adressé leurs observations et objections en relation avec le projet d’aménagement général au collège échevinal en date du 15 novembre 2019, dans le cadre desquelles ils ont relevé que la réglementation urbanistique planifiée serait, notamment, incompatible avec l’exercice de leur « activité d’import-export et de commerce de voitures », de sorte à constituer « une entrave à la liberté d’établissement et à la liberté du commerce et de l’industrie en vertu de l’article 11 (6) de la Constitution ». Il ressort en outre des pièces versées en cause et des explications de l’administration communale, non contestées par les demandeurs, que des discussions ont été menées entre ces derniers et le collège échevinal dans le but d’aplanir les différends et lors desquelles il s’est avéré, tel que cela ressortait d’ores et déjà de leurs objections formulées par écrit, que les demandeurs craignent de ne plus pouvoir continuer leur exploitation si la commune devait maintenir le classement proposé dans le projet tel que lancé dans la procédure d’adoption du nouveau PAG de la commune.
Il se dégage ensuite du dossier administratif que dans sa séance publique du 30 octobre 2020, après avoir relevé que « conformément à l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, le collège des bourgmestre et échevins a entendu les réclamants entre le 3 février 2020 et le 16 mars 2020 », que « les propositions faites par le collège des bourgmestre et échevins en ce qui concerne les suites à réserver aux réclamations [faisant] partie intégrante de la présente décision » et enfin qu’une entrevue avec les demandeurs a eu lieu en date du 2 mars 2020, le conseil communal a décidé à l’unanimité des membres présents, au sujet des parcelles litigieuses, que « Le classement du PAG en vigueur est rétabli à travers la création d’une zone spéciale spécifique pour les terrains en question. Les parties des terrains qui sont actuellement utilisés pour l’exploitation existante font partie de cette zone spéciale. ».
Il ressort encore des explications non contestées de l’administration communale que le classement retenu par le conseil communal est celui proposé par le collège échevinal.
Au vu des considérations qui précèdent, il doit dès lors être retenu que le conseil communal a clairement entendu faire siennes les propositions de modification formulées par le collège échevinal, suite aux discussions menées par ce dernier avec les demandeurs dans le cadre de l’aplanissement des différends. Ce faisant, le conseil communal a apporté des modifications au projet d’aménagement général en prenant en compte « en tout ou en partie des observations et objections présentées », tel que le prévoit l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’argumentation des demandeurs selon laquelle, en raison du classement décidé, leurs parcelles seraient vouées à rester figées en l’état en ce que ledit classement permettrait uniquement d’accueillir un garage automobile ainsi que des activités y liées, de sorte à avoir créé une zone non aedificandi, cette question relevant en effet du bien-fondé du classement opéré et non de la légalité externe des décisions attaquées.
Le moyen relatif à une prétendue violation de l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004 est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé.
B. Quant aux contestations ayant trait au classement litigieux et quant à la violation alléguée des articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004 Après avoir cité les articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004, les demandeurs font valoir que ce serait à tort que le ministre aurait considéré qu’une densification en extrémité de la localité ne serait pas appropriée et contraire aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, alors que cela reviendrait à considérer que l’aménagement actuel de leurs terrains constituerait déjà un développement tentaculaire et désordonné, lequel constituerait, au contraire, un développement concentrique de cette partie de la localité. Ce serait en effet le reclassement de leurs parcelles en zone spéciale qui ne ferait aucun sens et qui apparaîtrait comme ne s’inscrivant pas dans le cadre des objectifs de la loi du 19 juillet 2004, et plus particulièrement ni dans une logique d’utilisation rationnelle du sol, ni même dans l’intérêt général. Il ne ressortirait ainsi pas des décisions déférées qu’il existerait des arguments d’intérêt général justifiant l’opposition à leur demande de classement des parcelles en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », ci-après désignée par « zone d’habitation », le tout soumis à un PAP-NQ, et ce compte tenu de la pénurie de logements dans le pays.
Les demandeurs poursuivent qu’il ne serait pas démontré que leur intérêt à voir classer les parcelles litigieuses en zone d’habitation serait en contradiction irréductible avec l’intérêt public communal, de sorte que le ministre aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant qu’un classement dans une zone d’habitation générerait une densification de la localité, sinon un développement tentaculaire, respectivement désordonné.
Ils soulèvent, à cet égard, que leur maison d’habitation serait rattachée au tissu urbain existant, tout comme le reste des parcelles litigieuses. Le classement sollicité n’aurait dès lors pas pour but une extension de la localité, et ce d’autant plus que les terrains adjacents seraient déjà classés en zone d’habitation.
En outre, il n’y aurait pas non plus de densification si des coefficients de densité en rapport avec le bâti environnant étaient prévus sur les terrains adjacents.
Comme, en fin de compte, ils souhaiteraient uniquement créer une zone d’habitation dans le prolongement d’une zone d’habitation d’ores et déjà existante, il serait d’autant plus choquant de constater que tant la commune que le ministre toléreraient une zone spéciale en plein milieu d’une zone d’habitation.
Les parties communale et étatique concluent au rejet de ce moyen pour être non fondé.
Le tribunal relève que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.3 Dans ce contexte, il y a lieu de préciser que saisi d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur 3 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 201 et les autres références y citées.
lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.4 S’il est certes vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la modification d’un plan d’aménagement relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidées dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés.5 Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, ainsi que l’autorité ministérielle, dans le cadre de l’exercice de son contrôle tutélaire, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables ;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
4 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 18463 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 761 et les autres références y citées.
Il convient encore de noter que la décision d’adopter, respectivement de modifier un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire.6 Force est au tribunal de constater qu’il ressort de la partie graphique du PAG que les parcelles nos …, … et … ainsi qu’une partie de la parcelle n° … ont été classées par le PAG litigieux en zone spéciale, tandis que l’autre partie de la parcelle n° … a été classée en zone d’habitation.
Quant au régime juridique découlant du classement litigieux des parcelles nos …, … et … et d’une partie de la parcelle n° … en zone spéciale, l’article 14 de la partie écrite du PAG, intitulé « Zone spéciale « Rue … » [SPEC-RE] », est libellé comme suit :
« Art. 14 Zone spéciale « Rue … » [SPEC-RE] La zone spéciale « Rue … » est destinée à accueillir un garage automobile ainsi que les activités complémentaires, ayant un lien direct avec la destination principale de la zone.
Les logements de service y sont interdits. ».
Quant au cadre légal et réglementaire dans lequel s’insèrent ces dispositions, le tribunal rappelle qu’aux termes du point a) de l’article 2, précité, de la loi du 19 juillet 2004, « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par : […] une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ; […] ».
Ainsi, l’un des objectifs à poursuivre par les autorités communales dans le cadre de l’élaboration d’un PAG est d’assurer une utilisation rationnelle du sol.
L’article 9 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit qu’entre autres, le contenu des parties graphique et écrite du PAG est arrêté par règlement grand-ducal.
En application de cette disposition légale, a été adopté le règlement grand-ducal modifié du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, disposant dans son article 7 inscrit sous la section 3 dudit règlement grand-ducal, intitulée « Indications complémentaires », que : « Pour chaque zone ou partie de zone, les modes d’utilisation du sol peuvent être précisés en fonction des particularités et des caractéristiques propres du site.
Exceptionnellement, si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent, la création de nouvelles zones dénommées « zones spéciales » est admise. ».
Il ressort de cette disposition que si les autorités communales disposent d’une certaine marge d’appréciation dans la détermination du mode d’utilisation du sol des différentes zones par rapport aux dispositions du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, sous condition que les éventuelles divergences soient dictées par les particularités et les caractéristiques propres du site en question, la création de nouvelles zones désignées « zones spéciales » n’est, quant à elle, permise qu’à titre exceptionnel, si les caractéristiques ou les particularités du site l’exigent.
6 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
Quant au classement litigieux des parcelles nos …, … et … et d’une partie de la parcelle n° … en zone spéciale, force est de constater que suite à la réclamation des demandeurs visant à voir reclassée l’intégralité de leurs parcelles en zone d’habitation, le conseil communal a pris position comme suit :
« Lors de la première réclamation, les réclamants ont demandé une réintégration des parcelles concernées en zone constructible et appropriée à l’utilisation actuelle. Plus précisément, ils ont sollicité le classement des parcelles … ; … ; … en zone ECO-C2 et de la parcelle … en zone HAB-1.
Le classement du PAG en vigueur a été rétabli à travers la création d’une zone spéciale spécifique pour les terrains en question afin de répondre à la demande des réclamants.
Un éventuel futur développement d’un nouveau quartier d’habitation à cet endroit ne pourra se limiter aux parcelles en question, mais il faudrait analyser l’ensemble des parcelles situées en 2ème position. Vu que le potentiel de développement du PAG de Mondercange est suffisant à court et moyen terme et vu qu’un tel reclassement ne serait pas en ligne avec le maintien de l’activité existante, tel que demandé dans le cadre de la première réclamation, ceci n’a pas été pris en compte.
Le conseil communal est d’avis qu’il faut maintenir le classement du PAG Projet tel que proposé dans le cadre du vote du PAG. ».
A travers sa décision du 3 juin 2021, le ministre a suivi la position du conseil communal en retenant que le classement sollicité des parcelles litigieuses des demandeurs en zone d’habitation aurait comme conséquence une densification en extrémité de la localité laquelle ne serait pas appropriée et contraire aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Contrairement à ce que prétendent les demandeurs, le ministre n’a pas motivé sa décision en invoquant un développement tentaculaire, respectivement désordonné dans la localité que pourrait générer le classement sollicité.
A l’instar des affirmations des parties étatique et communale, le tribunal se doit ensuite de relever que les parcelles nos …, … et … ainsi que la partie concernée de la parcelle n° … (i) qui ont été classées en « zone spéciale dite « Rue … » [SPEC-RE] » se trouvent en extrémité de la localité de Mondercange, (ii) se trouvent en deuxième position par rapport aux rangées de maisons d’habitations longeant les voiries de desserte et (iii) sont adjacentes aux jardins de ces autres maisons. Il s’ensuit qu’une intégration des parcelles litigieuses en zone d’habitation aurait comme conséquence une densification en extrémité de la localité.
Au vu des considérations qui précèdent, le classement des parcelles nos …, … et … et d’une partie de la parcelle n° … en zone spéciale se trouve justifié non seulement au regard des caractéristiques et particularités du site, mais aussi au regard de l’objectif d’intérêt général du respect d’une utilisation rationnelle du sol, au sens de l’article 2 a) de la loi du 19 juillet 2004, puisqu’il permet d’éviter une densification en extrémité de la localité. Ce constat s’impose d’autant plus que la création de cette zone spéciale permet de manière non contestée aux demandeurs de continuer à exercer leur activité commerciale tel que sollicité dans le cadre de leurs objections et observations du 15 novembre 2019 devant le collège des bourgmestre et échevins et dans leur réclamation du 18 novembre 2020, contrairement à un reclassement en zone d’habitation dans le cadre duquel ils auraient dû respecter les contraintes relatives à l’exploitation d’un garage automobile dans une telle zone, laquelle n’autorise pas de telles exploitations.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’argumentation des demandeurs relative à une pénurie de logements dans le pays alors qu’une telle pénurie ne justifie pas une urbanisation en extrémité. Ainsi, même une situation de pénurie de logements ne saurait pas justifier le classement de toute parcelle non construite dans une zone constructible. En effet, le développement de l’urbanisation doit se faire dans le respect des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et ne saurait aboutir à un développement désordonné et incohérent des localités. En l’espèce, le tribunal vient précisément de retenir que les décisions déférées ayant retenu de ne pas classer l’intégralité de la parcelle des demandeurs en zone d’habitation répondent aux exigences de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en s’inscrivant dans le contexte d’une utilisation rationnelle du sol. Le moyen afférent est donc à rejeter pour ne pas être fondé.
C. Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure Les demandeurs sollicitent la condamnation de l’Etat à leur payer une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives. Cette demande est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.-
euros, telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, vice-président, Annemarie Theis, premier juge, et lu à l’audience publique du 18 décembre 2023 par le vice-président Alexandra Castegnaro, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 décembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 12
