Tribunal administratif N° 46199 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46199 2e chambre Inscrit le 5 juillet 2021 Audience publique du 20 novembre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL, …, contre une délibération du conseil communal de Strassen, et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général
___________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46199 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 5 juillet 2021 par la société à responsabilité limitée Elvinger Dessoy Marx SARL, inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-1461 Luxembourg, 31, rue d’Eich, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B251584, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Serge Marx, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de Strassen du 10 mars 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Strassen, et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 mars 2021 approuvant la délibération du conseil communal de Strassen du 10 mars 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Strassen ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, tous les deux demeurant à Luxembourg, du 7 juillet 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Strassen, ayant sa maison communale à L-8041 Strassen, 1, Place Grande-Duchesse Charlotte, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 12 juillet 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Strassen, préqualifiée ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 21 juillet 2021 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
1Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 novembre 2021 par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 7 décembre 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de Strassen, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 janvier 2022 par la société à responsabilité limitée Elvinger Dessoy Marx SARL, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de Strassen, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2022 par par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge Marx, Maître Martial Barbian, en remplacement de Maître Christian Point, et Maître Virginie Verdanet, en remplacement de Maître Albert Rodesch, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 mai 2023.
___________________________________________________________________________
Lors de sa séance publique du 27 février 2019, le conseil communal de Strassen, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Strassen qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier de son litismandataire du 29 mars 2019, la société de droit luxembourgeois …, Sicav-Fis, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, ci-après désignée par « la société … », fit valoir ses objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général, en sa qualité de propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Strassen, section …, sous le numéro ….
Lors de sa séance du 23 octobre 2019, le collège échevinal retint en ce qui concerne la réclamation de la société … ce qui suit :
« […] - donne des explications quant à la motivation urbanistique des schémas directeurs et précise que la DL a été choisie en fonction de l'affectation commerciale de la parcelle avec logement en complément - souligne en l'absence de plans de concrets du projet de pôle d'échange ou encore d'inscription au plan sectoriel, qu'il est difficile de faire autre chose que 2de proposer au conseil communal de garder la situation telle qu'elle a été mise en procédure. Toute modification réalisée à ce stade ne servirait ni l'intérêt général ni l'intérêt de la société considérant que ni la surface ni l'emplacement du futur pôle d'échange sont connus pour le moment. Une modification ponctuelle du PAG ultérieure pourrait tenir compte de toute ces données, une fois que le ministère aura établi des plans pour le pôle d’échange. […] ».
Lors de sa séance publique du 10 mars 2020, le conseil communal adopta à l’unanimité des voix : « […] - […] les modifications proposées dans sa délibération du 19 décembre 2019 par le collège échevinal au projet d’aménagement général suite aux avis étatiques et découlant du redressement d’erreurs matérielles mineures - […] les modifications proposées dans sa délibération du 19 décembre 2019 par le collège échevinal au projet d’aménagement général suite aux objections des réclamants et aux réunions d’aplanissement des différends - […] le projet d’aménagement général parties graphique et écrite en sa version modifiée suite aux deux votes ci-dessus. […] ».
Par courrier recommandé avec avis de réception du 13 mars 2020, le collège échevinal informa la société … de l’adoption par le conseil communal du projet d’aménagement général.
Par courrier de son litismandataire du 1er juillet 2020, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par le « ministre », une réclamation à l’encontre de la décision du conseil communal du 10 mars 2020 portant adoption définitive du projet d’aménagement général en ce qui concerne la parcelle prémentionnée, inscrite au cadastre de la commune de Strassen, section …, sous le numéro ….
Par décision du 23 mars 2021, le ministre approuva la prédite délibération du conseil communal du 10 mars 2020 et déclara la réclamation de la société … partiellement fondée.
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 10 mars 2020 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Strassen, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 3 mars 2021.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 4 novembre 2020.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
3Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les plans et documents modifiés, suite aux réclamations déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
Il est statué sur les réclamations émanant […] de Maître Serge Marx au nom et pour le compte de la société …, SICAV-FIS […].
Ad réclamations …, SICAV-FIS […] Les réclamantes s’opposent au classement des parcelles cadastrales n°… et …, section …, classées en « zone mixte urbaine [MIX-u] », en « zone d’habitation 2 [HAB-2] » et en « zone soumise à un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] ».
Plus particulièrement, les réclamantes sollicitent à ce la « zone d’habitation 2 [HAB-2] » soit remplacée par une « zone mixte urbaine [MIX-u] », à ce que les coefficients urbanistiques fixés pour ces parcelles soient relevés, à ce que les parcelles soient soumises à un seul PAP NQ au lieu de deux PAP NQ différents et à ce que la « zone de servitude "couloirs et espaces réservés" » et la « zone de bruit » soient supprimées.
Tout d’abord, en ce qui concerne la « zone de servitude "couloirs et espaces réservés" », les réclamations sont fondées, alors que cette zone ne correspond plus à l’état actuel de la planification du projet du pôle multimodal prévu en ces lieux.
La partie graphique est partant remaniée en conséquence comme suit : […] Ensuite, pour ce qui est de la fixation des coefficients de densités, ceux-ci s’avèrent cohérents et adaptés au site, étant cependant précisé qu’ils pourront en présence d’un projet urbanistique concret être revus à la hausse.
Les réclamations sont partant non fondées en ces volets. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 5 juillet 2021, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … », entretemps propriétaire de la parcelle …, prémentionnée, suivant attestation notariale du 17 décembre 2020, a fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la délibération du conseil communal de Strassen du 10 mars 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Strassen, et 2) de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 mars 2021 approuvant la délibération du conseil communal de Strassen du 10 mars 2020 portant adoption du projet de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Strassen.
I. Quant à la compétence du tribunal Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, 4participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par la société demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire. Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en annulation introduit à l’encontre de la décision du conseil communal portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Strassen et de la décision d’approbation du ministre.
II. Quant à la loi applicable La procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à en apprécier la légalité en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elles ont été prises, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 30 juillet 2021, entrée en vigueur postérieurement à la décision d’approbation du conseil communal du 10 mars 2020, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.
III. Quant à la recevabilité du recours L’administration communale de Strassen, ci-après désignée par « la commune » ainsi que la partie étatique se rapportent à prudence de justice quant à la recevabilité du recours quant à la forme et quant au délai.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes réglementaires, n° 55 et les autres références y citées.
5S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation2, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions3. Dès lors et dans la mesure où la commune et l’Etat sont restés en défaut d’expliquer en quoi le recours serait irrecevable quant à la forme ou quant au délai, leurs contestations afférentes encourent le rejet.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal n’entrevoyant par ailleurs pas de moyens à soulever d’office, conclut que le recours en annulation est à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
IV. Quant au fond A titre liminaire, il échet de relever, en ce qui concerne la mise en intervention d’éventuelles parties tierces intéressées, que dans la mesure où, d’une part, l’ensemble des moyens portent sur les degrés d’utilisation du sol de la parcelle appartenant à la société demanderesse et que même en cas d’annulation des décisions entreprises, cette annulation se limiterait tout au plus à la partie du plan d’aménagement général (« PAG ») concernant ladite parcelle sans affecter pour le surplus le restant du PAG refondu, et où, d’autre part, la partie communale reste, par ailleurs, en défaut de préciser quels seraient les autres propriétaires de parcelles concernés/intéressés par le présent litige, il n’y a pas lieu de procéder à une quelconque mise en intervention.
Moyens des parties A l’appui de son recours et au-delà des faits et rétroactes retranscrits ci-dessus, la société demanderesse expose qu’elle serait propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Strassen, section …, sous le numéro …, d’une contenance de … ares, laquelle aurait été classée suivant l’ancien PAG de la commune de Strassen en zone « secteur artisanal -
tertiaire commercial » et laquelle accueillerait actuellement un centre commercial abritant différents commerces. Elle explique que la partie ouest du centre commercial aurait fait l’objet d’importants travaux de rénovation, tout en donnant à considérer que des travaux de rénovation seraient également envisagés dans la partie est du bâtiment existant et qu’à ces fins, une autorisation de construire du bourgmestre de la commune de Strassen aurait été délivrée. Elle continue en expliquant que le projet de refonte du PAG initial aurait prévu le classement de sa parcelle en zone mixte urbaine (« [MIX-u] »), superposée de deux zones soumises à plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » (« PAP NQ »), en l’occurrence les zones « A » et « C », d’une servitude « urbanisation - espace vert », d’un couloir pour projets routiers et, partiellement, d’une zone de bruit. Elle donne à cet égard à considérer que si suite à l’approbation du PAG par délibération du conseil communal du 10 mars 2020, les deux zones soumises à PAP NQ, chacune appelée « A » et donnant sur la … avaient été fusionnées en une seule zone soumise à PAP NQ et que les servitudes « urbanisation - espace vert » avaient été supprimées, tandis que la zone de bruit avait été étendue, les coefficients de densité seraient restés inchangés.
2 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 883 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 883 et les autres références y citées.
6 En droit, la société demanderesse conclut à l’annulation des décisions entreprises pour détournement de pouvoir, excès de pouvoir et violation de la loi.
Après avoir mis en exergue que ce serait à bon droit que le ministre aurait déclaré sa réclamation du 1er juillet 2020 partiellement fondée en supprimant la « zone servitude « couloires et espaces réservés » » qui serait venue frapper sa parcelle, elle critique les décisions entreprises en ce qu’elles n’auraient pas augmenté les coefficients de densité s’appliquant à ladite parcelle.
Elle reproche dans ce contexte plus particulièrement au ministre d’avoir laconiquement retenu que les coefficients litigieux s’avéreraient « cohérents et adaptés au site » sans autrement étayer cette affirmation tout en admettant toutefois que ces coefficients « pourront en présence d’un projet urbanistique concret être revus à la hausse ». Elle soutient que le PAG devrait indiquer les coefficients de densité qui s’imposent par des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général et que les autorités administratives ne pourraient renvoyer, pour la fixation concrète desdits coefficients, à des projets à réalisér à l’avenir. Elle considère que procéder de cette façon reviendrait à violer la loi qui exigerait pour les zones soumises à PAP NQ que le PAG indique le degré d’utilisation du sol.
Elle invoque dans ce contexte une violation de l’article 24 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », lequel prévoirait la détermination du degré d’utilisation du sol notamment pour les zones soumises à PAP NQ, de sorte que le PAG litigieux ne pourrait pas se contenter d’indiquer de façon abstraite un quelconque degré d’utilisation du sol qui serait à réviser en fonction des projets concrets qui se développeront dans le futur. Il devrait dès lors être retenu que les degrés d’utilisation du sol applicables selon le PAG refondu aux zones PAP NQ « A » et « C » seraient non seulement trop faibles mais également dépourvus d’une motivation basée sur des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général.
Elle fait à cet égard valoir que d’un point de vue urbanistique, un tissu urbain, tel que celui en l’espèce, situé en milieu urbain, relié à de grandes infrastructures et se trouvant à proximité immédiate de commerces, de services et d’hôpitaux devrait admettre des coefficients plus importants. Ceci serait d’autant plus vrai, qu’un pôle d’échange performant bus-tram serait planifié par l’Etat à proximité immédiate du site, la société demanderesse donnant à cet égard à considérer que le ministre de la Mobilité et des Travaux Publics aurait annoncé dès l’automne 2020 la création d’un nouveau pôle d’échange entre les nœuds autoroutiers de Strassen et de Bertrange dont l’objectif serait de répartir le trafic en provenance du sud avant qu’il n’atteigne la capitale, ceci plus particulièrement « […] au vu de la création du … et du boulevard de Cessange, ainsi que de la connexion des quartiers ouest de la ville au réseau de tramway. ».
Elle soutient que la limitation des densités critiquée serait dès lors un véritable anachronisme qui ferait abstraction du fait que le Luxembourg afficherait un retard historique d’environ 32.000 logements sur la période allant de 1985 à 2014 et qui aurait, sans même prendre en considération ce retard historique, un besoin actuel d’environ 6.500 logements par an en présence d’un accroissement de la population de 1 à plus de 2% per annum. Elle fait valoir que suivant l’Observatoire de l’Habitat, l’offre de logements ne se chiffrerait en moyenne qu’à environ 2.700 logements par an, de sorte que, dans ces circonstances, toute opportunité de création de logements devrait être prise en considération là où cela ferait, 7comme en l’espèce, du sens d’un point de vue urbanistique.
En se référant à plusieurs articles de presse luxembourgeois, elle soutient que la situation de pénurie de logements amènerait les pouvoirs politiques et les acteurs concernés à prôner une mobilisation et une densification des potentialités à l’intérieur des agglomérations.
A cela s’ajouterait, une augmentation « alarmante » du prix de l’immobilier au Luxembourg depuis avril 2020 qui ne serait rien d’autre que le résultat d’une demande largement supérieure à l’offre.
Elle conclut que les densités applicables à sa parcelle, compte tenu de sa situation, auraient dû être revues à la hausse, tout en se référant à cet égard à un arrêt du 6 mai 2021, inscrit sous le numéro 44683C du rôle, dans le cadre duquel la Cour administrative aurait sanctionné des densités trop faibles pour des sites se prêtant particulièrement bien à une urbanisation moderne et densifiée, tel que cela serait également le cas en l’espèce.
Elle donne, enfin, à considérer que le ministre de la Mobilité et des Transports aurait lui-même introduit en date du 20 mars 2019 une objection au sens de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 dans le cadre de la procédure de refonte du PAG, à travers laquelle celui-ci aurait critiqué les densités retenues par les autorités communales, tout en soulignant plus particulièrement à cet égard que si l’Etat, qui serait une entité juridique, critiquait par le biais de son ministre de la Mobilité et des Transports les densités retenues par le PAG refondu, il argumenterait à travers son ministre de l’Intérieur que les densités seraient prétendument « cohérentes et adaptées au site », sans expliquer ni étayer autrement cette affirmation. Or, cette flagrante contradiction dans l’attitude de l’Etat serait illégale et devrait être sanctionnée par l’annulation des décisions entreprises.
Dans son mémoire en réplique, la société demanderesse, après avoir mis en exergue que selon la jurisprudence constante de la Cour administrative, le juge ne pourrait pas se limiter à sanctionner des erreurs d’appréciation manifestes dans le cadre d’un recours en annulation, mais qu’il serait appelé à opérer une mise en balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but, fait valoir qu’en l’espèce les degrés d’utilisation du sol retenus par le PAG critiqué ne seraient pas proportionnés au but que ledit PAG serait appelé à atteindre, à savoir assurer notamment une utilisation rationnelle du sol conformément à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans la mesure où les degrés d’utilisation du sol ainsi fixés ne seraient pas motivés par des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général.
Face à l’argumentation de la commune suivant laquelle les degrés d’utilisation du sol seraient appropriés et justifiés, elle rappelle que la parcelle litigieuse se trouverait à proximité immédiate d’un pôle d’échange performant bus-tram planifié par l’Etat, tout en insistant sur le fait que le règlement grand-ducal du 10 février 2021 rendant obligatoire le plan directeur sectoriel « transports », ci-après désigné par « le PSD « transports » », superposerait la … d’un couloir réservé pour tram tout en prévoyant sur la parcelle litigieuse une réservation de surface pour le futur pôle d’échange. Il s’ensuivrait que la parcelle litigieuse se trouverait à un endroit stratégique de tout premier ordre, à savoir entre les croisements de la ligne de tram en provenance de la … de Luxembourg-Ville, de la ligne de tram du futur … et de la ligne de tram parcourant la … en direction du pôle d’échange « … ». Le concept à la base d’un urbanisme moderne consisterait, entre autres, à densifier de tels sites, tel que cela serait notamment confirmé par la stratégie globale pour une mobilité durable, la société demanderesse se référant à cet égard à un site internet « www.modu.lu ».
8 Elle soutient que le fait de maintenir, face à une telle situation, des degrés d’utilisation du sol tels que ceux critiqués en l’espèce, relèverait d’une « aberration inqualifiable », alors que pour un site d’une « telle qualité », les considérations urbanistiques exigeraient un coefficient d’utilisation du sol (« CUS ») d’au moins 1,85 et une densité de logement (« DL ») située entre 130 et 140.
A titre de comparaison, elle se prévaut des degrés d’utilisation du sol qui auraient été retenus à proximité d’autres pôles d’échange et en particulier de ceux du pôle d’échange de Gasperich-Howald, tout en concluant que les degrés d’utilisation du sol litigieux attribués aux sites « AC » seraient insuffisants et inappropriés.
Elle se réfère dans ce contexte encore, à titre illustratif, aux parcelles « … » situées à proximité du pôle d’échange de Howald (rue …) dans le cadre desquelles le ministre aurait augmenté la DL après avoir constaté que la DL initiale aurait été insuffisante, tout en estimant que la motivation retenue dans ladite décision d’approbation du ministre serait applicable par analogie à la parcelle litigieuse.
La société demanderesse fait ensuite valoir que les degrés d’utilisation du sol retenus par le PAG critiqué seraient « anachroniques » pour être inférieurs aux degrés résultant de l’ancien PAG, abrogé par le PAG refondu.
A cet égard, elle donne à considérer que suivant l’ancien PAG, le site « AC » aurait été classé en zone « secteur artisanal - tertiaire commercial », avec un coefficient volumétrique de 4,5 m³/m². En appliquant cette prescription à la contenance de la parcelle litigieuse, par application d’un coefficient d’occupation du sol (« COS ») de 0,5 et de la hauteur maximale à la corniche de 10m, il aurait été possible de réaliser une surface construite brute d’environ 49.000 m². Or, dans la mesure où la surface construite brute réalisable suivant le PAG critiqué avoisinerait seulement 46.000 m², elle serait inférieure à la situation sous l’égide de l’ancien PAG.
Elle en conclut que les degrés d’utilisation du sol retenus dans le PAG ne seraient pas appropriés pour une parcelle directement reliée à un pôle d’échange, tout en avançant qu’en considération des degrés d’utilisation du sol applicables aux fonds situés à proximité d’autres pôles d’échange, le CUS litigieux devrait être fixé à au moins 1,85.
Elle soutient ensuite que l’application des degrés d’utilisation du sol litigieux aboutirait à des résultats « absurdes » alors qu’en appliquant la DL, le ratio de 90% de surface construite brute réservée au logement et le nombre de logements maximal autorisé, on obtiendrait des surfaces d’habitation comprises entre 200 à 250 m² brut par logement ce qui correspondrait en réalité à des tailles de maisons unifamiliales. La DL serait dès lors « irrationnelle » sur le site litigieux et devrait être revue à la hausse avec un minimum situé entre 130 et 140. A cela s’ajouterait encore que l’application de la DL telle que critiquée déboucherait à des tailles de logements qui correspondraient à un véritable « gaspillage de surfaces précieuses » destinées à l’habitation.
La société … met ensuite en avant que l’Etat aurait reconnu que les degrés d’utilisation du sol retenus dans le PAG refondu seraient insuffisants, en se référant à cet égard, d’une part, à l’objection du ministre de la Mobilité et des Travaux publics du 20 mars 2019, prémentionnée, et, d’autre part, à l’affirmation du ministre dans la décision entreprise suivant 9laquelle les coefficients seraient à revoir à la hausse à l’avenir.
Elle considère que le ministre, en reportant la décision sur les degrés d’utilisation du sol appropriés à l’avenir lorsqu’un projet concret sera présenté, n’aurait pas tiré les conséquences qui se seraient imposées, tout en se référant à cet égard de nouveau aux articles 24 et 26 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, pris en exécution de l’article 9, paragraphe (1) de la loi du 19 juillet 2004, lesquels exigeraient que le PAG arrête les coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol.
Elle critique ensuite l’affirmation de la commune dans son mémoire en réponse suivant laquelle celle-ci disposerait d’un potentiel de développement suffisant en mettant en avant que ce concept serait purement théorique et ne prendrait en considération ni les dispositions des propriétaires à développer, ni les autres problèmes qui pourraient surgir à l’avenir et retarder le développement, voire provoquer une réduction substantielle du potentiel de développement théorique ou même constituer un obstacle au développement de ces terrains.
Après s’être référée de nouveau à l’objection du ministre de la Mobilité et des Travaux publics que celui-ci aurait introduite lors de la procédure de refonte du PAG, elle réitère, enfin, son argumentation suivant laquelle la partie étatique ne motiverait pas autrement son changement d’attitude et de comportement, tout en renvoyant à cet égard à un arrêt du 12 janvier 2021, inscrit sous le numéro 44684C du rôle, à l’occasion duquel le comportement contradictoire des autorités administratives dans le cadre de la refonte d’un PAG aurait été sanctionné par la Cour administrative dans des termes particulièrement sévères, arrêt qui serait à appliquer par analogie au cas en l’espèce.
Au vu de ce qui précède, les décisions litigieuses seraient à annuler.
Tant la commune, que la partie étatique concluent au rejet du recours en annulation sous analyse pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Appréciation du tribunal Tout d’abord, il y a lieu de souligner que le tribunal n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent.
Ensuite, il échet de rappeler que saisi d’un recours en annulation, la mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but4.
A cet égard, le tribunal entend encore prendre position par rapport aux observations générales de la société demanderesse concernant la densité du contrôle opéré par le juge 4 Cour adm., 12 janvier 2021, n°44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
10administratif dans le cadre d’un recours en annulation et, plus particulièrement, concernant un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire, les délibérations communales et décision(s) ministérielle(s) prises dans le cadre de la refonte d’un PAG étant globalement considérées comme relevant d’un acte administratif à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi, précitée, du 7 novembre 1996 ouvrant un recours en annulation afférent devant les juridictions de l’ordre administratif.
La Cour administrative a, en effet, déjà eu l’occasion de se positionner par rapport à cette approche limitée des attributions du juge administratif dans le cadre d’un recours en annulation, plus particulièrement dirigé contre un acte réglementaire. Tout d’abord, la Cour a recentré le concept d’erreur manifeste d’appréciation, en ce que l’adjectif « manifeste » risque d’être trompeur et de mener vers un contrôle restreint incompatible avec les exigences d’un recours effectif. Depuis 2010, la Cour analyse la situation suivant le critère du dépassement de la marge d’appréciation par l’autorité de décision en appuyant sa démarche sur une application circonstanciée et équilibrée du principe de proportionnalité.
L’autre vecteur important du contrôle de la Cour5 est celui du caractère effectif du recours, garanti non seulement au niveau international, plus particulièrement par l’article 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après la « CEDH », et, lorsque le droit de l’Union Européenne est mis en œuvre, par l’article 47 de la Charte Européenne des droits fondamentaux, ci-après « la Charte », mais encore, depuis l’arrêt n° 146 de la Cour constitutionnelle du 28 mai 2019, en tant que principe à valeur constitutionnelle découlant directement du principe fondamental de l’Etat de droit.
En vue d’être conforme à la fois à l’article 13 de la CEDH et au principe constitutionnel du recours effectif dans le cadre d’un Etat de droit, le juge administratif de l’annulation ne peut dès lors pas limiter son contrôle en ne sanctionnant que des situations dites « manifestes », sinon de « flagrante disproportion », au risque d’aboutir à un recours ineffectif, mais il est appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but.
Par ailleurs, le principe de proportionnalité doit être considéré, en toute matière, comme étant un principe essentiel en ce qu’il tend vers l’équilibre nécessaire entre les moyens à mettre en œuvre et le but à atteindre dans un contexte précis donné.
C’est sous cette multiple optique qu’il convient dès lors pour le tribunal d’opérer le contrôle inhérent à un recours en annulation dirigé contre un acte réglementaire respectueux du principe constitutionnel du recours effectif dans un Etat de droit.
Aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par :
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités 5 Voir en ce sens : Cour adm., 12 janvier 2021, n° 44684C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
11respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-
dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire6.
En l’espèce, il est constant en cause pour résulter, par ailleurs, de la partie graphique du PAG que la parcelle appartenant à la société … portant le numéro cadastral … a été classée par les décisions entreprises en zone [MIX-u]. La partie sud de ladite parcelle est superposée d’une zone PAP NQ « A » tandis que la partie nord est, quant à elle, superposée d’une zone PAP NQ « C ». La parcelle litigieuse fait, par ailleurs, l’objet d’un classement partiel en « zone de bruit » notamment dans sa partie sud donnant sur la ….
Il échet de constater que seuls les coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol applicables aux zones PAP - NQ « A » et « C » sont critiqués en l’espèce, de sorte que l’analyse du tribunal se limitera également à ces éléments.
En ce qui concerne tout d’abord le moyen relatif à une violation alléguée de l’article 24 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, cette disposition prévoit que : « Pour les zones définies aux articles 8 à 22 et soumises à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », la détermination du degré d’utilisation du sol est exigée.
Le degré d’utilisation du sol des zones soumises à un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » est exprimé par le coefficient d’utilisation du sol (CUS), par le coefficient d’occupation du sol (COS) et par le coefficient de scellement du sol (CSS). La densité de logement (DL) doit être fixée pour les zones ou partie de zones telles que définies aux articles 6 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
128 et 9. Les définitions de la terminologie utilisée à l’alinéa 2 sont reprises à l’annexe II. ».
En l’espèce, force est de constater que la partie graphique du PAG prévoit pour la partie sud de la parcelle litigieuse, laquelle est superposée d’une zone PAP NQ « A », tel que cela a été relevé ci-avant, un COS maximum de 0,70, un CUS de 1,40, un coefficient de scellement du sol (CSS) maximum de 0,85 et une DL maximum de 45. A la partie nord, laquelle est, quant à elle, superposée d’une zone PAP NQ « C », s’appliquent un COS maximum de 0,60, un CUS maximum de 1,25, un CSS maximum de 0,85 et une DL maximum de 55. Dans la mesure où, dès lors, la partie graphique du PAG détermine de manière précise et concrète les degrés d’utilisation du sol se rapportant à la parcelle litigieuse, le reproche de la société demanderesse suivant lequel les autorités administratives se seraient contentées d’indiquer de manière abstraite lesdits coefficients de densité en violation de l’article 24, précité, du règlement grand-
ducal du 8 mars 2017 est d’ores et déjà rejeté.
En ce qui concerne ensuite le reproche de la société demanderesse suivant lequel les degrés d’utilisation du sol auraient été fixés par les autorités administratives de manière inappropriée et sans être justifiés par des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général applicables au moment de leur adoption, il échet tout d’abord de rappeler que le juge de l’annulation, s’il n’est pas appelé à refaire l’appréciation de l’administration, se doit de contrôler si l’administration n’a pas commis d’erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de sa marge d’appréciation. En effet, un dépassement de la marge d’appréciation dont l’auteur d’une décision dispose entache cette dernière d’illégalité. Pareil dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité7.
Or, force est de constater que la société demanderesse reste en défaut de démontrer un quelconque dépassement de la marge d’appréciation dans le chef des autorités communale et étatique.
En effet, il résulte du schéma directeur « AC » de décembre 2019, couvrant notamment les zones PAP-NQ « A » et « C » et ayant pour objet l’orientation des PAP-NQ entre la …, la rue …, la rue … et la zone d’habitation rue …/rue …, que la partie sud de la parcelle litigieuse est destinée à accueillir à l’avenir des immeubles à usage mixte présentant quatre, voire cinq niveaux8. S’agissant de sa partie nord, laquelle se trouve en deuxième position par rapport à la …, celle-ci donne, à l’ouest, sur une « zone de parc public » ainsi que sur un quartier de la commune de Strassen, délimité par la rue … et la rue …, composé exclusivement de maisons unifamiliales existantes et ayant été classé par le PAG critiqué en zone d’habitation 1 (« [HAB-
1] »), de sorte que cette partie du territoire est destinée à accueillir à l’avenir principalement des maisons unifamiliales9 dans la continuité du tissu urbain existant. La partie nord de la parcelle litigieuse donne, par ailleurs, vers l’est sur des immeubles existants, situés notamment le long de la rue …, présentant principalement des typologies de maisons unifamiliales et une 7 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm., 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.
8 « […] - Im Allgemeinen maximal 4-geschossige Bauweise mit gemischt genutzten Baukörpern entlang der … sowie entlang der angestrebten Durchwegung zur rue … […], punktuell 5 Geschosse möglich zur städtebaulichen Betonung […] », Schéma directeur « AC», page 6/18.
9 « […] - Bau und Nutzungsanpassung an die im Osten und Westen gelegenen Wohngebieten in zweiter Reihe der … unter anderem durch Typologieanpassung (Einfamilienhäuser), Reduzierung der Geschlossigkeit oder Abstand zum dortigen baulichen Bestand », Schéma directeur « AC», page 6/18.
13densité moins importante, et qui ont tous été classés par le PAG en zone d’habitation 2 (« [HAB-2] »).
Ainsi, conformément au schéma directeur prémentionné, et tel que cela se dégage des explications cohérentes de la partie communale non valablement remises en cause, force est de constater que le PAG a prévu pour la partie nord de la parcelle litigieuse des coefficients relatifs au degré d’utilisation du sol permettant à travers une transition progressive une adaptation cohérente aux quartiers d’habitation existants situés à l’ouest et à l’est lesquels présentent des densités moins importantes. En effet, pour la zone PAP NQ « C », sont prévues au centre des affectations mixtes des immeubles à construire présentant quatre, voire cinq niveaux si les raisons urbanistiques le justifient, tandis qu’à l’ouest de cette zone, le schéma directeur préconise une réduction de la densité en prévoyant des résidences à caractère plurifamilial contenant trois ou quatre niveaux et ce dans le but d’assurer une transition et une adaptation avec les immeubles existants ou projetés au niveau des quartiers d’habitation situés à l’ouest10.
Pour la partie sud, une certaine densification est envisagée avec notamment des constructions à usage mixte pouvant présenter quatre, voire cinq niveaux11.
Force est dès lors de constater que le PAG a prévu pour la partie nord de la parcelle litigieuse un COS et un CUS moins importants par rapport à la partie sud donnant sur la … afin de tenir compte des considérations liées au tissu urbain environnant et projeté, et avec l’objectif d’assurer une transition douce et adaptée vers les immeubles précités de la rue … et de la rue … se situant en zone [HAB-1], ainsi que de la rue … se situant en zone [HAB-2].
Au vu de ces considérations, il y a lieu de retenir que les coefficients du degré d’utilisation du sol sont justifiés et adaptés au tissu urbain environnant et projeté de sorte à s’inscrire pleinement dans les objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 en ce qu’ils sont justifiés par des considérations urbanistiques valables répondant à une finalité d’intérêt général.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par les argumentations de la société demanderesse avancées dans ses écrits contentieux.
En effet, en ce qui concerne, en premier lieu, l’argumentation de la société … tirée du fait qu’un pôle d’échange et des lignes de tramway seraient projetés à proximité immédiate du site, de sorte que les coefficients de densités retenus dans la partie graphique du PAG seraient insuffisants pour ne pas répondre à un concept d’urbanisme moderne, force est tout d’abord de constater que ce projet d’infrastructures de transport n’était, au moment de l’adoption du PAG litigieux, pas encore élaboré en détail, étant relevé que le projet d’aménagement général a été adopté par le conseil communal en date du 10 mars 2020, soit une année avant l’entrée en vigueur du règlement grand-ducal du 10 février 2021 rendant obligatoire le PDS « transports ».
Le tribunal rejoint dès lors les parties communale et étatique dans leur argumentation suivant laquelle ce projet n’exigeait pas, au moment de la prise des décisions critiquées, une augmentation des coefficients litigieux.
A cet égard, il échet encore de se référer à l’avis du conseil communal du 4 novembre 2020 lequel a retenu, par rapport à la demande de la société … d’augmenter les degrés 10 Schéma directeur, page 8/18.
11 Idem.
14d’utilisation du sol sur le site « AC », ce qui suit : « En l’absence de projet détaillé du pôle d’échange, il n’est pas concevable de modifier les coefficients, de passer à une nouvelle délimitation de la zone NQ respectivement d’adapter le SD afférent. Toute modification réalisée à ce stade ne servirait ni l’intérêt général ni l’intérêt des propriétaires considérant que ni la surface ni l’emplacement exacts du futur pôle d’échange sont connus pour le moment, rendant la détermination d’une densification impossible. Une modification ponctuelle du PAG ultérieure pourrait tenir compte de toutes ces données, une fois que le ministère aura établi des plans définitifs et détaillés pour le pôle d’échange. Le conseil communal avise négativement la réclamation et demande partant au ministre de ne pas faire droit à ladite réclamation. ».
C’est dès lors également à tort que la société demanderesse fait valoir qu’en affirmant dans sa décision que les degrés d’utilisation du sol litigieux « pourront en présence d’un projet urbanistique concret être revus à la hausse », le ministre admettrait que lesdits coefficients seraient insuffisants, ledit ministre ayant, au contraire, à l’instar du conseil communal, considéré que les coefficients de densité retenus dans le PAG seraient « cohérents et adaptés au site » et qu’une modification desdits coefficients ne ferait du sens qu’en présence d’un projet urbanistique concret.
Par ailleurs, pour être complet, le tribunal relève que suivant la « Liste des projets d’infrastructures de transport » figurant à l’annexe I du règlement grand-ducal du 21 février 2021 rendant obligatoire le PDS « transports », seules des lignes de trams entre la … et l’intersection … - … (point 2.5), d’une part, et entre l’intersection … - … et … (point 2.10), d’autre part, sont prévues à proximité du site litigieux, tandis que le pôle d’échange dont fait état la société demanderesse est prévu au niveau du « … » (point 7.15 de l’annexe I du le PDS « transports » ), de sorte à se situer a priori à quelques kilomètres du site litigieux « AC ». Or, la seule mise en place de lignes de trams à proximité de la parcelle litigieuse ne permet en tout état de cause pas de retenir que les coefficients de densité critiqués seraient insuffisants.
Ainsi, aucun reproche ne saurait être adressé aux autorités communale et étatique pour ne pas avoir tenu compte des infrastructures de transport projetées en vertu de dispositions réglementaires non encore en vigueur au moment de l’adoption du PAG, de sorte que l’argumentation de la société demanderesse y afférente est rejetée.
Au vu de ce qui précède, il y a également lieu de rejeter l’argumentation de la société demanderesse consistant à comparer les degrés d’utilisation du sol applicables à la parcelle litigieuse à ceux applicables à d’autres PAP se trouvant à proximité de pôles d’échange sur le territoire d’autres communes, pour défaut de pertinence.
En effet, mis à part le fait, tel que retenu ci-avant, que, d’une part, les autorités administratives n’avaient pas à prendre en considération le PDS « transports » lequel n’était pas encore en vigueur au moment de l’adoption du projet d’aménagement général par le conseil communal et que, d’autre part, ledit PDS ne semble a priori pas projeter l’emplacement du pôle d’échange à proximité du site « AC », force est de constater, en ce qui concerne les PAP situés sur le territoire de la Ville de Luxembourg, qu’il n’est pas démontré que les caractéristiques économiques et de logement de la Ville de Luxembourg, capitale du pays, voire ses visions politiques d’aménagement futur, soient comparables à celles de la commune de Strassen, laquelle comptait, en 2020, moins de 10.000 habitants12 par rapport à environ 12 https://www.strassen.lu/citoyens-residents/la-commune-en-chiffres.
15124.00013 habitants dans la Ville de Luxembourg.
Il en est de même du PAP « … » auquel se réfère à titre comparatif la société demanderesse, étant à cet égard relevé qu’il se dégage des explications non valablement contestées de la partie communale que le pôle d’échange multimodal à Howald accueille non seulement le tram et le bus, mais également le train et constitue un élément clef du concept de transport pour connecter les quartiers en développement Ban de Gasperich, Cloche d’Or et Howald, ce qui n’est en tout état de cause pas le cas pour le site litigieux en l’espèce.
S’agissant ensuite de l’argumentation fondée sur une pénurie de logements, force est de constater que même une situation de pénurie de logements ne saurait justifier de procéder de manière généralisée à une urbanisation, respectivement une augmentation de la DL sur tout le territoire communal. En effet, le développement de l’urbanisation doit se faire dans le respect des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. A cet égard, toutefois, la société demanderesse se limite à invoquer dans son recours différents extraits d’articles de presse et d’études luxembourgeois relatifs à une pénurie de logements et à une évolution du prix de l’immobilier au Luxembourg, sans toutefois mettre ces informations en relation avec le PAG litigieux et sans plus particulièrement expliquer en quoi ces considérations affecteraient concrètement les coefficients critiqués en l’espèce et contreviendraient aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. Il ne se dégage, en effet, pas des développements de la société demanderesse, ni dans son recours, ni dans son mémoire en réplique, dans quelle mesure la situation générale du logement au Luxembourg serait de nature à énerver les considérations urbanistiques spécifiques et propres à la situation de la commune de Strassen et plus particulièrement à la situation de la parcelle litigieuse, telles que relevées ci-avant.
Il ressort, au contraire, des explications circonstanciées et d’ailleurs non valablement contestées des parties communale et étatique dans leur mémoire en réponse respectifs que la nouvelle réglementation urbanistique a pris en compte les besoins en logements de la commune de Strassen en constatant une croissance rapide de la population de la commune14 et un potentiel de développement urbain conséquent à l’intérieur du périmètre constructible qu’il y a lieu de contrôler afin de ne pas provoquer une croissance démesurée de sa population. Par ailleurs, il se dégage de l’étude préparatoire, phase II15, élaborée dans le cadre de la refonte du PAG, que « Im Bereich entlang der … haben sich Unternehmen aus den verschiedensten Branchen angesiedelt. Diese Konzentration sollte erhalten bleiben und durch eine Stärkung der Wohnfunktion in Verbindung mit der Förderung einer höheren städtebaulichen Qualität ergänzt werden.
Im östlichen Abschnitt der N6 sollten die im PAG en vigueur ausgewiesenen Aktivitätszonen zugunsten einer gemischten Nutzungsstruktur umklassiert werden.
Die Widmung der Mischzonen entlang der … erfolgt im PAG-Projekt über die städtische Mischnutzungszone „MIX-u“. », de sorte qu’il doit être retenu que le PAG tient 13 https://www.vdl.lu/sites/default/files/media/document/Etat%20de%20la%20population%202020.pdf.
14 « Die Gemeinde Strassen liegt im suburbanen Umland der luxemburgischen Hauptstadt und gehört zu denjenigen Gemeinden des Großherzogtums, die sich in den zurückliegenden Jahrzehnten am stärksten entwickelt haben. Eine rasante Zunahme der Einwohnerzahl und der Siedlungsfläche sind Ausdruck dieser hohen Wachstumsdynamik.
Als Konsequenz dieses boomartigen Bedeutungszuwachses ergeben sich für die künftige Gemeindeentwicklung in gleichem Maße Chancen und Herausforderungen », étude préparatoire, phase I, introduction.
15 Etude préparatoire, phase II, page 215.
16compte de l’évolution et des nécessités du site litigieux en reclassant la partie longeant la … en zone [MIX-u] afin de mettre un accent sur le développement de l’habitat alors que sous l’empire de l’ancien PAG, il était uniquement destiné à accueillir des activités économiques.
Au vu de ce qui précède, c’est dès lors à tort que la société demanderesse, qui reste d’ailleurs en défaut de démontrer en quoi une augmentation des degrés d’utilisation du sol sur sa parcelle permettrait de contribuer à une amélioration de la qualité urbanistique à cet endroit, soutient que les coefficients litigieux seraient insuffisants et non motivés par des considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général, notamment en termes de nécessité de logements.
En ce qui concerne ensuite le reproche tiré d’une diminution des degrés d’utilisation du sol par rapport à la situation sous l’égide de l’ancien PAG, le tribunal relève tout d’abord que la société demanderesse reste en défaut d’exposer le mode de calcul qui permettrait de retenir que la parcelle litigieuse, sous l’égide de la situation antérieure, aurait permis la réalisation d’une construction d’environ 49.000m² au lieu des 46.000m² qui seraient actuellement envisageables, la société demanderesse ne précisant en effet pas sur quelle surface précise de terrain le prétendu « COS de 0,5 » qui aurait été prévu par l’ancien PAG devrait s’appliquer.
Par ailleurs, il se dégage des explications circonstanciées de la partie communale et non autrement contestées par la société demanderesse que l’article 23 de l’ancien PAG admettait, au titre du COS, un taux de 50% en guise de « rapport max. entre la surf. bâtie et la surf. totale de la parcelle », de sorte que le COS ancien se référait à la surface brute du terrain, sans prendre en considération les voiries et autres infrastructures à céder à la commune. Or, aux termes de l’annexe II du règlement grand-ducal, prémentionné, du 8 mars 2017, applicable au PAG refondu, le COS, défini comme « le rapport entre la surface d’emprise au sol de la ou des constructions (au niveau du terrain naturel) et la surface du terrain à bâtir net », se réfère au terrain dont ont été cédées les surfaces correspondant aux infrastructures de viabilisation, donc à la surface nette du terrain. Il s’ensuit que l’argumentation de la société demanderesse tenant à comparer la situation de sa parcelle sous l’ancien PAG par rapport à celle sous le PAG actuellement litigieux est à rejeter pour défaut de pertinence.
Quant à l’argumentation tirée de la taille des logements projetés, mis à part le constat que la société demanderesse reste de nouveau en défaut d’exposer le mode de calcul qui permettrait de retenir qu’en pratique les DL dans le PAG critiqué aboutiraient à des logements d’une surface comprise entre 200 et 250m², force est de constater, à l’instar des parties défenderesses, que rien n’oblige la société demanderesse ou tout promoteur futur de réserver 90% de la surface brute de la parcelle litigieuse à des fins de logements.
En effet, l’article 4.1 du PAG, applicable à la zone [MIX-u], impose seulement une surface construite brute dédiée au logement de 25%. L’argumentation afférente est dès lors également rejetée.
Enfin, quant au reproche d’un prétendu changement d’attitude de la partie étatique au vu de l’objection introduite par le ministre de la Mobilité et des Travaux publics auprès du conseil communal par rapport à la densité de la zone [MIX-u] dans le quartier « AC » au regard du prétendu futur pôle d’échange à cet endroit, force est de constater que le seul fait d’introduire une objection devant le conseil communal ne permet en tout état de cause pas de retenir une contradiction dans l’attitude de la partie étatique de nature à affecter la légalité de la décision d’approbation du ministre investi de pouvoirs de tutelle en matière d’urbanisme, ceci étant 17d’autant plus vrai alors que le ministre de la Mobilité et des Travaux publics n’a plus réclamé devant le ministre de l’Intérieur pour contester les coefficients de densité retenus par le conseil communal.
En ce qui concerne encore l’arrêt de la Cour administrative du 12 janvier 2021, inscrit sous le numéro 44684C du rôle, auquel se réfère dans ce contexte la société demanderesse, force est de constater que dans cette affaire, il a été question d’un changement d’attitude, sans raison valable, du conseil communal, en ce suivi par le ministre, par rapport au classement d’une parcelle dans le périmètre d’agglomération et ce malgré le développement continu et massif en termes d’urbanisme de la commune en question et surtout de son chef-lieu en sens contraire, ce qui n’est en tout état de cause pas le cas en l’espèce, de sorte qu’il y a lieu de le rejeter pour défaut de pertinence.
Le reproche afférent est dès lors également rejeté.
En guise de conclusion et à défaut d’autres moyens, le tribunal constate que le recours en annulation est à rejeter pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
condamne la société demanderesse aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, premier vice-président, Alexandra Bochet, premier juge, Caroline Weyland, juge, et lu à l’audience publique du 20 novembre 2023, par le premier vice-président, en présence du greffier en chef Xavier Drebenstedt.
s. Xavier Drebenstedt s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 novembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 18
