Tribunal administratif N° 48430 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLU:LU:TADM:2023:48430 1re chambre Inscrit le 20 janvier 2023 Audience publique du 11 octobre 2023 Recours formé par la société à responsabilité limitée A, …, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg en matière de foires et marchés Vu la requête inscrite sous le numéro 48430 du rôle et déposée le 20 janvier 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Marc Feyereisen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée A, établie et ayant son siège à L-…, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation :
- de « (…) la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 25 novembre 2022, (…) prise à l’issue de deux recours gracieux formulés déposés le 31 octobre 2022 à l’encontre de deux décisions initiales du 28 octobre 2022 refusant à la réclamante (…), exploitant sous la dénomiation « Confiserie … » et sous la dénomination « … » sa participation aux « Winterlights 2022 » (…) » et - des « (…) deux décisions initiales du 28 octobre 2022 refusant à la réclamante (…), exploitant sous la dénomiation « Confiserie … » et sous la dénomination « … » sa participation aux « Winterlights 2022 » (…) » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy Engel, demeurant à Luxembourg, du 23 janvier 2023, portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-2090 Luxembourg, 42, Place Guillaume II, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 16 février 2023 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre de avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;
Vu la demande présentée en date du 17 mars 2023 par Maître Marc Feyereisen, préqualifié, au nom de la société à responsabilité limitée A, préqualifiée, et tendant à voir abréger les délais pour déposer les mémoires en réponse, en réplique et en duplique ;
Vu l’ordonnance du président de la première chambre du tribunal administratif du 29 mars 2023 rejetant la requête en abréviation des délais ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 avril 2023 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 mai 2023 par Maître Marc Feyereisen, au nom de sa mandante, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 juin 2023 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions déférées ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc Feyereisen et Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 4 octobre 2023.
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Par deux courriers séparés du 28 octobre 2022, le bourgmestre de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par « le bourgmestre », informa la société à responsabilité A, ci-
après désignée par « la société A », du fait que ses candidatures pour la participation aux « Winterlights 2022 », concernant les établissements « … » et « Confiserie … » exploités par elle, n’auraient pas été retenues, au motif que « (…) d’autres candidats [auraient] obtenu plus de points dans le cadre de l’évaluation des candidatures de manière à ce que [ses] établissement[s] ne [pourraient] pas être retenu[s] faute d’un emplacement disponible (…) ».
Par deux courriers de son litismandataire du 31 octobre 2022, la société A introduisit un recours gracieux à l’encontre de chacun des actes, précités, du 28 octobre 2022, tout en sollicitant l’autorisation de participer au « Winterlights 2023 », ainsi que l’attribution d’un emplacement.
Le bourgmestre y répondit par courrier du 25 novembre 2022, rédigé comme suit :
« (…) Je me permets de revenir vers vous suite à vos courriers en date du 31 octobre 2022 au nom et pour le compte de votre mandante, la société A établie et ayant son siège social à L-… exerçant sous la dénomination de « Confiserie … ».
Par votre courrier, vous nous informez que votre mandante introduit un recours gracieux contre la décision prise par la Ville quant à la demande de participation de société A aux « Winterlights 2022 » organisés par la Ville et vous demandez à ce que la Ville autorise votre mandante à participer aux « Winterlights 2023 ».
La décision de la Ville communiquée à votre mandante en date du 28 octobre 2022 l’a informée que « d’autres candidats ont obtenu plus de points dans le cadre de l’évaluation des candidatures de manière à ce que votre établissement ne peut pas être retenu faute d’un emplacement disponible. » Tout d’abord, je tiens à souligner que toute allégation de votre part suivant laquelle l’évaluation des candidatures ne se serait pas déroulée de manière objective est formellement contestée.
La décision de refus d’emplacement aux « Winterlights 2022 » a été prise sur base des critères d’évaluation indiqués dans le formulaire intitulé « Demande pour une participation aux marchés de Noël et animations similaires dans le cadre des Winterlights Luxembourg 2022 ».
Il résulte de ce formulaire que les seuls critères d’appréciation pris en compte pour l’attribution d’un emplacement sont les suivants :
- « Attractivité du/des produits proposé(s) au sens de la présentation, de l’originalité ou de la thématique (30 %) - Esthétique de l’établissement proposé, notamment en ce qui concerne la thématique hivernale resp. de Noël (30 %) — ce critère ne s’applique pas pour les demandes de location de chalet - Intérêt du stand et/ou du/des produits proposé(s), par rapport à la manifestation (20 %) - Prise en compte de la participation du demandeur lors de la saison précédente (20 %).
Votre mandante a introduit deux demandes de participation distinctes dans le cadre des « Winterlights 2022 ».
1. En ce qui concerne l’établissement « Confiserie … » La « Confiserie … » est un établissement de type B4 et l’évaluation s’est faite selon les critères énoncés ci-dessus. Votre mandante s’est vue attribuer 8 points pour chacun des trois premiers critères. Concernant le critère de la participation du demandeur lors de la saison précédente, elle s’est vue attribuer 0 points. Par conséquent, société A a eu une note globale de 6,4 en ce qui concerne la « Confiserie … ».
2. En ce qui concerne l’établissement « Glühwein » L’établissement « Glühwein » étant un établissement de type B2, l’évaluation des candidatures dans cette catégorie s’est également faite selon les critères énoncés ci-dessus.
Votre mandante s’est vue attribuer 8 points pour chacun des trois premiers critères et 0 points pour le dernier critère. Par conséquent, Société A a atteint une note globale de 6,4 en qui concerne l’établissement « Glühwein ».
La Ville ayant reçu, toutes catégories confondues, plus de demandes de participation qu’il y a eu d’emplacements disponibles, il a été décidé de ne pas retenir les candidatures ayant reçu 7,2 points ou moins dans la catégorie B2 et de ne pas retenir les candidatures ayant reçu 8,2 points ou moins dans la catégorie B4. Par conséquent, plus de 50 candidatures ont dû être refusées pour l’édition des « Winterlights 2022 », dont notamment celles reçues de la part de votre mandante.
En ce qui concerne vos contestations en relation avec les critères d’évaluation des demandes de participation aux « Winterlights 2022 », je me permets de vous rendre attentif au fait que ces critères sont les mêmes depuis des années. Lors des éditions passées, votre mandante n’a jamais contesté ces critères alors qu’elle s’est vue attribuer des emplacements lors des événements organisés par la Ville.
Je me permets de vous rappeler le principe de l’estoppel selon lequel une partie ne peut se prévaloir d’une position contraire à celle qu’elle a pris antérieurement lorsque ce changement se produit au détriment d’un tiers.
Votre mandante ne peut donc pas contester les critères d’évaluation pour la simple raison qu’elle ne s’est pas vue attribuer d’emplacement aux « Winterlights 2022 » alors qu’elle les a acceptés à plusieurs reprises les années précédentes.
La Ville maintient dès lors sa décision du 28 octobre 2022 et vous comprendrez que la Ville ne peut faire droit à votre demande d’attribuer d’ores et déjà à votre mandante un emplacement pour les « Winterlights 2023 ».
J’invite cependant votre mandante à nous faire parvenir, le moment venu, des demandes de participation pour l’édition des « Winterlights 2023 », demandes qui seront bien entendu traitées et évaluées par nos services. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 janvier 2023, la société A a fait introduire un recours tendant à l’annulation, d’une part, de « (…) la décision du bourgmestre de la Ville de Luxembourg du 25 novembre 2022, (…), prise à l’issue de deux recours gracieux formulés déposés le 31 octobre 2022 à l’encontre de deux décisions initiales du 28 octobre 2022 refusant à la réclamante (…), exploitant sous la dénomiation « Confiserie … » et sous la dénomination « … » sa participation aux « Winterlights 2022 » (…) » et, d’autre part, des « (…) deux décisions initiales du 28 octobre 2022 refusant à la réclamante (…), exploitant sous la dénomiation « Confiserie … » et sous la dénomination « … » sa participation aux « Winterlights 2022 » (…) ».
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours au fond en la présente matière, seul un recours en annulation a pu être déposé contre les décisions déférées, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit par la société A.
A l’appui de son recours et en fait, la société A fait valoir qu’elle aurait participé à tous les marchés de Noël depuis leur création.
Elle soutient que la Confiserie … aurait fait construire avec l'aide du service technique de la Ville de Luxembourg un chalet spécial en 2008 destiné à être implanté à un endroit précis où deux arbres implantés à la place d'Armes ainsi que trois lampadaires le traverseraient à l’occasion des « marchés de Noël ».
En 2016, elle aurait encore fait construire un deuxième chalet.
La société A explique encore que pour l’édition de 2021, elle aurait eu un accord de principe de pouvoir participer au marché de Noël vers le mois d’octobre 2021, mais elle aurait été obligée de se retirer de son engagement en raison de problèmes de santé de la fille de son gérant.
Elle aurait ensuite introduit sa demande de pouvoir participer à l’édition de 2022 dans les délais avec deux installations et aurait procédé à la commande des marchandises dans les délais usuels.
4 2 L’administration communale de la Ville de Luxembourg, ci-après désignée par « la commune », se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours quant à la forme et quant aux délais.
Elle conteste tout intérêt à agir dans le chef de la société A en raison du fait que les décisions déférées viseraient l'organisation du marché de Noël « Winterlights » de l'année 2022 ayant déjà eu lieu, de sorte qu’elle ne saurait tirer la moindre satisfaction de leur éventuelle annulation.
La société A rétorque qu’elle aurait un intérêt à voir contrôler la légalité des décisions entreprises et à obtenir un jugement « relativement à la légalité de ces mêmes décisions dont les répercussions sont susceptibles de justifier une action en dommages-intérêts ».
Elle précise encore avoir contesté la régularité et l'applicabilité notamment du critère lié à une « prise en compte de la participation du demandeur lors de la saison précédente » en soutenant que l'annulation de ce critère de sélection n'aurait pas uniquement une incidence au niveau de l'année 2022 écoulée, mais également dans le cadre des années à venir, alors que la commune pourrait invoquer une absence de participation lors du « Winterlights 2022 » pour lui refuser la participation au « Winterlights 2023 ».
Elle expose qu’il « ne semble[rait] faire de doute, au vu également des pièces communiquées par la Ville de Luxembourg, que les chalets de la requérante « présentent un esthétisme particulier » et qu'une excellente note a été attribuée », mais qu'un manque de points à la base de 20% restera[it] éternellement éliminatoire ».
Il y a lieu de rappeler qu’en matière de contentieux administratif portant sur des droits objectifs, l'intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu'une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d'un administré qui peut partant tirer un avantage corrélatif de la sanction de cette décision par le juge administratif1.
Pour justifier d'un intérêt à agir il faut pouvoir se prévaloir de la lésion d'un intérêt personnel dans le sens que la réformation ou l'annulation de l'acte attaqué confère au demandeur une satisfaction certaine et personnelle2.
Il convient ensuite de souligner que dans le contentieux administratif l’analyse de l’instance n’est pas focalisée sur les personnes à l’instance, mais sur l’acte administratif par rapport auquel nécessairement une personne, physique ou morale, introduit un recours, lui-
même conditionné notamment par l’intérêt à agir dudit demandeur3.
En d’autres termes, le juge doit vérifier, eu égard à l’intérêt mis en avant par le demandeur, si l’acte déféré est susceptible d’avoir une incidence sur la situation du demandeur:
c’est au regard de l’incidence concrète de la décision sur la situation du demandeur que l’intérêt pour agir de celui-ci devant le juge de l’annulation doit être apprécié4. En effet, le demandeur 1 Cour adm. 14 juillet 2009, n° 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 2 et les autres références y citées.
2 Trib. adm. 22 octobre 2007, n° 22489 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 12 et les autres références y citées.
3 Cour adm. 13 février 2007, n° 22241C, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 352 et les autres références y citées.
4 Voir en ce sens: Conseil d’Etat fr., 16 juin 2004, req. 264185 et 264220.
ne pourra être regardé comme ayant intérêt à agir que si l’acte entraîne à son égard les conséquences fâcheuses constituant le grief mis en avant5.
Le tribunal constate tout d’abord qu’à travers les actes déférés, la société A ne s’est pas vu refuser la participation de manière générale aux « Marchés de Noël » organisés par la commune, mais aux « Winterlights 2022 », soit à un événement précis qui a d’ores et déjà eu lieu, étant relevé, par ailleurs, que la société A a introduit son recours sous examen postéreieurement à la tenue des « Winterlights 2022 ».
Si certes la société A soutient craindre que la commune pourrait, à l’avenir, se prévaloir de son absence de participation au « Winterlights 2022 » pour lui refuser la participation aux « Winterlights 2023 », il échet cependant de retenir que cette crainte est essentiellement hypothétique, dans la mesure où la sélection des candidats admis à participer aux « Winterlights » futurs ne se fera qu’en vertu d’une procédure de sélection future à la base de critères de sélection, le cas échéant, différents par rapport à ceux de l’édition de 2022.
Il convient, par ailleurs, de constater que, pour l’édition de 2023, la pondération de ces différents critères et le total des points devant être obtenus par les candidats pour que leurs candidatures puissent être retenues ne sont pas soumis à l’appréciation du tribunal.
S’agissant de l’édition de 2022, faisant seule l’objet du recours sous examen, le tribunal constate que le critère de la participation lors de la saison précédente ne représentait que 20 % du total des points pouvant être attribués aux candidats, de sorte que même si des critères et une pondération identiques devaient servir à la sélection des participants aux futures éditions des « Winterlights », il n’est, en l’absence d’autres éléments, pas établi que la société A courrait du seul fait de son absence lors de l’édition de 2022 un risque réel d’être systématiquement écartée des « Marchés de Noël », les chances de succès de ses demandes ultérieures dépendant de plusieurs autres facteurs, tels que notamment le nombre et la qualité des autres demandes introduites ainsi que des points obtenus par la société A au regard des autres critères.
Si la société A précise encore avoir un intérêt à voir contrôler la légalité des décisions entreprises et à obtenir un jugement « relativement à la légalité de ces mêmes décisions dont les répercussions sont susceptibles de justifier une action en dommages-intérêts », il échet de retenir que si une décision d’annulation, respectivement de réformation peut permettre, sinon faciliter une demande d’indemnité au juge ordinaire, compte tenu de la jurisprudence actuellement fluctuante des juridictions civiles, il ne s’agit que d’un aspect accessoire de l’intérêt, qui doit en premier lieu être de faire disparaître l’acte attaqué de l’ordre juridique, respectivement de le voir remplacé par un acte conforme aux attentes de l’administré, ce qui est la finalité du recours en annulation, respectivement celle du recours en réformation auprès des juridictions administratives. Si cependant l’annulation, respectivement la réformation sollicitée de l’acte, qui a cessé de produire tous ses effets, ne tend pas à une telle finalité, mais à permettre, respectivement à faciliter au demandeur, grâce à la décision d’annulation ou de réformation, l’administration de la preuve d’une faute de l’autorité administrative, auteur de la décision, dans une action éventuelle fondée sur la responsabilité de ce dernier, la seule possibilité invoquée par le demandeur d’une action judiciaire en paiement de dommages et intérêts, à défaut d’indication de tout autre intérêt administratif, ne suffit pas à justifier qu’il possède l’intérêt légal requis. En effet, la thèse suivant laquelle une éventuelle action en responsabilité suffirait à elle seule, c’est-à-dire à défaut de tout autre intérêt administratif, à justifier l’existence d’un intérêt pour agir devant les juridictions administratives aboutirait à vider de sa substance la 5 Jacques Falys, La recevabilité des recours en annulation des actes administratifs, Bruylant, 1975, n° 159.
condition de recevabilité que constitue l’exigence d’un intérêt et à dénaturer le recours devant les juridictions administratives6.
En conséquence et au vu du fait qu’en tant que juge de l’annulation, le tribunal statue par rapport à un acte déterminé et non par rapport au comportement, répréhensible ou non, d’une autorité administrative, alors que le contentieux administratif est un contentieux objectif7, le tribunal est amené à retenir que l’annulation des décisions déférées, à travers lesquels la société A ne s’est pas vu refuser la participation de manière générale aux « Marchés de Noël » organisés par la commune, mais aux seuls « Winterlights 2022 », ayant d’ores et déjà eu lieu, n’est pas de nature à procurer un avantage à la société A ou à faire cesser un grief que lui causerait lesdits actes, de sorte qu’elle ne justifie pas d’un intérêt à agir à l’encontre des actes déférées.
S’agissant de la demande formulée par la société A tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, le tribunal constate que la société A reste en défaut de justifier en quoi il serait inéquitable de laisser les frais et dépens à sa charge, de sorte que la demande afférente encourt le rejet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
rejette le recours en annulation ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par la société à responsabilité limitée A ;
condamne la société à responsabilité limitée A aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par :
Michèle Stoffel, vice-président, Benoît Hupperich, juge, Michel Thai, juge, et lu à l’audience publique du 11 octobre 2023 par le vice-président, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Michèle Stoffel Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 11 octobre 2023 Le greffier du tribunal administratif 6 Trib. adm., 16 janvier 2006, n° 19949 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 46 et l’autre référence y citée ; dans le même ordre d’idées : trib. adm., 6 octobre 2010, n° 26617 du rôle ; Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 47 et les autres références y citées.
7 Trib. adm., 18 mai 2015, n° 34275 du rôle, confirmé par Cour adm., 17 décembre 2015, n° 36488C du rôle, Pas.
adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 18 (1er volet) et les autres références y citées.
