Tribunal administratif N° 46744 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46744 1re chambre Inscrit le 30 novembre 2021 Audience publique extraordinaire du 29 septembre 2023 Recours formé par la commune de …, …, contre un arrêté du ministre de la Culture en présence du Fonds … en matière de sites et monuments
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46744 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 novembre 2021 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F. Kennedy, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de …, ayant ses bureaux établis à la maison communale sise à L-…, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, tendant à l’annulation d’un arrêté du ministre de la Culture du 30 août 2021 proposant le classement comme monument national du cimetière situé à la rue …, inscrit au cadastre de la commune de …, section … de …, sous le numéro … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine Kovelter, en remplacement de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 2 décembre 2021 portant signification de ce recours au Fonds …, représenté par le président de son conseil d’administration, établi et ayant son siège à L-…, immatriculé au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro … ;
Vu l’ordonnance du vice-président présidant la première chambre du tribunal administratif du 14 décembre 2021 faisant droit à la requête de la partie demanderesse en abréviation des délais pour déposer les mémoires en réponse, en réplique et en duplique ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 janvier 2022 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 février 2022 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, préqualifiée, pour compte de la commune de …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 16 février 2022 ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 mars 2022 par Maître Stéphanie Juan, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des 1avocats à Luxembourg, au nom du Fonds … informant le tribunal de ce que le Fonds … n’entendrait pas intervenir, dans la mesure où il ne serait pas le propriétaire de la parcelle litigieuse ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 1er juin 2022 permettant aux parties de prendre un mémoire supplémentaire quant à l’incidence de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel par rapport au litige en cours et fixant l’affaire à l’audience publique du 22 février 2023 ;
Vu le mémoire additionnel du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 octobre 2022 ;
Vu le mémoire additionnel déposé au greffe du tribunal administratif le 24 octobre 2022 2022 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, préqualifiée, pour compte de la commune de …, préqualifiée ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté déféré ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Gilles Dauphin, assisté par Maître Felix Hennico, en remplacement de Maître Christian Point, Maître Elisabeth Lovier, en remplacement de Maître Stéphanie Juan et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 22 février 2023.
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A la suite de la réalisation par le Service des sites et monuments nationaux, ci-après désigné par « le SSMN », de l’inventaire scientifique du patrimoine bâti et d’un avis favorable de la Commission des sites et monuments, ci-après désignée par « COSIMO », du 28 octobre 2020, le ministre de la Culture, ci-après désigné par « le ministre », informa en date du 24 février 2021 le Fonds …, ci-après désigné par « le Fonds », de ce qu’il proposait de classer « le cimetière sis rue …, inscrit au cadastre de la commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant au Fonds … » comme monument national.
Par courrier séparé du même jour, le ministre informa encore le bourgmestre de la commune de …, ci-après désigné par « le bourgmestre », de ce qu’il proposait de classer entre autres le cimetière de … comme monument national.
Dans sa séance publique du 24 mars 2021, le conseil communal de … s’opposa à l’unanimité au classement comme monument national du cimetière de … « appartenant au Fonds … », en citant les raisons suivantes : « Le cimetière est toujours en exploitation et géré par la commune de … et est le seul cimetière existant sur le territoire de la commune de ….
Etant donné qu’un classement entraine juridiquement l’obligation pour le propriétaire de solliciter auprès du ministre de la Culture une autorisation pour faire réaliser des travaux sur l’immeuble, la confection et l’aménagement d’une tombe (actuellement existante ou non) entrainera une procédure administrative sans pareille et non compatible avec la loi du 1er août 1972 portant réglementation de l’inhumation et l’incinération des dépouilles mortelles et es règlement d’exécution. ».
Par arrêté ministériel du 30 août 2021, transmis le même jour tant au Fonds qu’au bourgmestre, le ministre proposa au classement comme monument national « le cimetière situé 2rue …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant au Fonds … ».
Ledit arrêté est libellé comme suit :
« (…) Vu la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux ;
Vu l’avis de la Commission des sites et monuments nationaux du 28 octobre 2020 ;
Les observations du Fonds …, propriétaire, demandées ;
Vu l’avis du Conseil communal de la Commune de … du 24 mars 2021 ;
Arrête :
Art. 1er.- Est proposé au classement comme monument national en raison de son intérêt historique, architectural et esthétique, le cimetière situé rue …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant au Fonds ….
Art. 2.- L'intérêt historique, architectural et esthétique est motivé comme suit :
Der katholische Friedhof befindet sich, der Kirche … vorgelagert, an markanter Position über dem Ort in der Nähe des Waldrands. Seine Fläche wird an drei Seiten zum abfallenden Gelände und zur steil ansteigenden Rue … durch eine Stützmauer aus Naturstein begrenzt. Die räumliche Einheit von Friedhof und Kirche, die durch ihre topographische Lage und Einfassung hervorgehoben wird, ist typisch für die Friedhofskultur bis ins späte 19.
Jahrhundert und inzwischen selten geworden (SEL, GAT, BTY) Erschlossen wird der Bereich über einen nordwestlich gelegenen Vorplatz oder südwestlich über eine monumentale Treppe aus Sandstein. Die Treppe, deren Antritt in der hohen Natursteinmauer durch gerundete Ecken eingeleitet wird, führt auf das Portal der Kirche zu. Beidseits des Zuwegs sind in mehreren Reihen Grabstätten angeordnet. Einzelne Gräber befinden sich zudem an der Nordostseite, Fragmente von Grabmalen auch an der Nordwestseite der Kirche. Eine Aussegnungshalle und ein Kolumbarium wurden 2012 in den Hang und nordwestlichen Teil der Kirchmauer eingefügt (ENT). Fragmente von Kenotaphen, die dort lagerten, wurden außerhalb des Kirchhofs aufgestellt.
Wie die Kirche weist der Friedhof eine hohe Nutzungskontinuität an dieser Stelle auf.
Die Grabstätten und Kenotaphen zeigen dementsprechend eine gestalterische Vielfalt und breite zeitliche Streuung; die Anzahl von Kenotaphen aus der ersten Hälfte des 19.
Jahrhunderts ist bemerkenswert.
Zu den ältesten Elementen aus der Zeit vor dem Bau der heutigen Kirche gehört auch ein barocker Bildstock im südwestlichen Mauerabschnitt, der seit den letzten Reparaturarbeiten der Mauer wieder sichtbar ist. Ein einfacher, mittelgroßer Sandstein mit segmentbogenförmigem Abschluss ist hier in die Mauer eingelassen. In seinem gut erhaltenen oberen Teil ist der Heilige Hubertus im Bischofsornat dargestellt, der von einem Hirsch begleitet wird. (SEL, AUT).
3An der Ecke der Kirchmauer zum nordwestlichen Ausgang befindet sich als einer der älteren Steine in der Mauer ein mannshoher barocker Grabstein. Er weist eine gespitzte Fläche für eine frühere runde Tafel auf, die in der oberen Hälfte von einem Relief aus Ähren umfasst und einer gebundenen Schleife mit flatternden Bändern gehalten wurde. Der Grabstein wird über einer geringen Verdachung durch einen gewölbten, pyramidal zulaufenden Schlussstein abgeschlossen (SEL, AUT).
Auch eine Reihe von neun Steinkreuzfragmenten außerhalb des Kirchhofs stammt aus dem Barock und wurde vermutlich wegen des benötigten Platzes für den Kirchenneubau umgesetzt. Die Kenotaphe sind als griechische Kreuze mit sich leicht verbreiternden Kreuzarmen gearbeitet. Drei Steine zeigen am Schnittpunkt der Kreuzarme eine Blume, eines weist die Darstellung des Herzens Jesu auf (SEL, AUT). An der südöstlichen Friedhofsmauer ist eine Reihe weiterer niedriger Kenotaphe vorhanden. Neben einem barocken Grabstein mit einem Kreuz auf abgerundeter, leicht geschwungener Grundfläche sind auch noch die Kreuze von …, … und …, die alle 1840 verstarben, im Stile des Spätbarocks gestaltet: Auch sie wurden als griechische Kreuze mit sich geringfügig verbreiternden Kreuzarmen und geschweiften Enden gefertigt. Ihre unteren Arme verbreitern sich beidseits um Voluten, die ihrerseits auf einer Basis aufsitzen (SEL, AUT, CHA). Erwähnenswert ist in dieser Reihe ein ähnliches Kreuz aus dem gleichen Jahr mit höherer Basis, auf der eine Trauerweide detailreich eingearbeitet wurde (SEL, AUT). In einer Reihe davor befinden sich drei weitere, floral verzierte, niedrige Kreuze, von denen jenes der Magdalena Kies von 1842 mit der Darstellung eines Hemds und des Herzens Jesu auf ein Kindergrab hindeutet (SEL, AUT).
Umfang und Bedeutung der lokalen Gusseisenproduktion wird auf dem Friedhof in der Verwendung gusseiserner Grabmale sichtbar (OHG): An der südöstlichen Mauer befindet sich ein filigran gearbeitetes, gusseisernes Kreuz auf einer steinernen, neogotischen Stele. Im Vorraum der Aussegnungshalle wird neben einem gusseisernen Kruzifix ohne Basis auch ein vollständig erhaltenes neogotisches Grabmal von 1871 der Eheleute „… /…“ mit ungewöhnlich detailreichem Unterbau aufbewahrt (SEL, AUT). Über einem pyramidal zulaufenden Fuß besitzt er übereinander zwei flache Tafeln, die jeweils von einer freistehenden, kannelierten und einer einseitig gefasste Säule gerahmt werden. Auf der oberen Tafel sind der Erzengel Michael und ein Schmetterling dargestellt, letzterer wird von einem Spitzbogen gefasst. Florale Ornamente verbinden den Unterbau mit dem Kruzifix. Auf dem Friedhof in … ist ein identisches Grabmal von 1928 erhalten. An der Südwestfassade der Kirche … ist ein weiteres neogotisches, gusseisernes Kreuz von hoher Qualität mit stehender Christusfigur und einem im unteren Teil von zwei Engeln gehaltenen Spruchband mit der Aufschrift „MISERERE ME DEUS“ zu finden. Ungewöhnlich in der Menge des eingesetzten, kostspieligen Gusseisens sind die beiden Grabplatten, die rechts des Portals der Kirche an die Fassade gelehnt sind. Im Wesentlichen ohne größere Zier erinnern sie an die industriellen Errungenschaften der Hüttenbesitzer … und seines Sohns … (SEL, AUT, OHG, ERI). Auf der Platte des Vaters ist zu lesen „CI GIT/…/… PROPRIETAIRE DES/…/ET … DECEDE À …/LE … 1812/AGE DE … ANS/R I P“ auf … „CIGIT/… /MEMBRE DES ETATS/ …. PROPIETAIRE ET… DECEDE A DOMMELDANGE LE ( … 1822/AGE DE … ANS/R I P“. Rechts davon befindet sich ein in der Wahl der Materialien ungewöhnlicher Kenotaph des Dominik Kempen, der zwischen 1846 und 1860 als örtlicher Pfarrer auch den Kirchenbau begleitet hat.
Vollständig aus Schieferstein geschaffen, werden die Basis, die schlichte zweigeteilte Stele und der geschwungene Schlussstein durch ein umlaufendes Bleiband zusammengehalten (SEL, AUT). Im Unterschied dazu ist das übermannshohe Grabdenkmal aus hellem Sandstein des Pfarrers …. von 1868 Teil der Grabsteingruppe der Familie … und ein prächtiges Beispiel eines typisch neogotischen Grabsteins: über einer leicht hochrechteckigen Basis mit 4Namestafel zeigt es auf der Stele unter einem Spitzgiebel die liturgischen Elemente Monstranz, Kelch und Stola als Relief. Nach oben wird es durch drei Fialen abgeschlossen, die an die Gestaltung der Kirche … erinnern (AUT, CHA). Auch die beiden nebenstehenden, neogotischen Steine der Familie zeigen handwerkliches Können, etwa des Steinbildhauers … aus …. am Stein in der Mitte, insbesondere in der plastischen Gestaltung zweier die Stele flankierender Figuren. Am dritten Stein des … Kantonsabgeordneten und Richter …, jüngerer Bruder des …, von 1898 fällt die Ausarbeitung der floralen Elemente auf dem schräg abgetreppten Giebel auf (AUT, CHA).
Weitere neogotisch gestaltete Grabsteine von bildhauerischer Qualität des ausgehenden 19. Jahrhunderts sind jener niedrige, filigran gearbeitete Stein der Familie Sinner-Kies, dessen Schrifttafel lokaltypisch von Dreipässen gerahmt wird oder der Stein der Familie … mit nur einen Dreipass, Ehrenkranz und Eichenblättern. Linker Hand des Zuwegs befindet sich außerdem der Grabstein der Familie …-… von 1895 mit einer Marienstatue und zwei Schrifttafeln, die von Dreipässen eingefasst werden (AUT, CHA).
Grabmäler aus dem beginnenden 20. Jahrhundert etwas einfacherer Art sind etwa jene der Familien … von 1900, …/…/… von 1918 oder …-…: Sie besitzen auf einer Basis einen hochrechteckigen Stein, über dem ein pyramidal zulaufender Stein ein steinernes Kreuz trägt (AUT, CHA). Vermutlich aus der gleichen Zeit ist eine metallene Statue eines selteneren Grabmaltypus vorhanden, die eine kniende Frau zeigt (SEL). Der Friedhof besitzt aus dieser Zeit auch zwei Flächengräber mit höheren, mehrgliedrigen Aufbauten in Stein wie jenes der Familie …-… und der Familie …-…. Die Grabmäler bestehen aus grauem, unpoliertem Granit und zeigen eine Mischung aus Formen des Jugendstils und der Moderne. Aus der Mitte des 20.
Jahrhundert stammen die Flächengräber mit querliegenden Steine etwa der Familien …-… von 1941, …-…, …-… oder …-…, die einen Einsatz einer qualitätvoll gearbeiteten Kupferreliefplatte aufweisen (CHA).
Trotz der wachsenden räumlichen Enge konnte der Kirchhof in seinen Ausmaßen und mit der gezielten Erhaltung bemerkenswerter Steine bewahrt und durch die Errichtung des Kolumbariums auch für die Zukunft gesichert werden.
Der Friedhof erfüllt aufgrund seiner erhaltenen Substanz wie auch seiner Anlage die Kriterien der Seltenheit, Authentizität, der zeittypischen Charakteristik, des Bautypus und der Gattung. Im geringeren Masse ist er zudem als Erinnerungsort und in Bezug auf seine Entwicklungsgeschichte und die Orts- und Heimatgeschichte von Bedeutung. Unter Berücksichtigend dieser Merkmale ist die Begräbnisstätte unter nationalen Denkmalschutz zu stellen.
Erfüllte Kriterien: (AUT) Authentizität, (SEL) Seltenheitswert, (GAT) Gattung, (CHA) Charakteristisch für eine Entstehungszeit, (ERI) Erinnerungsort, (OHG) Orts- und Heimatgeschichte, (BTY) Bautypus, (ENT) Entwicklungsgeschichte.
Art. 3.- Tous les effets du classement visés aux articles 9 à 16 de la loi du 18 juillet 1983, énumérés ci-après, s'appliquent de plein droit aux immeubles concernés à compter du jour de la notification du présent arrêté et suivent les immeubles classés en quelques mains qu'ils passent.
Art. 4.- Les effets légaux du classement sont les suivants :
5- Quiconque aliène un immeuble classé est tenu de faire connaître à l'acquéreur l'existence du classement.
- Toute aliénation d'un immeuble classé doit, dans les quinze jours de sa date, être notifiée au Ministère de la Culture, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche (ci-après appelé 'Ministère') par celui qui l'a consentie.
- L'immeuble classé ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni changer d'affectation, ni être l'objet d'un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, que si le Ministère y a donné son autorisation. La décision du Ministère doit parvenir à l'intéressé dans les six mois de la demande ; passé ce délai, la demande est censée être agréée.
- Les travaux autorisés s'exécutent sous la surveillance du Service des Sites et Monuments nationaux.
- Le Ministère peut toujours faire exécuter par les soins de ce service et aux frais de l'Etat, avec le concours éventuel des intéressés, les travaux de réparation ou d'entretien jugés indispensables à la conservation des monuments classés n'appartenant pas à l'Etat.
- Pour pouvoir constater la nécessité des travaux visés à l'alinéa qui précède, le Ministère peut faire procéder à des visites des lieux périodiques des immeubles classés. Les particuliers en sont informés, au moins quinze jours à l'avance, par lettre recommandée à la poste. Les agents désignés pour procéder à ces visites des lieux doivent justifier de leur qualité à toute demande.
- Lorsque la conservation d'un immeuble classé est gravement compromise par l'inexécution de travaux de réparation ou d'entretien, le Ministère peut mettre en demeure le propriétaire de faire procéder auxdits travaux, en lui indiquant le délai dans lequel ceux-ci doivent être entrepris. Une part appropriée de la dépense doit être supportée par l'Etat. Cette mise en demeure doit être motivée et doit préciser aussi bien les travaux à effectuer par le propriétaire que les taux de participation à supporter par l'Etat. Les contestations relatives à la participation financière de l'Etat ou aux autres conditions et modalités d'exécution sont jugées en premier ressort par le tribunal d'arrondissement dans le ressort duquel se trouve l'immeuble classé.
- Pour assurer l'exécution des travaux urgents de consolidation dans les immeubles classés, le Ministère, à défaut d'accord amiable avec les propriétaires, peut faire procéder à l'occupation temporaire de ces immeubles ou des immeubles voisins. Cette occupation, dont la durée ne peut en aucun cas excéder six mois, est ordonnée par un arrêté du Gouvernement en conseil préalablement notifié au propriétaire. En cas de préjudice causé, elle donne lieu à une indemnité qui est réglée conformément aux dispositions de la loi du 15 mars 1979 sur l'expropriation.
- Aucune construction nouvelle ne peut être adossée à un immeuble classé sans une autorisation spéciale du Ministère, qui doit intervenir dans les six mois de la demande ; passé ce délai, la demande est censée être agréée.
- Nul ne peut acquérir, par voie de prescription, de droit sur un immeuble classé.
- Ne sont pas applicables aux immeubles classés les servitudes légales qui peuvent causer leur dégradation. Aucune servitude ne peut être établie par convention sur un immeuble classé qu'avec l'agrément du Ministère.
Art. 5.- Les servitudes ou obligations du classement donnent droit au paiement éventuel d'une indemnité représentative du préjudice pouvant en résulter pour le propriétaire. La demande éventuelle en indemnisation doit parvenir au Ministère dans les six mois à dater de la notification du présent arrêté. A défaut d'accord entre le Gouvernement et le propriétaire sur l'indemnité à payer, la contestation y relative est jugée en premier ressort par le tribunal d'arrondissement dans le ressort duquel se trouve l'immeuble classé.
6 Le Gouvernement peut ne pas donner suite à la proposition de classement dans les conditions d'indemnisation fixées par le tribunal et doit alors abroger le classement dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement.
Art. 6.- En cas de consentement du propriétaire sur le principe et les conditions du classement, celui-ci est décidé par arrêté du Gouvernement en conseil. Les effets du classement cessent de s'appliquer si la décision de classement par le Gouvernement n'intervient pas dans les douze mois de la notification du présent arrêté.
Art. 7.- A défaut de consentement du propriétaire sur le principe du classement, celui-
ci peut être prononcé par le Gouvernement en conseil. Les effets du classement restent applicables jusqu'au moment où le Gouvernement en conseil aura pris une décision qui doit intervenir dans un délai de douze mois de la notification de la décision du propriétaire.
Art. 8.- La présente décision est susceptible d'un recours en annulation devant le tribunal administratif de et à Luxembourg. Ce recours doit être intenté par ministère d'avocat dans les trois mois de la notification du présent arrêté, au moyen d'une requête à déposer au secrétariat du tribunal administratif.
Art. 9.- Le présent arrêté est transmis au propriétaire concerné. Copie en est transmise à la Commune de …. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 30 novembre 2021, l’administration communale de …, ci-après désignée par « la commune », a fait introduire un recours en annulation à l’encontre de l’arrêté du ministre du 30 août 2021 proposant le classement comme monument national du cimetière de ….
I.
Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours en annulation Suite à l’avis du tribunal administratif du 1er juin 2022 ayant invité les parties à prendre position sur la question de l’incidence de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, ci-après désignée par « la loi du 25 février 2022 », publiée au Mémorial A le 3 mars 2022, sur la nature du recours susceptible d’être introduit ainsi que sur la question de savoir par rapport à quelle loi le présent litige est à examiner, tant la commune que le délégué du gouvernement concluent que les voies de recours à exercer et la nature du recours susceptible d’être introduit s’analyseraient par rapport à la seule loi en vigueur au jour où la décision a été prise, de sorte qu’en l’espèce un recours en annulation aurait dû être introduit.
Quant à la nature du recours susceptible d’être introduit en l’espèce, il échet tout d’abord de constater que la loi modifiée du 18 juillet 1983 concerant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 », sur base de laquelle la décision litigieuse du 30 août 2021 a été prise, a été abrogée par la loi du 25 février 2022 entrée en vigueur le jour de sa publication conformément à l’article 136 de la même loi, partant entrée en vigueur après la prise de la décision du 30 août 2021 et après l’introduction du présent recours.
Il convient ensuite de relever que la loi du 25 février 2022 ne prévoit qu’un recours en annulation contre les décisions prises en vertu de cette loi.
7 A défaut de dispositions transitoires afférentes, il convient de retenir qu’en ce qui concerne les voies de recours à exercer, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été prise la décision attaquée, en l’absence, comme en l’espèce, de mesures transitoires1.
Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une décision prise sur le fondement de la loi du 18 juillet 1983 devra être analysée conformément aux dispositions de cette même loi.
La loi du 18 juillet 1983 prévoyait dans ses articles 3 et 4 ce qui suit :
« Art. 3. L'immeuble appartenant à l'Etat, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique est classé par le Gouvernement en conseil, les intéressés et le Conseil d'Etat entendus en leurs avis.
Art. 4. L'immeuble appartenant à toute personne autre que celles énumérées à l'article 3 est proposé au classement par arrêté du ministre, la Commission des Sites et Monuments nationaux et le conseil communal de la commune sur le territoire de laquelle l'immeuble est situé entendus en leurs avis, lesquels doivent être produits dans le délai de trois mois à partir de la notification de la proposition de classement Passé ce délai, la proposition est censée être agréée.
L'arrêté détermine les conditions du classement.
La proposition de classement est notifiée au propriétaire, l'acte de notification énumérant les conditions du classement et informant le propriétaire de son droit au paiement éventuel d'une indemnité représentative du préjudice pouvant résulter pour lui des servitudes et obligations du classement.
La réponse du propriétaire, accompagnée le cas échéant de la demande en indemnisation, doit parvenir au Ministre dans les six mois à dater de la notification de l'arrêté proposant le classement.
En cas de consentement du propriétaire sur le principe et les conditions de classement, l'immeuble est classé par arrêté du Gouvernement en conseil.
A défaut de consentement du propriétaire sur le principe du classement, celui-ci peut être prononcé par le Gouvernement en conseil, le propriétaire jouissant d'un droit de recours au Conseil d'Etat, comité du Contentieux, statuant comme juge du fond.
A défaut d'accord du propriétaire sur l'indemnité à payer, la contestation y relative est jugée en premier ressort par le tribunal d'arrondissement dans le ressort duquel se trouve l'immeuble à classer. Le Gouvernement peut ne pas donner suite à la proposition de classement dans les conditions d'indemnisation ainsi fixées. Il doit alors, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, abroger l'arrêté de classement. ».
Etant donné qu’aucune disposition légale ne prévoit de recours au fond contre un arrêté ministériel de proposition de classement, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation en l’espèce.
1 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 360 et les autres références y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
8 Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soulève un défaut d’intérêt à agir dans le chef de la commune, étant donné que cette dernière ne serait pas le propriétaire du cimetière, alors qu’elle aurait déclaré elle-même qu’elle ne ferait qu’exploiter et gérer le cimetière appartenant au Fonds. Faute d’indications supplémentaires sur les relations entre la commune et le Fonds, il y aurait lieu d’admettre que l’intérêt à agir de la commune ne serait que théorique.
Dans son mémoire en réplique, la commune soutient qu’elle serait non seulement en charge de l’exploitation et de la gestion du cimetière, mais qu’elle en serait encore le propriétaire en vertu des dires du Fonds, qui aurait confirmé oralement qu’il ne se considérerait pas comme le propriétaire du cimetière. En effet, la loi du 13 février 2018 sur la gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique mentionnerait que l’église de … serait la propriété de la commune, tandis qu’il n’y aurait aucune référence du cimetière de ….
L’extrait cadastral énoncerait à son tour comme propriétaire du cimetière « …, … », ce qui, selon la commune, qui se réfère à cet égard à un avis du Conseil d’Etat, ne correspondrait pas à la dénomination d’une personne juridique, mais n’indiquerait que l’affectation cultuelle de l’édifice sans en désigner le propriétaire. La commune se réfère encore à un courrier du 3 novembre 2021 adressé par le Fonds à la commune dans lequel le Fonds se déchargerait de toutes revendications de la qualité de propriétaire concernant le cimetière.
La commune en conclut qu’elle devrait être considérée comme propriétaire du cimetière sur le fondement de la prescription acquisitive.
Elle soutient encore disposer de l’autorité et des pouvoirs de police et de surveillance sur le cimetière en vertu de l’article 25, alinéa 1er de la loi du 1er août 1972 portant réglementation de l’inhumation et de l’incinération des dépouilles mortelles, ci-après désignée par « la loi du 1er août 1972 ».
Dans son mémoire additionnel, la partie gouvernementale se rapporte encore à prudence de justice s’agissant de la subsistance de l’objet du recours, étant donné que depuis l’intervention de l’arrêté de classement définitif du Gouvernement en conseil en date du 2 mars 2022, la proposition de classement du 30 août 2021 aurait perdu ses effets de classement provisoire, de sorte à avoir acquis une valeur de simple acte préparatoire de la décision de classement définitif. Il soutient que, dans la mesure où la commune n’aurait pas « épinglé » de vice affectant directement et isolément l’acte préparatoire, son recours n’aurait plus d’objet.
Analyse du tribunal S’agissant tout d’abord du moyen selon lequel l’arrêté de proposition de classement serait à considérer comme simple acte préparatoire, le tribunal rappelle que dans son arrêt du 6 novembre 2018, inscrit sous le numéro 41339C du rôle, la Cour administrative a tranché cette question en jugeant que la proposition de classement au sens des articles 4 et 5 de la loi du 18 juillet 1983 « ne s’assimile nullement à un simple acte préparatoire, mais se rapproche éminemment du classement proprement dit dans la mesure où la loi elle-même fait revêtir la proposition de classement des mêmes effets que le classement proprement dit. ». Elle a, dans ce contexte, encore précisé que « de manière patente, les effets d’une proposition de classement équivalent à ceux d’un classement proprement dit et impactent d’autant le droit de propriété du titulaire afférent des immeubles proposés au classement. » et qu’il découlait « de manière évidente de l’ensemble de ces considérations que la proposition de classement d’un immeuble 9au sens des articles 4 et 5 de la loi du 18 juillet 1983 ne saurait en aucune manière être assimilée à un acte préparatoire classique contre lequel aucun recours administratif ne serait ouvert. ».
Eu égard aux enseignements de la Cour administrative tels que se dégageant de l’arrêt, précité, le moyen d’irrecevabilité soulevé par la partie étatique et tablant sur l’absence de caractère décisionnel de l’arrêté ministériel de proposition de classement est à rejeter.
S’agissant de la question de la subsistance de l’objet du recours à la suite de la prise l’arrêté de classement par le Conseil de gouvernement, il échet de constater que dans un arrêt du 25 janvier 2022, inscrit sous le numéro 46331C du rôle, la Cour administrative a retenu ce qui suit : « La Cour se doit de constater liminairement qu’à travers l’appel interjeté contre le jugement du 7 juillet 2021, elle se trouve, à l’instar des premiers juges, confrontée à deux recours distincts interjetés par la demanderesse initiale, afin de réagir contre le classement, en tant que monument national, de son immeuble sis à Kehlen, au numéro ….
Or, si ces deux recours ont trait à la même problématique de classement de sa propriété, l’étendue de la mission de contrôle du juge administratif apparaît différente d’un recours à l’autre, dès lors que conformément aux dispositions légales en vigueur, la demanderesse a saisi le juge administratif, d’une part, d’un recours en réformation sinon en annulation dirigé contre l’arrêté ministériel de proposition de classement, valant classement provisoire, du 15 janvier 2019 et, d’autre part, d’un recours en réformation dirigé contre l’arrêté du Gouvernement en conseil du 27 septembre 2019 emportant son classement définitif.
Ceci dit, s’il est patent que dès lors que ces deux recours ont trait à la même problématique de classement d’un immeuble en tant que monument national au sens de la loi du 18 juillet 1983 et si c’est à bon droit que les premiers juges, dans le jugement dont appel, les ont joints et vidés à travers une décision unique, il n’en reste pas moins que les deux recours ont des impacts différents, l’un tendant à l’annulation de la décision de proposition, appelant le juge à se placer au jour de la prise de décision et d’en contrôler sa légalité sur base de la situation en droit et en fait ayant existé à ce moment, l’autre tendant à la réformation du classement définitif appelant le juge à se placer au jour de sa décision et à statuer en lieu et place de l’administration sur base de la situation en droit et en fait se présentant à lui.
Ceci dit, dès lors que les deux recours de la demanderesse initiale tendent en substance à voir contrôler le bien-fondé du classement comme monument national de son immeuble, le premier recours semble appeler le juge à voir faire ce contrôle en se plaçant au jour de la prise de la décision de proposition, tandis que le deuxième recours appert l’appeler à s’y adonner en se plaçant au jour où il est appelé à statuer en tenant notamment compte de tous les changements qu’il a pu y avoir en droit et en fait.
Pareil exercice et partant pareille vision des choses paraissent insensés et sont à écarter.
Au contraire, force est de constater que depuis l’intervention de l’arrêté de classement définitif du Gouvernement en conseil, la proposition ministérielle de classement a perdu ses effets immédiats de classement provisoire et acquis une valeur de simple acte préparatoire de la décision de classement définitif. – Ce constat ne veut pas dire que le recours en annulation dirigé contre la décision de classement provisoire soit entièrement devenu sans objet, étant donné que d’éventuels vices l’affectant, s’ils se trouvaient vérifiés, auraient pour conséquence 10de voir tomber l’arrêté ministériel de classement provisoire et partant, le cas échéant, toute la procédure subséquente.
La partie intimée n’ayant pas à proprement parler épinglé de vice affectant directement et isolément l’acte préparatoire, il s’ensuit que la seule question que la Cour est appelée à toiser, à savoir si oui ou non les intérêts d’ordre essentiellement historique, architectural et esthétique, invoqués par la partie étatique à l’appui du classement comme monument national de l’immeuble visé appartenant à la partie intimée, se trouvent vérifiés en cause, doit se faire à la date d’aujourd’hui, compte tenu de tous les éléments recueillis en cause et valablement produits devant la Cour »2.
Il s’ensuit que le recours en annulation n’est pas devenu sans objet du fait de l’intervention de l’arrêté de classement, dans la mesure où d’éventuels vices affectant l’arrêté ministériel de proposition de classement feraient tomber l’arrêté en question et ainsi toute la procédure subséquente.
Le moyen afférent encourt partant le rejet.
S’agissant du moyen ayant trait à un défaut d’intérêt à agir, il convient de rappeler qu’en matière de contentieux administratif, portant, comme en l’espèce, sur des droits objectifs, l’intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut tirer un avantage corrélatif de la sanction de la décision par le juge administratif3.
S’il est vrai (i) qu’il ressort d’un courrier du 4 mars 2022 adressé au tribunal par le litismandataire du Fonds que ce dernier aurait formellement confirmé à la commune qu’il n’aurait pas qualité de propriétaire mais « que la propriété de la Parcelle [serait] détenue par la commune, étant donné que l’administration communale de … s’est comportée comme propriétaire de la Parcelle depuis au moins plus de 30 ans » (ii) qu’aux termes d’un courrier du 3 novembre 2021 adressé par le Fonds au bourgmestre, ce dernier déclare expressément se « décharger de toutes revendication de la qualité de propriétaire » concernant la parcelle recueillant le cimetière et (iii) qu’à l’audience des plaidoiries du 22 février 2023, le litismandataire du Fonds a encore déclaré expressément que ce ne serait pas le Fonds mais la commune qui serait propriétaire du cimetière de …, il n’en reste pas moins que les parties restent en défaut de produire un quelconque élément probant qui permettrait au tribunal de retenir la commune comme propriétaire du cimetière.
Plus particulièrement, ils ne versent aucun titre de propriété relatif au cimetière, dont il se dégagerait que la commune serait le propriétaire. L’extrait cadastral ne permet pas au tribunal de constater que le cimetière serait devenu la propriété de la commune.
S’agissant de l’affirmation du Fonds selon laquelle la commune se serait comportée comme propriétaire depuis au moins 30 ans, de sorte à invoquer la prescription acquisitive, le tribunal relève, d’une part, que ni la commune ni le Fonds ne produisent une décision du juge civil, seul compétent en la matière, qui aurait constaté que la commune aurait acquis la propriété du cimetière par le biais de l’usucapion et, d’autre part, qu’ils n’invoquent aucune disposition légale qui permettrait à l’administration de constater elle-même, en l’absence de 2 Cour adm., 25 janvier 2022, n° 46331C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Sites et monuments, n° 23.
3 Cour adm. 14 juillet 2009, n° 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieusen°2 et les autres références y citées.
11décision afférente du juge civil, l’acquisition d’un immeuble par prescription, de sorte qu’il ne saurait être reproché au ministre de ne pas avoir tenu compte de la possession, le cas échéant prolongée, du cimetière par la commune.
Ce constat se trouve encore conforté par le fait qu’à travers sa délibération du 24 mars 2021 le conseil communal affirme que le Fonds serait le propriétaire du cimetière.
Il s’ensuit que c’est à bon droit que le ministre a considéré le Fonds comme le propriétaire du cimetière.
S’il est vrai que la commune ne saurait, à défaut de titre de propriété soumis à l’appréciation du tribunal, être considérée comme propriétaire du cimetière, il n’en reste pas moins qu’en sa qualité d’exploitant et de gestionnaire du cimetière, elle est directement concernée par l’impact de la mesure de proposition de classement, de sorte qu’un intérêt à agir ne saurait lui être dénié.
Il s’ensuit que le moyen ayant trait à un défaut d’intérêt à agir dans le chef de la commune encourt le rejet.
II.
Quant à la loi applicable aux recours Suite à l’avis du tribunal administratif du 1er juin 2022 ayant invité les parties à prendre position sur la question de l’incidence de la loi du 25 février 2022 sur la nature du recours susceptible d’être introduit ainsi que sur la question de savoir par rapport à quelle loi le présent litige est à examiner, tant la commune que le délégué du gouvernement concluent que dans la mesure seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision déférée, la loi applicable au litige serait la loi du 18 juillet 1983.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d'une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise4.
Il s’ensuit que le tribunal appliquera les dispositions de la loi du 18 juillet 1983 dans le cadre de son analyse des moyens présentés dans le cadre du recours en annulation dirigé à l’encontre de la décision déférée.
III.
Quant au fond Il échet de constater qu’à travers sa requête introductive d’instance, la commune a invoqué les moyens selon lesquels :
- la conservation du cimetière ne présenterait pas un intérêt public susceptible de justifier la décision déférée ;
- la décision déférée serait incompatible avec les obligations d’intérêt général de la commune emportant de multiples problèmes pratiques quant à l’exploitation et la gestion du cimetière - la décision déférée serait disproportionnée par rapport à son but.
4 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.
12 S’agissant du moyen du délégué du gouvernement invoqué dans son mémoire additionnel partant sur le fait que la commune n’aurait pas fait valoir de moyens spécifiques quant à la décision de proposition de classement, il échet de rappeler qu’aux termes de son arrêt du 25 janvier 2022, inscrit sous le numéro 46331C du rôle, la Cour administrative a retenu que le recours en annulation dirigé contre la décision de proposition de classement garde son objet même après l’intervention de l’arrêté de classement comme monument national du Gouvernement en conseil, dans la mesure où d’éventuels vices l’affectant auraient pour conséquence de voir tomber l’arrêté ministériel de classement provisoire et partant toute la procédure subséquente. Or, pour qu’un tel recours puisse aboutir, encore faut-il que le demandeur « épingle » des vices affectant « directement et isolément l’acte préparatoire ».
Il est flagrant qu’en l’espèce, la commune s’est bornée à invoquer des moyens contestant le bien-fondé du classement, à l’exclusion de vices affectant directement l’arrêté de proposition de classement du 30 août 2021, déféré.
Ainsi, eu égard aux développements de la Cour administrative dans son arrêt précité du 25 janvier 2022, et plus particulièrement à la conclusion selon laquelle il serait insensé de procéder à l’examen de deux recours tendant à voir contrôler le bien-fondé du classement comme monument national, d’un côté, en se plaçant au jour de la prise de la décision de proposition de classement et, d’un autre côté, à travers le recours inscrit sous le numéro 47501 du rôle, visant l’arrêté du Gouvernement en conseil du 2 mars 2022, en se plaçant au jour où le tribunal est appelé à statuer en tenant compte de tous les changements qu’il a pu y avoir en droit et en fait - situation qui, en l’espèce est encore plus absurde, dans la mesure où le tribunal serait amené à apprécier le classement litigieux, d’une part, dans le cadre de la loi du 18 juillet 1983 s’agissant du présent recours visant l’arrêté de proposition de classement et, d’autre part, dans le cadre de la loi du 25 février 2022 concernant l’arrêté du Gouvernement en conseil du 2 mars 2022, tel qu’il a par ailleurs été retenu dans le jugement de ce jour, inscrit sous le numéro 47501 du rôle -, les moyens visant le seul bien-fondé du classement encourent le rejet, dans la mesure où le bien-fondé du classement litigieux a été analysé dans le cadre du jugement, inscrit sous le numéro 47501 du rôle, prononcé en date de ce jour.
Il s’ensuit que le recours dirigé contre l’arrêté de proposition de classement du 30 août 2021 encourt le rejet.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit en la forme le recours en annulation dirigé contre l’arrêté ministériel de proposition de classement du 30 août 2021 ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
condamne la commune de … aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique extraordinaire du 29 septembre 2023 par :
13Daniel Weber, vice-président, Michèle Stoffel, vice-président, Benoît Hupperich, juge, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Daniel Weber Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 septembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 14
