| Luxembourg, Tribunal administratif, 29 septembre 2023, 46429,46951

Tribunal administratif Nos 46429 et 46951 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46429+46951 4e chambre Inscrits les 3 septembre 2021 et 28 janvier 2022 Audience publique du 29 septembre 2023 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat et contre un arrêté grand-ducal, ainsi que contre une décision du CGPO en matières de discipline et de pension

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JUGEMENT

I.

Vu la requête, inscrite sous le numéro 46429 du rôle et déposée le 3 septembre 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de 1) la décision du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 8 juin 2021 ayant prononcé, à son égard, les sanctions de la rétrogradation, ainsi que de l’amende d’une mensualité brute de traitement, prévues à l’article 47 sub 7, respectivement sub 3 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat ;

2) l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 pris en exécution de la décision précitée du conseil de discipline du 8 juin 2021 ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 décembre 2021 ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 janvier 2022 par Maître Jean-Marie Bauler, préqualifié, pour le compte de son mandant ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 9 février 2022 ;

II.

Vu la requête, inscrite sous le numéro 46951 du rôle et déposée le 28 janvier 2022 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du directeur du centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’Etat (« CGPO ») du 16 juillet 2021 qui fait rétroagir au 22 mai 2021 la sanction disciplinaire de la rétrogradation prononcée à son égard par la décision du Conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat du 8 juin 2021, ainsi que contre la décision implicite de refus rendue sur recours gracieux du 28 septembre 2021 ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 22 avril 2022 ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 23 mai 2022 par Maître Jean-Marie Bauler, préqualifié, pour le compte de son mandant ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 21 juin 2022 ;

I. + II.

Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Madame le délégué du gouvernement Tara Desorbay en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 avril 2023.

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Par courrier du 26 juillet 2019, le ministre des Affaires étrangères et européennes, désigné ci-après « le ministre », saisit le commissaire du gouvernement chargé de l’instruction disciplinaire, désigné ci-après par « le commissaire du gouvernement », conformément à l'article 56 paragraphe 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, dénommée ci-après « le statut général », afin de procéder à une instruction disciplinaire à l'encontre de Monsieur …, ambassadeur, ministre plénipotentiaire auprès du ministère des Affaires étrangères et européennes, désigné ci-après par « le ministère ».

Par courrier du 31 juillet 2019, le commissaire du gouvernement informa Monsieur … qu'une instruction disciplinaire avait été ordonnée à son encontre.

Par courrier du 8 août 2019, le commissaire du gouvernement adjoint transmit une copie du dossier disciplinaire au procureur d’Etat du Parquet de Luxembourg.

Par courrier du 26 septembre 2019, le commissaire du gouvernement adjoint fit parvenir une copie du dossier à Monsieur … ainsi qu’à son litismandataire, tout en invitant Monsieur … à se présenter au commissariat du gouvernement chargé de l'instruction disciplinaire pour une audition devant se dérouler le 16 octobre 2019, afin de prendre position par rapport aux faits lui reprochés, audition au cours de laquelle Monsieur … déposa des documents destinés à compléter son dossier, dont notamment un aide-mémoire reprenant sa prise de position par écrit.

Par courrier du 25 octobre 2019, Monsieur … fit parvenir ses observations au commissaire du gouvernement adjoint.

Par courrier du 30 octobre 2019, le commissaire du gouvernement adjoint fit parvenir de nouveaux documents au litismandataire de Monsieur …, par rapport auxquels ce dernier prit position par un courrier de son litismandataire du 12 novembre 2019.

Par courrier du 11 décembre 2019, le commissaire du gouvernement adjoint fit parvenir de nouveaux documents au litismandataire de Monsieur …, par rapport auxquels ce dernier prit position par un courrier de son litismandataire du 17 décembre 2019.

Par courrier du 25 février 2020, le commissaire du gouvernement adjoint fit parvenir de documents nouveaux au litismandataire de Monsieur ….

Par courrier du 4 juin 2020, le ministre saisit à nouveau le commissaire du gouvernement conformément à l'article 56 paragraphe 2 du statut général, afin de procéder à une instruction disciplinaire complémentaire à l'encontre de Monsieur ….

Par courriers des 19 juin et 21 juillet 2020, le commissaire du gouvernement adjoint envoya une demande de renseignement supplémentaire au ministre, auxquelles ce dernier répondit par courriers des 10, respectivement 23 juillet 2020 Par courriers des 31 août 2020 et 14 février 2021, le commissaire du gouvernement adjoint fit parvenir de nouveaux documents au litismandataire de Monsieur …, par rapport auxquels ce dernier prit position par courriers de son litismandataire des 24 septembre, 6 novembre 2020, respectivement 9 mars 2021.

En date du 10 mars 2021, le commissaire du gouvernement adjoint clôtura son instruction par l’émission d’un rapport d’instruction.

Par courrier du même jour, le commissaire du gouvernement adjoint informa Monsieur … qu’il envisagea de transmettre le dossier au conseil de discipline des fonctionnaires de l’Etat, ci-après dénommé le « Conseil de discipline », conformément à l’article 56, paragraphe 5, du statut général, sans préjudice du droit de Monsieur … de prendre inspection du dossier disciplinaire en vue, le cas échéant, de présenter ses observations, respectivement de demander un complément d’instruction, ce que ce dernier fit par courrier du 22 mars 2021.

En date du 26 mars 2021, le commissaire du gouvernement émit un rapport d’instruction complémentaire.

Par arrêté grand-ducal du 30 avril 2021, démission honorable de ses fonctions d’envoyé extraordinaire et ministre plénipotentiaire en service ordinaire fut accordée à Monsieur …, avec réserve expresse de la non renonciation à l’instruction disciplinaire en cours.

En date du 8 juin 2021, le Conseil de discipline prit la décision qui suit :

« (…) Vu l'instruction disciplinaire diligentée à l'encontre de … par le commissaire du Gouvernement adjoint, ci-après le commissaire, régulièrement saisi en application de l'article 56, paragraphe 2 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, ci-après le Statut, par deux courriers du Ministre des Affaires étrangères et européennes des 26 juillet 2019 et 4 juin 2020 et transmise pour attribution au Conseil de discipline par courrier réceptionné le 29 mars 2021.

Vu le rapport d'instruction du 10 mars 2021 et le rapport complémentaire du 26 mars 2021.

Vu la convocation de … pour l'audience du 11 mai 2021.

3 Dans la lettre de saisine du 26 juillet 2019, renfermant deux volets, il est fait état que … :

A. « [ …, est présumé avoir manqué à ses obligations statutaires pour avoir] émis une fausse déclaration relative à la présence permanente de son épouse à son poste d'accréditation actuel à ….

Il est reproché à Monsieur … d'avoir émis une fausse déclaration relative à la présence permanente de son épouse à …, ce qui résulte dans l'octroi d'une indemnité de poste supérieure à ce qui est dû.

En effet, la présence du conjoint au poste d'accréditation a une incidence sur l'indemnité de poste de l'agent Suivant l'article 4 du règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires et de ses agents (ci-après le « Statut financier »), la majoration pour conjoint est fixée suivant les critères suivants :

1) le conjoint habite avec l'agent ou non au poste à l'étranger ;

2) le conjoint travaille ou non L'article 4 du Statut financier prévoit que « Par mesure individuelle de Notre Ministre des Affaires Etrangères cette augmentation peut ne pas être accordée aux agents dont le conjoint n'habite pas en permanence auprès de l'agent détaché.

En outre, l'article 30, alinéa 3, du Statut financier dispose que les agents « sont tenus d'informer le Ministère des Affaires Etrangères de tout changement les concernant personnellement ainsi que leurs adjoints, en matière d'état civil, de scolarité des enfants, de conditions de logement, pouvant avoir une incidence sur le niveau des indemnités de poste et de logement B. […est présumé avoir manqué à ses obligations statutaires pour avoir] imputé des dépenses à caractère non officiel au budget de la mission diplomatique à … et de la mission diplomatique à ….

Il est reproché au comptable extraordinaire … d'avoir imputé sur le budget des missions diplomatiques à … et à … des dépenses à caractère privé.

Il s'agit notamment de: l'achat de denrées alimentaires sans aucun lien avec des, manifestations officielles ; un 2e abonnement de téléphonie, en plus de l'abonnement professionnel auquel le chef de mission a droit pour l'exercice de ses fonctions ;

l'utilisation de la carte de carburant de la mission des véhicules autres que la voiture officiel de la mission diplomatique ; une carte de membre au Cercle Münster à Luxembourg ; les frais de réparation du vélo privé ; l'achat de livres sans lien avec l'exercice de la fonction ; des services de nettoyage de vêtements ; l'achat de produits de soin et d'hygiène ; des factures de pharmacie.

Le tableau en Annexe 8 énumère ces dépenses.

La seconde lettre, complétant et précisant les deux reproches de saisine initiaux, datée du 4 juin 2020, énonce ce qui suit :

4 Je rappelle qu'il est reproché à Monsieur … d'avoir omis de notifier au département que son épouse Madame … ne vit pas en permanence à son poste d'accréditation. Dans mon courrier de juillet dernier, j'avais expliqué dans quelle mesure la présence, voire l'absence du conjoint au poste d'accréditation de l'agent détaché, a un impact sur le montant de l'indemnité de poste octroyée à l'agent détaché.

Alors que le reproche formulé dans mon courrier de juillet 2019 se rapportait plus précisément à une déclaration servant à la fixation des indemnités de poste 2019, signée par Monsieur … le 25 avril 2019, non seulement je maintiens ce reproche pour 2019 et 2020, mais je l'étends à la période entre septembre 2013 à ce jour.

Des témoignages signés recueillis auprès du personnel à … en décembre 2019 par la directrice des finances et des ressources humaines du ministère, je conclus que la présence de l'épouse … continue à ne pas être permanente. Pour le bon ordre, je signalerais néanmoins que l'ancien chancelier à …, Monsieur …, retraité depuis août 2019, dans un entretien au département en décembre 2019 a fait état de déjeuners/dîners réguliers avec le couple … et a estimé que Madame … avait bien déménagé à ….

Je vous informe aussi que jusqu'à ce jour, l'Ambassadeur … n'a pas retourné au département la déclaration servant à la fixation des indemnités de poste en 2020.

Des témoignages signés du personnel à …, recueillies en décembre 2019 par la directrice des finances et des ressources humaines du ministère, il découle que l'épouse de Monsieur … ne vivait pas non plus en permanence à …, où Monsieur … était en poste de septembre 2013 à août 2017.

Ainsi, en prenant en compte la période entre septembre 2013 et mai 2020, et en calculant la différence entre le montant des indemnités perçues si le conjoint habite en permanence en poste et le montant perçu en cas d'absence du conjoint en poste, le montant que l'Ambassadeur … aura trop perçu en laissant le département croire que son épouse habite en permanence auprès de lui, s'élèverait à environ 73.200 €. A noter que de ce montant les absences de poste du chef de mission pour des raisons de congé n'ont pas été déduites.

Je joins en annexe des exemples dans lesquels des agents détachés informent le Ministère d'un changement de la situation personnelle ou professionnelle du partenaire et qui impacte négativement l'indemnité de poste. Pour des raisons de protection des données personnelles, les noms des agents ainsi que les postes d'affectation ont été noircis. » À l'audience du Conseil de discipline du 11 mai 2021, …, assisté par son avocat, a pu longtemps s'exprimer par rapport aux deux reproches et le faisceau d'indices mis en exergue par le commissaire du Gouvernement. Il a persévéré dans son obstination à s'éterniser sur des considérations générales liées notamment aux particularités de sa mission, ses attributions, le fonctionnement général d'une ambassade, « lieu d'hospitalité et espace officiel/public avec restauration » générant des frais qu'il aurait, en bon père de famille, géré et a insisté sur l'absence d'une réglementation précise contraignante par rapport au critère de permanence pour contester en bloc les reproches, soulignant que l'attestation testimoniale de … qu'il a soumis au Conseil de discipline permettrait d'accréditer sa position et de relativiser les témoignages malveillants, non protecteurs de la vie privée de son couple.

5 L'avocat de … a soulevé une violation du principe de la légalité des peines (articles 14 et 7 CEDH), y compris le libellé obscur, dans la mesure où le reproche initial n'aurait pas permis à son client de cerner sa défense, le non-respect de la procédure administrative non contentieuse (ci-après la PANC) pour avoir violé les droits de la défense de … entendu qu'à une seule occasion au début de l'instruction, la partialité objective et la partialité subjective du commissaire, la violation de la procédure d'instruction alors que les éléments à charge et à décharge auraient, du moins en partie, été rassemblés par le directeur des finances et des ressources humaines du Ministère des Affaires étrangères et européennes, la violation de la vie privée, la violation de la règle non bis in idem dans la mesure où une enquête parallèle serait en cours auprès du Ministère des finances, la violation du délai raisonnable et la prescription pour tous les faits antérieurs au 4 juin 2017.

Il a également entendu soumettre par écrit une question préjudicielle à poser à la Cour Constitutionnelle alors que l'article 46 du Statut violerait l'article 10 bis de la Constitution pour traiter de façon discriminatoire le fonctionnaire en retraite ou dont le départ à la retraite est imminent par rapport aux autres fonctionnaires.

Si par impossible le Conseil était amené à examiner le fond de l'affaire, il devrait se rendre à l'évidence que, conformément à l'audition afférente du directeur des finances et des ressources humaines, il n'existerait pas de règles spéciales, ni par rapport au critère de permanence de la résidence, ni par rapport à l'affectation des frais et qu'il n'appartiendrait pas au Conseil d'interpréter un texte imprécis. Il serait particulièrement choquant, en l'absence de preuves, de vouloir ériger …, haut fonctionnaire intègre et consciencieux pendant quatre décennies, en homme malhonnête. L'avocat a ainsi principalement conclu à la nullité de la procédure et subsidiairement au renvoi des poursuites pour absence de charges.

Le délégué du Gouvernement a relevé que … est toujours fonctionnaire de sorte que l'argumentation relative à une éventuelle discrimination d'un fonctionnaire en retraite serait à l'heure actuelle prématurée. De toute façon la Cour constitutionnelle ne pourrait être saisie d'une question préjudicielle de constitutionnalité que par une juridiction et non pas par le Conseil de discipline. Il a réfuté la plupart des moyens en renvoyant à la jurisprudence constante des juridictions administratives et a donné à considérer que les reproches formulés sont précis et de nature à bien comprendre les tenants et aboutissants. De surplus, …, entendu par le commissaire, aurait tout au long de l'instruction pris position par écrit. Le point de vue de la défense aurait également à itératives reprises été étayé par le défenseur de … de sorte qu'aucune violation des droits de la défense ne saurait être retenue. La PANC ne saurait être invoquée en matière disciplinaire dont la procédure, ancrée dans le Statut, renfermerait des garanties équivalentes et prévoyant au bénéfice au fonctionnaire un recours devant les juridictions administratives. Le principe du non bis in idem n'aurait pas non plus vocation à s'appliquer en l'espèce au vu de l'objectif, de la procédure et de la finalité différente du Conseil de discipline par rapport à une enquête financière menée par le Ministère des finances. En vertu de l'article 56 alinéa 2 du Statut, le commissaire serait chargé de rassembler tous les éléments à charge et à décharge, de sorte qu'il pourrait très bien solliciter de la part de l'autorité de saisine des précisions, des documents, des rapports ou autres informations en relation avec les reproches pouvant soit les conforter soit les invalider. Aucun dépassement du délai raisonnable ne serait donné, vu le travail d'envergure, l'élément d'extranéité et les recherches effectuées à constater et pour ce qui est de la prescription de certains faits, le délégué s'est rallié au constat opéré sous cet aspect par le commissaire.

6 Quant au fond, le délégué avance avoir une toute autre lecture du dossier que la défense alors que les deux reproches se trouveraient dûment établis et que l'attestation testimoniale de …, au contenu assez vague, loin d'infirmer la réalité des reproches, permettrait, à travers certains passages, d'y puiser des indications les soutenant. Il considère que le Ministre s'est exécuté conformément à la déclaration signée par … quant à l'absence d'exercice d'une activité professionnelle de son épouse résidant en permanence avec lui, corollaire d'une majoration de son indemnité de poste, mais que du moment où le Ministre a eu connaissance de faits laissant présumer que cette déclaration serait inexacte, il aurait agi conformément à l'article 56 alinéa 2 du Statut et a saisi le commissaire. Il en serait de même des dépenses privées de … susceptibles d'avoir été imputées sur le budget de la mission diplomatique. Les différentes attestations testimoniales, dont celle de l'adjointe de la mission, ne renfermeraient qu'un seul constat, celui d'une épouse présente occasionnellement et pour des réceptions officielles, mais n'habitant pas, contrairement aux déclarations signées par …, en permanence à l'ambassade.

Cette notion ne nécessiterait aucune interprétation pour être limpide, la notion de permanence impliquant nécessairement une présence continue auprès de l'ambassadeur pour lui permettre de pouvoir ainsi tirer profit d'une majoration de l'indemnité de poste lui revenant. Il renvoie à cet égard aux courriers versés au dossier et émanant d'autres ambassadeurs pour souligner que d'aucun n'avait des problèmes de compréhension par rapport à cette notion, ayant pris soin de signaler toute absence plus ou moins prolongée de l'épouse, voire tout changement respectif dans leur situation de couple. L'imputation des dépenses privées sur le budget de la mission diplomatique n'aurait même pas été contestée par … lequel aurait estimé, à tort, que la disposition de la cuisine et du frigo alimentaire aurait rendu toute séparation stricte impossible à gérer. Non seulement que cette argumentation aurait été infirmée par l'expérience vécue avec le successeur de …, mais surtout le dossier renfermerait des attestations reprenant en détail les instructions, les démarches et les pratiques à suivre par le personnel pour masquer les dépenses privées de … afin de les faire passer pour des dépenses officielles dans l'intérêt de la mission. Finalement pour l'excès de carburant, les éléments dégagés par l'instruction, dont les relevés d'essence, non contestés, parleraient d'eux-mêmes.

…, occupant un des plus hauts postes de la Fonction publique, se serait, tant par cet enrichissement personnel à la base de l'instruction diligentée, qu'ensuite par l'attitude adoptée au cours de l'instruction disciplinaire, montré particulièrement indigne de sa fonction et le délégué propose de lui appliquer la sanction de la rétrogradation.

Quant au moyen tiré d'une violation du principe de légalité des délits et des peines, tel que consacré par l'article 14 de la Constitution et l'article 7 de la CEDH et le libellé obscur :

Il est soutenu que les reproches seraient trop vagues et que le fonctionnaire ne saurait ni cerner sa défense, ni prévoir pas à quelle peine il doit s'attendre.

Aux termes de l'article 7.1 de la CEDH : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise ». Cette disposition consacre le principe de légalité des peines, tel qu'énoncé également à l'article 14 de la Constitution, en vertu duquel « nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu'en vertu de la loi ». Ce principe, qui inclut également l'exigence de prévisibilité de la loi, impose d'énoncer les infractions en des termes suffisamment clairs et précis pour en exclure l'arbitraire et permettre aux intéressés de mesurer exactement la nature et le type des agissements sanctionnés.

7 Dans la première lettre de saisine,… se voit reprocher un manquement aux devoirs résultant de :

- l'article 9, paragraphe 1, de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat selon lequel « le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois qui déterminent les devoirs que l'exercice de leurs fonctions lui impose en relation avec les dispositions pertinentes du Code pénal relatives à la concussion et au détournement de fonds », - l'article 10, paragraphe 1er, alinéa 1er, du statut selon lequel « le fonctionnaire doit, dans l'exercice comme en dehors de l'exercice de ses fonctions, éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public ».

Ces dispositions mettent à charge des fonctionnaires une obligation de respecter les lois, une obligation de dignité et de probité. Le fonctionnaire doit en toutes circonstances avoir une conduite exemplaire, y compris en dehors du service, alors que tout manquement à la loi, aux devoirs que l'exercice de sa fonction lui impose, à la dignité de sa fonction ou donnant lieu à scandale ou compromettant les intérêts du service peut engager sa responsabilité personnelle, jeter le discrédit sur le service dans son ensemble et le dévaloriser. Il est exact que les notions de devoirs, de dignité de la fonction ou de scandale utilisées par la disposition précitée ne sont pas des notions précises et bien définies. La Cour administrative, dans un arrêt récent (25 février 2021, n°45262C du rôle), a précisé à ce sujet :« Le législateur ne peut cependant pas prévoir ou appréhender tout ce qui est indigne ou de nature à porter scandale, d'autant plus que ces notions sont évolutives dans le temps. Il reviendra, en dernier ressort, au juge d'en fixer les limites afin d'éviter tout arbitraire. Cette imprécision au niveau de la définition des devoirs et obligations pesant sur les fonctionnaires de l'Etat n'est cependant pas contraire au principe de légalité des peines, dans la mesure où les devoirs sont décrits avec suffisamment d'objectivité et que l'arbitraire des sanctions à appliquer est évité par le biais de l'article 53 du statut général, qui prévoit que l'application des sanctions disciplinaires doit se régler notamment d'après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé ».

Dans l'arrêt précité, la Cour a également rappelé que la Cour constitutionnelle a déjà eu l'occasion de se pencher sur la question de la conformité de l'article 10, paragraphe 1er, du Statut avec l'article 14 de la Constitution. Dans son arrêt du 14 décembre 2007 (n° 00041 du registre), la Cour constitutionnelle a ainsi jugé que l'article 10, paragraphe 1er, du Statut n'est pas contraire à l'article 14 de la Constitution. Il a été précisé que le droit disciplinaire tolère dans la formulation des comportements illicites et dans l'établissement des peines à encourir une marge d'indétermination, sans que le principe de la spécification de l'incrimination et de la peine n'en soit affecté, si des critères logiques, techniques et d'expérience professionnelle permettent de prévoir avec une sûreté suffisante la conduite à sanctionner et la sévérité de la peine à appliquer et que le principe de légalité des peines ne fait pas obstacle à ce qu'en matière disciplinaire les infractions soient définies par référence aux obligations légales et réglementaires auxquelles est soumise une personne en raison des fonctions qu'elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l'institution dont elle relève.

À lire la première lettre de saisine, les faits sont suffisamment détaillés pour viser sans équivoque la fausse déclaration relative à la présence permanente de l'épouse de … à … et l'imputation des dépenses à caractère privé au budget de la mission diplomatique avec 8 énumération des catégories de dépenses visées. Les dispositions légales citées, articles 9, 10 du Statut, 4 et 30 du statut financier ont pour but de faire connaître au fonctionnaire avec suffisamment de précision les manquements visés pour lui permettre de préparer utilement sa défense.

Il suffit sous cet aspect de se référer à la prise de position détaillée du 16 octobre 2019 de … pour se rendre à l'évidence qu'il ne s'est pas mépris sur ce qui lui est reproché et aucun libellé obscur n'est avancé. Les commentaires de …, communiqués notamment par son avocat le 12 novembre 2019 et le 17 décembre 2019, en constituent une illustration supplémentaire.

La deuxième lettre de saisine du 4 juin 2020 reprend les mêmes deux reproches, mais visant uniquement, pour ce qui est du premier, une extension de la période visée pour laquelle l'indemnité de poste est supposée versée sur base de fausses déclarations et, pour le second, l'autorité de saisine n'a pas maintenu ce reproche pour certaines dépenses, faisant bénéficier le comptable extraordinaire … du doute, mais l'a étayé pour certaines autres dépenses. … et son avocat ont pris position le 24 septembre 2020, le 6 novembre 2020 et le 8 mars 2021 et dans l'une des prises de positions ils déplorent l'absence de précision en avançant « il est inacceptable que l'Etat fasse notamment état d'un niveau élevé des frais de carburant sans donner la moindre explication, ni fournir des éléments de comparaison ».

Or, pareille argumentation ne relève pas d'un libellé obscur du reproche, mais vise l'absence de preuves à l'appui de ce reproche, ainsi que le problème de l'administration des preuves, étant entendu que l'absence d'éléments suffisants est toujours à décharge du fonctionnaire visé.

Il suit de ce qui précède que le moyen tiré de la violation du principe de légalité des peines et du libellé obscur est à rejeter.

Quant au moyen tiré d'une absence d'impartialité - objective et subjective - dans le chef du commissaire du gouvernement, en ce que celui-ci exercerait de facto et de jure trois fonctions incompatibles, à savoir procureur/accusateur/délégué du Gouvernement.

La Cour administrative a précisé dans son arrêt du 25 février 2021, n°45262C que le commissaire du gouvernement n'exerce pas trois fonctions distinctes et incompatibles, mais est appelé, aux termes d'une instruction à charge et à décharge, à décider du sort de l'affaire, cette décision n'ayant par ailleurs que la qualité d'un acte préparatoire, le Conseil de discipline demeurant souverain dans son appréciation et pouvant décider soit qu'il n'y a pas lieu de prononcer une sanction, soit d'appliquer une ou plusieurs sanctions mineures, soit d'appliquer une sanction plus sévère que celle envisagée par le commissaire du gouvernement. Le fait que le rapport du commissaire du gouvernement clôture l'instruction disciplinaire menée à charge et à décharge du fonctionnaire et qu'il délimite les faits mis à sa charge ne saurait non plus être considéré comme mettant en cause son impartialité, le commissaire du gouvernement n'étant pas, par la suite, appelé à intervenir dans la procédure disciplinaire, et notamment lors de la procédure devant le Conseil de discipline.

Plus précisément, d'après les dispositions issues du Statut, le commissaire du Gouvernement est essentiellement un organe d'instruction procédant à charge et à décharge qui, à la fin de l'instruction, peut prendre une décision à choisir parmi les options posées par l'article 56, consistant soit à classer l'affaire, soit à transmettre le dossier au ministre du ressort lorsqu'il estime que les faits établis par l'instruction constituent des manquements mineurs à sanctionner par les peines de bas d'échelle y énoncées, soit encore à transférer le 9 dossier au Conseil de discipline lorsqu'il estime que les mêmes faits établis par l'instruction constituent des manquements devant être sanctionnés par des sanctions plus sévères que celles entrevues en termes d'aiguillage suivant la deuxième option. En instruisant à charge et à décharge, d'un côté, et en jouant le rôle d'organe de classement, sinon de transmission à la fin de l'instruction, de l'autre, le commissaire du gouvernement ne prend pas de décision dirimante en défaveur du fonctionnaire soumis à l'instruction disciplinaire, seul le classement mettant fin à la procédure, et les transmissions suivant les deux autres options de la loi laissant en principe pleine liberté de jugement aux organes de décision respectivement saisis (cf. Cour adm. 14 juillet 2016, n° 37460C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 273 et autres références y citées).

La tâche du commissaire du Gouvernement, telle qu'organisée par l'article 56 du Statut, ne révèle dès lors pas une partialité objective, telle qu'avancée par ….

Quant à la prétendue partialité subjective du commissaire du gouvernement, en raison notamment du fait qu'il a sollicité de la part de la directrice des finances et des ressources humaines au MAEE des précisions ou renseignements supplémentaires alors que d'après l'article 56 alinéa 2 du Statut le commissaire devrait lui-même procéder à l'instruction disciplinaire, il convient de relever que l'article 56 alinéa 2 dans sa dernière phrase prévoit la possibilité pour le commissaire chargé de l'instruction « de rassembler tous les éléments à charge et à décharge » et, il est renseigné (notamment page 25/83 du rapport) que c'est le commissaire qui a sollicité des renseignements supplémentaires qui lui avaient été fournis, dont aussi des attestations testimoniales supplémentaires voire complétées, lesquelles ont certes permis d'étayer plus amplement certains éléments libellés par le MAEE, mais le même procédé a aussi permis d'en écarter d'autres en relation avec l'imputation de certaines dépenses privées sur le budget officiel de la mission diplomatique, partant de décharger …. S'y ajoute que le MAEE, en toute transparence, avait, dans la lettre de saisine du 4 juin 2020, informé le commissaire que l'ancien chancelier à …, …, pouvait le cas échéant, d'après ce qu'il leur avait laissé sous-entendre, apporter des informations pouvant décharger …, mais, l'effort entrepris par le commissaire pour entendre ce témoin, à priori, à décharge, s'est heurté au refus net de celui-ci de témoigner. Afin d'être complet, il y a lieu de relever que … a versé une attestation testimoniale de la part de ce témoin à l'audience du Conseil. À l'instar du commissaire ayant préféré le recours, en temps de crise sanitaire mondiale, à des attestations testimoniales au lieu de convoquer des personnes résidant à l'étranger, … a eu recours au même procédé et à aucun moment, ni lors de l'instruction, ni dans le cadre du complément d'instruction sollicité, ni à l'audience du Conseil, … a demandé l'audition d'un des auteurs d'une attestation testimoniale, ayant confirmé ne pas avoir contesté par la voie judiciaire la matérialité des faits rapportés dans les prédites attestations.

Il s'ensuit qu'aucune partialité subjective dans le chef du commissaire du Gouvernement ne ressort du dossier, de sorte que le moyen afférent est à rejeter.

Ouant au moyen tiré de la violation de la procédure administrative non contentieuse pour n'avoir été entendu qu'à une reprise par le commissaire du Gouvernement le 16 octobre 2019.

… a été informé par courrier recommandé du 31 juillet 2019 de l'ouverture d'une instruction disciplinaire y compris des faits lui reprochés et, par courrier recommandé du 6 août 2019, il a été rendu attentif au fait de pouvoir présenter des explications verbales ou écrites, ou de pouvoir se taire et d'en informer le commissaire. Le 8 août 2019 une copie du 10 dossier disciplinaire constitué depuis lui a été transmise, copie complétée le 26 septembre 2019, et il se dégage de la note au dossier du 14 août 2019 (réf.291-64-19) de même que du courrier du mandataire de … du 25 septembre 2019 qu'une entrevue a été sollicitée.

L'audition, en tenant compte des disponibilités du concerné et de son avocat, a été fixée au 16 octobre 2019. Lors de cette audition, …, après s'être contenté de contester en bloc les reproches, a remis un aide-mémoire auquel il a renvoyé. Dans la suite, …, par l'entremise de son avocat, a toujours pris position par écrit par rapport à l'avancement de l'instruction, notamment le 12 novembre 2019 après l'audition du témoin … et le 17 décembre 2019 suite aux nouvelles attestations testimoniales versées au dossier. Loin de solliciter une nouvelle audition de …, l'avocat s'est enquis le 11 décembre 2019 et le 14 février 2020 sur la date de clôture de l'instruction, sinon sur les raisons qui s'opposeraient à une clôture. Ce n'est qu'après la clôture du rapport d'instruction le 10 mars 2021 avec envoi de la copie intégrale du dossier à … ainsi qu'à son avocat que ce dernier a, dans son courrier complémentaire du 22 mars 2021, présenté des observations supplémentaires tout en sollicitant l'audition de son client sans autre précision. Le commissaire a jugé de ne pas faire droit à cette demande en l'absence de la moindre indication en quoi une nouvelle audition de … s'imposerait après la clôture de l'instruction vu que celui-ci, assisté de son avocat, a pris amplement position par écrit tout au long de l'instruction.

L'article 4 de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse dispose : « Les règles établies par le règlement grand-ducal visé à l'article premier s'appliquent à toutes les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n'organise pas une procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l'administré. » ;

L'article 1er de la loi précitée prévoit que « Le Grand-Duc est habilité à édicter un corps de règles générales destinées à réglementer la procédure administrative non contentieuse.

Ces règles doivent notamment assurer le respect des droits de la défense de l'administré en aménageant dans la mesure la plus large possible la participation de l'administré à la prise de la décision administrative. Dans ce cadre, elles assurent la collaboration procédurale de l'administration, consacrent le droit de l'administré d'être entendu et d'obtenir communication du dossier administratif; imposent la motivation des actes administratifs et indiquent le mode de procéder des organismes consultatifs. » Dans un arrêt de la Cour de cassation du 23 mai 2019, n°89/2019 (CAS-2018-00043 du registre) il a été retenu que « le droit de l'administré d'exercer des recours devant les juridictions compétentes contre une décision administrative individuelle ne supplée pas les droits prévus par les règles de la procédure administrative non contentieuse aux fins de protection de l'administré dans ses rapports avec l'administration, respectivement avant et dès la prise de décision par celle-ci ».

En l'espèce, à l'instar des développements consignés dans un arrêt de la Cour administrative du 10 décembre 2019 (43348C du rôle) il échet de noter que toutes les garanties relatives à la protection des droits de la défense de … ont été assurées pendant la phase d'instruction, laquelle ne se solde pas encore par une décision définitive. Il échet de constater que …, assisté par un avocat dès le début de l'instruction diligentée à son égard, a pu s'exprimer librement tout au long de cette instruction disciplinaire, il a obtenu communication des éléments du dossier au fur et à mesure de l'avancement de l'instruction et, dans le respect du 11 principe du contradictoire, dès que l'instruction a été terminée, le dossier intégral a été mis à sa disposition. Il a aussitôt, par l'entremise de son avocat, présenté ses observations, a sollicité et a obtenu un complément d'instruction. Ensuite les garanties sont encore préservées devant le Conseil de discipline, lequel, après avoir été saisi sur base d'un dossier d'instruction constitué dans le respect du principe du contradictoire par le commissaire du Gouvernement, convoque le fonctionnaire à l'audience où il est entendu dans ses explications. … a pu longuement s'expliquer sur tous les aspects qu'il a jugé opportun avant d'avoir été, au bout d'une heure, coupé dans son élan de s'éterniser sur des aspects sans pertinence avec les reproches libellés et invité à laisser la parole à son avocat qui a pris position aussi bien quant à la forme, en développant de multiples moyens, qu'au fond, en sollicitant le renvoi des poursuites disciplinaires. Ni …, ni son avocat, n'ont sollicité à l'audience du Conseil un complément d'instruction ou l'audition d'un témoin, possibilités offertes au fonctionnaire conformément à l'article 66 du Statut.

En présence partant d'une multitude de garanties procédurales au profit de l'administré avant son droit de recours contentieux devant le tribunal administratif, le moyen invoqué n'est pas fondé.

Quant à la violation de la vie privée par … et le concours apporté à l'instruction à diligenter exclusivement par le commissaire du Gouvernement Il convient de rappeler en premier lieu que suivant le droit national, le Conseil de discipline ne constitue pas une juridiction et que dans la mesure où l'intéressé trouve à sa disposition au niveau contentieux un double degré de juridiction avec des organes juridictionnels répondant aux exigences de l'article 6 de la CEDH, celles-ci ne sauraient être appliquées avec la même rigueur à l'encontre d'organes siégeant au niveau précontentieux, à savoir au niveau administratif, tels le commissaire de Gouvernement et le Conseil de discipline (cf. Cour adm. 17 décembre 2009, n° 25839C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 280 et autres références y citées). - Si l'article 6 de la CEDH impose certes des impératifs à respecter en matière de procès équitable, les garanties afférentes n'ont néanmoins pas pour autant vocation à s'appliquer au niveau d'une procédure disciplinaire, en ce qu'elles n'entrent en ligne de compte qu'à un stade ultérieur, au niveau de l'instance juridictionnelle compétente pour connaître du recours dirigé contre la décision administrative traduisant l'aboutissement de ladite procédure disciplinaire et que tant le commissaire du Gouvernement que le Conseil de discipline ne constituent que des étapes dans le processus décisionnel aboutissant à la sanction disciplinaire et ne revêtent pas en eux-mêmes un caractère juridictionnel (cf. Cour adm. 14 juillet 2016, n° 37460C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction publique, n° 278).

Ces précisions rappelées, il y a lieu de relever que ce moyen, qui se distingue par son imprécision, semble avoir trait à une ingérence de la personne nommément citée dans la vie privée du couple …-… pour avoir, lors de sa déposition devant le commissaire le 30 octobre 2019, fait état d'une visite de la résidence à … le 10 ou le 11 avril 2019 où elle n'aurait, à part un sac à main et une brosse à dents, pas vu d'effets personnels pouvant être attribués à l'épouse de l'ambassadeur.

Cette visite, dont on ignore les circonstances exactes, s'est déroulée bien avant l'ouverture d'une instruction disciplinaire, de sorte que l'argument que le commissaire aurait cautionné ce procédé est dénué de fondement. Il en est de même de l'argument tiré d'une violation de la vie privée alors que même à la supposer établie, quod non, aucune conséquence juridique n'en a été tirée par …, ni par rapport aux circonstances factuelles de cette visite, ni 12 par rapport à la déposition faite par ce témoin sous la foi du serment relatif au constat opéré à l'époque.

Pour ce qui est du reproche d'avoir procédé à une instruction au lieu et place du commissaire, il convient d'analyser ce moyen plus particulièrement dans le cadre du « non bis in idem ». Toujours est-t-il pour ce qui est des reproches pour lesquels une instruction est ouverte, c'est bien le commissaire qui, conformément à l'article 56.2 du Statut, a sollicité des précisions de la part de l'autorité de saisine, dont notamment le 19 juin 2020 par un courrier adressé au Ministre des Affaires étrangères et européennes qui a répondu au commissaire par retour de courrier du 10 juillet 2020 et le 21 juillet 2020 par un courriel adressé à … et …, … ayant répondu au commissaire le 23 juillet 2020.

Pour ce qui est des attestations testimoniales versées au dossier, il ressort du rapport d'instruction que les auteurs travaillent à une mission diplomatique à l'étranger et que suite à la crise sanitaire mondiale, c'est bien le commissaire qui a demandé à ces personnes, par lettre recommandée leur envoyée, de prendre position par écrit par rapport à des points précis. Le recours à des attestations testimoniales établies conformément à l'article 402 du nouveau code de procédure civile se conçoit parfaitement. S'y ajoute que les personnes ont bien indiqué qu'une fausse attestation de leur part les expose à des sanctions pénales et que … lui-même, loin de solliciter à l'audience du Conseil l'audition du témoin …, lequel avait refusé de comparaître en qualité de témoin devant le commissaire ou de produire une attestation testimoniale, a versé au Conseil une attestation testimoniale de celui-ci à laquelle il s'est référé.

S'il est exact que le commissaire a inclus dans le cadre de son instruction des rapports d'entrevue que …, en sa qualité de directeur des finances et des ressources humaines, a eu avec des personnes s'étant également livrées, sur demande du commissaire, à des attestations testimoniales et des comptes-rendus de réunions officielles avec … tenues dans le cadre de l'instruction diligentée par le Ministre des finances, notamment les explications fournies par ce dernier le 19 avril 2021 dans le cadre de ce contrôle, toujours est-il que les parties en cause peuvent verser à l'appui de leur position toutes les pièces qu'elles jugent utiles, sous condition de respecter le principe du contradictoire et que le commissaire peut, du moment qu'il l'estime opportun, se référer à des documents portés à sa connaissance et dont le contenu en soi, connu par …, n'est pas autrement contesté. Donc contrairement à la décision du Conseil de discipline intervenue dans une affaire Ministère de la Fonction publique contre J.D. à laquelle s'est référée la défense et où l'instruction diligentée par le commissaire avait pour fondement exclusif un rapport d'enquête s'appuyant notamment sur des auditions de témoins qui non seulement n'étaient pas versées au dossier, mais encore ne renfermaient même pas l'identité des personnes entendues ne permettant ainsi pas au Conseil de discipline de vérifier leur légalité, leur réalité, leur pertinence, leur bien-fondé et leur valeur probante, de même, le principe du contradictoire n'avait pas été respecté. Or, la situation factuelle, en l'espèce, est une toute autre, le respect des droits de la défense qui constitue un principe fondamental de l'équité de la procédure a bien été observé en portant chaque élément consigné au rapport d'instruction à la connaissance de la défense pour garantir le principe du contradictoire.

Il s'en suit qu'également ce moyen laisse de fondement.

Quant à la violation de la maxime « Non bis in idem » 13 La règle « non bis in idem » défend de poursuivre quelqu'un de nouveau à raison d'un fait pour lequel il a déjà été poursuivi et jugé absolument identique dans ses éléments tant légaux que matériels à celui qui a motivé la première poursuite.

Il résulte du dossier disciplinaire que le comptable extraordinaire …, dans le cadre d'un contrôle des comptes, fait l'objet d'une investigation financière diligentée par le Ministre des finances et, dans le cadre de laquelle, …, en sa qualité de directrice des finances et ressources humaines, a apporté son concours.

Il a été récemment rappelé par la Cour administrative (arrêt du 22 octobre 2020, numéro 44207C du rôle) que si le principe non bis in idem fait obstacle à ce qu'un fonctionnaire soit sanctionné deux fois sur le plan disciplinaire pour une même faute, ce même principe « ne s'oppose toutefois pas à ce qu'il soit infligé, à raison des mêmes faits, une sanction pénale et une sanction administrative, dès lors que ces deux types de sanctions sont de nature différente et poursuivent des objectifs différents ».

Par analogie, en l'espèce, si l'instruction disciplinaire menée par le commissaire du Gouvernement a pour objectif de sanctionner un manquement du fonctionnaire par rapport au Statut, l'instruction diligentée par le contrôle financier est animée par une toute autre finalité et tend notamment à faire répondre un comptable extraordinaire des irrégularités financières constatées afin de faire supporter par celui-ci le préjudice matériel le cas échéant occasionné.

Il s'ensuit qu'en matière de contentieux disciplinaire, une même faute commise par un fonctionnaire ne peut être sanctionnée qu'une seule fois sur le plan disciplinaire, mais ce principe de droit général ne s'oppose toutefois pas à ce qu'il soit infligé, à raison des mêmes faits, indépendamment d'une sanction pénale, une sanction disciplinaire ou une sanction civile, à savoir une condamnation au civil à supporter un préjudice matériel occasionné et une sanction administrative, dès lors que ces deux types de sanctions sont de nature différente et poursuivent des objectifs différents. La Cour supérieure de justice, dans un arrêt du 13 juillet 2010, n°336/10 V, a également relevé que le principe du « non bis in idem » ne fait pas obstacle à ce que la loi prévoit des sanctions de diverses natures pour un même fait, du moment que chacun de ces types de sanction repose sur des objets différents et tend à assurer la sauvegarde de valeurs et d'intérêts qui ne se confondent pas.

Ce moyen n'est dès lors pas fondé.

Ouant à la violation du délai raisonnable Même si aucun texte n'enferme dans un délai déterminé l'exercice de l'action disciplinaire, l'autorité disciplinaire a, dès qu'elle a connaissance de faits susceptibles de donner lieu à sanction, l'obligation d'entamer et de poursuivre la procédure disciplinaire avec célérité, afin que sa décision intervienne dans un délai raisonnable. Il importe cependant de relever que ce moyen n'est applicable en tant que tel, conformément à l'arrêt de la Cour administrative précité (CA 21 janvier 2021 n°45037C), que devant les juridictions contentieuses où, à supposer l'absence de délai raisonnable, un tel dépassement pourrait uniquement conduire à un allègement de la sanction disciplinaire et que le point de départ du délai à examiner n'est pas constitué par l'introduction du recours contentieux, mais par la notification du reproche qui déclenche la procédure disciplinaire susceptible d'aboutir à une sanction. Donc, il faut, pour l'appréciation du dépassement du délai raisonnable, prendre en compte la durée qui s'est écoulée entre la date de notification des reproches et la décision juridictionnelle définitive statuant sur le recours introduit contre la sanction disciplinaire, 14 alors qu'en l'occurrence, c'est la durée de la procédure précontentieuse qui est critiquée, de sorte que le moyen est inopérant.

Quant à la prescription Selon la défense, vu que la première lettre de saisine ne visait que l'année 2019 et que la deuxième lettre de saisine n'était intervenue que le 4 juin 2020, la prescription devrait être appréciée par rapport à cette dernière lettre de saisine, ainsi tout fait antérieur au 4 juin 2017 serait partant prescrit.

Conformément à l'article 74 du Statut, l'action disciplinaire résultant du manquement aux devoirs se prescrit par 3 ans, mais au cas où la faute disciplinaire constitue en même temps une infraction à la loi pénale, la prescription de l'action disciplinaire n'est en aucun cas acquise avant la prescription de l'action publique. La prescription prend cours à partir du jour où le manquement a été commis ; elle est interrompue par la saisine du commissaire du Gouvernement.

Dans la lettre de saisine du 26 juillet 2019, … se voit reprocher d'avoir déclaré, afin de pouvoir bénéficier d'une majoration de son indemnité de poste, la présence permanente de l'épouse avec le déclarant au lieu d'affectation. Seule la déclaration servant à la fixation des indemnités de poste pour 2019 était versée et, par la suite, ce reproche a seulement été complété par le versement d'une déclaration identique signée par … le 10 août 2017.

Conformément à l'article 56 du Statut, le Ministre du ressort, du moment que des faits sont portés à sa connaissance laissant présumer que le fonctionnaire a manqué à ses devoirs, doit saisir le commissaire, seule cette saisine- interrompant valablement la prescription. Cette saisine rapide se justifie encore vu que la procédure disciplinaire, afin de ne pas se voir reprocher un dépassement du délai raisonnable, doit se faire avec célérité. Ainsi les reproches interruptifs de prescription libellés par le Ministre visaient la déclaration d'une habitation permanente de l'épouse auprès du déclarant et l'imputation de certaines dépenses privées sur le budget de la mission diplomatique. Le Ministre peut donc valablement verser à l'appui de ces reproches tout document qu'il juge utile et pertinent, en l'espèce une déclaration identique du même signataire en 2017, dans la limite du respect du délai de prescription triennal en l'absence d'instruction pénale. La lecture de la défense de l'article 74 du Statut se justifierait en cas de libellé d'un nouveau reproche dans une deuxième lettre de saisine, cas où le délai de prescription triennal ne commencerait à courir, pour ce qui est de ce nouveau reproche qu'à partir de la deuxième saisine du commissaire, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Il s'ensuit que pour les deux manquements libellés dans la lettre de saisine du 26 juillet 2019, la prescription est acquise pour toute période antérieure au 26 juillet 2016.

Question préjudicielle à poser à la Cour constitutionnelle Contrairement au développement afférent de l'avocat de …, l'article 46 du Statut qui régit la situation du fonctionnaire qui a « quitté le service », n'a pas vocation à s'appliquer en l'espèce alors que le jour où le Conseil de discipline a tenu son audience, … était toujours fonctionnaire en activité. Les développements quant à un départ imminent en retraite de … sont donc sans aucune pertinence en présence d'un texte de loi clair visant la situation du fonctionnaire ayant cessé ses fonctions.

Le volet subsidiaire relatif à la question préjudicielle à poser par le Conseil de discipline n'est pas non plus pertinent vu que, conformément d'ailleurs aux développements afférents du 15 délégué, seule une juridiction, du moment que les conditions sont remplies, peut saisir la Cour constitutionnelle d'un contrôle de constitutionnalité et que le Conseil de discipline, même s'il a des attributions quasi-juridictionnelles, n'est pas une juridiction au sens propre du terme et ne saurait partant être habilité à saisir la Cour constitutionnelle.

Quant au fond :

a) La majoration de l'indemnité de poste de 33% :

Il n'est pas contesté par … que la présence du conjoint qui ne s'adonne pas à une activité professionnelle au poste d'accréditation a une incidence non négligeable sur son indemnité de poste, à savoir que dans ce cas de figure il bénéficie d'une majoration de 33% de cette indemnité.

À la lecture de l'ensemble des attestations testimoniales figurant au dossier, dont celles de la gouvernante, du chauffeur et de l'adjointe de … à la mission diplomatique à …, …, de même que de la cuisinière, de la dame de maison et du chauffeur à la mission diplomatique de …, il ne fait pas de doute que l'épouse de l'ambassadeur était occasionnellement présente à l'ambassade et qu'elle assistait à des réceptions officielles, mais qu'elle n'y résidait pas en permanence. D'ailleurs l'attestation testimoniale de … versée par la défense, faisant état que « les effets personnels de l'épouse » avaient été déménagés de … à …, que la résidence était « décorée d'effets personnels de Mme … », qu'il avait noté « la présence de vélos de Mme … » et qu'il « a rencontré le couple régulièrement, qu'ils ont passé des occasions sociales ensemble » n'est pas de nature à invalider les déclarations précises effectuées indépendamment les unes des autres par le personnel des deux missions diplomatiques respectives ainsi que par l'adjointe de … à la mission diplomatique de … alors que les indications fournies par … ne permettent en rien d'accréditer une présence permanente de l'épouse.

À lire la prise de position écrite de … du 16 octobre 2019, le constat d'une présence seulement sporadique de son épouse à la mission diplomatique respectivement de … et de …, relevée par l'entourage professionnel, n'est d'ailleurs pas contesté par lui, mais il entend expliquer les absences régulières et prolongées de son épouse par l'obligation d'aller apporter des soins à un parent âgé « dans un pays aux conditions différentes du Luxembourg », l'obligation de se rendre auprès de leur fille, âgée à l'époque de 26 ans, « étudiante qui la réclame régulièrement », l'obligation, dès l'été 2018, de s'occuper des travaux de rénovation de la maison de famille de l'épouse en … pour « accompagner et surveiller la planification ainsi que les travaux », d'avoir « dû de manière récidivante se faire soigner médicalement » et « depuis le début de l'actuelle affaire; donc dès mai 2019, et avec le dépôt de la plainte formelle et des pièces jointes et dépositions dilatoires de notre personnel de maison, mon épouse est sous choc, elle est souffrante et a décidé de limiter sa présence dans la résidence à … au strict minimum ».

Le Conseil, sans douter que l'épouse de l'ambassadeur avait certainement des motifs légitimes pour ne pas résider en permanence auprès de son époux, est cependant réduit à constater que …, non seulement a omis, en 2017, en 2018 et en 2019 d'en informer sa hiérarchie, cas où le Ministre, en vertu de l'article 4 du règlement grand-ducal précité qui prévoit «Par mesure individuelle de Notre Ministre des Affaires Etrangères cette augmentation peut ne pas être accordée aux agents dont le conjoint n'habite pas en permanence auprès de l'agent détaché », dispose d'un pouvoir d'appréciation, mais encore et surtout …, en dépit de la situation réelle bien connue de lui, a réitéré le 25 juillet 2019 sa revendication de toucher 16 une majoration de 33% de son indemnité de poste en déclarant formellement que son épouse, ne s'adonnant à aucune activité professionnelle, se trouve en permanence à ses côtés et c'est sur base de cette affirmation sans équivoque de la part d'un des plus hauts fonctionnaires de l'Etat luxembourgeois qu'il a été fait droit à sa demande et qu'une majoration de 33% de son indemnité de poste lui a été versée.

…, dans la prise de position datée au 12 novembre 2019, renvoie à la déposition du témoin … lequel avait précisé « une cohabitation physique et effective est exigée mais les termes en permanence ne sont définis nulle part, mais il est évident que la cohabitation doit exister pendant la majeure partie de l'année. Lors de la réforme du statut financier, nous allons essayer d'être plus précis en nous inspirant de textes étrangers, qui exigent généralement une présence du conjoint pendant 8 ou 9 mois par an » pour arguer qu'en « l'absence d'une règle juridique précisé et contraignante relative au terme en permanence, il serait incontestable que le Ministère lui-même considère la question de la permanence plutôt comme une question d'Etat Civil et non pas de présence psychique (sic) à compter en jours et mois ».

L'article 4 du règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires et de ses agents dispose que la majoration pour conjoint est fixée suivant les critères suivants (ci-après Statut financier) :

1) Le conjoint habite avec l'agent ou non au poste à l'étranger ;

2) Le conjoint travaille ou non.

Il résulte des documents versés au dossier que … a rempli et signé le 10 août 2017 la déclaration servant à la fixation des indemnités de poste-2017 en cochant derrière l'affirmation « Le conjoint habite en permanence avec le déclarant au lieu d'affectation », la case correspondant au « oui » et derrière la question « Au cas où le conjoint habite en permanence au lieu d'affectation, est-ce qu'il exerce une activité professionnelle ? » la case correspondant au « non ».

Cette déclaration renferme bien la signature de …, précédée d'une déclaration pré-

imprimée, libellée comme suit « Soussigné(e) certifie que la présente déclaration est sincère et complète et s'engage à informer le Ministère des Affaires étrangères et européennes de tout changement en matière civile, de litige de l'enfant et d'avancement en grade pouvant avoir incidence sur le calcul de l'indemnité de poste (référence à l'article 30 du règlement grand-

ducal du statut financier). » Le prédit article 30, alinéa 3, du Statut financier dispose que les agents « sont tenus d'informer le Ministère des Affaires Etrangères de tout changement les concernant personnellement ainsi que leurs adjoints, en matière d'état civil, de scolarité des enfants, de conditions de logement, pouvant avoir une incidence sur le niveau des indemnités de poste et de logement ».

…, suite à son installation à la mission diplomatique de …, a, par la signature d'une déclaration servant à la fixation des indemnités de poste-2019, le 25 avril 2019, réitéré et confirmé les indications déclarées le 10 août 2017 relatives à l'absence d'activité professionnelle exercée par l'épouse qui est supposée avoir sa résidence permanente à la mission diplomatique aux côtés de son époux.

À l'opposé de l'argumentation développée par …, il ne peut et n'a pas pu se méprendre sur la portée des déclarations remplies et signées par lui et sur la notion de « permanence » 17 ne prêtant pas à interprétation. En effet, indépendamment de tout aspect de l'absence de règle juridique plus contraignante, il est légitime de pouvoir exiger d'un des plus hauts fonctionnaires de l'Etat luxembourgeois d'être de bonne foi et de faire preuve d'une honnêteté intellectuelle digne de ce nom et d'apprécier son attitude à la lumière des obligations définies au Statut et plus particulièrement celle libellée à l'article 10. S'y ajoute que la notion de résidence, par opposition à celle de domicile, est une notion de fait à apprécier in concreto.

Pour la distinguer du simple séjour, elle doit se caractériser par sa stabilité.

Il suffit de se reporter aux documents versés par l'autorité de saisine illustrant que des fonctionnaires de la même carrière ne se méprennent ni sur la définition du caractère permanent, donc stable, sans intermittence, sans discontinuité, ininterrompue, ni sur l'exigence légitime d'une présence permanente du conjoint tributaire d'une augmentation non négligeable de l'indemnité de poste, et lesquels prennent soin de communiquer tout changement dans leur situation privée pouvant avoir une influence sur la majoration accordée.

En l'espèce, il se dégage du dossier et du faisceau d'indices pertinents et concluants rassemblés que, contrairement aux déclarations sans équivoque de … à la base de sa majoration de son indemnité de poste de 33%, son épouse lui rendait occasionnellement visite et se présentait à la mission diplomatique pour honorer de sa présence certaines réceptions ou événements sans pour autant résider en permanence au poste d'accréditation.

Il s'en suit que par ces fausses informations, fournies moyennant les déclarations des 10 août 2017 et 25 avril 2019, … a porté atteinte à la dignité de ses fonctions et au lien de confiance devant nécessairement exister entre le Ministère des Affaires étrangères et européennes et ses agents diplomatiques. En ayant sollicité, accepté et conservé, pendant la période non prescrite, une majoration de son indemnité de poste, … a porté préjudice tant au budget de l'Etat qu'à l'image de la fonction publique, les faits en question étant par ailleurs susceptibles de donner lieu à scandale.

Il a dès lors manqué à l'article 9, paragraphe 1, alinéa 1, du statut général, en vertu duquel le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l'exercice de ses fonctions lui impose pour ne pas s'être conformé aux articles 4 et 30, alinéa 3, du règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l'étranger et de leurs agents ainsi qu'à l'article 10, paragraphe 1, alinéa 1, du statut général, en vertu duquel le fonctionnaire doit, dans l'exercice comme en dehors de l'exercice de ses fonctions, éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public.

b) L'imputation de dépenses privées sur le budget de la mission diplomatique 1. Les produits alimentaires privés …, à travers ses différentes prises de positions écrites (notamment des 25 septembre 2019, 16 octobre 2019, 6 novembre 2020 et 8 mars 2021), a dû concéder qu'une « confusion » entre des dépenses alimentaires strictement privées et des dépenses alimentaires liées à des réceptions ou événements officiels a bien eu lieu et il a déployé des efforts considérables pour minimiser ce reproche en relevant l'exiguïté des lieux « de manière générale, la (petite) cuisine à … avec des possibilités de stockage réduites (1 frigo !) ne permettait guère une séparation stricte et suivie entre alimentation 'officielle' et ‘privée'…., un certain mélange, mais limité, fut 18 possible » et son hospitalité se considérant comme « une sorte de voiturier, de maître d'hôtel et GO/gentil organisateur » veillant toujours à avoir des provisions diverses à disposition des visiteurs.

Par rapport à la disposition des lieux, … est infirmé par la déclaration faite par la cuisinière (attestation de Mme …), laquelle a relevé ce qui suit « There were 2 fridges at the residence, also when Mr. … was there. One fridge in the main kitchen and one in the laundry room. One for private use and one for official use. I was very happy to see that Mr. and Mrs.

… separated the use of the fridges".

À lire la suite des diverses attestations testimoniales effectuées indépendamment les unes des autres par le personnel de la mission diplomatique à … et à …, il faut se rendre à l'évidence que … avait élaboré un véritable stratagème voire avait donné des instructions précises pour faire passer des tickets d'achats d'aliments privés pour des achats effectués dans l'intérêt de la mission diplomatique et ceci en ayant notamment recours à plusieurs scénarios plus amplement décrits par le personnel.

Ainsi la cuisinière de l'ambassade à … (Mme …) a déclaré :

"After a while, he was sometimes complaining about me using too much budget. That's why I started putting marks on the receipts that were for private things. If you go through the sheets that I filled in for every month, you can see I always had a number for the receipts, and I put a star on it when I knew it was something bought for private matters. I took photos sometimes, but my phone broke so I don't have the pictures anymore. I don't remember everything, but I remember the last receipt from the day he moved. He came with a receipt for pastries. I said: it doesn't belong into the box and he said: write it down as coffee for the movers.

It was a general rule that he said I should put private things on the receipt together with official things.

One time he was complaining that I didn't write something on the "official" list.

Two scenarios used to happen :

 I would go buy something for his private use with money from the mission  I needed to buy things for official use and he would just add a few things he needed for his private use".

Cette pratique de faire passer des produits privés pour des produits en relation avec la mission diplomatique s'est également poursuivie à … d'après les déclarations effectuées par la gouvernante (Mme …) : « Souvent quand M … partait en vacances ou le weekend, il me faisait un message pour dire quand il rentrait et il fallait que j'aille acheter des choses pour remplir le frigo. C'était toujours les mêmes choses : fruits (des pommes, beaucoup d'oranges car tous les matins je devais lui faire du jus), légumes, yaourts grecs, lait entier, fromage blanc serré, morceaux de fromages, charcuterie, endives, tomates, beurre, confiture, gâteaux secs… pas de produits diététiques ou au soja.

En ce qui concerne le paiement : souvent s'il y avait un déjeuner le lendemain, M … allait faire les courses quelques jours avant, il allait se rembourser de la caisse que j'avais et mettait le ticket dans la caisse et marquait que je devais le mettre comme quoi ça appartenait au déjeuner du lendemain, c'était marqué directement écrit de sa main sur le ticket de caisse, p.ex.

« déjeuner de XXXX (date). Le chauffeur l'emmenait dans la … à ….

19 Avant que Madame … s'occupe de l'achat des aliments pour besoin officiel, il y avait 2 frigos côte à côte, dont 1 spécifiquement que pour M …, privé, que je n'avais pas le droit de toucher, dans lequel ce qui s y trouvait était payé par la mission avant qu'on n'enlève la caisse… et l'autre frigo était pour les événements qu'il y avait à la résidence ».

Cette attestation a encore le mérite d'être corroborée par celle effectuée par le chauffeur confirmant qu'il a conduit l'ambassadeur à la … de … pour qu'il fasse ses achats « Il achetait du fromage, des tomates, de la salade… ce dont il avait besoin dans la semaine. … me disait que ces mêmes tickets de courses se retrouvaient dans les courses globales lors des déjeuners officiels à la Résidence (tickets déposés dans la caisse sans l'avertir). L'ambassadeur payait et il mettait le ticket dans la caisse à la résidence » et par celle de la comptable (Mme …) « Pour les déjeuners les montants n'étaient pas cohérents avec le nombre d'invités, on commence à faire les courses 3 jours avant et aussi le jour après mais on dit que c'était encore pour le déjeuner. » L'argumentation suivie par … qu'aucune irrégularité n'a été constatée par le contrôle financier ces dernières années est sans aucune pertinence, alors qu'à priori rien n'a pu faire douter les contrôleurs, en présence de tickets accréditant la version qu'ils sont en relation causale directe avec les besoins de la mission diplomatique, qu'un des plus hauts fonctionnaires de l'Etat luxembourgeois éprouve le besoin de faire supporter par la collectivité le déboursement de frais liés à l'achat de ses denrées alimentaires privées.

2. Le carburant utilisé à des fins privées par … et imputé au budget des missions diplomatiques à … et à ….

Il résulte des éléments de l'instruction, dont le relevé des achats d'essence imputés au budget de la mission diplomatique à … pendant la période du 1er septembre 2017 au 26 avril 2018, alors que la voiture de service consommait du gasoil (diesel), le relevé des achats de gasoil (diesel) imputés au budget de la mission diplomatique à … pendant la période du 27 avril 2018 au 26 juillet 2019, alors que la nouvelle voiture de service consommait de l'essence, les attestations et les documents versés qu'une partie du carburant payé par la mission diplomatique n'a pas été consommée par la voiture de service et qu'il est arrivé qu'il soit consommé par l'utilisation de la voiture de service pour des raisons privées. Pour l'utilisation de la voiture de service à des fins privées, il suffit, à titre d'illustration, de se référer à la déclaration du chauffeur à la mission diplomatique de … (…) « (…) nous sommes partis deux fois à … à … (au bord du lac) où c'était certainement un événement privé car rien ne l'indiquait sur son programme ».

Cette précision est corroborée par la déclaration de la comptable (Mme …) à la mission diplomatique de … laquelle, à la question Savez-vous si Monsieur … a utilisé/utilise la voiture officielle pour des déplacements privés ? a répondu « Oui, il l'utilise pour ses déplacements privés, pour les weekends et j'ai aussi constaté qu'il y avait une augmentation des frais. M … va faire le plein les vendredis et les mardis la voiture est de nouveau vide. Les lundis M … arrive avec la voiture officielle, mais sa voiture personnelle reste dans le garage les weekends.

Je le vois car moi j'ai une place de parking au niveau -2 et lui au -1.

Le vendredi je pars à 13 heures, la voiture privée de M … est là. Les lundis quand je reviens elle est toujours là. Un exemple que je peux vous dire est que j'ai dû rembourser les tickets de péage pour Annecy pour qu'il aille manger au restaurant, mais à ma connaissance ce n'était pas un dîner professionnel. J'étais choquée, il avait demandé à M … de l'emmener et 20 à ma connaissance ce n'était pas pour une occasion officielle. C'est arrivé à 2 reprises. Je dirais que une fois c'était en septembre ou octobre 2018, la seconde fois je ne me rappelle plus exactement ».

Il est également intéressant de noter que le chauffeur à la mission diplomatique de … (Mons. …) a tenu, en substance, des propos identiques. Ainsi à la question "Between the months of October 2016 and March 2017, Mr. … did not own a private vehicle. Do you know whether he occasionally used the official car of the Embassy for private purposes during that lime? " il a répondu: "(…) He definitely used this car for going to Luxembourg.

On official occasions he had several cars. Let's put it like this : Once he would go with the protocol car and explain that he had to do something in the ministry there, sometimes he would take private car. He used the protocol car quite a lot. I drove him only to official events.

I never drove him there in his private car.

I cannot tell if he used the official car for private things, but he used it for going to Luxembourg on weekends (Fridays but also Thursdays) and coming back on Mondays or Tuesdays".

Il a également relevé qu'il lui arrivait de devoir faire le plein de la voiture privée de … « 2 or 3 times I filled the car of Mr. .. with fuel when he was here. He was here for a few weeks with his private car with Luxemburgish plates".

Les dépenses pouvant être imputées au budget d'une mission diplomatique sont déterminées par le règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l'étranger et de leurs agents.

Il se dégage de ce texte, et plus particulièrement des articles 8, 9, 10, 21, 22 et 30, plus amplement détaillés au rapport d'instruction que les produits alimentaires pouvant être imputés au budget de la mission diplomatique ne sont que ceux destinés à un déjeuner, un dîner ou une réception dans l'intérêt de la mission et que le carburant pouvant être imputé au budget de la mission diplomatique n'est que celui consommé par la voiture de service de la mission, lors d'une utilisation à des fins de service. Même lorsqu'une voiture personnelle est utilisée pour des déplacements de service, les frais occasionnés sont à rembourser moyennant le forfait en vigueur et non pas, comme en l'espèce, moyennant la permission, voire l'auto-permission, de faire le plein de la voiture personnelle avec la carte de carburant de la mission diplomatique.

En vertu de l'article 9, paragraphe 2, du statut général, aux termes duquel le fonctionnaire est responsable de l'exécution des tâches qui lui sont confiées en tant que chef de mission et comptable extraordinaire, … est responsable de l'application correcte du règlement grand-ducal modifié du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l'étranger et de leurs agents.

… a, par l'adoption des pratiques mises en exergue ci-dessus, manqué à l'article 9, paragraphe 1, alinéa 1, du statut général, en vertu duquel le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l'exercice de ses fonctions lui impose et à l'article 10, paragraphe 1, alinéa 1, du statut général, en vertu duquel le fonctionnaire doit, dans l'exercice comme en dehors de l'exercice de ses fonctions, 21 éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public.

Aux termes de l'article 53 du Statut, l'application des sanctions se règle notamment d'après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé. Elles peuvent être appliquées cumulativement.

Le Conseil de discipline rejoint le délégué dans son appréciation que …, qui occupe l'un des plus hauts postes dans la fonction publique, s'est, au vu de son comportement constitutif de manquements au Statut distingué par un manque conséquent de bonne foi, de droiture, de loyauté et d'honnêteté intellectuelle. Il s'est ainsi aussi montré particulièrement indigne de sa fonction pour abuser des latitudes qu'implique sa position pour s'enrichir personnellement et pour trahir la confiance que l'Etat en général et le Ministère des Affaires étrangères et européennes en particulier est légitimement en droit de placer en son ambassadeur, ministre plénipontentiaire, représentant permanent du Luxembourg auprès de l'Office des Nations Unies, de l'Organisation Mondiale du Commerce et des organisations internationales à ….

Il est indéniable que face à ce constat l'absence d'antécédent disciplinaire s'estompe en présence d'une violation flagrante et extrêmement grave des obligations incombant à …. Par ailleurs, à l'issue du long exposé tenu par … à l'audience, le Conseil a pu se rendre à l'évidence que toute forme généralement quelconque d'introspection et d'approche plus critique du comportement affiché fait défaut dans son chef, … s'obstinant à vouloir s'ériger en victime d'une absence de réglementation plus contraignante et précise.

Le Conseil prononce ainsi, conformément aux dispositions de l'article 47.7 du Statut, la rétrogradation de … consistant dans son classement au grade immédiatement inférieur à son ancien grade à savoir du grade 18, échelon 11, au grade 17, échelon 10 et de l'article 47.3 du Statut consistant dans une amende d'une mensualité brute du traitement de base de ….

Par ces motifs :

le Conseil de discipline, siégeant en audience publique, … régulièrement convoqué, assisté par son avocat, statuant contradictoirement, sur le rapport oral de son président, le fonctionnaire et son avocat entendus en leurs moyens de défense et le délégué du Gouvernement entendu en ses conclusions, prononce à l'égard de … du chef des manquements retenus ci-dessus la sanction disciplinaire prévue à l'article 47.7 et à l'article 47.3 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l'Etat, à savoir, la rétrogradation au grade 17, échelon 10, ainsi que l'amende d'une mensualité brute du traitement de base ;

condamne … aux frais de la procédure, ces frais liquidés à 210,80 euros. (…) ».

Par un arrêté grand-ducal du 25 juin 2021, la sanction disciplinaire de la rétrogradation au grade 17, échelon 10, ainsi qu’une amende d’une mensualité brute du traitement de base fut appliquée à l’encontre de Monsieur ….

Par courrier du 16 juillet 2021, le directeur du Centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’Etat, désigné ci-après par « le CGPO », informa Monsieur … que, suite à l’arrêté grand-ducal précité du 25 juin 2021 prononçant la sanction disciplinaire de larétrogradation, sa pension de vieillesse devrait être recalculée rétroactivement jusqu’au 22 mai 2021, la décision étant libellée comme suit :

« (…) Je dois vous informer que, suite à l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 prononçant la sanction disciplinaire de la rétrogradation, votre pension de vieillesse doit être recalculée rétroactivement jusqu’au 22 mai 2021. Ce recalcul sera effectué lors du paiement de la pension du mois d’août 2021.

Le recalcul s’élève à un montant brut négatif total de 1.417,73 € et votre pension mensuelle brute à partir du mois d’août 2021 s’élève à un montant brut de 10.903,85 €. (…) » Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 septembre 2021, inscrite sous le numéro 46429 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du Conseil de discipline du 8 juin 2021 et de l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021.

Par courrier recommandé avec avis de réception de son litismandataire du 28 septembre 2021, Monsieur … a fait introduire un recours gracieux à l’encontre de la décision précitée du directeur du CGPO du 16 juillet 2021.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 janvier 2022, inscrite sous le numéro 46951 du rôle, Monsieur … a encore fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du directeur du CGPO du 16 juillet 2021 et de la décision implicite de refus de ce dernier suite au prédit recours gracieux du 28 septembre 2021.

Il y a tout d’abord lieu de prononcer la jonction des deux recours, inscrits sous les numéros 46429 et 46951 du rôle. Il est en effet dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de prononcer ces deux affaires par un seul et même jugement, dans la mesure où elles sont intimement liées alors que les décisions visées par les deux recours sous examen ont comme toile de fond la procédure disciplinaire diligentée à l’encontre de Monsieur …, la décision du 16 juillet 2021 du directeur du CGPO portant exécution de la sanction disciplinaire de rétrogradation prononcée à l’encontre de Monsieur … par la décision du Conseil de discipline du 8 juin 2021 et exécutée par l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021.

Quant au recours contre la décision du Conseil de discipline :

Aux termes de l’article 54, paragraphe 2 du statut général prévoyant un recours au fond contre les décisions du conseil de discipline prononçant une sanction disciplinaire à l’encontre d’un fonctionnaire, sur renvoi du commissaire du gouvernement, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal contre la décision précitée du conseil de discipline du 8 juin 2021.

Le recours principal en réformation dirigé contre la décision déférée du Conseil de discipline du 8 juin 2021 est encore recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.

Il n’y a partant pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.

A titre liminaire, il y a lieu de rappeler qu’en présence de plusieurs moyens invoqués, le tribunal n’est pas lié par l’ordre dans lequel ils lui ont été soumis et détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant1, l’examen de la légalité externe précédant celui de la légalité interne.

A l’appui de son recours et en fait, tout en reprenant les rétroactes passés en revue ci-

avant, le demandeur explique avoir pris ses fonctions en tant qu’ambassadeur à … en septembre 2012 et en tant qu’ambassadeur, ministre plénipotentiaire, représentant permanent du Luxembourg auprès de l’Office des Nations Unies, de l’Organisation Mondiale du Commerce et des organisations internationales à … en août 2017.

En droit et à titre liminaire, il fait valoir que l’instruction disciplinaire à son encontre serait marquée par un nombre important d’atteintes à ses droits et libertés. A cet égard, il estime que pour lancer une procédure disciplinaire à son encontre, sa résidence privée à … aurait été « visitée », que ses effets personnels et ceux de son épouse auraient été photographiés et que le personnel ayant connaissance d’éléments de leur vie privée aurait été sollicité par le ministère et le commissaire du gouvernement à de multiples reprises afin de témoigner contre eux, tandis que lui-même n’aurait été entendu par ce dernier qu’à une seule reprise en date du 16 octobre 2019, le demandeur regrettant ne pas avoir été entendu une nouvelle fois suite à la deuxième lettre de saisine du ministre du 8 juin 2020 et, ce, malgré ses demandes formelles en ce sens.

De même, à l’audience du Conseil de discipline, le président de celui-ci aurait, d’une part, refusé le dépôt d’une note de plaidoiries de son litismandataire et, d’autre part, refusé de prendre acte des questions préjudicielles proposées par celui-ci, au prétexte que lesdites questions devraient être formulées par écrit, alors même que ceci aurait été fait dans la note de plaidoiries pourtant refusée par le président.

Ces éléments démontreraient, selon lui, une particulière hostilité à son égard de la part du ministère et du ministère de la Fonction publique qui serait, à travers le Conseil de discipline, « juge et partie », au mépris du respect de l’ensemble des principes généraux de droit tels que les droits de la défense, le principe du contradictoire, le droit à un procès équitable, l’égalité des armes, le principe d’impartialité et le droit au respect de la vie privée.

A cet égard, le demandeur conclut d’abord à la nullité de la décision déférée du Conseil de discipline pour violation de ses droits de la défense, au motif qu’il n’aurait disposé que de 12 jours ouvrés pour préparer sa défense, en ce qu’il n’aurait reçu la convocation à l’audience du Conseil de discipline fixée au 11 mai 2021 qu’en date du 23 avril 2021. Il précise encore, dans ce contexte, qu’il aurait reçu le premier rapport d’instruction du commissaire du gouvernement, fort de 83 pages et plus de 300 pages d’annexes, en date du 12 mars 2021, ainsi que le rapport complémentaire en date du 30 mars 2021, les deux rapports faisant 98 pages au total. Il relève encore que l’instruction disciplinaire aurait duré 19 mois et que l’enquête administrative diligentée à son encontre serait toujours en cours.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur fait souligner que l’affirmation de la partie gouvernementale selon laquelle le délégué du gouvernement auprès du Conseil de discipline serait parvenu à préparer le dossier en bonne et due forme malgré le fait qu'il n’aurait pris connaissance de ce dossier qu’au moment de la convocation à l’audience du Conseil de 1 Trib. adm., 31 mai 2006, n° 21060 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 515 et autres références y citées.discipline, donnerait à penser que ce dernier aurait nécessairement eu connaissance du dossier en amont et ce, en sa qualité de fonctionnaire au sein du ministère de la Fonction publique.

Dans ce contexte, le demandeur estime encore que le travail de défense d’un accusé ne serait pas comparable à celui des différents services du ministère de la Fonction publique intervenant dans la procédure, le principe d’égalité des armes étant déséquilibré ab initio au profit dudit ministère, ce qui mettrait en cause la constitutionnalité de la procédure disciplinaire telle que prévue à l’article 68 du statut général. A cet égard, il fait plaider que la garantie constitutionnelle résultant de l’article 10bis de la Constitution devrait également se concevoir comme l’impossibilité de traiter de manière similaire des personnes se trouvant objectivement dans des situations de droit et de fait différentes et demande dès lors de poser la question préjudicielle suivante à la Cour constitutionnelle : « L’article 68 du Statut, en tant qu’il accorde un délai d’instruction et de préparation de l’audience disciplinaire, extrêmement court (3 jours), similaire pour l’accusé – partie défenderesse et pour les services de l’Etat – partie poursuivante, alors que ces parties sont objectivement dans des situations de fait et de droit différentes, est-il conforme à l’article 10bis de la Constitution ? ».

Le demandeur fait encore valoir que, subsidiairement, il y aurait lieu de constater que les articles 63 et 68 du Statut seraient contraires aux principes généraux inspirés de l’article 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, désignée ci-après par « la CEDH », alors que le délai de 3 jours prévu par la loi, respectivement de 12 jours, en l’espèce serait, en particulier, contraire au paragraphe (3), point b) dudit article 6, ce d’autant plus qu’il aurait, pendant la procédure disciplinaire, résidé à ….

C’est à bon droit que le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen pour manquer en fait, alors que, d’ailleurs contrairement au délégué du gouvernement auprès du Conseil de discipline, le litismandataire du demandeur a été en charge du dossier de son mandant dès le début de l’instruction disciplinaire, s’étant fait communiquer tant le rapport principal que son complément à la clôture de l’instruction en 2021 avec possibilité de prendre inspection des pièces du dossier, tout en s’étant vu adresser à de nombreuses reprises, tel qu’il ressort des faits et rétroactes ci-avant, des documents complémentaires de la part du commissaire du gouvernement pendant la phase d’instruction de ce dernier, de sorte que la communication itérative du dossier disciplinaire trois semaines avant l’audience des plaidoiries devant le Conseil de discipline ne saurait être considérée comme ayant pu affecter les droits de la défense du demandeur.

Quant à la question préjudicielle telle que proposée par le demandeur, le tribunal constate que ce dernier la base sur la simple affirmation que le travail de défense d’un accusé ne serait pas comparable à celui « des différents services du MFP qui interviennent dans la procédure », sans apporter de détails quant à la nature ou à l’envergure de ce travail, de sorte que le tribunal est dans l’impossibilité de vérifier la comparabilité ou non des catégories de personnes faisant objet de la question préjudicielle telle que proposée par le demandeur.

Le moyen afférent encourt dès lors d’ores et déjà le rejet.

Le demandeur conclut ensuite, tout en se référant à un arrêt de la Cour administrative du 5 juillet 2016, inscrit sous le numéro 37737C du rôle, à l’annulation de la décision déférée, alors que le commissaire du gouvernement aurait refusé de l’entendre une nouvelle fois suite à la seconde lettre de saisine du ministre du 8 juin 2020.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute l’argument du délégué du gouvernement suivant lequel il n’aurait demandé d’être entendu une nouvelle fois que par courrier de son litismandataire du 22 mars 2021, soit après la clôture du rapport d’instruction.

A cet égard, il fait valoir que, d’une part, il s’agirait d’un droit reconnu par l’article 56, paragraphe (4) du statut général et par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », et que, d’autre part, le rapport d’instruction du 10 mars 2021 aurait révélé des faits nouveaux antérieurs aux faits initiaux lui reprochés. Il précise encore que sa prise de position du 22 mars 2021 aurait donné lieu à un rapport complémentaire de 15 pages du commissaire du gouvernement en date du 30 mars 2021.

Le demandeur estime encore qu’il serait plus facile de s’expliquer oralement sur des éléments factuels faisant partie du dossier et pour lesquels le commissaire du gouvernement adjoint aurait déjà dû faire un important tri, tout en relevant que Madame E. aurait davantage échangé avec le commissaire du gouvernement que lui-même, alors qu’il serait l’accusé.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

En ce qui concerne l’article 56, paragraphe (4) du Statut général «4. Le fonctionnaire a le droit de prendre inspection du dossier dès que l’instruction est terminée, conformément aux dispositions de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes.

Dans les dix jours, le fonctionnaire peut présenter ses observations et demander un complément d’instruction. Le commissaire du Gouvernement décide s’il y a lieu de donner suite à cette demande. » Quant à l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, celui-ci n’est pas applicable au cas d’espèce, étant donné que ledit article vise les cas où une autorité administrative se propose de révoquer ou de modifier d´office pour l´avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou se propose de prendre une décision en dehors d´une initiative de la partie concernée, tandis que la possibilité du commissaire du gouvernement aux termes d'une instruction à charge et à décharge, à décider du sort de l'affaire n’a que la qualité d'un acte préparatoire, le conseil de discipline demeurant souverain dans son appréciation.2 Force est de retenir qu’au-delà du constat que tant l’article 56, paragraphe (4) du statut général, que l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne sont pas applicables à une procédure d’instruction en cours, il ressort en l’espèce du dossier administratif que, tout au long de la phase d’instruction, le demandeur s’est vu notifier des courriers et documents par le commissaire du gouvernement, en ce compris l’information qu’une deuxième lettre de saisine lui été adressée et que le demandeur y a pris position dans un courrier de son litismandataire du 24 septembre 2020.

2 En ce sens : Trib. adm. 12 mars 2008, n° 21852a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 278, et les autres références y citées.Il s’ensuit d’ores et déjà que l’affirmation du demandeur selon laquelle le rapport d’instruction du 10 mars 2021 aurait révélé de nouveaux faits, raison pour laquelle il aurait seulement demandé d’être entendu une nouvelle fois par le commissaire du gouvernement dans un courrier de son litismandataire du 22 mars 2021 manque en fait.

Le demandeur reste, par ailleurs, en défaut d’établir en quelle mesure ses droits de la défense auraient été violés du fait de ne pas avoir été entendu une deuxième fois après la deuxième lettre de saisine du ministre du 4 juin 2020, étant relevé qu’il a encore, à travers de nombreux courriers de la part de son litismandataire tout au long de la procédure prit position par rapport à tout nouveau élément, dont le courrier du ministre du 8 juin 2020, lui communiqué en continu par le commissaire du gouvernement.

Dans la mesure où le demandeur s’est, tout au long de l’instruction du commissaire du gouvernement, d’ores et déjà vu notifier tout nouveau élément respectivement document, ainsi que le dossier final lors de la clôture de l’instruction par l’émission du rapport d’instruction du 10 mars 2021, il reste en défaut d’établir que son droit prévu à l’article 56, paragraphe (4) du statut général aurait été violé, d’autant plus qu’en date du 26 mars 2021 le commissaire du gouvernement a établi un rapport complémentaire suite à la demande expresse du demandeur en application de l’article 56, paragraphe (4) du Statut général.

Au vu des considérations qui précèdent les droits de la défense du demandeur n’ont pas été affectés en l’espèce, de sorte que le moyen relatif à une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ainsi que de l’article 56, paragraphe (4) du statut général est à rejeter pour ne pas être fondé.

Le demandeur conclut ensuite à une violation de ses droits de la défense, de son droit à un procès équitable et du principe d’impartialité du Conseil de discipline, en ce qu’à l’audience devant le Conseil de discipline en date du 11 mai 2021, le président aurait refusé, d’une part, le dépôt d’une note de plaidoiries de la part de son litismandataire, ainsi que, d’autre part, la prédite question préjudicielle formulée oralement par ce dernier.

Il explique dans ce contexte que, vu la complexité de l’affaire, le nombre de pages du rapport d’instruction, le nombre de moyens soulevés, ainsi que la question préjudicielle proposée, il aurait été nécessaire de communiquer une note de plaidoiries de 5 pages. Le demandeur relève encore que, sauf à supposer que la décision déférée aurait d’ores et déjà été rédigée à ladite audience, rien ne se serait opposé au dépôt par son litismandataire de sa note de plaidoirie.

Il relève encore qu’avant ladite date et avant la décision déférée, il aurait reçu un arrêté de mise en retraite qui ferait de manière illégale, sinon illégitime référence à la procédure disciplinaire diligentée contre lui.

Le demandeur estime encore qu’aucune disposition (i) n’interdirait la production d’une note de plaidoiries et que selon l’usage devant les juridictions une telle pratique serait régulière, ou (ii) imposerait la production écrite d’une question préjudicielle.

Quant à la violation de ses droits de la défense et son droit à un procès équitable, il estime que le Conseil de discipline ne serait pas toujours en mesure de prendre acte de l’ensemble des moyens invoqués par l’agent mis en cause et son mandataire.

Il s’offusque encore du fait que, suite à la demande de son mandataire auprès du secrétaire du Conseil de discipline d’obtenir la communication de la copie du plumitif de l’audience du 11 mai 2021, le Conseil de discipline aurait exigé de sa part d’indiquer une base légale de sa demande et qu’à ce jour aucun extrait, même sommaire, dudit plumitif ne lui aurait été envoyé, ce qui démontrerait une hostilité du Conseil de discipline à son encontre, ainsi qu’une méconnaissance des principes généraux du droit applicables en la matière.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute les développements du délégué du gouvernement s’appuyant sur une jurisprudence des juridictions administratives en matière de notes de plaidoiries, alors que la procédure devant lesdites juridictions serait écrite, de sorte que cette jurisprudence ne serait pas applicable au Conseil de discipline, devant lequel la procédure serait orale, une note de plaidoirie constituant indéniablement un élément important des droits de la défense.

En ce qui concerne l’argument de délégué du gouvernement suivant lequel la procédure disciplinaire ne connaîtrait pas de notes de plaidoiries, il estime, en se référant à l’article 5 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, que tout ce qui ne serait pas défendu par la loi ne pourrait être empêché, le demandeur relevant, dans ce contexte, qu’aucune disposition légale n’empêcherait le dépôt d’une telle note devant le Conseil de discipline.

Il s’offusque encore du fait pour le délégué du gouvernement de citer l’article 3.3.1 du Règlement d’ordre intérieur de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, alors que la situation régie par ledit article, à savoir celle de rapports entre avocats plaidant devant une vraie juridiction, indépendante et impartiale, respectant les principes du contradictoire et de l’égalité des armes, ne serait pas comparable à celle en matière disciplinaire.

Le demandeur estime encore qu’en matière disciplinaire, le délégué du gouvernement disposerait déjà de son acte d’accusation sous forme du rapport d’instruction qui aurait toutes les caractéristiques de conclusions écrites, sinon d’une note de plaidoirie au profit de l’Etat.

Tout en se référant à un extrait de la décision déférée duquel il ressortirait que le Conseil de discipline aurait pris l’absence d’introspection et d’approche critique de sa part comme une circonstance aggravante, le demandeur estime qu’il aurait été lourdement sanctionné, non pas en raison des faits lui reprochés, mais en raison de son affront vis-à-vis du ministère de la Fonction publique pour avoir voulu se défendre.

Le demandeur fait finalement remarquer que la partie étatique n’aurait pas pris position quant à son argument, selon lequel la note de plaidoiries litigieuse n’aurait eu que cinq pages, que la question préjudicielle y aurait été libellée par écrit et qu’à ce jour, il n’y aurait pas eu communication du plumitif de l’audience du Conseil de discipline du 11 mai 2021.

Le délégué du gouvernement conclut, à bon droit, au rejet dudit moyen, dans la mesure où le demandeur reste en défaut d’établir concrètement et en quelle mesure ses droits de la défense sinon son droit à un procès équitable auraient été lésés.

En effet, le demandeur reste en défaut d’établir qu’il aurait été empêché de faire valoir un quelconque moyen à l’oral, faute d’avoir pu déposer sa note de plaidoiries à l’audience du Conseil de discipline le 11 mai 2021, étant relevé qu’il ressort de la décision déférée que son moyen proposant une question préjudicielle à poser à la Cour constitutionnelle a bien été pris en compte et toisé dans la décision déférée.

Ce même constat vaut quant au reproche du demandeur qu’il n’aurait pas reçu la communication du plumitif d’audience tel que sollicité de sa part, alors qu’il reste en défaut d’établir un quelconque lien entre la communication dudit plumitif et ses droits de la défense et son droit à un procès équitable.

Il s’ensuit que ce moyen est à rejeter pour ne pas être fondé.

Le demandeur invoque ensuite, dans « le souci de préserver notamment les droits de la défense et plus particulièrement celui d’un éventuel recours devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme à Strasbourg », un moyen tenant à une violation du principe de légalité consacrée par l’article 14 de la Constitution luxembourgeoise et par l’article 7 de la CEDH, alors que les incriminations lui reprochées seraient trop vagues et qu’en tant que fonctionnaire poursuivi, il n’aurait pas su à quelle peine il devrait s’attendre « tant l’éventail des sanctions est important (allant de l’avertissement jusqu’à la révocation) ».

Tout en se référant au rapport d’instruction du 10 mars 2021, le demandeur estime qu’il aurait été condamné sur base d’une « pratique » ou d’un « usage », sans que des règles écrites y relatives n’auraient existé dans l’ordonnancement juridique.

Il relève ainsi que le ministère disposerait actuellement de 39 ambassadeurs et de plus d’une centaine de fonctionnaires détachés à travers le monde, qui seraient tous en principe soumis aux dispositions de l’article 30, alinéa 3 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 fixant le statut financier des missions diplomatiques et consulaires à l’étranger et de leurs agents, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 1er août 1988 », et qu’il serait difficile d’admettre la réalité d’un usage sur base de cinq courriels sur une période allant de 2016 à 2020 et d’ériger son aveu en une faute disciplinaire. Il précise encore à cet égard, que le formulaire relatif aux indemnités ne serait rempli par le fonctionnaire qu’au moment de son déménagement, suite au changement d’affectation, sans qu’un tel formulaire ne serait proposé régulièrement et que, compte tenu de l’imprécision de la notion « habiter en permanence », il serait difficile pour le fonctionnaire de savoir comment s’organiseraient les obligations personnelles et privés du couple durant les années à venir. Il relève encore que le règlement grand-ducal du 1er août 1988 prévoirait, en son article 30, alinéa 4, un contrôle et une sanction concernant les déclarations du personnel diplomatique quant à leurs éventuelles changements en matière d’état civil, de scolarité des enfants et de conditions de logement.

De plus, le Conseil de discipline n'aurait caractérisé aucune infraction disciplinaire, alors qu’il se serait contenté de reprendre les faits pour les qualifier péremptoirement de manquements aux articles 9, paragraphe (1), alinéa 1 et (2), ainsi que 10, paragraphe (1), alinéa 1 du statut général.

Alors que les dispositions précitées du statut général seraient des dispositions « fourre-

tout », susceptibles d'être invoquées à l'appui de n'importe quel manquement et aux fins de prononcer n'importe quelle sanction, le fonctionnaire poursuivi serait exposé à une incertitude et à une insécurité juridique disproportionnées et partant inacceptables.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen pour être dépourvu de fondement.

En vertu de l’article 7, paragraphe 1er de la CEDH « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d’après le droit national ou international. De même il n’est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise ».

Ledit article consacre le principe de la légalité des peines tout comme l’ancien article 14 de la Constitution, actuellement l’article 19 de la Constitution, aux termes duquel « Nulle peine ne peut être établie ni appliquée qu’en vertu de la loi.

Nul ne peut être condamné pour une action ou omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction prévue par la loi.

Nul ne peut être condamné à une peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l’infraction a été commise. » Tel que cela a été retenu par la Cour Constitutionnelle à différentes occasions, en droit disciplinaire, la légalité des peines suit les principes généraux du droit pénal et doit observer les mêmes exigences constitutionnelles de base. Le principe de la légalité de la peine entraîne la nécessité de définir les infractions en termes suffisamment clairs et de préciser le degré de répression pour en exclure l’arbitraire et pour permettre aux intéressés de mesurer exactement la portée de ces dispositions et le principe de la spécification de l’incrimination est le corollaire de celui de la légalité des peines. La Cour Constitutionnelle a encore retenu que le droit disciplinaire tolère dans la formulation des comportements illicites et dans l’établissement des peines à encourir une marge d’indétermination sans que le principe de la spécification de l’incrimination et de la peine n’en soit affecté, si des critères logiques, techniques et d’expérience professionnelle permettent de prévoir avec une sureté suffisante la conduite à sanctionner et la sévérité de la peine à appliquer.3 La Cour Constitutionnelle a pareillement retenu que le principe de la légalité des peines ne fait pas obstacle à ce qu’en matière disciplinaire les infractions soient définies par référence aux obligations légales et réglementaires auxquelles est soumise une personne en raison des fonctions qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève.4 Au regard de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et contrairement à ce qui est soutenu par le demandeur, le tribunal est amené à retenir que la circonstance que le statut général prévoit un certain nombre de devoirs et d’obligations incombant notamment aux fonctionnaires et que, par ailleurs, la même loi prévoit un catalogue de sanctions disciplinaires, n’est pas contraire au principe de la légalité des peines, dans la mesure où les devoirs sont décrits avec suffisamment d’objectivité et que l’arbitraire des sanctions à appliquer est évité par le biais de l’article 53 du statut général, qui impose que l’application des sanctions disciplinaires doit se régler notamment d’après la gravité de la faute commise, le grade, la nature de l’emploi et les antécédents disciplinaires du fonctionnaire inculpé.5 Il s’ensuit que le moyen fondé sur une violation des articles 7 de la CEDH et ancien 14, actuellement 19, de la Constitution est à rejeter pour ne pas être fondé.

3 cf. arrêt n° 23/04 du 3 décembre 2004 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 201 du 23 décembre 2004.

4 cf. arrêt n° 41/07 du 14 décembre 2007 de la Cour Constitutionnelle, Mém. A n° 1 du 11 janvier 2008.

5 Trib. adm., 8 novembre 2012, n° 29712 du rôle, conf. Cour adm., 13 mars 2014, n° 31821aC du rôle, Pas. adm.

2022, V° Fonction publique, n° 426 (1er volet) et les autres références y citées.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur ayant trait à une absence de base légale et une obligation résultant d’un pur usage, alors qu’il résulte clairement de la décision déférée que la sanction disciplinaire a été retenue sur base des articles articles 9, paragraphe (1), alinéa 1 et (2), ainsi que 10, paragraphe (1), alinéa 1 du statut général, la question de l’obligation résultant de l’article 30, alinéa 3 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 relevant de l’analyse du bien-fondé de la décision déférée.

La demandeur critique, ensuite, la composition du Conseil de discipline en invoquant une violation du principe d’impartialité, consacré par les droits de la défense et par l’article 6 la CEDH, ainsi que du principe d’indépendance dudit Conseil, en estimant, premièrement, que le fait que dans un organe décisionnel siègeraient des représentants de l’Etat, qui serait lui-

même partie en cause, serait pour le moins discutable, sinon critiquable par rapport à la garantie de l’indépendance.

Il se prévaut, dans ce contexte, de deux arrêts du Conseil constitutionnel français, le premier ayant invalidé un article du code de l’action sociale et des familles pour contrariété à la Constitution française en ce qu’il prévoyait la participation de fonctionnaires dans la composition d’une commission centrale d’aide sociale en méconnaissance du principe d’indépendance, le deuxième ayant décidé que les dispositions, prévoyant que deux fonctionnaires, représentant le ministre de la santé et le ministre de l’outre-mer, siégeant au sein du conseil national de l’ordre des pharmaciens, seraient contraires à la Constitution pour méconnaître le principe d’indépendance, alors même que celles-ci prévoyaient que lesdits représentants ministériels y siègent avec voix consultative.

Le demandeur invoque encore un manque d’impartialité des délégués du gouvernement représentant l’Etat devant le Conseil de discipline, alors qu’ils seraient tous fonctionnaires au ministère de la Fonction publique et qu’ils plaideraient devant le chef du cabinet du ministère, le demandeur critiquant encore le fait que tous les membres du Conseil de discipline seraient nommés à l’occasion du même arrêté grand-ducal pour un terme de trois ans. Il rajoute qu’il ne verrait pas la nécessité d’avoir encore deux représentants du Gouvernement qui siègeraient au sein de l’organe de jugement, dont l’un appartiendrait au même ministère que le délégué du gouvernement.

Le demandeur insiste encore sur le fait que le commissariat chargé de l’instruction, ayant instruit l’affaire et renvoyé le dossier devant le Conseil de discipline, dépendrait également directement du ministère de la Fonction publique et qu’il tiendrait ses bureaux au sein même dudit ministère, de sorte qu’à toutes les étapes de la procédure, un représentant du ministère de la Fonction publique, sinon le ministre de la Fonction publique lui-même serait impliqué.

Par ailleurs, le demandeur fait valoir que ce serait à juste raison que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci-après désignée par « la Charte », disposerait dans ses articles 41 et 47 que toute personne aurait le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable, ce qui n’aurait pas été le cas en l’espèce.

Toujours dans le cadre de son moyen tenant à une violation par la composition du Conseil de discipline du principe d’impartialité, de l’article 6 de la CEDH et du principe d’indépendance, le demandeur estime qu’il serait encore permis de douter de l’impartialité du commissaire du gouvernement du fait pour celui-ci de cumuler de facto et de iure troisfonctions incompatibles, à savoir celle de juge d’instruction (instruire à charge et à décharge), de juge (classer l’affaire, sinon de renvoyer à l’autorité, sinon au Conseil de discipline) et celle de procureur (son rapport devant être considéré comme un réquisitoire).

D’un point de vue de partialité subjective, le demandeur relève l’omniprésence lors de l’instruction disciplinaire de Madame E. directrice des finances et des ressources humaines au ministère, qu’il soupçonnerait être à l’origine de la saisine du commissaire du gouvernement et qui se serait comportée comme un véritable directeur d’enquête à sa charge. A cet égard, il fait valoir qu’elle aurait fait rédiger des attestations testimoniales et « fait passer des entretiens » au personnel local de l’ambassade. De même, elle aurait reconnu avoir visité les appartements privés du couple et avoir eu un échange abondant avec le commissaire du gouvernement tel que cela résulterait des faits et rétroactes ci-avant. Elle serait dès lors non seulement à l’origine des poursuites, en ce qu’elle aurait dénoncé les faits au ministre, en ayant « certainement » rédigé les deux lettres de saisine, mais elle serait également témoin à charge.

Le demandeur conclut que cette « collusion », ainsi qualifiée, entre Madame E. et le commissaire du gouvernement, vicierait l’instruction disciplinaire et ne garantirait plus l’indépendance et l’impartialité de ce dernier.

Dans son mémoire en réplique, quant à l’impartialité objective du Conseil de discipline, le demandeur reproche au délégué du gouvernement de s’être emparé de jurisprudences ayant retenu que le Conseil de discipline ne constituerait pas une juridiction au sens de la CEDH, de sorte que les garanties de l’article 6 de la CEDH n’auraient pas vocation à s’appliquer au niveau d’une procédure purement administrative, alors que de manière générale, la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, ci-après dénommée « la CourEDH », prévoirait depuis son revirement en 1999 que l’article 6 de la CEDH serait applicable au droit disciplinaire de la Fonction publique, entraînant ainsi que les conseils de discipline seraient tenus de respecter le principe de l’audience publique et de statuer de façon équitable et impartiale. Il cite ensuite, dans ce contexte, un jugement du tribunal administratif du 23 octobre 2020, inscrit sous le numéro 42361 de rôle, ainsi qu’un arrêt de la Cour administrative du 10 décembre 2019, inscrit sous le numéro 43348C du rôle, ayant retenu, selon elle, que le Conseil de discipline en charge de la procédure disciplinaire serait tenue d’observer les principes généraux de droit, tel que le principe d’équitable procédure, le principe du respect des droits de la défense, le principe général d’impartialité ou encore le principe général du délai raisonnable.

Le demandeur conteste encore l’argumentation de la partie étatique s’appuyant sur l’arrêt de la Cour administrative du 14 juillet 2016, inscrit sous le numéro 37460C du rôle, ayant consacré, selon elle, que le Conseil de discipline disposerait de pouvoirs quasi-

juridictionnels. Il réitère, à cet égard, son argumentation ayant trait à l’absence d’impartialité des représentants de l’employeur public, lesquels seraient directement concernés par le sort des parties en cause, de sorte à ne pas pouvoir être comparés aux représentants des employeurs siégeant dans l’ordre juridictionnel social, alors que ces derniers ne siégeant pas au cas où ils seraient directement ou indirectement concernés par l’affaire sous examen. Il rajoute que l’Etat employeur serait astreint au respect des règles statutaires et de droit public, dont feraient parti le principe d’impartialité et d’indépendance, dès la phase précontentieuse, de sorte que les critiques formulées par elle seraient parfaitement fondées.

Quant à l’absence d’impartialité dans le chef du commissaire du gouvernement, le demandeur fait répliquer que les éléments à la base de ses développements ressortiraient du dossier administratif, tout en précisant que l’attestation testimoniale de Monsieur M., versée en cause et ajoutée au dossier durant la phase d’instruction, aurait de facto été écartée par leprésident du conseil de discipline. A cet égard, il relève qu’il s’agirait d’une contradiction de la part du président du conseil de discipline pour, d’une part, estimer que le commissaire du gouvernement aurait, en temps de crise sanitaire, pu légitimement préférer de rassembler des attestations testimoniales au lieu d’entendre personnellement les témoins et, d’autre part, écarter l’attestation testimoniale de Monsieur M. au motif que le commissaire du gouvernement se serait heurté au refus de Monsieur M. de témoigner, ce qui démontrerait que le commissaire du gouvernement aurait instruit à sa charge et dans l’intérêt de la partie poursuivante.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen fondé sur le principe d’impartialité et d’indépendance du Conseil de discipline pour ne pas être fondé.

A titre liminaire, quant à l’article 41 de la Charte, aux termes duquel « (…) Toute personne a le droit de voir ses affaires traitées impartialement, équitablement et dans un délai raisonnable par les institutions et organes de l’Union. (…) », il échet tout d’abord de relever que cet article n’est pas directement invocable devant les juridictions nationales, la CJUE ayant effectivement retenu à cet égard qu’il résultait clairement du libellé de l’article 41 de la Charte que celui-ci s’adresse non pas aux Etats membres, mais uniquement aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union6.

S’agissant de l’article 47 de la Charte, en vertu duquel « Toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l'Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues au présent article. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi préalablement par la loi. Toute personne a la possibilité de se faire conseiller, défendre et représenter. Une aide juridictionnelle est accordée à ceux qui ne disposent pas de ressources suffisantes, dans la mesure où cette aide serait nécessaire pour assurer l'effectivité de l'accès à la justice. », force est au tribunal de constater que le demandeur n’a pas autrement précisé quels droits et libertés du droit de l’Union auraient été violés dans son chef, de sorte que ce moyen simplement suggéré encourt le rejet, alors qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer la carence du demandeur en recherchant lui-

même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions.

Quant à l’article 6, paragraphe 1er de la CEDH, aux termes duquel « Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (…) », si ce dernier impose certes des impératifs à respecter en matière de procès équitable, les garanties afférentes n’ont néanmoins pas pour autant vocation à s’appliquer au niveau d’une procédure disciplinaire purement administrative, en ce qu’elles n’entrent en ligne de compte qu’à un stade ultérieur, au niveau de l’instance juridictionnelle compétente pour connaître du recours dirigé contre la décision administrative traduisant l’aboutissement de ladite procédure disciplinaire.

Or, le Conseil de discipline critiqué en l’espèce ne constitue qu’une étape dans le processus décisionnel aboutissant à la sanction disciplinaire et ne revête pas en lui-même un caractère juridictionnel, de sorte que les moyens avancés par la demanderesse, en ce qu’ils sont 6 CJUE, 17 juillet 2014, YS c. Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel et Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel c. M, S, affaires jointes C-372/12 et C-141/12, point 67.basés sur une violation alléguée de l’article 6 de la CEDH au niveau de la procédure disciplinaire administrative ayant précédé la décision déférée, laissent d’être fondés.

Force est néanmoins de relever que, même si l’autorité administrative en charge de la procédure disciplinaire n’est pas formellement soumise au respect de l’article 6 de la CEDH, il a été jugé qu’elle est néanmoins tenue d’observer les principes généraux de droit, tels que le principe de procédure équitable, le respect des droits de la défense ou encore le principe général d’impartialité, et ce, même en l’absence d’un texte exprès7.

A cet égard, il a été retenu qu’il échet d’une manière générale d’assurer que l’enquête disciplinaire soit conduite par une personne compétente à condition que son impartialité ne soit pas contestable. Ainsi, l’autorité amenée à prendre la décision sur la sanction à appliquer doit être impartiale d’un point de vue subjectif, en ce qu’elle ne doit pas avoir procédé à des prises de position antérieures de nature à préjuger du résultat de la procédure disciplinaire, de même qu’il est exigé que, d’un point de vue objectif, ledit organe ne puisse pas être soupçonné de partialité objective, la partialité objective pouvant découler de conditions structurelles ou organisationnelles qui autoriseraient à suspecter l’impartialité d’un organe8.

En ce qui concerne d’abord les développements du demandeur relatifs à la composition du Conseil de discipline, force est de constater que cette mise en doute de l’impartialité de cet organe se base sur le seul constat qu’il a été composé, outre de deux magistrats, d’un représentant du ministère de la Fonction publique, ainsi que d’un représentant du ministère d’Etat, ces derniers membres manquant, d’après le demandeur, d’objectivité du fait de leur pouvoir de représentation de leurs ministres respectifs dans la gestion quotidienne des affaires courantes.

Aux termes de l’article 59 du statut général « Le Conseil de discipline est composé de deux magistrats de l’ordre judiciaire, d’un délégué du ministre (…), d’un délégué du ministre d’Etat et d’un représentant à désigner par la Chambre des Fonctionnaires et Employés Publics, ainsi que d’un nombre double de suppléants choisis selon les mêmes critères. (…). » Il a été retenu que la seule présence au sein du Conseil de discipline d’un fonctionnaire du ministère de la Fonction publique et d’un représentant du ministère d’Etat ne permet pas de conclure à une appréhension raisonnable de préjugé lorsque ces fonctionnaires n’ont pas manifesté d’une quelconque manière un comportement caractérisé permettant de conclure à une appréhension raisonnable de préjugé et notamment lorsque ceux-ci n’ont pas été appelés à prendre précédemment une décision ou à effectuer une intervention qui les auraient conduits à prendre position ou à émettre une appréciation pouvant constituer un préjugé sur le litige leur soumis en tant que membres du Conseil de discipline.9 Le demandeur restant en défaut de rapporter des éléments de preuve concrets à cet égard, le moyen tiré d’une absence d’impartialité objective dans le chef du Conseil de discipline est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé.

7 Trib. adm.. 12 mars 2008, n° 21852a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 271 (1er volet) et autres références y citées.

8 Trib. adm., 8 juillet 2015, n°34312 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 271 (2e volet) et les autres références y citées.

9 Trib. adm.. 12 mars 2008, n° 21852a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 289 (1er volet) et les autres références y citées.Il en va de même du reproche de partialité dans le chef du commissaire du gouvernement, alors que d’un point de vue objectif, il convient de relever qu’il a été jugé que du seul fait qu’il soit appelé, en fonction des résultats de l’enquête, soit à classer l’affaire, soit à transmettre le dossier à l’autorité administrative ou encore au Conseil de discipline aux fins de décision, le commissaire du gouvernement ne peut pas être soupçonné de partialité objective au cours de l’enquête, la partialité ne pouvant être déduite ex post du seul résultat de l’enquête.

En effet, la possibilité du commissaire du gouvernement aux termes d’une instruction à charge et à décharge, à décider du sort de l’affaire, n’a par ailleurs que la qualité d’un acte préparatoire, le Conseil de discipline demeurant souverain dans son appréciation10. La seule circonstance que le commissaire du gouvernement soit administrativement lié au ministère dont relève le demandeur ne révèle pas une partialité objective.

Quant à une prétendue partialité subjective du commissaire du gouvernement, le demandeur invoque une « collusion » entre le commissaire du gouvernement et Madame E., ainsi qu’un refus de prise en compte de l’attestation de Monsieur M. par le Conseil de discipline.

Force est au tribunal de relever, qu’en ce qui concerne la collusion alléguée, le demandeur n’a fait qu’émettre des suppositions à cet égard, tout en étant resté en défaut d’apporter des éléments concrets de nature à faire ressortir des lacunes dans l’instruction menée à son encontre par le commissaire du gouvernement, respectivement des éléments pouvant faire apparaître l’existence d’une action concertée entre le commissaire du gouvernement et Madame E., étant relevé que s’il ressort certes du dossier administratif que cette dernière a témoigné à charge du demandeur, de même qu’elle s’est chargée de rassembler des attestations testimoniales de la part du personnel des ambassades, le demandeur reste en défaut d’établir une « collusion » telle qu’invoquée, entre Madame E. et le commissaire du gouvernement.

En ce qui concerne l’attestation de Monsieur M. versée à l’audience du Conseil de discipline, il échet de constater que contrairement aux développements du demandeur, il ressort de la décision déférée que, loin d’écarter ladite attestation, le conseil de discipline se réfère à plusieurs reprises à son contenu dans le cadre de son analyse au fond, de sorte que ce moyen, manquant en fait, n’est pas fondé.

Il s’ensuit que le moyen relatif à une partialité subjective du commissaire du gouvernement encourt également le rejet.

Ce constat n’est pas énervé par la référence du demandeur au passage de la décision déférée concernant le recours du commissaire du gouvernement à des attestations testimoniales plutôt que d’entendre l’ensemble des témoins en personne, ledit passage n’ayant pas trait à la question de l’admissibilité de l’attestation testimoniale de Monsieur M., mais au moyen d’impartialité du commissaire du gouvernement, invoqué par le demandeur devant le conseil de discipline également.

Ensuite, le demandeur conclut à une violation du principe non bis in idem, en raison, premièrement, d’une enquête administrative diligentée par le contrôle financier du ministère et du ministère des finances concernant les mêmes faits, parallèlement à la procédure disciplinaire diligentée à son encontre.

10 En ce sens : trib. adm., 12 mars 2008, n° 21852a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 285 (1er volet) et les autres références y citées.

A cet égard, il estime que le Conseil de discipline ne serait pas compétent pour juger l’exécution des budgets de missions diplomatiques, s’y ajoutant qu’il y aurait un risque de contrariété entre les appréciations du Conseil de discipline et celles du gouvernement dans l’hypothèse où le contrôle financier aboutirait au constat qu’aucune faute comptable n’aurait été commise par lui. Le demandeur se pose encore la question de l’indépendance de l’enquête administrative du ministère des finances lorsque celui-ci serait informé de la sanction disciplinaire prononcé à l’encontre d’un fonctionnaire sur lequel une enquête administrative serait en cours concernant les mêmes faits.

Il estime, en deuxième lieu, que le principe non bis in idem serait violé du fait qu’il se serait vu refusé une distinction honorifique qui lui aurait en principe été due au titre de sa carrière exemplaire.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur fait encore préciser qu’en tant que comptable extraordinaire, il serait responsable personnellement de la comptabilité de l’ambassade et que, dans l‘hypothèse où les dépenses seraient jugées non justifiées par le contrôle financier, l’Etat pourrait en exiger le remboursement.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.

Il y a, tout d’abord, lieu de relever que le principe non bis in idem a été repris tant par l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, dénommé ci-après « le Protocole n° 7 », dont le paragraphe (1) est libellé comme suit : « Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat » que par l’article 14-7 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, dénommé ci-après « le Pacte », en vertu duquel « Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de chaque pays ».

Il échet de conclure de ces textes de droit international qu’il s’agit d’un principe consacré dans les grands systèmes internationaux de protection des droits de l’homme. Ce principe répond à une exigence de justice et de sécurité juridique et fait obstacle à ce qu’une même personne puisse être sanctionnée deux fois en raison des mêmes faits.

Force est d’ailleurs de constater que, contrairement aux développements du demandeur, ce dernier n’a pas fait l’objet d’une sanction en relation avec une imputation de deniers publics à des dépenses privées antérieurement à la décision déférée du Conseil de discipline du 8 juin 2021, étant relevé, à titre superfétatoire que le contrôle financier en relation avec les faits litigieux ne tend pas à sanctionner un comportement du demandeur.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur relatifs à un refus de le faire bénéficier d’une distinction honorifique, alors que s’il résulte certes de deux courriels des 12 et 15 février 2021 que le demandeur serait susceptible d’être proposé pour la décoration de la distinction honorifique « Grand Officier de l’Ordre de la Couronne de Chêne » pour être aussitôt informé que cette information lui aurait été transmise par erreur d’aiguillage, il n’en ressort pas que l’absence d’attribution dudit titre honorifique dans le chef du demandeur serait une conséquence des faits à la base de la décision déférée.

Il s’ensuit que ce moyen tenant à une violation du principe non bis in idem est à rejeter pour manquer de fondement.

Quant au fond, le demandeur invoque tout d’abord une violation de l’article 46 du Statut général, sinon une violation par ledit article 46 de l’ancien article 10bis de la Constitution, actuellement l’article 15 de la Constitution, aux termes duquel « (1)Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi.

La loi peut prévoir une différence de traitement qui procède d’une disparité objective et qui est rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. (…). » A cet égard, il estime qu’il aurait, en date du 12 mai 2021, obtenu sa mise en pension par arrêté grand-ducal du 30 avril 2021 et qu’il ne saurait, en vertu de l’article 46 du statut général, être poursuivi et condamné que si les faits étaient susceptibles d’entraîner la révocation, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. Il relève que, dans la négative, il y aurait une discrimination manifeste entre les fonctionnaires poursuivis avant leur départ en retraite et condamnés définitivement à ce moment et ceux partis en retraite n’ayant pas fait encore l’objet d’une telle procédure. Le demandeur fait encore plaider que l’article 46 du statut général expliquerait l’empressement de l’autorité disciplinaire à le condamner sans attendre les conclusions de l’enquête administrative du ministère des finances, de même que ladite disposition tempèrerait encore l’objectivité des acteurs de la procédure disciplinaire qui auraient nécessairement un préjugé sur les faits en ce qu’ils auraient nécessairement considérés que ceux-ci auraient dû entraîner la révocation d’un fonctionnaire en activité.

Il explique encore, dans ce contexte, que la rupture d’égalité de traitement tiendrait au fait que la sanction prononcée en l’espèce, à savoir la rétrogradation, aurait un effet définitif pour le fonctionnaire mis en retraite, alors que tel ne serait pas le cas pour le fonctionnaire en service qui pourrait de facto récupérer le grade perdu, le demandeur relevant que la rétrogradation constituerait pour lui une « amende à vie », se chiffrant à une perte de 607,60 euros par mois, du fait qu’il ne pourrait jamais récupérer le grade perdu.

Subsidiairement, il propose de poser la question préjudicielle à poser à la Cour constitutionnelle de la teneur suivante : « L’article 46.1 du statut qui prévoit implicitement, mais nécessairement l’extinction des poursuites disciplinaires à l’égard du fonctionnaire poursuivi pour des faits qui n’entraineraient pas la révocation, contrairement aux poursuites diligentées à l’égard du fonctionnaire pour des faits de même nature et n’ayant pas abouti à une condamnation définitive avant le départ du fonctionnaire en retraite est-il conforme à l’article 10 bis de la Constitution ».

Dans son mémoire en réplique, le demandeur reproche au délégué du gouvernement de confondre les principes d’égalité de traitement et celui de non-discrimination, le principe invoqué par lui étant celui de l’égalité de traitement qui appellerait une analyse différente de celui de la non-discrimination, seul le principe de non-discrimination exigeant l’analyse de la comparabilité des situations mises en cause.

Il fait encore répliquer qu’il n’y aurait rien d’hypothétique à constater qu’une autre sanction que la révocation à l’égard d’un fonctionnaire en retraite n’aurait de sens ou que la sanction de la rétrogradation aurait un effet définitif pour le fonctionnaire mis en retraite, ce qui ne serait pas le cas pour un fonctionnaire encore en service, le demandeur précisant, dans ce contexte, que la sanction de rétrogradation prononcée à son encontre serait tellementincohérente que le ministère de la fonction publique aurait pris, en date du 16 juillet 2021, une décision faisant rétroagir ladite sanction au 22 mai 2021 et donc avant le prononcé de ladite sanction par la décision déférée, soit avant même sa mise en retraite. Dans ce contexte, il rappelle que l’arrêté grand-ducal du 30 avril 2021 aurait été publié le 12 mai 2021 avec effet au 22 mai 2021, tandis que l’arrêté grand-ducal pris en exécution de la décision déférée serait daté au 25 juin 2021 et lui aurait été notifié en date du 16 juillet 2021 avec effet rétroactif au 22 mai 2021.

Il estime encore que la jurisprudence citée par le délégué du gouvernement ne serait pas pertinente en l’espèce, tout en relevant qu’il ne serait pas question dans quelle hypothèse l’article 46 du statut serait applicable, mais si son application ne créerait pas de facto et de jure une rupture d’égalité.

Quant à la comparabilité des situations, il estime que les deux catégories de fonctionnaires seraient dans des situations similaires, à savoir des fonctionnaires en retraite auxquels des faits et omissions seraient reprochés qui n’entraîneraient pas la révocation et que pour l’un, l’action disciplinaire continuerait alors que, pour l’autre, les poursuites ne seraient pas engagées, sinon s’arrêteraient.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen pour ne pas être fondé.

Aux termes de l’article 46 du statut général « le fonctionnaire qui a quitté le service reste soumis à la juridiction pour les faits et omissions qui entraineraient la révocation d’un fonctionnaire en activité. (…) ».

En l’espèce, il ressort du dossier administratif et plus particulièrement d’un arrêté grand-ducal du 30 avril 2021 que la mise à la retraite a été prononcée à l’égard du demandeur avec effet au 22 mai 2021, l’arrêté grand-ducal précisant toutefois une « réserve expresse de la non-renonciation à l’instruction disciplinaire en cours ».

Le tribunal constate dès lors que l’élément décisionnel de maintenir l’instruction disciplinaire en cours à l’encontre du demandeur ressort dudit arrêté grand-ducal du 30 avril 2021 et non pas des décisions déférées.

Dans la mesure où ledit arrêté grand-ducal du 30 avril 2021 ne fait pas l’objet du présent recours, l’ensemble des développements du demandeur à cet égard sont à rejeter pour défaut de pertinence.

Quant au fond et concernant le reproche formulé à son égard de ne pas avoir informé le ministre du fait que son épouse ne résiderait pas en permanence à l’ambassade avec lui, le demandeur invoque un défaut de base légale, sinon une violation des principes généraux de sécurité juridique et de confiance légitime en ce qu’une sanction disciplinaire aurait été prononcée à son encontre sur base d’une méconnaissance de sa part d’une prétendue obligation résultant de l’article 30, alinéa 3 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

A cet égard, il estime qu’il résulterait de l’instruction disciplinaire que l’interprétation de cette disposition, selon laquelle le fonctionnaire devrait prévenir de toute absence de son conjoint, serait le seul fait de Madame E. Une telle interprétation n’aurait jamais été faite avant la procédure disciplinaire sous examen de la prédite disposition réglementaire, de même qu’aucun tel usage n’aurait été confirmé par les fonctionnaires entendus dans le cadre de soninstruction disciplinaire, l’obligation de prévenance étant manifestement limitée à « tout changement (…) en matière d’état civil, de scolarité des enfants, de conditions de logement ».

Le demandeur fait encore plaider que le fait que le ministère disposerait actuellement de 39 ambassadeurs et plus d’une centaine de fonctionnaires détachés à travers le monde qui seraient tous en principe soumis à la disposition litigieuse, permettrait de conclure que sur une période de quatre ans seulement cinq courriels en ce sens de la part de fonctionnaires ainsi détachés ne démontreraient pas une règle contraignante en la matière, le demandeur estimant encore qu’il en irait de même de l’interprétation donnée par la partie étatique de l’article 4, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

Tout en se référant encore à l’attestation testimoniale de Madame E. du 30 octobre 2019, le demandeur fait valoir, qu’au-delà du fait qu’elle y décrèterait péremptoirement que « depuis toujours » les agents préviendraient de l’absence pour raisons privées de leur conjoints, elle reconnaîtrait surtout que cette règle ne serait exigée « par aucun texte ».

Le demandeur s’interroge pour quelle raison aucune circulaire ministérielle en ce sens n’aurait été émise, si l’usage aurait réellement exigé une obligation de prévenance telle que soutenue par Madame E., le demandeur estimant qu’il y aurait eu la possibilité d’introduire la même procédure de déclaration de déplacement ou d’absence pour le conjoint comme celle existant pour le fonctionnaire, sinon encore d’exiger en fin d’année un relevé des présences et absences sur les douze dernier mois pour ajuster l’indemnité pécuniaire sur une base annuelle.

En se prévalant d’un arrêt de la Cour administrative du 24 janvier 2017, inscrit sous le numéro 38145C du rôle, le demandeur estime que la règle aurait toujours été la même, à savoir une situation juridique caractérisée par l’absence de règle précise et déterminée, tout en précisant que le formulaire par lequel le fonctionnaire indiquerait si son conjoint réside avec lui ou non ne serait pas régulièrement proposé et uniquement suite à un changement d’affectation.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur estime encore que le fait pour la partie étatique de pratiquer une substitution de motifs en lui reprochant d’avoir méconnu l’obligation de loyauté du fonctionnaire, démontrerait qu’aucune obligation de prévenance ne résulterait du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

Le demandeur estime, par ailleurs, qu’il ne serait ni contesté, ni contestable que son épouse aurait été suffisamment présente à … pour satisfaire aux obligations de représentation à ses côtés. Or, l’indemnité prévue par le règlement grand-ducal du 1er août 1988 aurait plusieurs objectifs, notamment celui de pallier la situation des couples diplomatiques dont un partenaire s’est vu obligé d’interrompre son parcours professionnel et, par exemple, de continuer à financer de cette manière un éventuel droit à une pension. Tout en estimant que la présence du partenaire semblerait évidente pour les couples avec un enfant scolaire, il fait valoir que la question de la liberté de mouvement du partenaire se présenterait différemment pour les couples, tels que le sien, proche de la retraite et avec un enfant à l’université. A cet égard, il fait encore préciser que le père de son épouse serait décédé en 2010 lors du détachement du couple à … et que la mère de cette dernière, âgée de 86 ans, aurait été mal portante à partir de 2018, situation qui aurait nécessité un soutien fréquent et donc des déplacements onéreux de son épouse. De plus, en prévision de sa retraite imminente en 2021, le couple aurait entamé la rénovation de la maison familiale en … à partir de 2019, ce qui aurait également nécessité une présence fréquente de son épouse sur place, le demandeur relevant encore que le couple auraitessayé de faire coïncider ces déplacements avec les travaux de longue durée effectués en 2018 et 2019 à la résidence de ….

Dans son mémoire en réplique, le demandeur reproche encore au délégué du gouvernement de citer le texte du règlement grand-ducal du 1er août 1988, tel que modifié en août 2019 et d’application à partir de 2020, fixant une indemnité plus élevée, tandis que les reproches retenus à son encontre concerneraient des faits couvrant la période de 2017 à 2019.

Il relève encore que la direction des ressources humaines et financières du ministère aurait continué à payer la part de l’indemnité relative à la présence de son épouse jusqu’à son dernier jour du service actif en mai 2021 et ce nonobstant la nouvelle formulation du règlement grand-ducal du 1er août 1988, le ministre n’ayant dès lors pas fait usage de son droit prévu audit règlement grand-ducal de ne pas accorder ladite indemnité, le demandeur en concluant que l’explication de sa part, relative aux raisons d’absences de son épouse aurait de facto convaincu le ministre.

Le demandeur estime encore que ce serait à bon droit que la partie étatique aurait souligné qu’il aurait, en 2008, à …, informé le ministre du fait que son épouse avait accepté une activité rémunérée auprès d’une entreprise danoise, ce qui démontrerait, selon le demandeur, qu’il aurait respecté la règlementation applicable tel que le statut financier le prévoirait, la disposition concernée étant claire et ne relevant pas d’un « usage ».

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.

Aux termes de l’article 4, alinéa 1 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, tel qu’applicable au moment des faits reprochés au demandeur, « L’indemnité de poste en numéraire de l´agent dont le conjoint habite auprès de lui est augmentée de 25%. En cas de renonciation effective du conjoint à une activité professionnelle pendant le détachement à l´étranger, cette augmentation est portée à 33%. », l’alinéa 2 dudit article spécifiant que « Par mesure individuelle de Notre Ministre des Affaires Etrangères cette augmentation peut ne pas être accordée aux agents dont le conjoint n´habite pas en permanence auprès de l´agent détaché. » L’article 30 dudit règlement grand-ducal prévoit encore en son alinéa 3 que les agents chargés de la gestion d’une mission « sont tenus d´informer le Ministère des Affaires Etrangères de tout changement les concernant personnellement ainsi que leurs adjoints, en matière d´état civil, de scolarité des enfants, de conditions de logement, pouvant avoir une incidence sur le niveau des indemnités de poste et de logement. » En ce qui concerne les obligations résultant du statut général dont la méconnaissance est reprochée au demandeur, il échet de relever que l’article 9, paragraphe (1), alinéa 1 dudit statut prévoit que « Le fonctionnaire est tenu de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui impose. », l’article 10, paragraphe (1), alinéa 1 de la même loi disposant que « Le fonctionnaire doit, dans l’exercice comme en dehors de l’exercice de ses fonctions, éviter tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public. ».

En ce qui concerne tout d’abord le principe de confiance légitime, le tribunal précise que ce principe, qui s’apparente au principe de la sécurité juridique, également invoqué par ledemandeur, s’oppose à ce que l’administration opère brusquement des revirements de comportement revenant sur les promesses faites aux administrés, autrement dit, le principe de confiance légitime implique que l’administré est en droit d’exiger de l’autorité administrative qu’elle ne se départisse pas brusquement d’une attitude qu’elle a suivie dans le passé.11 Un administré ne peut prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et a réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines.12 Or, il échet de constater qu’en l’espèce, le demandeur reste en défaut d’établir que l’administration aurait opéré brusquement un revirement de son comportement en relation avec ses exigences basées sur les articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

En effet, le simple fait que le demandeur ne se soit pas vu adresser auparavant le reproche d’avoir méconnu des obligations découlant dudit règlement grand-ducal n’est pas équivalent à une acceptation de la part de l’administration du fait du demandeur de ne pas informer le ministre du caractère permanent ou non de la résidence de son épouse auprès de lui, le tribunal relevant que l’étendue de l’obligation dans le chef du demandeur en vertu des articles 4 et 30 dudit règlement grand-ducal fera l’objet d’une analyse séparée ci-après.

Il s’ensuit que le demandeur reste en défaut d’établir une confiance légitime dans son chef de ne pas être obligé, en vertu du règlement grand-ducal du 1er août 1988, d’informer le ministre sur le changement du caractère permanent de la résidence de son épouse auprès de lui, de sorte que ce moyen est à écarter pour ne pas être fondé.

En ce qui concerne ensuite le principe de la sécurité juridique invoqué par le demandeur, le tribunal, à l’instar de ses développements relativement au principe de la légalité des peines, rappelle que le droit disciplinaire est appelé à tolérer dans la formulation des comportements illicites et dans l’établissement des peines à encourir une marge d’interprétation, de sorte que le fait qu’il n’est pas contesté par la partie étatique que les termes des articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 sont sujet à interprétation en ce que l’article 30 ne prévoit pas en des termes précis une obligation à charge du fonctionnaire d’informer le ministre sur l’absence du caractère permanent de la résidence du conjoint auprès du fonctionnaire n’emporte pas ipso facto une violation du principe général de la sécurité juridique.

Il s’ensuit que ce moyen encourt également le rejet.

En ce qui concerne ensuite l’étendu de l’obligation dans le chef du demandeur résultant des articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, le tribunal relève que le reproche formulé à l’encontre du demandeur comporte deux volets, d’une part, celui d’avoir faussement déclaré, moyennant les déclarations litigieuses, que son épouse résiderait en permanence auprès de lui et, d’autre part, d’avoir omis d’informer le ministre du changement du caractère permanent de la résidence de son épouse auprès de lui suite auxdites déclarations, le demandeur 11 Trib. adm., 22 juin 2016, n° 36604 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Lois et Règlements, n° 49 et les autres références y citées.

12 Trib. adm. 25 janvier 2010, n° 25548 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 18 mai 2010, n° 26683C du rôle, Pas. adm. 2020 V° Lois et Règlements, n° 48 et les autres références y citées.contestant plus particulièrement qu’il résulterait des articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 que le terme de « résidence permanente » devrait être analysé par rapport à la présence effective du conjoint en cause, sinon qu’il résulterait desdits articles une quelconque obligation pour lui d’informer de sa propre initiative le ministre d’un changement survenu au niveau du caractère permanent de la résidence de son épouse suite aux déclarations initiales litigieuses.

En ce qui concerne tout d’abord la notion de « résidence permanente », il échet au tribunal de rejoindre la partie étatique en son analyse de l’article 4 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, alors que l’ajout du terme « permanent » derrière le terme « résidence » indique clairement qu’est visée une résidence effective et non pas la simple inscription au registre de la population à l’adresse concernée.

Il s’ensuit dès lors qu’il résulte de l’article 4, alinéa 1er une obligation dans le chef du demandeur d’effectuer une déclaration sincère en ce qui concerne la présence effective de son épouse à la résidence diplomatique au moment où il sollicite l’indemnité prévue audit article.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur relatifs à l’imprécision du terme « permanent », cette analyse relevant de l’examen de la matérialité des faits reprochés au demandeur et non pas de l’examen de la base légale de la décision déférée.

Ce constat n’est pas non plus énervé par les développements du demandeur relatifs au droit de son épouse de se déplacer de librement, alors qu’aucune disposition légale n’oblige cette dernière de résider 24 heures sur 24 heures auprès de lui ou de ne plus se déplacer.

En ce qui concerne ensuite une obligation d’informer le ministre de manière spontanée d’un changement du caractère permanent de ladite résidence du conjoint, le tribunal constate que si en effet une telle obligation ne résulte, certes, pas expressis verbis de l’article 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, ce dernier se réfère cependant également à des changements des conditions de logement, de sorte que le fonctionnaire ayant demandé l’indemnité prévue audit article moyennant une déclaration attestant que son conjoint réside de manière permanente auprès de lui, ne saurait se méprendre de l’incidence de cette déclaration sur l’octroi ou non de l’indemnité demandée, de sorte qu’il lui incombe d’informer le ministre concernant tout changement lié à cette condition.

Ce constat n’est pas énervé par le fait que la partie étatique reste en défaut de prouver une pratique ou un usage en ce sens, aucune des correspondances de la part d’autres fonctionnaires diplomatiques versés en cause et censés prouver une telle pratique ne faisant état d’un changement au niveau du caractère permanent de leurs conjoints respectifs, tous se limitant à informer le ministre d’un changement au niveau de l’emploi de leurs conjoints respectifs, alors que l’obligation d’information litigieuse découle de l’esprit de l’article 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

En l’espèce, il échet au tribunal de constater qu’il ressort du dossier administratif qu’en date des 10 août 2017, en ce qui concerne la mission diplomatique à …, et 25 avril 2019 en ce qui concerne celle à …, le demandeur a rempli et signé un document intitulé « Déclaration servant à la fixation des indemnités de poste » sur lequel il a coché la case « oui » derrière le point « le conjoint habite en permanence avec le déclarant au lieu d’affectation », lesdites déclarations comportant toutes deux la mention « Soussigné(e) certifie que la présente déclaration est sincère et complète et s’engage à informer le Ministère des Affaires étrangères 42 et européennes de tout changement en matière civile, de l’âge de l’enfant et d’avancement en grade pouvant avoir incidence sur le calcul de l’indemnité de poste (référence à l’article 30 du règlement grand-ducal du statut financier ). ».

Dans la mesure dans laquelle lesdites déclarations font expressément référence au règlement grand-ducal du 1er août 1988 et que le demandeur, aux fins de pouvoir bénéficier de ladite indemnité, a dû attester du caractère permanent de la résidence de son épouse auprès de lui, étant encore relevé que l’article 4 alinéa 2 dudit règlement grand-ducal prévoit un pouvoir dans le chef du ministre de refuser l’indemnité litigieuse en cas d’une résidence non permanente du conjoint de l’intéressé, le demandeur n’a pas pu se méprendre sur le fait que l’indemnité en question ne lui était accordée qu’en raison de la circonstance que la résidence de son épouse auprès de lui aurait dû être permanente au sens de l’article 4, alinéa 1er du règlement grand-

ducal du 1er août 1988.

Il échet dès lors au tribunal de constater que si, certes, l’article 30 dudit règlement grand-ducal ne prévoit pas expressis verbis une obligation dans le chef du bénéficiaire de l’indemnité en cause d’informer le ministre de tout changement relativement au caractère permanent de la résidence du conjoint et que si, certes, le demandeur ne s’y est pas engagé expressis verbis dans les déclarations litigieuses, il résulte néanmoins d’une lecture combinée des alinéas 1 et 2 de l’article 4 du règlement grand-ducal, que le fonctionnaire a nécessairement connaissance du fait que l’indemnité en cause peut lui être refusée en cas d’absence de résidence permanente de son conjoint. Dans la mesure où le fonctionnaire est également, en vertu de l’article 9, paragraphe (1), alinéa 1er du statut général, tenu de se conformer consciencieusement aux règlementations régissant sa fonction, le fait de ne pas informer le ministre de tout changement quelconque susceptible d’avoir une influence sur le droit de bénéficier d’une telle indemnité ou sur le calcul de cette dernière, tel que c’est le cas du caractère permanent de la résidence du conjoint de l’intéressé, est contraire audit article 9, paragraphe (1), alinéa 1er du statut général.

Il s’ensuit que le moyen du demandeur tenant à une absence de base légale de la décision déférée en ce qui concerne le reproche d’une méconnaissance de sa part de ses obligations résultant des articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 est à rejeter pour ne pas être fondé.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur relativement au caractère imprécis de la notion de « en permanence », alors qu’en cas de doute sur le caractère régulier ou non de la résidence de son conjoint auprès de lui, il aurait appartenu au fonctionnaire d’informer le ministre de l’étendue de la présence du conjoint à sa résidence pour permettre à ce dernier de juger du caractère permanent ou non de cette résidence dans le cadre de ses pouvoirs lui attribués par l’alinéa 2 de l’article 4 dudit règlement grand-ducal du 1er août 1988.

En ce qui concerne ensuite la matérialité du reproche à l’égard du demandeur en ce qui concerne le caractère permanent ou non de la résidence de son épouse auprès de lui, le demandeur estime, outre les développements ci-avant, que les déclarations de Madame S. E., femme de charge de la mission diplomatique à …, sur lesquels l’instruction disciplinaire se fonderait principalement, seraient à écarter du débat. Le demandeur relève que Madame E. S.

manquerait de l’objectivité requise pour l’avoir notamment accusé d’harcèlement moral et pour avoir bénéficié de la clémence de « l’Administration » à propos de détournement de fonds, éléments ressortant également du rapport d’instruction du 10 mars 2021.

Il relève encore que Madame E. S. aurait admise elle-même dans une attestation testimoniale du 1er décembre 2019 qu’elle aurait été en arrêt de maladie durant la période de janvier 2019 à fin avril 2019.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur entend encore réfuter les développements de la partie étatique suivant lesquels Madame E. S. n’aurait pas été poursuivie pour des faits de détournement de fonds en raison de sa situation vulnérable de mère de trois enfants vivant dans la précarité, alors que de telles circonstances ne seraient généralement pas prises en considération par le ministre en matière disciplinaire, la complice de Madame E. S. pour lesdits faits ayant, par ailleurs, été licenciée sans bénéficier de la même clémence. Le demandeur précise encore, dans ce contexte, qu’il n’accuserait pas le ministère d’avoir renoncé à des poursuites disciplinaires à l’encontre de Madame E. S. en vue de l’influencer dans son témoignage, mais qu’il critiquerait uniquement l’objectivité dudit témoignage, cette dernière ayant pu se sentir redevable vis-à-vis du ministère et l’ayant, de plus, accusé de harcèlement moral auparavant.

En ce qui concerne le caractère permanent de la résidence de l’épouse du demandeur auprès de celui-ci, le tribunal relève tout d’abord que l’objet du recours sous analyse se limite à la décision déférée du Conseil de discipline du 8 juin 2021 en ce qu’une sanction disciplinaire a été infligée au demandeur, du fait d’avoir par de « fausses informations, fournies moyennant les déclarations des 10 août 2017 et 25 avril 2019 (…) porté atteinte à la dignité de ses fonctions et au lien devant nécessairement exister entre le Ministère des Affaires étrangères et européennes et ses agents diplomatiques » ainsi que du fait d’avoir « sollicité, accepté et conservé , pendant la période non prescrite, une majoration de son indemnité de poste » et d’avoir ainsi « porté préjudice tant au budget de l’Etat qu’à l’image de la fonction publique, les faits étant par ailleurs susceptibles de donner lieu à scandale », de sorte qu’il n’y a pas lieu de procéder à une analyse approfondie des périodes d’absences ou de présence de l’épouse du demandeur et ainsi de l’étendu du caractère indu des indemnités litigieuses, une analyse générale du caractère permanent ou non de la résidence de l’épouse du demandeur auprès de lui pendant la période litigieuse et une obligation d’en faire part au ministre en résultant, étant suffisante à cet égard.

Dans ce contexte, le tribunal constate qu’il ne ressort d’aucun élément du dossier administratif qu’au moment de la signature de la déclaration litigieuse du 10 août 2017 l’épouse du demandeur n’aurait pas résidé en permanence auprès de ce dernier et que ladite déclaration serait dès lors fausse, ladite déclaration ayant été remplie et signée à la fin de la mission diplomatique à … et concernant la nouvelle affectation à la mission diplomatique à … à partir de septembre 2017, le demandeur n’ayant dès lors pas été en mesure de faire une fausse déclaration à l’égard du caractère permanent ou non de la résidence future de son épouse à ….

Le tribunal relève d’ailleurs que le demandeur ne conteste pas les déplacements fréquents de son épouse pendant les années 2018 et 2019 et qu’il ressort de ses propres affirmations que son épouse n’aurait pas résidé en permanence auprès de lui, celui-ci se contentant d’exposer les motifs des déplacements fréquents de cette dernière, ainsi que d’affirmer que sa présence aurait été suffisante aux fins de satisfaire à son devoir de représentation. Il s’ensuit que si certes, la déclaration litigieuse du 10 août 2017 n’est pas à qualifier de fausse, le caractère permanent de la résidence de l’épouse du demandeur était, pendant la période litigieuse suivant ladite déclaration, suffisamment douteuse pour obliger le demandeur d’en faire part au ministre afin de permettre à ce dernier de juger de sa faculté dene pas accorder ladite indemnité en vertu de l’article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

En ce qui concerne ensuite la déclaration du 24 avril 2019 signée par le demandeur, le tribunal constate qu’il ressort des propres affirmations du demandeur, tel que consignés dans le rapport d’instruction du commissaire du gouvernement du 10 mars 2021, ainsi que de ses développements formulés dans le cadre du présent recours, que son épouse aurait été fréquemment absente en raison de travaux dans le jardin entre les mois de janvier et mars 2019, soit sur une période de trois mois précédant immédiatement ladite déclaration du 24 avril 2019, de sorte qu’à l’instar de la partie étatique, le tribunal constate que le fait par le demandeur d’avoir sollicité l’indemnité prévue à l’article 4 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 en attestant de la résidence permanente de son épouse auprès de lui moyennant la déclaration litigieuse du 24 avril 2019 peut être qualifié de fausse déclaration, le demandeur ayant du moins eu l’obligation d’informer le ministre, au stade même de ladite déclaration, du caractère intermittent de la résidence de son épouse afin de permettre au ministre d’user de sa faculté prévue à l’alinéa 2 dudit article 4 de juger du caractère suffisamment permanent ou non de la résidence de son épouse.

Il s’ensuit que c’est à bon droit que la décision déférée a retenu une méconnaissance de la part du demandeur de ses obligations découlant tant de l’article 4 que de l’article 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur relatifs à l’absence d’objectivité dans le chef de Madame E. S., alors que tel que relevé ci-avant, le demandeur ne conteste pas le caractère intermittent de la résidence de son épouse auprès de lui, étant encore relevé qu’une majeure partie des périodes d’absence respectivement de présence de son épouse à la mission diplomatique dont fait état Madame E. S. dans ses attestations testimoniales se couvrent avec les mêmes périodes dont font état les autres témoins, telles que par exemple les déclarations du chauffeur, ainsi que de l’adjoint du demandeur.

Ce constat n’est pas non plus énervé par les développements du demandeur relatifs aux motifs des déplacements de son épouse, alors que, tel que relevé ci-avant, il appartient au ministre d’user de sa faculté prévue à l’article 4, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 d’accorder ou non l’indemnité litigieuse en cas de résidence non permanente du conjoint du fonctionnaire auprès de ce dernier.

En ce qui concerne le reproche relatif à une violation des articles 9, paragraphe (1), alinéa 1er et 10, paragraphe (1), alinéa 1er du statut général résultant de la méconnaissance des obligations prévues au règlement grand-ducal du 1er août 1988, le demandeur invoque une mauvaise interprétation de l’article 10, paragraphe (1) du Statut général, sinon un excès de pouvoir.

Tout en s’emparant d’un arrêt de la Cour administrative du 24 novembre 2011, inscrit au numéro 28729C du rôle, le demandeur estime qu’il serait pertinent de prendre en compte les fonctions assumées par le fonctionnaire mis en cause dans le cadre dudit article 10, paragraphe (1) qui se rapporterait à la « dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer », le demandeur insistant sur le fait qu’il aurait exercé la fonction d’ambassadeur depuis 1995 et donc depuis 26 années sans qu’aucune procédure disciplinaire n’aurait jamais été diligentée à son encontre ainsi que sur le fait qu’il serait actuellement en pension, de sorte que la partie étatique ne saurait faire abstraction du fait qu’il ne serait plus en fonction.

En citant encore un jugement du tribunal administratif du 15 décembre 2010, inscrit sous le numéro 26732 du rôle, ainsi qu’un arrêt de la Cour administrative du 4 juillet 2017, inscrit sous le numéro 39250C du rôle, le demandeur estime encore que les juridictions administratives prendraient en compte la dimension non publique des faits qui ne sauraient de facto être qualifiés de « scandale ou compromettre les intérêts du service public » en cas d’absence de publicité des faits, tel qu’en l’espèce. Il ne ressortirait ainsi pas du dossier administratif que les faits lui reprochés auraient causé un scandale au sein du ministère ou soulevé la réprobation ou l’indignation parmi ses collègues de travail, les usagers de services publics ou les citoyens, de même qu’il ne serait pas établi que l’affaire aurait dépassé le milieu des responsables du ministère.

Dans son mémoire en réplique le demandeur estime encore que les développements de la partie étatique confirmeraient que l’article 10 du statut général constituerait une disposition « fourre-tout » susceptible d’être invoquée pour n’importe quel reproche à l’égard des inculpés en matière disciplinaire dans la fonction publique, où même « la potentialité ou le risque d’un tel événement puisse survenir » étant à sanctionner, conception que le demandeur juge indigne d’un Etat de droit.

En tout état de cause, le ministère n’aurait jamais été en mesure de démontrer qu’il aurait délibérément violé une disposition légale et/ou réglementaire ou qu’il ne se serait pas conformé à la pratique et aux usages ayant cours en matière d’inscription budgétaire applicables aux missions diplomatiques, le demandeur relevant encore qu’il ferait clairement office de « bouc-émissaire » dans cette affaire.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen.

Contrairement aux développements du demandeur, il échet au tribunal de constater que le fait, en tant que représentant diplomatique, de ne pas informer le ministre des changements du caractère permanent de ladite résidence, tout en sachant que le caractère permanent de la résidence de son épouse auprès de lui était susceptible d’influer sur son droit à une indemnité supplémentaire, ainsi que de solliciter de nouveau une telle indemnité malgré une résidence intermittente de son épouse audit moment n’est, d’une part, tel que relevé ci-avant pas compatible avec son devoir de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui impose, tel que prévu à l’article 9, paragraphe (1), alinéa 1er du statut général et, d’autre part, une violation de son devoir d’éviter, dans l’exercice comme en dehors de l’exercice de ses fonctions, tout ce qui pourrait porter atteinte à la dignité de ces fonctions ou à sa capacité de les exercer, donner lieu à scandale ou compromettre les intérêts du service public, tel que prévu à l’article 10, paragraphe (1), alinéa 1er.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur tenant au caractère non public des faits lui reprochés, ainsi qu’à l’absence d’antécédents dans son chef au cours de son service à l’Etat durant 26 années, alors qu’aux termes dudit article 10, paragraphe (1), alinéa 1er, il suffit que les faits sont susceptibles de donner lieu à scandale, ce qui est indéniablement le cas d’un représentant diplomatique qui touche indûment une majoration non négligeable de son traitement en raison d’une résidence permanente non avérée de son conjoint, étant relevé que la jurisprudence citée par le demandeur ne permet pas de conclure que, pour être contraire à l’article 10, paragraphe (1), alinéa 1er, les faits reprochés à un fonctionnaire devaient nécessairement avoir été publics et avoir effectivement causé un scandale, laditenuance ayant été prise en compte par les juridictions administratives dans le cadre de l’examen de la sanction prononcée.

Il s’ensuit que c’est à bon droit que le demandeur s’est vu infliger une sanction disciplinaire sur base des articles 9, paragraphe (1), alinéa 1er et 10, paragraphe (1), alinéa 1er pour le fait d’avoir sollicité par sa déclaration du 24 avril 2019 l’indemnité litigieuse, ainsi que pour le fait d’avoir omis d’informer le ministre, suite à sa déclaration du 10 août 2017, du caractère intermittent de la résidence de son épouse auprès de lui.

Toujours au fond et en ce qui concerne le second reproche relatif aux dépenses alimentaires, le demandeur fait d’abord valoir avoir été chargé de la mission d’ouvrir une nouvelle ambassade à … en 2002, occasion à laquelle il se serait rapidement avéré que le ministère ne disposerait pas d’un système proposé aux ambassades pour effectuer une comptabilité fiable et transparente au jour le jour, de sorte que, de concert avec le chancelier de l’époque, il aurait été décidé de développer un système transparent qui permettrait au personnel de la résidence de faire une comptabilité mensuelle détaillée et suivant des rubriques définies qui se seraient orientées selon les différents articles budgétaires des dépenses. Ce système, par fiches papier à remplir mensuellement avec les récépissés originaux joints se serait articulé par fiches selon les dépenses d’investissement et cadeaux, les dépenses pour produits équipements/produits d’entretien, les dépenses liées à des manifestations officielles non-

alimentaires, les dépenses pour produits alimentaires pour manifestations officielles identifiées par date, occasion et nombre de participants, ainsi que la fiche pour produits alimentaires basiques. Il explique ensuite que ce système aurait bien fonctionné de 2002 à 2007, de sorte qu’il aurait décidé de l’introduire également lors de ses détachements à …, … et …, ce qui n’aurait jamais provoqué d’observations ou commentaires critiques de la part des différents contrôles budgétaires, le demandeur relevant qu’il aurait dès lors considéré que le système aurait fait ses preuves.

Il précise encore qu’il aurait personnellement passé en revue cette petite comptabilité de la résidence qui aurait en fait porté sur un seul article budgétaire dont il aurait pu disposer librement et qu’à la fin de chaque mois, il aurait personnellement paraphé lesdites fiches avant de les transmettre au chancelier-comptable. Il relève encore, dans ce contexte, que ce travail de comptabilité n’aurait pas été apprécié par le personnel de cuisine de la résidence, notamment à … à partir de mi-2016 par Madame N. et à … par Madame S. E., tout en relevant que les dépenses inscrites sous « produits alimentaires de base » sembleraient avoir causées des interprétations controversées ex post, avec un retard considérable.

Le demandeur insiste encore qu’il serait parfaitement incompréhensible de devoir s’expliquer des années plus tard sur une comptabilité qui n’aurait jamais été remise en cause durant 19 ans et qui aurait été contrôlée en interne, notamment par le chancelier-comptable, tout en précisant que pour pouvoir assumer la responsabilité personnelle de comptable extraordinaire, il devrait pouvoir compter sur un minimum de sécurité juridique tenant à cette comptabilité. Il fait, par ailleurs, valoir qu’aucun récépissé n’aurait été changé ou modifié de sa main et que les originaux de cette comptabilité seraient versés au décompte annuel transmis au ministère, de sorte que l’ensemble de ces pièces devraient être disponibles en cas de besoin sinon se retrouver au dossier administratif.

Le demandeur fait ensuite valoir que les sommes retenues lors de l’instruction disciplinaire seraient ridicules d’un point de vue de leur quantum, le montant pour … s’élevant à 216.- euros pour un budget de frais de représentation de 25.000.- euros par an, le montantlitigieux représentant donc 0,9% du budget annuel, le montant pour … s’élevant à 477,50 CHF sur deux ans, soit 240 euros par an, pour un budget de 25.000 CHF par an, le montant litigieux représentant donc 0,95% du budget annuel, le demandeur en concluant qu’il serait parfaitement disproportionné de conclure à « un stratagème et un système » mis en place pour frauder. Dans ce contexte, il précise encore qu’il s’agirait de produits courants pour toute cuisine et non pas de produits « extravagants » ou de dépenses ostentatoires, tels que des alcools, des cigares, du caviar ou des déjeuners/dîners dans des restaurants étoilés.

Au contraire, il s’agirait plutôt d’une question d’opportunité de dépenses qui serait un domaine réservé au contrôle financier et non pas au commissaire du gouvernement ou au Conseil de discipline, le demandeur estimant encore, à cet égard, disposer, en sa qualité d’ambassadeur en charge et comptable extraordinaire habilité à autoriser ces dépenses, d’une certaine marge de manœuvre sur la manière de gérer la maison d’hospitalité qui lui serait confiée par le gouvernement.

Quant aux dépenses de carburant pour …, et quant aux déplacements de sa part à Luxembourg pour le weekend, sinon de jeudi à lundi, en voiture officielle évoqués par le chauffeur, le demandeur insiste sur le fait qu’il se serait agi de déplacements officiels autorisés d’avance et par écrit par le ministère, tout en insistant qu’il n’aurait jamais effectué des déplacements privés en voiture officielle hors …. Les aller-retours litigieux auraient été faits autours des weekends pour lui permettre d’en profiter pour effectuer des rendez-vous personnels administratifs, médicaux et de famille. Dans la mesure où ces déplacements auraient été autorisés et documentés par le ministère, le demandeur estime que l’ensemble de ces affirmations devraient être facilement vérifiables.

Le demandeur relève encore que pour la période de décembre 2016 à février 2017, lorsque le couple n’aurait plus disposé de voiture personnelle, il aurait eu recours à une voiture de location, notamment pour partir en vacances en été. S’il serait exact que l’ambassade à … aurait comptabilisé du carburant pour une voiture autre que celle officielle, sur base d’un remplissage par mois, représentant environ 12% de la consommation annuelle, ceci aurait été fait sur accord oral du ministère qui aurait jugé cet arrangement plus flexible que de changer les contrats de travail pour une compensation pécuniaire, et aurait été destiné à compenser l’utilisation par le cuisinier de sa voiture personnelle, de sorte que cette dépense n’aurait pas été effectuée à son propre profit, explication également fournie de sa part au contrôle financier en date du 19 avril 2021. Le demandeur relève encore que les montants retenus seraient incorrects, dans la mesure où il y aurait eu remboursement de la TVA, accises et impôts, soit 2/3 des montants à la pompe soit pour un montant final de 620.- euros au lieu de 1.857.- euros sur un budget de 5.000.- euros sur 19 mois mis en compte. Il en résulterait un total de 19 remplissages pour la cuisinière sur ladite période, ce qui ferait 368.- euros et un montant solde inexpliqué de 252.- euros sur ladite période et donc de 13.- euros par mois, le budget disponible n’ayant, par ailleurs, jamais été dépassé.

En ce qui concerne les dépenses de carburant litigieuses à …, le demandeur estime que les affirmations de Madame C. quant à l’utilisation des voitures personnelles les weekend manqueraient de tout fondement. A cet égard le demandeur fait valoir que le couple aurait toujours disposé de deux voitures personnelles sur place, dont la seconde se serait trouvé à la résidence, de sorte que Madame C. ne saurait donc se prononcer de manière objective sur les habitudes de déplacement le weekend.

Concernant les deux déplacements le soir, mentionnés par le chauffeur et Madame C, le demandeur explique qu’il se serait agi d’une invitation professionnelle dans le cadre de la réunion annuelle de l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle se tenant chaque année à …, le demandeur insistant encore que ni le chauffeur, ni Madame C. ne lui auraient demandé d’explications quant à ses déplacements professionnels et qu’il ne leur aurait pas donné de telles explications non plus. En revanche, son secrétaire aurait toujours été informé de ses déplacements professionnels et même privés, ce pour des raisons de sécurité et de transparence, tandis que Madame C., aide-comptable du chancelier-comptable à temps partiel, n’aurait participé d’aucune manière à l’organisation, au secrétariat ou à la supervision de la mission, les affirmations de cette dernière relevant dès lors, selon le demandeur, de spéculations et d’extrapolations personnelles sans fondement factuel. Il précise encore que, sur la période sur laquelle Madame C. porterait ses accusations, elle aurait été à deux reprises en congé de maternité, soit dès septembre 2017 de manière sporadique et dès novembre 2017 jusqu’à septembre 2018 de manière permanente, ainsi qu’une seconde fois en 2019, de sorte à avoir été absente de l’automne 2017 jusqu’au début de l’hiver 2019.

Tout en réitérant l’explication déjà fournie au contrôle financier que le véhicule à diesel Citroën et le véhicule à essence Mercedes auraient co-existé durant une période, le demandeur précise encore que le parc d’engins pour l’entretien du parc de la résidence, tels un tracteur et une tondeuse, auraient nécessité de du carburant pour fonctionner, ces quantités de carburant représentant 240.- CHF par an pour un budget de 5000.- CHF, soit 4,5% du budget annuel carburant pour voiture.

L’ensemble de ces affirmations serait encore facilement vérifiable selon le demandeur, alors que, pour pouvoir profiter du dégrèvement fiscal diplomatique, le chauffeur qui se présenterait à la station essence disposerait d’une carte d’autorisation avec le numéro de plaque qui serait contrôlé lors du paiement et qui serait repris sur la facture, pour le paiement de laquelle la mission aurait disposé de trois cartes essences portant le nom de la mission et les numéros desdites cartes, de sorte qu’il aurait donc été possible d’identifier l’utilisateur ainsi que le numéro de plaque de la voiture. Force serait par contre de constater, que le ministère n’aurait jamais essayé de faire une telle analyse et qu’il aurait été préféré de conclure que la consommation de carburant serait exagérée, conclusion qui ne serait pas prouvée par le kilométrage de la voiture officielle, de sorte que ledit reproche aurait été indûment mis sur son compte.

Compte tenu des contradictions et imprécisions différents des témoignages recueillis dans le cadre de l’instruction disciplinaire, le demandeur propose une liste de témoins qu’il y aurait lieu de convoquer.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur fait encore préciser que le reproche principal porterait sur le budget de « l’hospitalité » qui serait nécessaire à une ambassade luxembourgeoise à l’étranger et qui serait de l’ordre de 25.000.- euros par an, le comptable extraordinaire, fonction qu’il aurait assumée, étant guidé et surveillé sur place par le chancelier-

comptable, responsable des écrits comptables, ainsi que par la direction des finances du ministère qui aurait un accès en ligne direct sur la comptabilité au jour le jour des ambassades, de sorte à être en mesure de demander en temps réel, et non pas des années plus tard, des explications et rectifications. Dans ce contexte, le demandeur explique qu’entre 2007 et 2021, cette direction aurait connue 6 directeurs, chacun d’entre eux ayant géré sa direction selon ses propres critères et priorités, tandis que lui-même n’aurait jamais eu de formation comptable, ni une instruction quelconque comment ou selon quels critères remettre sa comptabilité, en susdu fait que la comptabilité journalière aurait été entre les mains du chancelier-comptable délégué à cet effet par le ministère.

Il fait encore relever que la gestion des dépenses d’une mission diplomatique à l’étranger relèverait d’une situation particulière en ce que vivre avec un ménage privé dans une maison relevant du domaine public et ayant un budget public créerait nécessairement un risque d’interactions et ceci dans les deux sens, le demandeur citant à cet égard l’exemple d’avoir fréquemment fait des achats privés qui auraient ensuite servi pour l’usage public de l’Ambassade.

Il estime encore qu’en somme le reproche lui opposé serait celui de sa responsabilité en tant que comptable extraordinaire et non celui de s’être enrichi personnellement.

Le délégué du gouvernement, quant à lui, conclut à la confirmation de la décision déférée en ce qui concerne le reproche de l’imputation indue de dépenses privées sur le budget public, en estimant que le demandeur ne saurait conclure à la transparence et fiabilité de son système de comptabilité tenu à … et …, alors que le pré-contrôle des comptes aurait révélé des irrégularités, dont de l’argent qui manquerait dans la caisse, le demandeur n’ayant, par ailleurs, pas reçu la décharge de sa caisse. Il relève encore que, même à supposer que la comptabilité serait en règle, ce serait le financement répétitif et systématique de dépenses à caractère privé via le budget des missions diplomatiques qui enfreindrait la règlementation du ministère, tout en se référant, pour le surplus, au rapport d’instruction du commissaire du gouvernement et à la décision déférée qui démontreraient et établiraient clairement les agissements fautifs du demandeur.

Dans son mémoire en duplique, il estime encore que les manquements reprochés au demandeur seraient graves et qu’un salarié du secteur privé qui se comporterait de cette façon, notamment en s’enrichissant personnellement au détriment de son employeur, aurait tout de suite été licencié et que tel devrait également être le cas dans le secteur public, la sévérité face à de tels reproches devant même y être plus accrue au vu de l’importance de l’obligation de dignité du fonctionnaire prévue à l’article 10 du Statut général, disposition qualifiée de « fourre-tout » par le demandeur, ce qui serait une affirmation hautaine qui démontrerait que le demandeur, malgré ses longues années de service n’aurait pas compris le vrai sens de la notion de « service public ». Dans ce contexte, le délégué du gouvernement met encore en exergue, en s’appuyant de citations doctrinales, l’importance de ladite obligation de dignité dans le chef d’un fonctionnaire et se réfère au constat fait dans la décision déférée que le demandeur aurait manqué de toute introspection face aux reproches formulés à son encontre.

En ce qui concerne le deuxième reproche retenu à l’égard du demandeur, soit l’imputation de dépenses privées sur le budget de la mission diplomatique, le tribunal relève, à titre liminaire, qu’il est divisé en deux volets, à savoir (i) un volet tenant à l’achat de denrées alimentaires et produits de ménage courants et (ii) un volet tenant à des dépenses de carburant.

En ce qui concerne les deux volets, le tribunal relève que le règlement grand-ducal du 1er août 1988 règlemente les dépenses d’une mission diplomatique, différents articles étant pertinents en l’espèce.

Ainsi, aux termes de l’article 8, alinéa 1er « Le chef de mission a droit à des prestations en nature qui sont accordées en raison de l´importance des obligations de représentation lui incombant. Les prestations en nature sont fixées par Notre Ministre des Affaires Etrangères. »,tandis que l’article 9 est libellé comme suit : « Sont à considérer comme prestations en nature au sens de l´article 7 (ex8) ci-dessus et sous réserve des dispositions de l´article 24 de la loi du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l´Etat:

1. l´habitation, y compris les frais de chauffage, de gaz, d´électricité, d´eau, d´entretien et de nettoyage, les taxes et impôts connexes, les frais éventuels d´assurances ainsi que les frais de téléphone (installation, abonnement et taxes);

2 . l´usage des objets mobiliers de la résidence (meubles meublants, appareils ménagers, vaisselle, argenterie, verrerie, linge de table), énumérés dans l´inventaire de la mission ainsi que l´entretien et la réparation de ceux-ci;

3. l´utilisation à des fins de service de la voiture de service de la mission;

4 . la rémunération sur budget de l´Etat du personnel de maison y compris les prestations en nature (nourriture, logement et vêtements de service), et autres éléments de rémunération connexes;

5 . les frais de participation à des cours ou stages de formation. ».

Il ressort encore de l’article 10 dudit règlement grand-ducal qu’« En dehors des dépenses résultant des prestations en nature le chef de mission peut imputer à charge du budget de l´Etat, avec l´autorisation de Notre Ministre des Affaires Etrangères et dans les limites des crédits qui lui sont alloués pour frais de représentation extraordinaires, les dépenses qui sont occasionnées par des déjeuners, dîners, réceptions et autres activités sociales dans l´intérêt de la mission. » Aux termes des articles 21 et 22 dudit règlement grand-ducal : « L´agent en fonction à l´étranger, qui doit faire usage de sa voiture personnelle pour des déplacements de service, peut bénéficier d´un remboursement forfaitaire des frais occasionnés par l´utilisation de sa voiture. Ce forfait est fixé par Notre Ministre des Affaires Etrangères. » et « Le chef de mission qui ne dispose momentanément pas d´une voiture de service et qui fait usage de sa voiture personnelle pour des déplacements de service a droit au même remboursement forfaitaire des frais occasionnés par l´utilisation de sa voiture. » Finalement il ressort de l’article 30, alinéas 1, 2 et 4 que « Les dépenses effectuées conformément aux dispositions du présent règlement peuvent être imputées sur les fonds mis à la disposition des agents, comptables extraordinaires pour la gestion de leur mission. Le détail de ces dépenses doit être justifié par des quittances, des pièces équivalentes ou, à titre exceptionnel, par des déclarations supplétives.

Les agents chargés de la gestion d´une mission sont constitués comptables extraordinaires, par décision du Gouvernement en Conseil, pour l´emploi des fonds mis à leur disposition aux fins visées à l´alinéa premier. Ils rendent compte de l´emploi de ces fonds conformément aux dispositions de la loi et du règlement sur la comptabilité de l´Etat.

(…) Le Ministère des Affaires Etrangères assurera un précontrôle administratif de la gestion financière des comptables extraordinaires portant sur l´exactitude matérielle des pièces, la légalité des opérations et l´opportunité des engagements. ».

En ce qui concerne ensuite, le premier volet dudit reproche visant l’achat de denrées alimentaires et de produits ménagers courants, le tribunal constate que tandis qu’il ressort de la première lettre de saisine du 26 juillet 2019 que toute une série d’objets à usage privé auraient été imputés par le demandeur sur le budget de la mission diplomatique, il ressort d’un courrier adressé au demandeur en date du 25 juillet 2019 de la directrice des finances et ressourceshumaines au ministère qu’un pré-contrôle des comptes des missions diplomatiques du demandeur aurait été diligenté dans le cadre duquel un certain nombre de dépenses seraient contrôlé, la deuxième lettre de saisine datant du 4 juin 2020 précisant que « Pour certaines dépenses, le pré-contrôle n’a pas su être conclusif et le département a décidé de donner le bénéfice du doute au comptable extraordinaire. ».

Le tribunal constate encore que par courrier du 10 juillet 2020, le ministère a fourni des précisions au commissaire du gouvernement quant au détail desdites dépenses douteuses en précisant que « (…) le pré-contrôle des comptes n’a pas été conclusif pour la plupart des dépenses suivantes : nettoyage à sec, produits de soins et d’hygiène corporelle achetés au supermarché ou en pharmacie, romans. Les explications du comptable extraordinaire [le demandeur] sont en partie plausibles (…). A cette liste s’ajoutent des dépenses pour lesquelles le Ministère avait remis en question l’opportunité (…). Les explications du comptable extraordinaire sont là-aussi plausibles : accueil et hospitalité, manifestation d’intérêt pour le pays d’accréditation. (…) ».

Il est encore constant, pour ressortir du dossier administratif et pour ne pas être contesté par le demandeur, qu’il y a eu un certain degré de confusion entre l’utilisation effective de denrées alimentaires et produits de ménage à usage privé et usage public, du fait de l’utilisation hybride des résidences diplomatiques tant à … qu’à … à des fins privées et publiques, certains produits ayant été achetés à des fins publiques et ayant par la suite servi à des fins privées et l’inverse.

Il échet par contre au tribunal de constater que c’est à tort que la décision déférée s’est basée sur cet unique constat pour conclure à une méconnaissance de la part du demandeur des dispositions tant du règlement grand-ducal du 1er août 1988 que du statut général, alors que, tel que relevé à bon droit par le demandeur, il ne ressort d’aucune attestation testimoniale ni d’aucun autre élément du dossier administratif, qu’il aurait sciemment imputé des dépenses privées sur le budget de la mission, son aveu s’articulant exclusivement autour de l’utilisation effective desdits objets suite à leur achat, étant relevé qu’il s’agit, en l’espèce, d’objets de ménage courants tels que des fruits, du lait, du café et des pâtisseries, l’ensemble du personnel des missions diplomatiques à … et … faisant état d’occasions officielles, notamment de petits déjeuners offerts par le demandeur, le ministère admettant que les explications fournies dans le cadre du pré-contrôle financier avaient été plausibles et que le bénéfice du doute avait été accordé à cet égard au demandeur.

Le tribunal relève encore que les déclarations du personnel des différentes missions s’apparentent à une estimation personnelle de la part des témoins du caractère privé ou public des différents produits achetés, la nature même des produits ne laissant pas conclure à une utilisation strictement privée de ces derniers et aucun témoin n’ayant déclaré que le demandeur leur aurait indiqué d’imputer une dépense qu’il aurait, à ce moment-là, qualifié lui-même de privé, sur le budget de la mission diplomatique.

Dans ce contexte, le tribunal relève encore que l’examen de l’opportunité d’une dépense pour la gestion de leur mission revient aux termes des articles 10 et 30, alinéa 4 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, à un premier stade au comptable extraordinaire, tel que le demandeur et, à un deuxième stade au pré-contrôle financier du ministère tel que prévu à l’article 30, alinéa 4 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, ce dernier ayant, tel que relevé ci-avant, décidé d’accorder au demandeur le bénéfice du doute à l’égard des dépenses litigieuses.

Il s’ensuit que c’est à bon droit que le demandeur estime que le reproche d’avoir imputé des dépenses privées sur le budget public, moyennant achat de divers produits d’alimentation et de ménage et d’avoir ainsi méconnu les dispositions du règlement grand-ducal du 1er août 1988, ainsi que les articles 9, paragraphe (1), alinéa 1er et 10, paragraphe (1) du statut général n’est pas fondé, de sorte que la décision déférée est à réformer sur ce point.

En ce qui concerne ensuite, le deuxième volet du reproche d’avoir indûment imputé des dépenses privées sur le budget de la mission diplomatique, à savoir d’avoir effectué des dépenses indues de carburant, le tribunal relève que les reproches à cet égard sont de plusieurs ordres, d’une part, le reproche d’avoir utilisé la voiture officielle pour des déplacements privés, et, d’autre part, d’avoir payé le carburant d’autres voitures que la voiture officielle, dont sa voiture personnelle et celles du personnel affecté à sa mission diplomatique, moyennant le budget officiel.

En ce qui concerne le reproche fait au demandeur d’avoir utilisé la voiture officielle pour des déplacements privés, le tribunal constate qu’il ressort du rapport d’instruction du 10 mars 2021 que, malgré la présence de nombreuses attestations testimoniales recueillies dans le cadre de l’instruction de l’affaire disciplinaire et malgré le fait que ce reproche soit formulé dans la lettre de saisine, ledit reproche ne serait pas suffisamment spécifié, de sorte qu’il serait impossible d’être vérifié.

Il ressort encore de la décision déférée que ce fait serait établi, en ce qui concerne la mission diplomatique à …, sur base de diverses attestations testimoniales dont notamment, celles du chauffeur Monsieur B., ces dires étant corroborés par les déclarations de la comptable, Madame C.

Or, il échet de constater que contrairement aux développements de la partie étatique, un usage de la voiture officielle à des fins privées de la part du demandeur ne résulte nullement desdites attestations testimoniales, étant encore relevé que le demandeur conteste ledit reproche. En effet, dans son attestation testimoniale du 12 décembre 2019, Monsieur H. B., chauffeur à la mission diplomatique affirme uniquement que « (…) nous sommes partis deux fois à (…) où c’était certainement un événement privé car rien ne l’indiquait sur son programme », les termes utilisés par ce dernier laissant tout au plus conclure à des suppositions de ce dernier quant à la nature dudit déplacement, sans établir avec certitude que ledit déplacement ait été effectué à des fins privées.

De même, alors même que la comptable, Madame C. affirme que le demandeur aurait utilisé la voiture officielle pour ses déplacements privés, il ressort de son attestation testimoniale qu’elle base cette supposition sur le fait d’avoir pu observer l’absence du demandeur pendant certains weekend, sa voiture personnelle ayant toujours été garé à la résidence au moment où elle partait également, soit les vendredis à 13 heures et que sa voiture aurait toujours été là le lundi matin quand elle revenait à la résidence. Outre le fait, tel que relevé à bon droit par le demandeur, qu’il n’est pas établi que Madame C. ait été au courant de la nature privé ou officielle de l’ensemble des déplacements du demandeur pouvant également avoir eu lieu en partie les weekends, le seul fait que la voiture privée du demandeur ait été garé à la résidence un vendredi à 13 heures et le lundi matin suivant, ne permet pas de conclure que ladite voiture n’ait pas été utilisé le weekend. Au vu du caractère vague des déclarations de Madame C., le tribunal doit dès lors retenir que ladite attestation testimoniale ne permet pas de confirmer le reproche en question.

Ce même constat vaut pour l’attestation testimoniale du 5 décembre 2019 de Monsieur R. P., chauffeur à la mission diplomatique de …, ce dernier ayant expressément affirmé « I cannot tell if he used the official car for private things, but he used it for going to Luxembourg on weekends (Fridays but also Thursdays) and coming back on Mondays or Tuesdays. (…) ».

En effet, le chauffeur affirme non seulement ne pas connaitre la nature desdits déplacements au Luxembourg, mais le fait que ces déplacements auraient eu lieu en partie en semaine, incluant seulement un weekend, corroborent les déclarations du demandeur selon lesquels il se serait déplacé au Luxembourg avec la voiture officielle en raison de rendez-vous officiels.

Il s’ensuit que c’est à tort que la décision déférée a retenu le reproche à l’égard du demandeur d’avoir utilisé la voiture officielle pour des déplacements privés, ce reproche n’étant établi par aucun élément du dossier administratif.

En ce qui concerne ensuite le reproche fait au demandeur d’avoir payé le carburant d’autres voitures que la voiture officielle, le tribunal constate que c’est à bon droit que la décision déférée a retenu que ledit fait résulte des propres déclarations du demandeur qui affirme lui-même avoir payé le carburant de la voiture du chancelier Monsieur M. ainsi que celui de la voiture de la cuisinière et du chauffeur à … et que cette façon de procéder, nonobstant l’intention de compenser ainsi l’utilisation de leurs voitures privés à des fins officielles, est contraire à l’article 21 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 qui prévoit un remboursement forfaitaire de l’usage de la voiture personnelle pour des déplacements de service, ledit remboursement étant de surplus un pouvoir discrétionnaire du ministère.

Ce constat n’est pas énervé par les développements du demandeur relatifs à un accord oral en ce sens de la part du ministère quant à ce procédé, un tel accord ne ressortant d’aucun élément du dossier administratif.

C’est également à bon droit que la décision déférée a retenu que ledit fait constitue une méconnaissance de la part du demandeur de l’article 9, paragraphe (1), alinéa 1er du Statut général en ce que le fait de ne pas respecter la procédure de remboursement prévue à l’article 21 du règlement grand-ducal du 1er août 1988 constitue indéniablement un manquement de la part du demandeur à son devoir de se conformer consciencieusement aux lois et règlements qui déterminent les devoirs que l’exercice de ses fonctions lui impose.

En revanche, c’est à tort que la décision déférée a retenu à la charge du demandeur, de ce fait, une méconnaissance de sa part de l’article 10, paragraphe (1), alinéa 1er du statut général, alors que le tribunal ne saurait rejoindre la partie étatique dans ses conclusions que le fait de procéder à une compensation en nature des frais occasionnés par l’utilisation de leur voiture personnelle du chancelier et du personnel de la mission diplomatique pour des déplacements de service, au lieu de demander le remboursement forfaitaire prévu à l’article 21 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, tout en constituant certes une violation dudit article, n’est cependant pas à qualifier de comportement susceptible de porter atteinte à la dignité des fonctions d’ambassadeur assumée par le demandeur ou à sa capacité d’exercer cette fonction, ni de donner lieu à scandale ou de compromettre les intérêts du service public, sans que ce constat ne soit invalidé par les développements de la partie étatique relatifs au fait que la fonction du demandeur relève d’une de celles les plus hautement placées dans la fonction publique.

Considérant tout ce qui précède, il n’y dès lors pas lieu de convoquer des témoins tel que demandé par le demandeur dans son recours.

Enfin, le demandeur conteste encore la proportionnalité de la sanction, au vu premièrement du délai raisonnable qui aurait été dépassé, en ce que la lettre de saisine daterait du 26 juillet 2019 et que le dossier aurait seulement été clôturé au mois de mars 2021, au vu du fait que son dossier disciplinaire serait vierge, au vu du fait qu’il serait actuellement en retraite, tout en renvoyant à cet égard à ses développements relatifs au préjudice perpétuel résultant pour lui de la sanction de rétrogradation et au vu du fait qu’une distinction honorifique lui aurait été refusée pour les mêmes faits.

Le délégué du gouvernement conclut à la confirmation de la sanction retenue par la décision déférée.

Tout en citant la décision déférée, il estime, dans ce contexte, que les manquements retenus seraient d’une gravité particulière et rappelle encore que le préjudice causé à l’Etat par les agissements du demandeur se chiffreraient à presque cinquante mille euros.

Il estime encore que la sanction retenue serait en dessous de celle retenue dans des cas comparables où des agents publics auraient détourné de l’argent public et où des sanctions plus sévères telle que l’exclusion, la mise à la retraite d’office ou la révocation auraient généralement été retenues. Afin d’illustrer le caractère approprié de la sanction retenue par le conseil de discipline, il se réfère à une affaire jugée en France par un arrêt de la Cour administrative d’appel de Nancy du 26 octobre 2017 pour des faits d’une moindre gravité, de sorte que le conseil de discipline aurait été en droit de prononcer une sanction encore plus sévère de celle finalement retenue.

En ce qui concerne le moyen du demandeur tenant à la violation du délai raisonnable, le délégué du gouvernement se réfère à la jurisprudence des juridictions administratives en la matière et relève qu’en l’espèce, l’affaire disciplinaire aurait pris son cours le 27 juillet 2019 et aurait été clôturée par la décision déférée du 8 juin 2021.

Il conclut au rejet dudit moyen, notamment en raison du fait que le dossier serait complexe, aurait une dimension internationale et en raison du fait que le demandeur aurait largement contribué au ralentissement de l’instruction disciplinaire, notamment par la production de centaines de pièces qui se seraient révélées sans réelle importance, ainsi qu’en raison d’un appel à de nombreux témoins, tout en relevant qu’une partie importante de ladite instruction se serait par ailleurs faite durant la pandémie de la Covid-19. Le délégué du gouvernement, tout en se référant à la jurisprudence administrative en la matière, fait encore valoir qu’en tout état de cause, un dépassement du délai raisonnable ne saurait entraîner la nullité de la procédure, mais saurait uniquement être pris en compte au niveau de l’appréciation de la sanction retenue.

En ce qui concerne la proportionnalité de la décision déférée et partant l’adéquation de la sanction à appliquer par rapports aux faits retenus, l’article 53 du statut général prévoit que « L’application des sanctions se règle notamment d’après la gravité de la faute commise, la nature et le grade des fonctions et les antécédents du fonctionnaire inculpé. », impliquant, d’après la jurisprudence en la matière selon laquelle les critères d’appréciation de l’adéquation de la sanction prévus légalement sont énoncés de manière non limitative, que le tribunal est susceptible de prendre en considération tous les éléments de fait lui soumis qui permettent dejuger de la proportionnalité de la sanction à prononcer, à savoir, entre autres, l’attitude générale du fonctionnaire.13 Il a également été jugé que, dans le cadre du recours en réformation exercé contre une sanction disciplinaire, le tribunal est amené à apprécier les faits commis par le fonctionnaire en vue de déterminer si la sanction prononcée par l’autorité compétente a un caractère proportionné et juste, en prenant notamment en considération la situation personnelle et les antécédents éventuels du fonctionnaire.14 En ce qui concerne tout d’abord le moyen tenant à un dépassement du délai raisonnable invoqué par le demandeur dans ce contexte, il échet de constater qu’un tel dépassement ne saurait être retenu en l’espèce.

En effet, si le respect du délai raisonnable s’impose notamment pour assurer la sécurité juridique et pour éviter une trop longue incertitude sur l’issue de la procédure disciplinaire, le dépassement du délai raisonnable doit être apprécié in concreto et aux divers stades de la procédure, en fonction des circonstances de la cause, de la nature de l’affaire, du comportement de l’agent et de celui de l’autorité.15 Or, en l’espèce, le délai de la procédure disciplinaire est amplement justifié par la complexité de l’affaire ayant nécessité la vérification d’un grand nombre de dépenses individuelles, le recours au recueil de nombreux témoignages, ainsi que le contexte de la Covid-

19 pendant cette période, tout en étant relevé que le demandeur a contribué, certes en son bon droit, à la durée de l’instruction en adressant de nombreuses prises de position de sa part au commissaire du gouvernement.

Si le délai entre le dépôt de la requête introductive d’instance et le présent jugement n’est certes pas imputable au demandeur, force est cependant de relever qu’il ne saurait, en tout état de cause, pas être conclu à un dépassement du délai raisonnable de nature à influer sur la gravité de la sanction en faveur du demandeur, ce au vu des circonstances spécifiques de l’affaire telles que relevées ci-avant s’appliquant également en partie à la phase contentieuse.

En ce qui concerne l’absence d’antécédents disciplinaires dans le chef du demandeur, il est effectivement constant que Monsieur … n’a pas d’antécédents disciplinaires. Il convient cependant de relever que l’absence d’antécédents disciplinaires n’est pas de nature à amoindrir la gravité de la faute, mais constitue néanmoins un des éléments déterminants à prendre en considération pour apprécier le comportement global du fonctionnaire en vue de la détermination de la sanction disciplinaire à retenir parmi l’échelle afférente prévue par la loi.16 En l’espèce, tel que retenu ci-avant, un certain nombre de faits retenus par le Conseil de discipline dans la décision déférée a été écarté par le présent jugement, le demandeur n’étant plus qu’à sanctionner en relation avec sa fausse déclaration du 21 avril 2019, le fait pour sa part d’avoir omis d’informer le ministre du changement du caractère permanent de la résidence 13 Trib. adm. 12 juillet 2019, nos 40837 et 41256 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction Publique, n° 345 et les autres références y citées.

14 Trib. adm. 1er juillet 1999, n° 10936 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction Publique, n° 384 et les autres références y citées.

15 ibidem 16 en ce sens : trib. adm 3 juin 2002, n° 14153 du rôle, Pas. adm 2022, V° Fonction publique, n° 387 et les autres références y citées.de son épouse auprès de lui, ainsi que du fait d’avoir procédé à une compensation des frais engagés par le chancelier et le personnel de la mission diplomatique pour l’exercice d’un service public, méconnaissant ainsi la procédure de remboursement forfaitaire prévue à l’article 21 du règlement grand-ducal du 1er août 1988.

En ce qui concerne ce premier reproche, le tribunal constate que l’absence de définition du terme « résidence permanente », ainsi que l’absence d’une formulation expressis verbis dans le règlement grand-ducal du 1er août 1988 d’une obligation à charge du fonctionnaire d’informer le ministre en cas de changement du caractère permanent de la résidence du conjoint à la résidence diplomatique, permet de tempérer la gravité des faits commis par le demandeur dans ce contexte.

En ce qui concerne le deuxième reproche, force est au tribunal de rappeler que, tel que retenu ci-avant, ce fait ne revêt pas un degré de gravité tel qu’allégué par la partie étatique, les montants résultant desdits faits n’étant par ailleurs pas spécifiés par la partie étatique.

Au vu dès lors de l’absence d’antécédents disciplinaires du demandeur, de la circonstance que le demandeur se trouve d’ores et déjà en retraite, de l’imprécision des articles 4 et 30 du règlement grand-ducal du 1er août 1988, ainsi que de l’absence de gravité telle qu’alléguée par la partie étatique du fait reproché au demandeur en relation avec les frais de remboursement de carburant, la sanction disciplinaire de la rétrogradation au grade 17, échelon 10 ,combinée à celle d’une amende d’une mensualité brute du traitement de base telle que fixée par le Conseil de discipline apparaît dès lors comme étant trop sévère, de sorte qu’il y a lieu, par réformation de la décision déférée, de prononcer comme sanction adéquate par rapport aux faits de l’espèce uniquement la peine disciplinaire d’une amende d’une mensualité brute du traitement de base.

Considérant tout ce qui précède, le recours en réformation dirigé contre la décision du Conseil de discipline du 8 juin 2021 est partiellement fondé, sans qu’il n’y a lieu de procéder à l’analyse du moyen du demandeur tenant à une violation de l’article 53 du statut général en ce que deux sanctions distinctes auraient été retenues à son encontre.

Quant au recours contre l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 pris en exécution de la décision du conseil de discipline du 8 juin 2021 A défaut d’une disposition légale prévoyant un recours au fond contre une décision de l’autorité de nomination pris en exécution d’une décision du Conseil de discipline, le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre ledit arrêté, contre lequel seul un recours en annulation peut être dirigé.17 En effet, même si le pouvoir de nomination ne dispose que d’une compétence liée dans l’exécution de la décision rendue par le Conseil de discipline, il n’empêche que l’arrêté grand-ducal d’exécution a son existence propre du fait de faire grief à son destinataire, de sorte qu’il constitue un acte attaquable per se, dont la légalité interne ou externe peut toujours être mise en cause séparément de l’acte qu’il exécute.

Le recours subsidiaire en annulation est par contre recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi, sans que cette conclusion ne soit énervée par le fait que le délégué 17 trib. adm. 14 décembre 2011, nos 27681 et 27719 du rôle, conf, par Cour adm. 1 mai 2012, n° 29731C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction publique, n° 329.du gouvernement se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité dudit recours, alors qu’il est rappelé qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de la contestation du délégué du gouvernement, à défaut de cause d’irrecevabilité d’ordre public qui serait à soulever d’office.

Malgré l’absence de développements des parties dirigés à l’encontre de l’arrêté grand-

ducal déféré et dans la mesure où ledit arrêté grand-ducal a été pris en exécution de la décision du conseil de discipline du 8 juin 2021, réformé par le présent jugement, il y a lieu d’annuler ledit arrêté en conséquence.

Quant au recours contre la décision du directeur du CGPO du 16 juillet 2021, confirmée par décision implicite de refus suite à un recours gracieux du 28 septembre 2021 Dans son mémoire en réplique, Monsieur …, en se référant à un jugement du tribunal administratif du 29 juin 2021, inscrit sous le numéro 42823 du rôle, soulève tout d’abord l’irrecevabilité du mémoire en réponse déposé par le délégué du gouvernement, faute pour son signataire d’avoir la qualité de délégué du gouvernement auprès des juridictions administratives au sens des articles 18 et 66 de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désigné ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », alors que ce dernier aurait seulement été nommé délégué du gouvernement auprès du Conseil de discipline, Monsieur … relevant encore que ce dernier aurait d’ailleurs également été le représentant de la fonction publique auprès du Conseil de discipline dans le cadre de l’affaire disciplinaire diligentée à son encontre.

Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement conclut au rejet dudit moyen alors qu’il manquerait de tout fondement.

Force est de relever que s’il résulte certes du jugement du tribunal administratif du 29 juin 2021, inscrit sous le numéro 42823 du rôle, auquel se réfère Monsieur …, que pour pouvoir représenter l’Etat devant les juridictions administratives un fonctionnaire doit disposer d’une délégation spéciale à cette fin pour pouvoir entrer dans les prévisions de l’article 66 de la loi du 7 novembre 1996, il ressort d’un arrêté du ministre de la Justice du 2 janvier 2022 que le signataire du mémoire en réponse litigieux a été nommé délégué du gouvernement auprès des juridictions administratives avec effet au 1er janvier 2022.

Dans la mesure où le mémoire en réponse litigieux a été déposé en date du 22 avril 2022, partant à une date postérieure au prédit arrêté ministériel, le délégué du gouvernement l’ayant signé disposait, à cette date, de la qualité de représenter l’Etat devant les juridictions administratives, de sorte que le moyen tenant à l’irrecevabilité dudit mémoire est à écarter pour manquer de fondement.

En ce qui concerne la recevabilité du recours, le délégué du gouvernement soulève, dans son mémoire en réponse, d’abord l’irrecevabilité du recours introduit contre la décision du directeur du CGPO du 16 juillet 2021, ainsi que contre la décision implicite de refus de ce dernier suite au recours gracieux précité du 28 septembre 2021 de Monsieur … au motif que suivant la jurisprudence des juridictions administratives, pour pouvoir faire objet d’un recours contentieux, l’acte émanant d’une autorité administrative devrait, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, être une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimonialede celui qui réclame, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce. Il estime, à cet égard, que la décision précitée du directeur du CGPO constituerait une simple information, dans la mesure où le CGPO n’aurait pas décidé de sanction à l’égard de Monsieur …, mais ne ferait qu’exécuter la sanction disciplinaire prononcée à l’encontre de celui-ci, les actes faisant grief en l’espèce étant la seule décision du Conseil de discipline du 8 juin 2021 et l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021, décisions attaquées par Monsieur … dans le cadre de son recours inscrit sous numéro 46426 du rôle.

Dans son mémoire en réplique, Monsieur … conclut à la recevabilité de son recours, en précisant que l’objet de celui-ci ne serait pas la sanction de la rétrogradation, mais la décision du CGPO en ce qu’elle comporterait un recalcul rétroactif de son dernier traitement, du premier mois de sa pension, ainsi que de tous les mois subséquents. Il précise encore, dans ce contexte, que l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 ne lui ferait pas formellement grief, dans la mesure où celui-ci ne serait pas rétroactif, faute de prévoir une date de prise d’effet, de sorte que ce dernier ne serait dès lors censé s’appliquer qu’à la date de sa publication ou notification. Il insiste, dans ce contexte, qu’à la date à laquelle le CGPO aurait fait rétroagir la sanction de la rétrogradation à son encontre, il n’aurait pas encore été sanctionné par la décision du Conseil de discipline ni par l’arrêté grand-ducal litigieux. Le fait de faire rétroagir la date de la sanction serait ainsi un choix propre du CGPO, décision qui lui causerait un grief et devrait pouvoir faire objet d’un recours devant les juridictions administratives.

Force est au tribunal de relever que l'acte émanant d'une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l'intention de l'autorité qui l'émet, une véritable décision, à qualifier d'acte de nature à faire grief, c'est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l'acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n'est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l'objet d'un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief18.

En l’espèce, le tribunal constate que c’est à bon droit que Monsieur … estime que la décision du CGPO cause dans son chef un grief distinct de celui résultant de la décision du Conseil de discipline du 8 juin 2021 et de l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021, la date d’application de la sanction de rétrogradation à l’encontre de Monsieur … résultant uniquement de la décision du CGPO du 16 juillet 2021.

Force est ainsi de constater que la décision afférente du 16 juillet 2021 constitue un acte attaquable per se, dont la légalité interne ou externe peut toujours être remise en cause séparément de l’acte qu’il exécute.

Il s’ensuit que le moyen d’irrecevabilité soulevé par le délégué du gouvernement est à rejeter pour manquer de fondement.

L’article 42 de la loi modifiée du 25 mars 2015 instituant un régime de pension spécial transitoire pour les fonctionnaires de l’Etat et des communes ainsi que pour les agents de la Société nationale des Chemins de Fer luxembourgeois prévoit un recours au fond contre les décisions relatives aux pensions et autres prestations prévues par ladite loi.

18 Trib. adm. 18 mars 1998, n° 10286 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratif, n° 48 et les autres références y citées.

Le tribunal est dès lors compétent pour connaître du recours principal en réformation qui a, par ailleurs, encore été introduit dans les formes et délai de la loi.

Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.

Avant tout progrès en cause, le tribunal relève qu’il est constant en cause que la décision déférée constitue un acte d’exécution de la décision précitée du Conseil de discipline du 8 juin 2021, ainsi que de l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 ayant prononcé respectivement appliqué la sanction de la rétrogradation à l’encontre de Monsieur … dans le cadre de la procédure disciplinaire diligentée à son encontre, de sorte qu’au vu de l’issue du litige consistant, d’une part, dans la réformation de la sanction disciplinaire retenue à l’encontre de Monsieur … se résumant finalement à une mensualité brute de son traitement de base et, d’autre part, dans l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021, la décision précitée du CGPO du 16 juillet 2021 doit encourir, dans le cadre du recours en réformation, l’annulation.

En ce qui concerne les demandes tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500.- euros, respectivement de 5.000.- euros, telles que formulées par le demandeur sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celui-ci dispose que « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ».

Les juridictions administratives, d’une manière générale, n’accordent d’indemnité de procédure à un administré qu’en présence d’une attitude fautive ou négligente de l’administration, laquelle, au-delà du simple fait d’avoir émis une décision ne satisfaisant pas l’administré, a contraint l’administré à engager une procédure contentieuse19.

Dans la mesure où le demandeur ne démontre pas que le Conseil de discipline, le Grand-

duc ou le CGPO auraient eu une attitude fautive ou négligente à son encontre, ses demandes tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500.- euros, respectivement 5.000.- euros sont à rejeter.

Enfin, la demande de Monsieur … tendant à voir ordonner l’exécution provisoire du présent jugement est également à rejeter, étant donné que le législateur n’a pas conféré au tribunal administratif le pouvoir d’ordonner l’exécution provisoire de ses jugements.20 Au vu de la solution au fond et plus particulièrement du fait que le demandeur a obtenu partiellement gain de cause, il y a lieu de faire masse des frais et dépens et de les imputer pour moitié à chacune des parties.

Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;

19 Trib. adm., 2 décembre 2013, n° 28182 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 1248 et l’autre référence y citée.

20 Trib. adm., 12 mai 1998, n° 10266 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.reçoit en la forme le recours principal en réformation dirigé contre la décision du Conseil de discipline du 8 juin 2021 ;

au fond, le déclare partiellement justifié, partant, par réformation de la décision déférée du 8 juin 2021, prononce à l’égard de Monsieur … la sanction disciplinaire d’une mensualité brute du traitement de base ;

dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;

se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 ;

reçoit en la forme le recours subsidiaire en annulation dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 25 juin 2021 ;

au fond, le déclare justifié, partant, l’annule ;

reçoit en la forme le recours principal en réformation dirigé contre la décision du centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’Etat du 16 juillet 2021 ;

au fond, le déclare justifié, partant, dans le cadre du recours principal en réformation, annule la décision du centre de gestion du personnel et de l’organisation de l’Etat du 16 juillet 2021 et lui renvoie le dossier en procésution de cause ;

dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;

rejette la demande de Monsieur … en allocation d’une indemnité de procédure formulée par le demandeur ;

rejette la demande tendant à voir ordonner l’exécution provisoire du jugement ;

fait masse des frais et dépens de l’instance et les impute pour moitié à chacune des parties.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 septembre 2023 par :

Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, vice-président, Laura Urbany, premier juge, en présence du greffier Marc Warken.

s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 septembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 61