Tribunal administratif No 46372 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:TADM:2023:46372 4e chambre Inscrit le 18 août 2021 Audience publique du 29 septembre 2023 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de la Sécurité intérieure en matière de promotion
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46372 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 18 août 2021 par Maître Pol Urbany, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l'annulation de la décision du ministre de la Sécurité intérieure du 4 juin 2021 portant rejet de sa demande de dispense d'un deuxième examen de promotion pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs du groupe de traitement B1 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 décembre 2021 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Pol Urbany déposé au greffe du tribunal administratif le 10 janvier 2022 pour le compte de son mandant ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2022 ;
Vu les pièces versées en cause, et notamment la décision critiquée ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Guillaume Vaysse, en remplacement de Maître Pol Urbany, et Monsieur le délégué du gouvernement Marc Lemal en leurs plaidoiries respectives à l'audience publique du 12 mai 2023.
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Par arrêté ministériel du 6 décembre 2019, Monsieur …, fonctionnaire du groupe de traitement C1 du cadre policier, après sa réussite à l’examen de concours d’admission à la carrière des fonctionnaires du groupe de traitement B1 du cadre policier, fut nommé audit groupe de traitement avec effet au 1er octobre 2019.
Par un courrier du 10 mai 2021, adressé au ministre de la Sécurité intérieure, désigné ci-après par « le ministre », Monsieur …, commissaire à la police grand-ducale, demanda de se voir dispenser de l’examen de promotion du groupe de traitement B1 et de bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe, dans les termes suivants :
1 « (…) Par l'article 14. (1ter) de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'Etat, pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe, le fonctionnaire doit avoir passé avec succès un examen de promotion.
Or, le soussigné, …, nommé au groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police grand-ducale, avec effet au 1 octobre 2019, a déjà passé avec succès un examen de promotion en 2015 dont les pièces justificatives sont jointes en annexe.
Étant donné que les dispositions légales prévues à l'article 14. (1ter) prévoient d'avoir passé avec succès un examen de promotion et ne mentionnent aucunement que l'examen de promotion doit résulter du même sous-groupe, il peut donc être conclu que le soussigné satisfait à la condition légale d'avoir passé avec succès un examen de promotion.
En outre, par l'article 27. (1) du règlement grand-ducal du 17 août 2018 portant 1°… ; 5° détermination des formalités à remplir par les candidats à l'examen de promotion, du programme de l'examen ainsi que des modalités de classement et des critères de départage en cas d'égalité des notes, le programme de l'examen de promotion du groupe de traitement B1 est en parfaite coïncidence avec celui passé avec succès par le soussigné en 2015.
Par ces motifs, et afin de faire valoir ce que de droit, le soussigné sollicite par la présente une dispense à un nouvel examen de promotion prévu par l'article 14. (1ter) et ainsi de pouvoir bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe y compris l'accès et les avancements au niveau supérieur du groupe de traitement B1 dans les formes prévues par la loi. (…) ».
Par décision du 4 juin 2021, le ministre rejeta la demande de dispense de Monsieur … sur base des motifs suivants :
« (…) En mains votre courrier du 10 mai 2021 dans le cadre duquel vous demandez d'être dispensé de la participation et de la réussite de l'examen de promotion du groupe de traitement B1 afin de pouvoir bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs dans ce groupe de traitement B1.
Vous précisez qu'en raison de votre réussite de l'examen de promotion prévu pour le groupe de traitement C1 et considérant que les deux examens porteraient sur exactement les mêmes matières et présenteraient ainsi un programme identique, une telle dispense devrait s'imposer dans votre cas.
Or, après concertation avec le Ministère de la Fonction publique, je tiens à vous informer que je ne saurais faire droit à votre demande alors que l'article 14 (1ter) de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'Etat ne prévoit pas une telle dispense. Cet article est en effet clair en ce qu'il présuppose, pour pouvoir bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs, la réussite de l'examen de promotion du groupe de traitement B1 et non pas la réussite d'un quelconque examen de promotion, nonobstant le fait que le programme des matières à étudier serait le même pour les deux groupes de traitement concernés. Le seul cas où la condition d'avoir passé avec succès 2 l'examen de promotion n'est pas requise pour bénéficier du second avancement en traitement est lorsque le fonctionnaire est âgé de cinquante ans au moins. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 18 août 2021, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle précitée du 4 juin 2021 portant rejet de sa demande de dispense d'un deuxième examen de promotion pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs du groupe de traitement B1.
Aucune disposition légale ne prévoyant un recours au fond en matière de dispense d’un examen de promotion, le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours principal en réformation introduit contre les décisions déférées.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation de Monsieur … fondée sur l’article 26 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après désignée par « le statut général », alors que la décision ne vise qu’une dispense d’un examen de promotion, question qui peut a priori avoir des conséquences indirectes sur son traitement, alors qu’elle influe sur les futurs avancements de l’agent concerné. Or, il a été jugé qu’un recours au fond n'est pas admissible concernant les décisions qui n'ont qu'un effet indirect sur le traitement1.
En ce qui concerne ensuite la recevabilité du recours subsidiaire en annulation dirigé contre les décisions litigieuses, le délégué du gouvernement, dans son mémoire en réponse, se rapporte encore à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité dudit recours quant aux délais et quant à la forme.
Force est au tribunal de préciser à cet égard que s’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-
même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Dès lors, étant donné que le délégué du gouvernement est resté en défaut de préciser dans quelle mesure le délai, respectivement les formes n’auraient pas été respectés, le moyen d’irrecevabilité afférent doit être rejeté, étant relevé que le tribunal n’entrevoit pas non plus de cause d’irrecevabilité d’ordre public qui serait à soulever d’office.
Le recours subsidiaire en annulation est dès lors recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et en fait, la partie demanderesse, outre de passer en revue les rétroactes cités ci-avant, retrace son parcours scolaire et professionnelle en relevant plus particulièrement avoir été assermenté et nommé au grade d'inspecteur-adjoint avec effet au 20 septembre 2009 et d’être devenu officier de police judiciaire le 21 octobre 2015, suite à la réussite de l’examen de promotion de la carrière de l’inspecteur de police en avril 2015.
Après avoir réussi l'examen-concours d'admission à la carrière des fonctionnaires du groupe de traitement B1 du cadre policier, le demandeur aurait été nommé au groupe de traitement 1 Cour adm. 6 mars 2014, n° 33591C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Fonction Publique, n° 485 et les autres références y citées.
3 B1 du cadre policier de la Police grand-ducale avec effet au 1er octobre 2019 et aurait accédé au grade de fonction de commissaire.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur, tout en se rapportant à la description des faits à la base du litige sous examen, telle qu’exposé dans son recours, insiste sur la circonstance que, contrairement à l’affirmation de la partie étatique, il n’aurait pas été membre du groupe de traitement C1 depuis le 20 septembre 2009, alors qu’un tel groupe n’aurait pas encore existé, à ce moment, mais de la carrière de l’inspecteur de police et qu’il aurait, dans ce cadre, participé et réussi l’examen de promotion en 2015 et d’avoir obtenu la qualité d’officier de police par arrêté ministériel du 21 octobre 2015.
Par ailleurs, il aurait accédé au niveau de commissaire, en ce qui concerne son grade de fonction, encore appelé grade d'ancienneté, non pas au moment de sa nomination dans le groupe de traitement B1, mais lors de l’entrée en vigueur de la loi modifiée du 18 juin 2018 sur la police grand-ducale, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », et plus particulièrement au grade de « commissaire », son accession au grade d’ancienneté de « premier commissaire » devant avoir lieu le 20 avril 2024.
Il précise encore avoir gardé sa qualité d’officier de police judiciaire depuis sa nomination dans le groupe de traitement B1, qualité qu’il aurait acquise du fait de sa réussite à l’examen de promotion dans la carrière de l’inspecteur et qu’il aurait continué à garder suite à sa nomination, via le mécanisme « Out-In », dans le groupe de traitement B1. Il serait ainsi faux d’affirmer, comme l’aurait fait le délégué du gouvernement, que le mécanisme « Out-In » aurait pour effet que les agents concernés auraient quitté la police grand-ducale pour la réintégrer dans un nouveau groupe de traitement sans que leur carrière au sein du groupe de traitement C1 serait prise en compte et que lesdits agents seraient traités de la même manière que les personnes ayant nouvellement intégré la Police grand-ducale sans avoir été engagées auparavant en tant que fonctionnaires du cadre policier issus du groupe de traitement C1.
Le demandeur se prévaut, encore, en ce qui concerne les faits à la base du litige sous examen, d’une proposition du ministère de la Sécurité intérieure, faite lors d’une réunion du 4 février 2021, aux agents ayant accédé au groupe de traitement B1 via le mécanisme « Out-
In », d’être reclassés rétroactivement dans le groupe de traitement C1 afin de pouvoir introduire une demande d’accéder au groupe de traitement B1 par le biais du mécanisme de la voie expresse, un tel accès audit groupe de traitement aurait dû, selon ledit ministère, se faire dans des conditions plus favorables. Le demandeur, ainsi que ses collègues de travail concerné, n’auraient cependant pas accepté ladite proposition en raison des conditions y liées, telles que l’abandon des recours introduits devant les juridictions administratives et l’absence de garanties quant à l’existence et aux modalités du mécanisme de la voie expresse, conditions précisées dans un courrier du prédit ministère du 29 avril 2021. Le demandeur relève encore, dans ce contexte, que la direction des ressources humaines de la police grand-
ducale aurait précisé, par courrier électronique du 19 février 2021, au sujet de la proposition de reclassement rétroactive dans le groupe de traitement C1, qu’une modification de l’article 5 du règlement grand-ducal modifié du 17 août 2018 portant notamment détermination des formalités à remplir par les candidats à l'examen de promotion, du programme de l'examen ainsi que des modalités de classement et des critères de départage en cas d'égalité des notes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 17 août 2018 », devrait être opérée en vue d’une adaptation du programme de l’examen de promotion par la création de 3 modules et la prévision de dispenses pour les policiers du groupe de traitement B1 ayant déjà passé ledit 4 examen lors de leur classement au groupe de traitement C1, réflexion confirmée par un courrier du 17 décembre 2021 du directeur central stratégie et performance de la police grand-ducale selon lequel les connaissances purement théoriques auraient déjà été examinées dans les examens de fin de stage et de promotion du groupe de traitement C1 et qu’il ne serait plus envisagé d'évaluer les compétences comportementales, mais de prévoir un « volet portant sur l'organisation et le fonctionnement de la police » dans le cadre du programme de l'examen de promotion du groupe de traitement B1.
En droit, le demandeur précise, tout d’abord, le régime juridique applicable à la police grand-ducale en précisant avoir été engagé auprès de la police grand-ducale sous l’égide de la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d'un corps de police grand-ducale et d'une inspection générale de la police et de la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l'État, ci-après désignées par « la loi du 31 mai 1999 », respectivement par « la loi du 22 juin 1963 », lesquels n’auraient pas prévu de carrière moyenne au sein de la police grand-ducale.
Il n’aurait pas été remédié à cette situation à travers la réforme de la fonction publique, telle que notamment opérée par la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État, ci-
après désignée par « la loi du 25 mars 2015 », mais par la loi du 18 juin 2018, laquelle n’aurait cependant pas prévu de mécanisme de reclassement, tel que celui de l’article 47 de la loi du 25 mars 2015 dispensant les fonctionnaires reclassés ayant antérieurement audit reclassement réussi l’examen de promotion leur donnant droit au second avancement de leur carrière initiale, à devoir repasser un examen de promotion dans leur nouvelle carrière. Le fait qu’aucun mécanisme de reclassement automatique n’aurait été prévu par la loi du 18 juillet 2018 aurait conduit un certain nombre d’agents de la police grand-ducale, dont le demandeur, à saisir les juridictions administratives. Le demandeur déclare encore avoir, parallèlement à son recours contentieux, participé et réussi à l'examen-concours d'admission à la carrière des fonctionnaires du groupe de traitement B1 du cadre policier, prévu aux article 55 et 66 de la loi du 18 juillet 2018.
Il explique ensuite que les modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État, se caractérisant par la distinction entre un niveau général et un niveau supérieur, seraient désormais régies, en ce qui concerne la police grand-ducale, par l’article 14 de la loi du 25 mars 2015 en vertu duquel le fonctionnaire en question, pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe, devrait avoir passé avec succès un examen de promotion, le demandeur relevant, dans ce contexte que l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018 prévoirait expressément le même programme pour l’examen de promotion des groupes de traitement C1 et B1, groupes de traitement qui connaîtraient, par ailleurs, les mêmes grades d’ancienneté, conformément à l’article 54 de la loi du 18 juillet 2018, à savoir les niveaux d’inspecteur et de commissaire. Il relève finalement que, contrairement aux agents de la police grand-ducale, sauf dans les hypothèses d’application du mécanisme de la voie expresse tel que prévu à l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018, respectivement de l’article 79 de la même loi, les autres fonctionnaires pourraient bénéficier, en vertu des articles 15 et 54 de la loi du 25 mars 2015, d’une dispense de devoir passer un deuxième examen de promotion, dispense que le demandeur aurait sollicité et qui lui aurait été, à tort, refusé à travers la décision déférée.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute le reproche du délégué du gouvernement selon lequel il aurait opéré un amalgame entre les notions de grade 5 d’ancienneté et de grade de traitement, en se basant, d’une part, sur l’article 14 de la loi du 25 mars 2015 qui fixerait les règles relatives à l’avancement en grade de traitement, et plus particulièrement sur l’article 14, paragraphe (1ter) de ladite loi visant plus particulièrement le groupe de traitement B1 de la police grand-ducale, et, d’autre part, sur l’article 54 de la loi du 18 juillet 2018 relatif à l’avancement en grade de fonction, qui serait encore appelé grade d’ancienneté, tout en retraçant ses différents avancements en grade de fonction et en grade de traitement.
Il réitère encore ses contestations quant à l’argumentation du délégué du gouvernement selon laquelle le mécanisme de « Out-In » aurait pour effet que les agents concernés auraient quitté la police grand-ducale pour la réintégrer dans un nouveau groupe de traitement sans que leur carrière au sein du groupe de traitement C1 serait prise en compte, alors que contrairement aux développements de la partie étatique, lesdits agents ne seraient pas traités de la même manière que les personnes ayant nouvellement intégré la police grand-
ducale, dans la mesure où les agents concernés garderaient tant leur grade d’ancienneté que leur qualité d’officier de police judiciaire.
Quant aux règles applicables pour déterminer le traitement de base des personnes ayant fait usage du mécanisme « Out-In », le demandeur relève que l’article 66 de la loi du 18 juin 2018 ne fournirait pas de précisions et que suivant une note interne de la police grand-
ducale du 1er août 2019, il y aurait lieu de procéder à deux calculs différents sur base de l’article 8, paragraphe (3) de la loi du 25 mars 2015 à savoir, d’une part, une reconstitution de carrière et, d’autre part, un avancement en grade, le résultat aboutissant au traitement le plus favorable étant à retenir. Contrairement aux affirmations du délégué du gouvernement, les agents ayant fait usage du mécanisme « Out-In » ne seraient pas considérés comme ayant quitté puis réintégré la police grand-ducale, le demandeur précisant encore que les agents ayant opté pour le mécanisme de la voie expresse, régi par l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018, se verraient appliquer exactement le même mode de calcul quant à leur traitement de base suite à leur accession au groupe de traitement B1.
Le demandeur réitère ensuite ses explications quant à l’examen de promotion de la carrière de l’inspecteur de police qu’il aurait passé et réussi, examen visé par l’article 22 du règlement grand-ducal du 27 avril 2007 déterminant notamment les conditions de recrutement, d'instruction et d'avancement du personnel policier, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 27 avril 2007 », qui aurait eu le même programme que celui visé actuellement par l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018.
Le demandeur relève encore que la carrière de l'inspecteur de police, tel qu'elle aurait existé entre les années 1999 et 2015, devrait être distinguée du groupe de traitement Cl du cadre policier de la police grand-ducale, tel que créé par la loi du 25 mars 2015, distinction qui devrait également être opérée concernant les examens de promotion de la carrière de l'inspecteur de police et du groupe de traitement Cl, et ce en raison de l'évolution importante qu'aurait connue la carrière de l'inspecteur de police au sein de la police grand-ducale quant aux missions, quant à la qualité et la quantité de travail, ainsi que quant aux compétences requises, ce qui aurait été confirmé en 2015 par le rapport de la Commission sur les traitements, établi en vue de la réforme de la fonction publique et en 2019 par le plan de recrutement du ministre. Ladite évolution aurait conduit non seulement à un relèvement du niveau de recrutement des policiers dans la carrière de l’inspecteur de police, mais également du niveau des examens et en particulier de l'examen de promotion réalisé dans la carrière de l'inspecteur de police, le demandeur en concluant que ledit examen de promotion aurait ainsi 6 été au même niveau que les examens de promotion des autres fonctionnaires de l'État évoluant dans la carrière moyenne de la fonction publique, constat qui serait confirmé par la circonstance que lesdits inspecteurs garderaient, lors du changement de groupe de traitement, leur qualité d’officier de police judiciaire, respectivement administrative, qualité acquise exclusivement par la réussite à l’examen de promotion, et qu’il serait envisagé de les dispenser des modules de formation afférents.
Le demandeur conclut de l’ensemble des éléments qui précèdent que le fait de disposer déjà des qualités d'officier de police dans le groupe de traitement B1 impliquerait qu’il ne devrait plus participer et réussir à un autre examen de promotion dans ledit groupe de traitement B1 et qu’il devrait, en conséquence, également pouvoir bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs au sein dudit groupe. Il relève finalement qu’un projet de règlement grand-ducal prévoirait de dispenser les agents de police du groupe de traitement C1, accédant au groupe de traitement B1 par un des mécanismes légaux prévus à cet effet, des tests d’aptitude psychologiques, ainsi que de l’entretien en langue luxembourgeoise, dispense qui devrait également valoir pour l’examen de promotion.
En droit, le demandeur conclut, dans un premier temps, à l’annulation de la décision déférée pour violation de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, en faisant valoir qu’il aurait dû faire l’objet d’une dispense de devoir passer, une deuxième fois, un examen de promotion.
Dans ce contexte, il soutient, tout d’abord, que l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015 ne prévoirait que la réussite d’un seul examen de promotion pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-
groupe, examen de promotion qu’il aurait passé et réussi en 2015 et dont le ministre n’aurait pas tenu compte.
Le demandeur relève encore qu’aucune disposition légale ne ferait état d’un examen de promotion particulier devant être passé dans le groupe de traitement B1, de sorte qu’il devrait, en raison de sa réussite à son examen de promotion en 2015, être considéré comme ayant respecté la condition de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015.
Sur base de l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018, le demandeur argumente, par ailleurs, que l'examen de promotion des groupes de traitement C1 et B1 auraient le même programme et porteraient donc sur les mêmes matières à réviser, circonstance expressément confirmée par le ministre dans la décision litigieuse.
Or, le demandeur estime avoir déjà révisé l'ensemble de ces matières et les avoir passés avec succès dans le cadre de l'examen de promotion ayant été organisé en 2015, de sorte qu’il ne pourrait plus lui être demandé de repasser encore une fois exactement les mêmes matières après sa réussite au prédit examen, le cas contraire constituant, à côté de la loi violation de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, une violation de l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018.
Le demandeur se prévaut encore, dans ce contexte, de l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 lequel prévoirait, pour les policiers du groupe de traitement C1 ayant réussi la formation professionnelle dudit groupe, une dispense de devoir passer cette formation professionnelle lors de leur accession au groupe de traitement B1, dispense laquelle, selon le 7 demandeur, viserait également l’examen de promotion qui ferait partie de la formation professionnelle passée par chaque fonctionnaire de l’Etat. En exigeant la passation d’un deuxième examen de promotion, la décision déférée violerait, à côté de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, partant également l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018.
Le demandeur fait finalement valoir, en ce qui concerne la dispense de devoir passer un deuxième examen de promotion, qu’une telle dispense serait accordée en ce qui concerne les grades de fonction, alors qu’il aurait, dès sa nomination dans le groupe de traitement B1, accédé au niveau « commissaires » des grades de fonction, sans avoir dû passer un examen de promotion, pourtant exigé en vertu de l’article 54 de la loi du 18 juillet 2018 pour avoir accès au niveau commissaire, dans les groupes de traitement C1 et B1. Or, en vertu du principe de la cohérence, imposant aux autorités administratives d’être lisibles, prévisibles et constantes dans leurs actions, il ne devrait pas y avoir de prise en compte différente de l’examen de promotion en fonction que seraient en cause des avancements en grade de fonction ou des avancements en grade de traitement.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réitère son argumentation relative à la nécessité de ne passer qu’un seul examen de promotion, tel que cela ressortirait de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, lequel, ensemble avec l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018 ne prévoirait pas deux examens de promotion distincts pour les groupes de traitement Cl et B1, respectivement d’examen de promotion particulier pour le groupe de traitement B1, le demandeur contestant, dans ce cadre, les développements du délégué du gouvernement.
Il rajoute encore que, dans l’hypothèse où il devrait être retenu qu’un examen de promotion particulier serait prévu pour le groupe de traitement B1, l’examen de promotion de la carrière de l’inspecteur de police qu’il aurait passé et réussi, lui aurait attribué toutes les qualités requises d'un officier de police judiciaire, respectivement administrative du groupe de traitement B1, de sorte à dès lors ne plus devoir avoir besoin de passer d'autres examen en relation avec ces qualités.
Il réitère encore son argumentation selon laquelle le programme des matières à la base de l’examen de promotion serait identique pour les groupes de traitement B1 et C1, tout en insistant sur la circonstance que le programme de l’examen de promotion qu’il aurait réussi en 2015, tel que prévu par le règlement grand-ducal du 27 avril 2007, aurait été identique au programme prévu par l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018.
En ce qui concerne son argumentation relative à la dispense, prévue à l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, de suivre, pour les agents étant passé du groupe de traitement C1 au groupe B1, encore une fois la formation professionnelle, laquelle devrait, selon le demandeur, englober l’examen de promotion, ce dernier fait encore valoir que ceci serait le cas dans d’autres administrations, tel que cela ressortirait de l’article 30, paragraphe (3), h), de la loi modifiée du 25 juin 2004 portant réorganisation des instituts culturels de l'État, ci-après désignée par « la loi du 25 juin 2004 », ainsi que de l’article 8, paragraphe (7) de la loi modifiée du 3 août 2010 portant réorganisation de l'Administration des Ponts et Chaussées, ci-après désignée par « la loi du 3 août 2010 ».
Selon le demandeur les fonctionnaires en question seraient dans une situation comparable avec celle des agents de la police-grand-ducale, tels que lui, dans la mesure où il 8 s’agirait d’agents publics ayant, d’une part, évolué à une fonction inférieure et ayant pu accéder à une fonction supérieure par la prise en compte d'études réalisées, respectivement, d’autre part, une ancienneté d'au moins dix ans et ayant pu accéder à une carrière supérieure par la réussite d'un examen spécial, et la différence de traitement, matérialisée pour les agents de la police grand-ducale en une absence de dispense de devoir passer un examen de promotion dans leur nouveau groupe de traitement, ne serait pas objective, rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but. Ainsi l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 violerait le principe d’égalité prévu à l’article 10bis de la Constitution, actuellement l’article 15 de la Constitution, le demandeur proposant, dans ce cadre, encore de soumettre deux questions préjudicielles à la Cour constitutionnelle libellées dans les termes suivants :
« 1) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne prévoit pas de dispense de l'examen de promotion pour les policiers ayant déjà réussi à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs du groupe de traitement B1, est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport à l'article 30, paragraphe 3, point h) de la loi modifiée du 25 juin 2004 portant réorganisations des instituts culturels de l'État, qui permet au premier surveillant dirigeant, âgé de plus de cinquante-sept ans, au service de l'État depuis le 1er avril 1978, pouvant se prévaloir d'études reconnues équivalentes à un certificat d'aptitude technique et professionnelle, d'obtenir une nomination à la fonction d'artisan principal avec dispense non seulement de l'examen d'admission au stage, du stage et de l'examen de fin de stage, mais également de l'examen de promotion ? 2) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne prévoit pas de dispense de l'examen de promotion pour les policiers ayant déjà réussi à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs du groupe de traitement B1, est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport à l'article 8, paragraphe 7, de la loi modifiée du 3 août 2010 portant réorganisation de l'Administration des Ponts et Chaussées, qui permet aux employés de la carrière de l'ingénieur technique engagé à l'Administration des Ponts et Chaussées à partir du 1er mai 2002, à condition d'avoir accompli au moins dix années de service, à temps plein ou à temps partiel et d'avoir réussi à l'examen de carrière, d'accéder à la carrière de l'ingénieur technicien, tout en étant dispensé, non seulement de l'examen d'admission au stage et de l'examen d'admission définitive, mais également de l'examen de promotion de cette carrière ? ».
Le demandeur réitère finalement son argumentation basée sur une dispense accordée, en vertu de l’article 54 de la loi du 18 juillet 2018, de devoir repasser un examen de promotion en ce qui concerne les grades de fonction, ainsi que la qualité d’officier de police judiciaire, tout en contestant les développements étatiques y relatives lesquels seraient contredits par les éléments factuels à la base du litige sous examen.
Le demandeur fait encore valoir, dans ce cadre, que la circonstance que la dispense de devoir repasser un examen promotion ne serait accordée que pour le grade de fonction, ainsi que pour la qualité d’officier de police judiciaire et non pas pour les grades de traitement serait contraire au principe d’égalité de la loi de l’article 10bis de la Constitution devant conduire à l’annulation de la décision déférée. Le demandeur propose encore de soumettre, 9 dans ce contexte, une question préjudicielle à la Cour constitutionnelle formulée de la manière suivante :
« 3) L'article 14ter de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État et l'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'ils ne tiennent pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1 pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs du groupe de traitement B1, sont-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où ils instaurent une différence de traitement par rapport à l'article 54 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, qui dispense implicitement les policiers de l'ancienne carrière de l'inspecteur de police ayant accédé par examen-concours au groupe de traitement B1 de repasser un examen de promotion dans le groupe de traitement B1 pour accéder au niveau « commissaires » et pour acquérir la qualité d'officier de police judiciaire ? ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du premier moyen d’annulation du demandeur, pour manquer de fondement dans tous ses volets.
Il y a, tout d’abord, lieu de rappeler que dans le cadre d’un recours en annulation, tel que celui dont le tribunal est saisi dans le cadre du litige sous examen, son analyse portera sur la seule légalité de l’acte administratif lui valablement déféré, alors qu’il n'est pas, comme en matière de réformation, appelé à refaire l'acte en substituant son appréciation à celle de l'auteur de la décision administrative entreprise en ayant égard à des éléments d'opportunité autant que de légalité, son pouvoir se confinant à contrôler si, eu égard à la situation en fait et en droit ayant existé au moment où il a statué, l'auteur de la décision n'a pas commis une erreur en droit et, dans la mesure où il dispose d'un pouvoir discrétionnaire, il n'est pas sorti de sa marge d'appréciation.2 En vertu de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, dans sa version applicable au jour de la décision litigieuse : « Dans la catégorie de traitement B, groupe de traitement B1, il est créé un sous-groupe policier avec un niveau général et un niveau supérieur.
Pour ce sous-groupe, le niveau général comprend les grades F6, F7, F8 et F9 et les avancements en traitement aux grades F7, F8 et F9 se font après respectivement trois, six et neuf années de grade à compter de la première nomination. Pour bénéficier du second avancement en traitement et des avancements en grade ultérieurs de son sous-groupe, le fonctionnaire doit avoir passé avec succès un examen de promotion. Toutefois, la condition d’avoir passé avec succès un examen de promotion n’est pas requise pour bénéficier du second avancement en traitement lorsque le fonctionnaire est âgé de cinquante ans au moins. (…) », le paragraphe (2) du même article fixant les grades de traitement, ainsi que les modalités d’avancement dans le groupe de traitement C1 et exigeant également la passation d’un examen de promotion pour bénéficier des avancements dans le niveau supérieur dudit groupe.
2 Cour adm. 25 février 2014, n° 32165C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 27 et les autres références y citées.
10 Il y a encore lieu de se référer à l’article 27, paragraphe (1) du règlement grand-ducal du 17 août 2018, dans sa version applicable au jour de la prise de la décision déférée, lequel détermine le programme de l’examen de promotion, tant pour le groupe de traitement B1 que pour le groupe de traitement C1, la partie étatique ayant encore précisé que bien que la matière à réviser pour les deux examens est identique, tant la date de tenue desdits examens que les questionnaires sont différents pour les deux groupes de traitement, précision non remise en cause par le demandeur.
Au regard des considérations qui précèdent, il y a lieu de retenir que contrairement à l’argumentation du demandeur, l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, lu ensemble avec l’article 27, paragraphe (1) du règlement grand-ducal du 17 août 2018 prévoit la réussite à l’examen de promotion spécifique au groupe de traitement B1 afin de pouvoir bénéficier, au sein dudit groupe, au second avancement en traitement, ainsi que des avancements en grade ultérieurs, de sorte que c’est à tort que le demandeur s’est prévalu des prédites dispositions légales et réglementaires en vue de se faire dispenser à devoir passer l’examen de promotion de son nouveau groupe de traitement.
Dans ce contexte, le tribunal doit encore rejeter l’argumentation du demandeur selon laquelle il aurait passé l’examen de promotion du groupe de la carrière de l’inspecteur, équivalent selon lui à celui du groupe de traitement B1, alors qu’à la date de passation dudit examen, la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection de la police, ainsi que le règlement grand-ducal modifié du 27 avril 2007 déterminant notamment les conditions de recrutement, d’instruction et d’avancement du personnel policier étaient toujours en vigueur, lesquels ne prévoient qu’une carrière supérieure, ainsi qu’une carrière inférieure, dont la carrière de l’inspecteur de police faisait partie, de sorte qu’il y a lieu de retenir que l’examen de promotion du demandeur correspondait à celui, suite à l’entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2015, du groupe de traitement D1, devenue, lors de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, le groupe de traitement C1.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation du demandeur basé sur l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 en vertu duquel « (1) Par dérogation à l’article 60, paragraphe 1er, alinéa 1er, les candidats ayant réussi l’examen-concours pour le groupe de traitement B1 et qui ont auparavant suivi avec succès la formation professionnelle de base du groupe de traitement C1 sont dispensés de suivre la formation professionnelle de base du groupe de traitement B1. (…) », le demandeur affirmant que la dispense de suivre la formation professionnelle de base du groupe de traitement B1 devrait également englober l’examen de promotion, dans l’hypothèse où l’agent en question l’aurait réussi antérieurement à son accession au groupement de traitement B1.
Or, l’article 60, paragraphe (1) de la même loi précise expressément que la formation de base des agents de police a une durée de deux ans et comprend une phase de formation policière théorique et pratique, ainsi qu’une phase d’initiation pratique, de sorte à manifestement ne pas pouvoir englober l’examen de promotion auquel les agents concernés ne peuvent se soumettre qu’après avoir une ancienneté de grade de trois ans, pour le groupe de traitement B1, respectivement de 6 ans, pour le groupe de traitement C1, conformément à l’article 70, paragraphes (1) et (2) de la loi du 18 juillet 2018.
11 Il y a, par ailleurs, lieu de relever que les matières à suivre lors de cette formation de base, fixées à l’articles 13 du règlement grand-ducal du 17 août 20183, diffèrent de ceux à maîtriser pour l’examen de promotion dans les groupes de traitement B1 et C1, tels que prévus à l’article 27, précité, du même règlement4.
Sur base des considérations qui précèdent, il y a lieu de retenir que la dispense prévue à l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, lors de l’accès d’un agent du groupe de traitement C1 au groupe de traitement B1 ne vise que la formation professionnelle de base du nouveau groupe de traitement et non pas l’examen de promotion dudit groupe, de sorte que le volet du moyen d’annulation du demandeur fondé sur la prédite disposition légale doit encourir le rejet pour manquer de fondement.
Le tribunal doit encore rejeter d’emblée l’argumentation du demandeur fondée sur une violation, par l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, du principe d’égalité des citoyens devant la loi consacré à l’article 10bis de la Constitution du fait que d’autres dispositions légales, en l’occurrence les articles 30, paragraphe (3), h), de la loi du 25 juin 2004, ainsi que 8, paragraphe (7) de la loi du 3 août 2010, prévoiraient, contrairement au prédit article 66 de la loi du 18 juillet 2018, une dispense de devoir passer un examen de promotion, pour accéder à une fonction supérieure, alors que le tribunal, en présence d’un moyen d’inconstitutionnalité ne saurait directement annuler l’acte lui déféré sans empiéter sur la compétence de la Cour constitutionnelle dont la saisine s’impose, conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, ci-
après désignée par « la loi du 27 juillet 1997 », sauf dans les cas y limitativement énumérés de dispense de saisine.
Quant aux deux questions préjudicielles, numérotées 1 et 2, basées sur l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, ainsi que sur les articles 30, paragraphe (3), h) de la loi du 25 juin 2014, respectivement 8, paragraphe (7) de la loi du 3 août 2010, il y a lieu de rappeler que le contrôle de la constitutionalité d’une loi est le monopole de la Cour constitutionnelle, conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 aux termes duquel :
« Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
a) une décision sur la question soulevée n'est pas nécessaire pour rendre son jugement ;
b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;
3 Pour les groupes de traitements B1 et C1, les matières sont la théorie et la pratique de l’usage des armes, les techniques policières et de sécurité, les outils et applications de l’informatique policière, l’éducation physique et sportive, le cadre légal des fonctions et missions de police, la théorie et pratique des missions de police administrative, la police judiciaire : analyse, apprentissage et mise en pratique des éléments de l’enquête judiciaire, la circulation routière : théorie et pratique, ainsi que la matière « Police et société ».
4 En vertu du l’article 27 du règlement grand-ducal du 17 août 2018, dans sa version applicable au jour de la décision litigieuse, l’examen de promotion dans les groupes de traitement B1 et C1 comportait la rédaction d’un rapport de service en français et en allemand, une épreuve théorique et une épreuve pratique portant sur le Code pénal, une épreuve portant sur le Code de procédure pénale, une épreuve portant sur la police administrative et lois spéciales, une épreuve portant sur le Code de la route, une épreuve portant sur les éléments de droit public et administratif, une épreuve portant sur les droits et devoirs des fonctionnaires de l’État, ainsi qu’une épreuve portant sur les conventions et accords internationaux.
12 c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet. (…) ».
Force est au tribunal de constater que les deux questions préjudicielles formulées par le demandeur et portant sur la violation par l’article 66 de la 18 juillet 2018 de l’article 10bis de la Constitution, actuellement l’article 15, paragraphe (1) de la Constitution, consacrant le principe d’égalité devant le loi, tablent sur la prémisse que d’autres fonctionnaires étatiques, en l’occurrence un surveillant dirigeant nommé à la fonction d’artisan principal, ainsi qu’un ingénieur technique accédant à la carrière de l’ingénieur technicien, auraient bénéficié, conformément aux articles 30, paragraphe (3), h) de la loi du 25 juin 2014, respectivement 8, paragraphe (7) de la loi du 3 août 2010, d’une dispense de passer l’examen de promotion lors de l’accession à un groupe de traitement supérieur à leur groupe de traitement de base, de sorte à avoir comme toile de fond la comparaison du cadre légal régissant la police grand-
ducale avec celui d’autres fonctionnaires étatiques.
Or, la Cour constitutionnelle a déjà, par un arrêt du 26 novembre 2021, inscrit sous le numéro 168 du registre, concernant l’accès à la voie expresse, telle que prévue à l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018, retenu, dans le cadre de son analyse d’une violation de l’article 10bis de la Constitution, que « (…) la situation du cadre policier de la Police grand-ducale est spécifique à tel point qu’elle doit être analysée à part et n’est pas comparable à celle des fonctionnaires de l’État en général, ni à celle des fonctionnaires expéditionnaires informaticiens, détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un diplôme équivalent, ni à celle des fonctionnaires communaux (…) », solution qu’il y a lieu d’appliquer par analogie au présent litige dont l’objet est similaire, sinon quasi-identique à celui ayant donné lieu à l’arrêt, précité, de la Cour constitutionnelle du 26 novembre 2021.
Il suit des considérations qui précèdent que les questions préjudicielles proposées par le demandeur encourent le rejet, sans qu’il n’y ait lieu de les soumettre à la Cour constitutionnelle, conformément à l’article 6, b) de la loi du 27 juillet 1997.
Quant à l’argumentation du demandeur relative à la circonstance qu’il aurait conservé son grade d’ancienneté, en l’occurrence le niveau commissaire, ainsi que sa qualité d’officier de police judiciaire, suite à son accession au groupe de traitement B1, ce qui signifierait, selon le demandeur, que la réussite à son examen de promotion lui aurait ainsi été implicitement reconnue par le ministre, lequel devrait partant également le faire en ce qui concerne ses futures avancements dans le groupe de traitement B1, le tribunal doit, tout d’abord, relever, en ce qui concerne le grade d’ancienneté de commissaire, qu’il ressort de l’article 54 de la loi du 18 juillet 2018 que celui-ci est attribué aux agents des groupes de traitement B1 et C1 en cas de réussite de leur examen de promotion, étant précisé que le demandeur l’a acquis au moment de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, lorsqu’il faisait encore partie du groupe de traitement de la carrière inférieure de la police grand-ducale, en raison du fait qu’il avait antérieurement passé son examen de promotion et qu’il disposait de l’ancienneté requise pour accéder audit grade d’ancienneté, et qu’il a continué d’en bénéficier lors de son passage au groupe de traitement B1, tel que cela ressort explicitement de la décision déférée qui est adressée au demandeur en mentionnant son grade d’ancienneté de commissaire. En ce qui concerne cependant la qualité d’officier de police judiciaire, contrairement à l’argumentation du demandeur, ce dernier se l’est vu attribuer non pas en vertu de l’article 17 de la loi du 28 juillet 2018 qui confère cette qualité automatiquement aux agents relevant du niveau de commissaire, mais sur base de la législation antérieurement applicable, en l’occurrence l’article 10 du Code de procédure 13 pénale, alors qu’il a fait l’objet, en sa qualité de premier inspecteur, d’un arrêté du ministre de la Justice le nommant officier de police judiciaire. Le tribunal doit encore relever, dans ce contexte, que le délégué du gouvernement n’a pas remis en cause, à travers ses mémoires en réponse et en duplique, le fait que le demandeur a continué de bénéficier de la qualité d’officier de police judiciaire suite à son accession au groupe de traitement B1.
Le tribunal doit cependant relever qu’il n’existe aucune disposition légale, ni dans la loi du 25 mars 2015, ni dans celle du 18 juillet 2018, respectivement dans leurs règlements grand-ducaux d’exécution, prévoyant que les agents de la police grand-ducale du groupe de traitement C1 ayant réussi leur examen de promotion dans ledit groupe de traitement, respectivement ayant passé avec succès leur examen de promotion de la carrière de l’inspecteur de police avant l'entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018 ayant créé le groupe de traitement B1 au sein de la police grand-ducale, devraient conserver leur grade d’ancienneté, respectivement leur qualité d’officier de police judiciaire lorsqu’ils accèdent, via le mécanisme « Out-In », comme le demandeur, au groupe de traitement B1, la circonstance que telle fut apparemment le cas en l’espèce devant être considérée comme une faveur ministérielle, le cas échéant illégale, ne permettant pas à son bénéficiaire de pouvoir en réclamer d’autres avantages, respectivement de mettre en échec des dispositions légales contraignantes, telle que la dispense de devoir passer l’examen de promotion dans son nouveau groupe de traitement afin de bénéficier d’avancements en grade de traitements, obligation prévue à l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015.
Sur base des éléments qui précèdent, il y a lieu de rejeter le volet du moyen du demandeur axé sur l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, ainsi que sur les articles 66 et 54 de la loi du 18 juillet 2018 et faisant état d’une violation du principe de cohérence, sans qu’il n’y ait lieu de soumettre, conformément à l’article 6, b) de la loi du 27 juillet 1997, à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle afférente, numérotée 3, laquelle n’est manifestement pas pertinente pour l’issue du litige, alors qu’il ne saurait y avoir d’égalité dans l’illégalité.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le moyen du demandeur consistant à solliciter l’annulation de la décision déférée pour avoir refusé de lui accorder une dispense de passer un examen de promotion dans son nouveau groupe de traitement encourt le rejet pour manquer de fondement dans tous ses volets.
Le demandeur critique, dans un deuxième temps, la décision ministérielle déférée pour avoir retenu qu’il n’existerait aucune disposition légale dispensant les agents de la police grand-ducale ayant accédé, par le biais du mécanisme « Out-In », au groupe de traitement B1 de devoir passer avec succès l’examen de promotion de leur nouveau groupe de traitement pour pouvoir bénéficier, dans ledit groupe, du second avancement en traitement, ainsi que des avancements ultérieurs, mis à part la situation des agents de la force publique étant âgé de cinquante ans au moins.
Sur le fondement de l’article 10bis de la Constitution exigeant le traitement égalitaire de personnes se trouvant dans la même situation, sauf si les différences instituées procèdent de disparités objectives, soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but, le demandeur conclut à l’annulation de la décision déférée au motif que d’autres agents étatiques, respectivement les agents de la police grand-ducale, dans d’autres situations que la sienne, bénéficieraient d’une dispense de l’examen de promotion, lorsqu’ils accéderaient à un 14 groupe de traitement supérieur à leur groupe initial, afin de pouvoir bénéficier, dans ce nouveau groupe, d’avancements en grade de traitements.
Il expose ainsi, dans le cadre de son moyen basé sur l’article 10bis de la Constitution, que la circonstance que l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 ne tiendrait pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoirait donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1 devrait conduire à l’annulation de la décision déférée, alors que d’autres fonctionnaires, tels que (i) les fonctionnaires d’Etat reclassés, conformément à l’article 47 de la loi du 25 mars 2015, (ii) les fonctionnaires d’Etat, sur base de l’article 54 de la loi du 25 mars 2015, ainsi que les policiers, sur base de l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018, accédant par la voie expresse au groupe de traitement supérieur à leur groupe initial, (iii) les fonctionnaires d’Etat, ainsi que les agents de la police grand-ducale, accédant, en vertu des articles 15 de la loi du 25 mars 2015, respectivement 79 de la loi du 18 juillet 2018, par carrière ouverte au groupe de traitement supérieur, et, (iv) les fonctionnaires d’Etat des anciennes carrières ayant prévu deux examens de promotion, conformément à l’article 44 de la loi du 25 mars 2015, seraient dispensés de repasser l’examen de promotion de leur nouveau groupe de traitement.
Il fait finalement état d’une violation de l’article 10bis de la Constitution devant conduire à l’annulation de la décision déférée en ce que l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 ne tiendrait pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoirait donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1, alors même qu’en vertu de l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, les agents de la police grand-ducale relevant du groupe de traitement B1 ne devraient pas passer d’examen de promotion pour bénéficier du second avancement en traitement lorsqu’ils seraient âgés de 50 ans au moins.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réitère l’ensemble de ses considérations quant à une violation de l’article 10bis de la Constitution, par l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, comparé aux autres situations mises en avant dans son recours.
Il conteste, dans ce cadre, l’argumentation du délégué du gouvernement consistant à faire valoir que le constat d’une inconstitutionnalité, devant conduire à l’annulation de l’acte déféré au tribunal, ne pourrait pas être effectué directement par ladite juridiction qui devrait saisir la Cour constitutionnelle, par le biais de questions préjudicielles, alors que, selon le demandeur, l’annulation de l’acte en question pourrait directement être prononcée par la juridiction saisie du litige si la violation de la disposition constitutionnelle invoquée était manifeste, telle que ce serait le cas en l’espèce.
Le demandeur réfute encore, en ce qui concerne la comparaison opérée avec la situation des fonctionnaires de l'État reclassés, l’argumentation du délégué du gouvernement selon laquelle les deux catégories de fonctionnaires étatiques ne seraient pas comparables pour relever de carrières et d’institutions différentes, alors que la comparaison devrait être effectuée par rapport aux mesures invoquées, et plus particulièrement en l’occurrence l'accès par reclassement et l'accès par la voie de l'examen-concours du groupe de traitement C1 au groupe de traitement B1. Or, en ce qui concerne les fonctionnaires de l'État reclassés, il serait tenu compte de l'examen de promotion dans leur groupe de traitement initial, contrairement aux policiers accédant par la voie de l'examen-concours au groupe de traitement B1, sans 15 qu’il n’existerait une justification objective quant au traitement différencié de ces situations comparables, de sorte qu’une violation de l'article 10bis de la Constitution devant conduire à l’annulation de la décision déférée devrait être retenue.
En ce qui concerne la comparaison de la situation des agents de la police grand-ducale avec celle des fonctionnaires de l'État accédant par voie expresse ou par carrière ouverte au groupe de traitement supérieur, le demandeur conteste les affirmations du délégué du gouvernement selon lesquelles les mécanismes de la voie expresse et de la carrière ouverte prévoiraient d’autres conditions que celles prévues pour l'accès au groupe de traitement B1 par le biais de la réussite de l'examen-concours, dit « Out-In », alors que la partie étatique resterait en défaut de les expliciter. Il réfute, dans ce contexte encore l’affirmation étatique selon laquelle les agents optant pour le mécanisme « Out-In » quitteraient la police grand-
ducale pour l’intégrer dans un nouveau groupe de traitement, alors que cela ne correspondrait pas à la réalité, dans la mesure où les agents en question garderaient leur grade d’ancienneté, ainsi que leur qualité d’officier de police judiciaire, acquis dans leur groupe de traitement initial en raison de la réussite à l’examen de promotion, dans leur nouveau groupe, de sorte que lesdits agents ne devraient, selon le demandeur, plus passer d’examen de promotion dans ce nouveau groupe. Le demandeur insiste encore sur le fait que les différents types d'accès du groupe de traitement C1 au groupe de traitement B1 seraient parfaitement comparables dans la mesure où les mêmes règles au moment de l'intégration dans le groupe de traitement B1 s’appliqueraient, en l’occurrence l'article 8, paragraphe (3) de la loi du 25 mars 2015, la seule différence résidant dans la prise en compte ou non de la réussite antérieure de l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police, différence violant l’article 10bis de la Constitution pour être dépourvue de toute justification objective.
Quant à la comparaison de la situation des agents de police, tel que le demandeur, avec celle des fonctionnaires de l'État des anciennes carrières prévoyant la passation de deux examens de promotion, le demandeur conteste l’argumentation étatique selon laquelle ces deux situations ne seraient pas comparables en ce qu’il s’agirait de fonctionnaires pour lesquels au sein d'une même carrière deux examens de promotion auraient été prévus, contrairement aux policiers, alors que l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police aurait déjà eu le niveau des examens de promotion de la carrière moyenne, équivalence reconnue par l'État, de sorte que les policiers accédant par examen-concours au groupe de traitement B1 devraient ainsi également réaliser deux examens de promotion de même niveau, en violation de l’article 10bis de la Constitution, étant donné que cette différence de traitement ne serait pas objectivement justifiée.
En ce qui concerne finalement la situation des agents de la police grand-ducale, tel que le demandeur, comparée à celle des policiers âgés d'au moins cinquante ans, le demandeur s’oppose à l’argumentation étatique selon laquelle ces derniers ne bénéficieraient pas d’une dispense de passer l’examen de promotion, une telle dispense n’étant, selon le délégué du gouvernement, pas prévue par l’article 14, paragraphe (1ter) de la loi du 25 mars 2015, alors même que le délégué du gouvernement aurait, dans un autre dossier contentieux, inscrit sous le numéro 39593 du rôle, explicitement fait état d’une telle dispense pour ces agents en ce qui concerne l’accès au premier grade du niveau supérieur dans le groupe de traitement C1. Dans la mesure où les policiers âgés d'au moins 50 ans pourraient bénéficier d’un avancement tout en étant dispensés de passer l’examen de promotion du groupe de traitement en question, contrairement aux agents, tels que le demandeur, alors même que les deux situations seraient comparables, l’article 10bis de la Constitution serait violé, violation devant conduire à l’annulation de la décision déférée.
16 Le demandeur formule encore, dans son mémoire en réplique, des questions préjudicielles à soumettre à la Cour constitutionnelle concernant les différentes situations mises en avant dans son recours où l’article 10bis de la Constitution serait violé par l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018, du fait de ne pas prévoir de dispense de passer l’examen de promotion dans le groupe de traitement B1 pour les agents y ayant accédés par le biais du mécanisme « Out-In », les questions préjudicielles étant libellées dans les termes suivants :
« (…) 4) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne tient pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1, est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport aux articles 43 et 47 de la loi modifiée du 25 mars 2015 sur le traitement des fonctionnaires de l'État, qui ont reclassé certains fonctionnaires de l'État de la carrière inférieure ou du groupe de traitement C1, détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires, d'un diplôme de fin d'études secondaires générales ou d'un diplôme équivalent, au grade correspondant à leur ancienneté de service dans le groupe de traitement B1, en tenant compte de la réussite de l'examen de promotion de la carrière inférieure ou du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1? 5) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne tient pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1, est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport, d'une part, à l'article 94 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, qui fait accéder des policiers de l'ancienne carrière de l'inspecteur de police, nouveau groupe de traitement C1, par voie expresse, dans le groupe de traitement B1, en tenant compte de la réussite de l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police ou du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1 et, d'autre part, à l'article 54 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État, qui fait accéder des fonctionnaires de l'État de l'ancienne carrière inférieure, par voie expresse, dans le groupe de traitement B1, en tenant compte de la réussite de l'examen de promotion de la carrière inférieure ou du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1 ? 6) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne tient pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1 , est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport, d'une part, à l'article 79 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, qui fait accéder des policiers de l'ancienne carrière de l'inspecteur de police, nouveau groupe de traitement C1, par carrière ouverte, dans le groupe de traitement B1, en tenant compte de la réussite de l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police ou du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1 et, d'autre part, à l'article 15 de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant les conditions et modalités de l'accès du fonctionnaire à un groupe de traitement supérieur au sien, qui fait accéder des fonctionnaires de l'État de l'ancienne carrière inférieure, par carrière ouverte, dans le groupe de traitement 17 B1, en tenant compte de la réussite de l'examen de promotion de la carrière inférieure ou du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1 ? 7) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne tient pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1 , est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport à l'article 44 de la loi modifiée du 25 mars 2015 sur le traitement des fonctionnaires de l'État, qui fait accéder certains fonctionnaires de l'État des anciennes carrières de la fonction publique qui prévoyaient deux examens de promotion qui ont réussi au premier examen de promotion prévu dans leur carrière initiale, au premier grade du niveau supérieur, sans devoir passer un nouvel examen de promotion? 8) L'article 66 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il ne tient pas compte de la réussite antérieure à l'examen de promotion de la carrière de l'inspecteur de police dans le groupe de traitement B1 et ne prévoit donc pas de dispense de passer un examen de promotion dans le groupe de traitement B1, est-il conforme à l'article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, dans la mesure où il instaure une différence de traitement par rapport à l'article 14 paragraphe 1ter de la loi modifiée du 25 mars 2015 sur le traitement des fonctionnaires de l'État, qui fait accéder les fonctionnaires de l'État âgés d'au moins cinquante ans, à la première fonction du niveau supérieur, sans devoir passer un un examen de promotion ? ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen d’annulation du demandeur basé sur une violation de l’article 10bis de la Constitution, dans tous ses volets, ainsi que des questions préjudicielles afférentes, pour manquer de fondement.
Tel que relevé ci-avant, le tribunal doit, tout d’abord, reitérer son constat selon lequel, en présence d’un moyen d’inconstitutionnalité, il ne saurait directement annuler l’acte lui déféré sans empiéter sur la compétence de la Cour constitutionnelle dont la saisine doit s’imposer, sauf dans les cas limitativement énumérés à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997, de sorte que les demandes afférentes du demandeur encourent d’emblée le rejet.
En ce qui concerne les questions préjudicielles numérotées 3 à 8, ces dernières tablent tous sur le fait que l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 en vertu duquel, « (1) Par dérogation à l’article 60, paragraphe 1er, alinéa 1er, [de la même loi imposant l’accomplissement d’une formation professionnelle de base de deux ans] les candidats ayant réussi l’examen-concours pour le groupe de traitement B1 et qui ont auparavant suivi avec succès la formation professionnelle de base du groupe de traitement C1 sont dispensés de suivre la formation professionnelle de base du groupe de traitement B1. (…) », ne prévoirait pas de dispense pour les agents de la police grand-ducale accédant au groupe de traitement B1 par la voie de l’examen-concours de devoir passer un examen de promotion dans ledit groupe de traitement afin de pouvoir bénéficier du second avancement en grade de traitement, ainsi que des avancements ultérieurs, malgré le fait d’avoir déjà réussi l’examen de promotion de leur groupe de traitement initial, contrairement à d’autres fonctionnaires étatiques, respectivement contrairement à d’autres agents de la police grand-ducale, en violation de l’article 10bis de la Constitution.
18 Quant aux fonctionnaires étatiques auxquels le demandeur compare sa situation, il fait état, (i) en ce qui concerne les fonctionnaires reclassés dans la rubrique « Administration générale », des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015, ce dernier disposant, au dernier alinéa, de son paragraphe (2) que « Pour l’application de la présente disposition, les fonctionnaires ayant réussi à l’examen de promotion donnant droit au second avancement en traitement de leur carrière initiale sont considérés comme ayant réussi à l’examen de promotion prévu à l’article 12. Les fonctionnaires relevant d’anciennes carrières n’ayant pas connu d’examen de promotion sont considérés comme ayant réussi à l’examen de promotion dans le nouveau régime tel que prévu à l’article 12. », (ii) en ce qui concerne les fonctionnaires de l’Etat ayant accédé par la voie expresse au groupe de traitement supérieur à leur groupe initial, de l’article 54 de la loi du 25 mars 2015 en vertu duquel « (…) Pour accéder par promotion au grade correspondant de son nouveau groupe de traitement, le fonctionnaire est considéré comme remplissant toutes les conditions légales prévues dans son nouveau groupe de traitement, avec dispense de l’examen de promotion dans le cas où un tel examen est prévu dans le nouveau groupe de traitement (…) », (iii) en ce qui concerne les fonctionnaires d’Etat accédant par carrière ouverte au groupe de traitement supérieur, de l’article 15 de la loi du 25 mars 2015 et, (iv) concernant les fonctionnaires d’Etat des anciennes carrières ayant prévu deux examens de promotion, de l’article 44 de la loi du 25 mars 2015 en vertu duquel « (…) (4) Pour les anciennes carrières qui prévoyaient deux examens de promotion, et par dérogation aux conditions d’avancement prévues aux articles 12, 13, 14 et 15, le fonctionnaire qui a réussi au premier examen de promotion prévu dans sa carrière initiale peut avancer au premier grade du niveau supérieur, tel que défini aux articles 12, 13, 14 et 15. Les promotions ultérieures à un grade sont soumises à la réussite d’un examen spécial comprenant une partie générale commune à toutes les administrations et une partie spécifique propre à chaque administration. Les conditions et modalités de cet examen sont fixées par règlement grand-ducal.
Pour bénéficier du second avancement en traitement prévu aux articles 12, 13, 14 et 15, le fonctionnaire ayant réussi au premier examen de promotion est considéré comme ayant réussi à l’examen de promotion y prévu. (…) ».
Il y a, tout d’abord, lieu de rejeter, pour défaut de pertinence le volet du moyen tiré d’une violation de l’article 10bis, dans son volet visant les fonctionnaires étatiques, en visant plus particulièrement les fonctionnaires d’Etat accédant par carrière ouverte au groupe de traitement supérieur, alors que l’article 15 de la loi du 25 mars 2015, invoqué dans ce contexte par le demandeur, ne mentionne nulle part une dispense de l’examen de promotion, ledit article concernant les différentes carrières des fonctionnaires de la Rubrique « Douanes », dont les avancements, dans les carrières A1, A2, B1 et D1 se font, de manière quasi-identique à ceux des agents de la police grand-ducale. Il n’y a partant pas non plus lieu de soumettre à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle afférente, numérotée 6, conformément à l’article 6, b) de la loi du 27 juillet 1997.
Le tribunal est également dispensé, sur le fondement de l’article 6, c) de la loi du 27 juillet 1997, de soumettre les questions préjudicielles numérotées 5, dans son volet visant l’article 54 de la loi du 25 mars 2015, et 7, à la Cour constitutionnelle dans la mesure où elles ont trait à la comparaison d’agents de la police grand-ducale avec des fonctionnaires de l’Etat en général, situations que la Cour constitutionnelle, dans son arrêt, précité du 26 novembre 2021, inscrit sous le numéro 168 du registre, a déjà qualifiées comme n’étant pas comparables.
19 En ce qui concerne ensuite la question préjudicielle numérotée 5, dans son volet visant la confrontation, sur base de l’article 10bis de la Constitution, de l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 avec l’article 94 de la même loi, le tribunal doit relever que par arrêt de la Cour constitutionnelle du 9 décembre 2022, inscrit sous le numéro 174 du registre, cette dernière disposition légale fut déclarée non conforme à l’article 10bis de la Constitution, constat qui emporte pour conséquence, conformément à l’article 95ter de la Constitution, actuellement l’article 112, paragraphe (8) de la Constitution, que ledit article cesse en principe d’avoir un effet juridique le lendemain de la publication de l’arrêt en question, à moins que la Cour constitutionnelle n’ait ordonné un autre délai, ce qui ne fut pas le cas en l’espèce.
Il s’ensuit que l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018 ne saurait actuellement plus faire l’objet d’une question préjudicielle à soumettre à la Cour constitutionnelle, de sorte que le tribunal doit, dans le litige sous examen, se considérer comme étant dispensé de saisir ladite Cour de la question numérotée 5, dans son volet visant le prédit article, sur le fondement de l’article 6, b) de la loi du 27 juillet 1997.
Quant à la question préjudicielle numérotée 6, dans son volet visant à comparer l’article 66 de la loi du 18 juillet 2018 à l’article 79 de la même loi, ainsi que concernant la question préjudicielle numérotée 8, le tribunal doit constater que ces questions tiennent à une discrimination des agents de police accédant par le mécanisme « Out-In » au groupe de traitement B1, qui, contrairement à d’autres policiers ayant accédé au même groupe de traitement, ne bénéficient pas d’une dispense de devoir passer l’examen de promotion dudit groupe afin de pouvoir y bénéficier d’avancement en grades de traitement en vertu de la loi du 18 juillet 2018, et plus particulièrement de son article 66.
C’est ainsi le silence de la loi, à savoir une abstention de la part du pouvoir législatif, qui est à la base des deux questions de constitutionalité ainsi soulevées.
Or, au-delà du fait que l’opportunité des choix politiques en matière d’avancement des agents de la police grand-ducale, et plus particulièrement concernant les dispenses de devoir passer un examen de promotion, devrait a priori relever de la compétence du pouvoir législatif et non pas de celle des juridictions administratives, force est de relever que même si, par hypothèse, la Cour constitutionnelle devait constater une discrimination des agents de police ayant accédé au groupe de traitement B1 via le mécanisme « Out-In », en ce qui concerne l’examen de promotion dudit groupe de traitement, par rapport à d’autres agents de la police grand-ducale, une déclaration de non-conformité d’une disposition donnée qui n’a cependant pas été à la base de la décision déférée ne saurait avoir la moindre influence sur le sort du présent litige.
En effet, quelle que soit la disposition légale déclarée, le cas échéant, non conforme à la Constitution par la Cour constitutionnelle, et qui ne serait plus applicable de ce fait, le constat du ministre selon laquelle aucune disposition légale ne lui permettrait de faire bénéficier les agents de la police ayant accédé au groupe de traitement B1 via le mécanisme « Out-In » d’une dispense de passer l’examen de promotion dans ledit groupe, ne saurait être invalidé par le tribunal qui ne pourra dès lors pas sanctionner la décision déférée pour une des causes d’annulation visées par l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », à savoir « pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés », étant encore relevé que tout comme le 20 tribunal, le ministre ne saurait combler les lacunes d’une loi, pouvoir qui relève de la seule compétence du pouvoir législatif.
Ainsi, force est de retenir qu’il n’y pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle, en ce qui concerne les prédites questions préjudicielles numérotées 6 et 8, alors qu’une « (…) décision sur les questions soulevées n'est pas nécessaire au tribunal de céans pour rendre son jugement », conformément à l’article 6, a) de la loi du 27 juillet 1997.
Il suit de toutes les considérations qui précèdent et à défaut d’autres moyens, que le recours sous examen encourt le rejet pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Au vu de l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros formulée par le demandeur sur la base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour statuer sur le recours principal en réformation dirigé contre la décision déférée ;
déclare le recours subsidiaire en annulation recevable en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur … ;
condamne le demandeur aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 septembre 2023 par :
Paul Nourissier, vice-président, Emilie Da Cruz De Sousa, premier juge, Laura Urbany, premier juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 29 septembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 21
