Tribunal administratif N° 41782b du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:41782b 4e chambre Inscrit le 8 octobre 2018 Audience publique de vaction du 13 septembre 2023 Recours formé par l’…, Luxembourg, contre sept décisions du ministre délégué à l’Enseignement supérieur et à la Recherche, en matière d’accréditation
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JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 41782 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 octobre 2018 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du tableau de l'Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite à l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, au nom de la société anonyme …, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée auprès du registre de commerce et des sociétés sous le numéro …, représentée par son directoire actuellement en fonctions, tendant principalement en la réformation et subsidiairement à l’annulation (i) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de l'…et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018, (iii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'…et des programmes de formation … (Bachelor) et … (Master), (iv) de l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) de l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 en ce qu’il a été modifié par l’arrêté du 6 juillet 2018, (vi) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018, et (vii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
1 Revu le jugement interlocutoire du tribunal administratif du 9 septembre 2020, inscrit sous le numéro 41782 du rôle ;
Revu l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021, inscrit sous le numéro 00162 du registre ;
Revu le jugement du tribunal administratif du 1er mars 2022, inscrit sous le numéro 41782a du rôle ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 6 octobre 2022, inscrit sous les numéros 47271C et 47279C du rôle ;
Revu les pièces versées en cause et notamment les sept décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Nathalie Prüm-Carré et Madame le délégué du gouvernement Corinne Walch en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 janvier 2023.
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Par courrier daté du 15 novembre 2015, la société anonyme …-…, ci-après désignée par l’« … », introduisit auprès du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, ci-
après dénommé le « ministre », et de son secrétaire, une demande d’accréditation en qualité d’université et de la transcription à son profit des accréditations des formations dispensées par l’« … », ci-après désignée par « … » et, à titre subsidiaire, de l'accréditation de ces formations directement dans son chef.
Par courrier du 7 janvier 2016, le ministre déclara la demande d'accréditation de l'… en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé recevable, tout en précisant que « la recevabilité concerne[rait] uniquement la reprise des activités de formation accréditées antérieurement pour la « … », à savoir :
…(B.A.) ;
… (B.A.) ;
… (M.A.) ;
…(B.A.) ;
…(B.A.) ;
…(B.Sc.);
… (B.A.) ;
… (M. Sc.);
… (M.A) (…) ».
Par courrier du 29 février 2016, l’… transmit au ministre un dossier complété suivant les points soulevés dans un courrier ministériel du 27 janvier 2016.
Par arrêté ministériel du 22 juillet 2016, l'… fut accrédité en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021 et les formations reprises d'… furent accréditées dans son chef. Ledit arrêté est rédigé dans les termes suivants :
2 « Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement ministériel du 27 avril 2011 portant sur l'accréditation d'établissements d'enseignement supérieur étrangers ou privés au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 9 janvier 2012 portant accréditation de l'institution « … … & … » ainsi que des formations « … (Bachelor) », « …(Bachelor) », « …(Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Master) » et « … (Master) » ;
Vu l'arrêté ministériel du 18 juillet 2014 portant accréditation des formations « …(Bachelor) » et « … (Bachelor) » de l'institution « … … & … » ;
Vu l'arrêté ministériel du 2 juin 2015 portant accréditation de la formation « Master in … » de l'institution « … … & … » ;
Considérant que l’« …(…-…) » a repris les formations précitées de l’« … … & … » ;
Considérant que l'institution « … … & … » continue à dispenser jusqu'au 14 septembre 2018 les formations « … (Bachelor) », « …(Bachelor) », « …(Bachelor) », « … (Bachelor) » et « … (Master) » dont l’enseignement a déjà commencé ;
Vu l'arrêté ministériel du 8 avril 2016 instituant un comité d'accréditation pour l'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Arrête Art. 1er L'institution « …(…-…) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021.
Art.2 Les formations de l'institution « …(…-…) », qui ont été reprises de l'institution « … … & … … » et accréditées antérieurement par les arrêtés ministériels respectifs du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015, sont accréditées dans le chef de l’« …(…-…) » en vertu des dispositions suivantes :
- Les formations « … (Bachelor) », « …(Bachelor) », « …(Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Master) » et « … (Master) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018.
3 - Les formations « …(Bachelor) » et « … (Bachelor) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2019.
- La formation « … (Master) » est accréditée pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2020.
Art.3.
Nonobstant les dispositions de l'article 2, l'institution « … … & … » est accréditée jusqu'au 14 septembre 2018 en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour dispenser les formations « … (Bachelor) », « …(Bachelor) », « …(Bachelor) », « … (Bachelor) » et « … (Master) » dont l'enseignement a commencé avant l'entrée en vigueur du présent arrêté.
Art.4.
Les arrêtés ministériels du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015 portant accréditation de l'institution « … … & … » et des formations y organisées sont abrogés avec effet au 14 septembre 2016.
(…) ».
Par courrier du 28 février 2017, l'… introduisit auprès du ministre de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse et du ministre délégué, une demande de recevabilité en vue de l’accréditation des programmes d'enseignement supérieur suivants : … (Bachelor) et … (Master), lesquels ont été accrédités par l’arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, les programmes … (Bachelor), … (Bachelor), …(Bachelor) et … (Master), lesquels ont été accrédités par arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, nonobstant le fait qu’ils n’auraient pas encore été enseignés, ainsi que deux nouveaux programmes : … (Bachelor) en collaboration avec l’Université … et … (Master) en collaboration avec l’Université de ….
Par lettre du 7 avril 2017 le ministre invita l'… à compléter la demande de recevabilité en vue de l’accréditation des huit programmes d’enseignement supérieur dès lors que conformément à l’article 29, point 3 de la loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, ci-après désignée par « la loi du 19 juin 2009 », l’institution souhaitant dispenser un ou plusieurs programmes d’études d’enseignement supérieur doit être dotée des ressources en personnel adaptées à l’enseignement supérieur et à la recherche.
Ainsi, l’… fut prié d’étayer son dossier « par un récapitulatif concernant les effectifs en personnel (en équivalent plein temps) actuels et par un plan prévisionnel relatif à l'évolution des effectifs en personnel (en équivalent plein temps) pour les cinq prochaines années ».
Par courrier du 25 avril 2017, l’… donna suite à cette requête en chiffrant les effectifs professeurs et collaborateurs administratifs à 5,37.
Par décision du 28 avril 2017, le ministre informa l'… comme suit :
« (…) Au vu de votre demande de recevabilité déposée le 1er mars 2017 ainsi que des informations complémentaires introduites le 25 avril 2017, j'ai l'honneur de vous informer qu'en vertu des articles 28ter et 29 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de 4 l'enseignement supérieur, votre demande a été jugée recevable en vue de l'accréditation d’…-
… en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé et de l'accréditation de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum.
En effet, compte tenu des informations fournies au sujet des effectifs actuels et de l'évolution projetée du personnel en équivalent plein temps d'…-…, il semble opportun que votre institution se concentre dans un premier temps sur un nombre plus restreint de programmes de formation et veille à consolider ses ressources en personnel, avant d'étendre progressivement son offre. Ceci me semble d'autant plus indiqué que hormis les programmes faisant l'objet de la demande sous rubrique, le portefeuille d'…-… comporte encore trois autres programmes de formation qui, en vertu de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016, sont accrédités respectivement jusqu'au 14 septembre 2019 (« …(Bachelor) » et « …(Bachelor) ») et jusqu'au 14 septembre 2020 (« … (Master) »).
Conformément à l'article 2 du règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg, vous disposez désormais d'un délai de trois mois pour me faire parvenir votre dossier d'accréditation.
Selon le même article, ledit dossier d'accréditation est censé présenter l'institution …-
… et les programmes d'études dispensés au Luxembourg faisant l'objet des demandes d'accréditation, en détailler les objectifs, indiquer si l'institution ou les programmes visés bénéficient déjà d'une accréditation ou ont fait l'objet d'une évaluation externe par une agence d'évaluation et documenter la conformité aux critères d'évaluation énumérés à l'article 4 du règlement grand-ducal précité.
En vertu de l'article 30 de la loi modifiée précitée du 19 juin 2009, l'évaluation en vue de l'accréditation de l'institution et des programmes d'études concernés sera réalisée par une agence d'assurance de la qualité, spécialisée en matière d'accréditation d'institutions et de programmes d'études de l'enseignement supérieur et inscrite au registre européen des agences d'assurance (EQAR).
Vous voudrez bien m'adresser jusqu'au 28 juillet 2017 au plus tard votre dossier d'accréditation (…) ».
Par courrier du 6 juillet 2018, le ministre informa l’… de ce qui suit :
« (…) Suite à votre demande d'accréditation sous rubrique, je vous informe que je me rallie au rapport d'évaluation tel que soumis au ministère le 28 juin 2018 par l'agence d'assurance « … » (…), qui fait partie de la présente décision et dont copie ci-jointe en annexe.
Ainsi, je suis en mesure d'accorder une accréditation conditionnelle à l'établissement d'enseignement supérieur spécialisé « Institut Supérieur de l'Économie » (…-…) pour les programmes d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … de l'Innovation, parcours type … » pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
5 Cette accréditation est assortie de conditions telles que détaillées dans l'arrêté ministériel annexé à la présente.
Je vous prie dès lors de m'adresser jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard les documents visant à prouver la satisfaction des conditions énumérées dans l'arrêté ministériel annexé (…). Le groupe consultatif visé à l'article 30 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur entamera alors la vérification du respect des conditions, conformément à l'article 32 de la loi précitée.
Par ailleurs, additionnellement aux conditions énoncées dans l'arrêté ministériel annexé, je me permets d'attirer votre attention sur les recommandations formulées par le groupe d'experts dans le rapport d'évaluation en question et je vous invite à y donner suite.
Par contre, l'accréditation des programme d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … » est refusée pour les motifs invoqués dans le rapport d'évaluation précité.
Par conséquent, l'établissement « Institut Supérieur de l'Économie » (…-…) ne peut pas accepter de nouvelles inscriptions en vue de l'année d'études 2018-2019 aux deux programmes d'études précités en tant que programmes d'enseignement supérieur accrédités par les autorités étatiques luxembourgeoises.
Néanmoins, afin de permettre aux étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-
2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » ou en première année du programme d'études menant au Master « … » de terminer en bonne et due forme leurs études dans le programme respectif offert par … et de garantir la reconnaissance des diplômes qui seront ainsi encore délivrés, le programme d'études menant au bachelor précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2020 pour les étudiants susvisés et le programme d'études menant au master précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2019 pour les étudiants susvisés. Veuillez trouver ci-joint l'arrêté ministériel afférent portant modification de l'arrêté du 22 juillet 2016.
Finalement, je voudrais vous informer que, conformément aux références et lignes d'orientation européennes pour la garantie dans l'enseignement supérieur, le rapport d'évaluation sera publié sur le site du ministère au cours des jours à venir. (…) ».
Le même jour, le ministre adopta les deux arrêtés suivants :
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance «…» (…) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
6 Arrête:
Art 1er. L'institution « …(…-…) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023 pour offrir les programmes d'études suivants :
- Bachelor « … » ;
- Master « … de l'Innovation, parcours type : … ». Les deux programmes d'études précités sont accrédités pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
L'accréditation du programme d'études menant au Master « … de l'Innovation, parcours type : … », doté de 60 crédits ECTS, est liée à la condition que l'accès au programme d'études soit réservé aux candidats remplissant au moins un des deux critères suivants :
1. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant 240 crédits ECTS ;
2. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant au moins 180 crédits ECTS et avoir validé au moins 60 crédits ECTS dans un programme d'études de niveau master.
Art 2. Nonobstant l'article 1er, l'accréditation de l'« …(…-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour les programmes d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … de l'Innovation, parcours type : … » est assortie, sous peine de nullité du présent arrêté, des conditions suivantes dont la satisfaction est à démontrer, pièces à l'appui, jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard :
1. L'«…(…-…)» doit disposer, au 15 septembre 2019, de dix salariés (en équivalent plein temps) employés à durée indéterminée en son sein dont au moins cinq (en équivalent plein temps) sont membres du personnel enseignant disposant d'une qualification académique au moins égale au niveau de master et menant des activités de recherche démontrées en son sein et en son nom.
2. Les informations relatives aux programmes d'études (critères d'admission, description et contenu des cours, approche didactique, système et modalités d'évaluation, acquis d'apprentissage, services offerts aux étudiants) publiées sur le site Internet de l'« … (…-…) », dans des brochures et dans tout autre matériel de communication doivent être cohérentes, transparentes, précises, exhaustives et aisément accessibles au public.
3. L'« …(…-…) » doit élaborer, au cours de l'année d'études 2018 -2019, une stratégie de mobilité concernant respectivement les étudiants inscrits au programme d'études menant au Bachelor « … » et le personnel enseignant, ainsi qu'un plan de mise en oeuvre de ladite stratégie à partir de l'année d'études 2019-2020, 4. Les modalités d'évaluation, de progression et d'exclusion des étudiants régissant les programmes d'études visés à l'article 1er doivent être définies de manière précise et intégrées dans un règlement des études valable pour 7 l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'«…(…-…)». Aussi bien les modalités d'évaluation précitées que le règlement des études fon t partie intégrante de la documentation à soumettre au plus tard le 15 septembre 2019 en vue de la vérification de la satisfaction des conditions.
5. L'«…(…-…) » doit définir de manière précise les acquis d'apprentissage («learning outcomes») visés par le programme d'études menant au Bachelor « … » et élaborer un plan d'études détaillé concernant ledit programme d'études. Ledit plan d'études doit préciser entre autres si un mémoire de fin d'études et une période de mobilité font partie intégrante du programme et clarifier la place des rapports de stage dans le système d'évaluation. Par ailleurs, les acquis d'apprentissage doivent être précisés afin de démontrer que le diplôme corre spond au niveau 6 du cadre luxembourgeois des qualifications.
6. L'« …(…-…) » doit définir un système d'assurance qualité interne pour les programmes d'études visés à l'article 1er, qui soit en ligne aussi bien avec le système d'assurance qualité interne valable pour l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'« …(…-…) » qu'avec les références et lignes directrices pour l'assurance qualité dans l'espace européen de l'enseignement supérieur (European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area) (ESG).
7. L'« …(…-…) » doit associer les étudiants dans les différentes instances de surveillance et de gouvernance.
Art 3. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand -Duché de Luxembourg. (…) ».
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « …(…-
…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance « … » (…) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
Arrête.:
Art. 1er A la suite de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « …(…-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est ajouté un nouvel article 2bis ayant la teneur suivante :
8 « Art. 2bis. Pour les étudiants inscrits pendant l’année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « …(…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2020.
Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première année du programme d'études menant au Master « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « …(…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2019. » Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. (…) » Par courrier du 20 juillet 2018, l’… introduisit un recours gracieux dirigé contre la décision précitée du 6 juillet 2018.
Par courrier du 25 juillet 2018, le ministre prit position sur ledit recours gracieux et un arrêté ministériel du même jour porta modification de l'arrêté ministériel du 6 juillet 2018 dans les termes suivants : « (…) Art. 1er. L'alinéa 1er de l'article 2bis de l'arrêté ministériel modifié du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « ……-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est remplacé par le libellé suivant :
« Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « …(…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 mars 2021.
Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 octobre 2018, l’… a introduit un recours en réformation sinon en annulation à l’encontre de (i) la décision du ministre, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de son établissement et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'…et des programmes de formation … (Bachelor), et … (Master), (iv) l’arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre daté du 22 juillet 2016 en sa version modifiée par l’arrêté du 6 juillet 2018, (vi) la décision du ministre datée du 25 juillet 2018 et (vii) l'arrêté du ministre daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021.
Par jugement du 9 septembre 2020, inscrit sous le n° 41782 du rôle, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation à l’encontre des décisions déférées, déclara le recours en annulation recevable en la forme, tout en soumettant, 9 avant tout autre progrès en cause, à la Cour Constitutionnelle les questions préjudicielles suivantes :
1. « Les articles 1er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, telle que modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
2. « L’article 1er (2), de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, lu avec les articles 27 et 28 bis de la même loi, dans leur version antérieure à la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’il exclut de son champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas un partenaire d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, est-il conforme à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
Dans son arrêt du 12 février 2021, inscrit sous le n° 00162 du registre, la Cour constitutionnelle décida que « (…) les articles 1er, paragraphe 2, 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, tant dans leur version initiale que dans celle modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en ce qu’ils excluent, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, tout établissement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l’organisation de formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur luxembourgeois, ne sont pas conformes au principe d’égalité devant la loi consacré par l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution (…) », sur base de la motivation suivante :
« (…) tant dans la version leur conférée par la modification législative de 2016 que dans la version antérieure, que l’article 1er, paragraphe 2, de la loi de 2009, s’il inclut dans l’enseignement supérieur 1) les formations dispensées par l’Université du Luxembourg, 2) les formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court et 3) les formations diplômantes dispensées au Luxembourg par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés, il en exclut, implicitement mais nécessairement, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois agissant sous leur seule responsabilité.
Les articles 27 et 28bis de la loi de 2009 ne sauraient en effet être interprétés comme incluant les établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, dès lors que ces 10 articles apparaissent nécessairement tributaires de la délimitation légale du champ d’application de l’enseignement supérieur inscrit à l’article 1er, paragraphe 2, de la loi de 2009 qui, tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée par la loi de 2016, ne vise, à l’exception des formations dispensées par l’Université du Luxembourg et dans l’enseignement supérieur de type court, que les formations diplômantes organisées par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés.
Il en suit que mis à part l’enseignement supérieur de type court, tout établissement d’enseignement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, est exclu en tant qu’acteur du marché luxembourgeois de l’enseignement supérieur. (…) L’État n’a ni précisé dans le cadre de l’élaboration des lois de 2009 et 2016, ni invoqué durant la procédure devant les juridictions administratives ou durant celle devant la Cour constitutionnelle en quoi la différence de traitement opérée par les dispositions sous examen, notamment entre les établissements d’enseignement étrangers, publics ou privés, qui sont en substance autorisés à dispenser sous leur seule responsabilité des formations diplômantes au Luxembourg et les établissements d’enseignement privés luxembourgeois qui ne sont pas autorisés à dispenser pareilles formations, procède d’une différenciation rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée au but poursuivi.
Aucune justification de la différence de traitement constatée ne se dégage par ailleurs des éléments d’appréciation soumis à la Cour. (…) ».
Sur base du constat d’inconstitutionnalité des articles 1er, paragraphe (2), 3e volet, 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009, tant dans leur version initiale que dans celle résultant de la modification législative du 23 juillet 2016, le tribunal, dans son jugement du 1er mars 2022, inscrit sous le numéro 41782a du rôle, écarta l’application des prédites dispositions légales du litige sous examen, conformément aux articles 15, alinéa 2, de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, ci-après désignée par « la loi du 27 juillet 1997 », et 95ter, paragraphe (6) de la Constitution et annula les décisions lui déférées en retenant que le champ d’application de la loi du 19 juin 2009, en ce qui concerne les formations faisant partie de l’enseignement supérieur luxembourgeois, était, suite à l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021, désormais limité aux seules formations dispensées dans le cadre de l’Université du Luxembourg, ainsi qu’aux formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court, de sorte qu’il n’y avait pas de base légale de nature à inclure la partie demanderesse, respectivement les formations qu’elle entendait dispenser sous sa seule responsabilité. Le tribunal, dans son jugement du 1er mars 2022 rejeta finalement la demande d’indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, réclamée par l’….
Suite à deux requêtes d’appel, déposées par l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, respectivement par le litismandataire de l’… au greffe de la Cour administrative les 6 et 7 avril 2022, inscrits sous les numéros 47271C et 47279C du rôle, la Cour administrative, après avoir prononcé la jonction des prédits appels, a réformé le jugement précité dont appel du 1er mars 2022, en décidant, dans son arrêt du 6 octobre 2022, inscrit sous les numéro 47271C et 47279C du rôle, que les décisions litigieuses n’encourent pas l’annulation pour défaut de base 11 légale au motif que la Cour constitutionnelle, dans son arrêt, précité, du 12 février 2021, avait « (…) estimé, en premier lieu, que l’article 1er, paragraphe 2, de la loi du 19 juin 2009, tant dans la version lui conférée par la modification législative de 2016 que dans la version antérieure, s’il inclut dans l’enseignement supérieur 1) les formations dispensées par l’Université du Luxembourg, 2) les formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court et 3) les formations diplômantes dispensées au Luxembourg par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés, il en exclut, implicitement mais nécessairement, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois agissant sous leur seule responsabilité.
Elle a estimé, en second lieu, que les articles 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 ne sauraient être interprétés comme incluant les établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, dès lors que ces articles apparaissent nécessairement tributaires de la délimitation légale du champ d’application de l’enseignement supérieur inscrit à l’article 1er, paragraphe 2, de la loi du 19 juin 2009 qui, tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée par la loi de 2016, ne vise, à l’exception des formations dispensées par l’Université du Luxembourg et dans l’enseignement supérieur de type court, que les formations diplômantes organisées par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés.
Elle en a déduit que mis à part l’enseignement supérieur de type court, tout établissement d’enseignement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, est exclu en tant qu’acteur du marché luxembourgeois de l’enseignement supérieur, sans que cette différence de traitement opérée par les dispositions en cause entre, d’un côté, les établissements d’enseignement étrangers, publics ou privés, qui sont en substance autorisés à dispenser sous leur seule responsabilité des formations diplômantes au Luxembourg relevant de l’enseignement supérieur et, d’un autre côté, les établissements d’enseignement privés luxembourgeois qui ne sont pas autorisés à dispenser pareilles formations, ne procède d’une différenciation rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée au but poursuivi et sans qu’une justification de la différence de traitement constatée ne ressorte par ailleurs des éléments d’appréciation soumis.
Il convient de relever que la Cour constitutionnelle a ainsi prononcé la non-conformité́ des dispositions légales en question par rapport à l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution uniquement en ce que, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, les établissements privés luxembourgeois, agissant sous leur seule responsabilité, de l’organisation de formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur, sont exclus du champ d’application de la loi du 19 juin 2009.
Autrement dit, ainsi que l’a jugé la Cour constitutionnelle, c’est le fait par les articles 1er, paragraphe 2, 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 de ne pas avoir inclu les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, agissant sous leur seule responsabilité, qui est à la base du constat de non-conformité au principe d’égalité devant la loi, consacré par l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution.
12 Dès lors, la seule manière de donner un effet utile à la solution retenue par l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021 et d’assurer le respect du principe d’égalité consiste non pas, comme l’ont fait les premiers juges, à écarter l’application pure et simple des dispositions ainsi déclarées non conformes à la Constitution, mais à étendre le champ d’application de ces dispositions également aux établissements privés luxembourgeois, agissant sous leur seule responsabilité, qui entendent dispenser des formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur. (…) ».
Sur base de cette motivation l’arrêt précité du 6 octobre 2022 a notamment « par réformation du jugement entrepris [du 1er mars 2022], dit que c’est à tort que les premiers juges ont annulé les décisions déférées pour défaut de base légale », tout en renvoyant le dossier devant le tribunal administratif en prosécution de cause.
En ce qui concerne les moyens invoqués à l’appui de son recours qui n’ont pas encore été toisés par les juridictions administratives, il y a lieu de relever que la partie demanderesse, après avoir exposé les faits et rétroactes à la base du litige sous examen, en insistant sur sa création par la Chambre de Commerce et par la Chambre des Métiers afin de répondre aux besoins de l'économie luxembourgeoise et des entreprises locales en matière de formations professionnelles continues diplômantes, avait soulevé un premier moyen fondé sur une violation du principe d’égalité consacré par l’article 10bis de la Constitution du fait qu’elle ne rentrerait pas dans le champ d’application de l’article 27 de la loi du 19 juin 2009 pour ne pas être la filiale d'une institution étrangère, respectivement travailler en partenariat avec des universités étrangères, ce qui serait constitutive d’une discrimination des établissements luxembourgeois par rapport aux établissements étrangers.
Force est au tribunal de rejeter le moyen d’inconstitutionnalité de la partie demanderesse fondé sur l’article 10bis de la Constitution, dans la mesure où, selon l’arrêt, précité, de la Cour administrative du 6 octobre 2022, inscrit sous les numéros 47271C et 47279C du rôle, ce n’est que « (…) le fait par les articles 1er, paragraphe (2), 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 de ne pas avoir inclu les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, agissant sous leur seule responsabilité, qui est à la base du constat [par la Cour constitutionnelle, dans son arrêt, précité, du 12 février 2021] de non-conformité́ au principe d’égalité devant la loi, consacré par l’article 10bis, paragraphe 1er, de la Constitution (…) », et qu’il faut désormais, afin de donner un effet utile au prédit arrêt de la Cour constitutionnelle, inclure les établissements privés luxembourgeois, agissant sous leur seule responsabilité, qui entendent dispenser des formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur, tel que l’…, dans le champ d’application de la loi du 19 juin 2009, conclusion qu’il y a partant lieu d’appliquer en l’espèce.
Au regard des considérations qui précèdent, le moyen d’inconstitutionnalité soulevé par l’… et fondé sur l’article 10bis de la Constitution encourt le rejet pour manquer de fondement, dans la mesure où, conformément aux arrêts, précités, de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021 et de la Cour administrative du 6 octobre 2022, l’… est soumis aux mêmes règles juridiques que les établissements d’enseignement supérieurs étrangers.
13 La partie demanderesse se prévaut ensuite d’une violation de l’article 23 de la Constitution découlant, selon elle, du fait que les dispositions légales et règlementaires en cause en matière d’accréditation d’institutions d’enseignement supérieur et des programmes d’études afférents, ne seraient pas adaptées à une institution comme la sienne spécialisée dans la formation professionnelle continue diplômante, notamment en ce qui concerne l'exigence d'un nombre minimum de collaborateurs et de leur qualification. En appuyant son argumentation sur le rapport de l'agence « … », ci-après désignée « la … », du 5 juin 2018, elle estime que le cadre trop rigide des dispositions de la loi du 19 juin 2009 serait inadapté aux contraintes luxembourgeoises et contraire aux dispositions de l'article 23 de la Constitution, selon lesquelles chacun serait libre de faire ses études au Luxembourg ou à l'étranger, ce qui impliquerait que des enseignements tant académiques que relevant de la formation professionnelle continue devraient être dispensés au Luxembourg par des institutions luxembourgeoises ou étrangères et que les institutions luxembourgeoises ne devraient pas être, dès le départ, défavorisées, faute de ne pouvoir avoir des structures institutionnelles comparables à celles d'universités étrangères.
Dans son mémoire en réplique, la partie demanderesse précise encore que son moyen tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe (4) de la Constitution se fonderait exclusivement sur la circonstance que les exigences légales de la loi du 19 juin 2009 ne répondraient pas aux spécificités du marché de l’enseignement supérieur au Luxembourg, du fait d’exigences disproportionnées et non modulables dans le temps ne permettant pas la mise en place de programmes relevant de l’enseignement supérieur.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen basé sur une violation de l’article 23, paragraphe (4) de la Constitution pour manquer de fondement.
Aux termes de l’article 23 de la Constitution, tel qu’en vigueur au moment des décisions déférées, « L'État veille à l'organisation de l'instruction primaire, qui sera obligatoire et gratuite et dont l'accès doit être garanti à toute personne habitant le Grand-
Duché. L'assistance médicale et sociale sera réglée par la loi.
Il crée des établissements d'instruction moyenne gratuite et les cours d'enseignement supérieur nécessaires.
La loi détermine les moyens de subvenir à l'instruction publique ainsi que les conditions de surveillance par le Gouvernement et les communes ; elle règle pour le surplus tout ce qui est relatif à l'enseignement et prévoit, selon des critères qu'elle détermine, un système d'aides financières en faveur des élèves et étudiants.
Chacun est libre de faire ses études dans le Grand-Duché ou à l'étranger et de fréquenter les universités de son choix, sauf les dispositions de la loi sur les conditions d'admission aux emplois et à l'exercice de certaines professions. ».
Force est au tribunal de constater que l’ensemble de l’argumentation juridique de partie demanderesse en rapport avec l’article 23 de la Constitution table sur le paragraphe (4) dudit article, lequel ne vise cependant pas un éventuel droit d’institutions d’enseignement supérieur, tant luxembourgeois qu’étrangers, de pouvoir s’implanter sur le territoire 14 luxembourgeois en vue d’y offrir des programmes d’études accrédités, mais consacre exclusivement le droit des personnes de pouvoir effectuer leurs études universitaires au Luxembourg, respectivement à l’étranger, sans qu’il n’en découle une obligation, dans le chef de l’Etat luxembourgeois, de devoir organiser l’enseignement supérieur sur le territoire luxembourgeois afin de pouvoir proposer, de manière accréditée, toutes les formations supérieures existantes.
Il échet encore de relever que la partie demanderesse reste en défaut de préciser avec exactitude les dispositions légales et réglementaires qui seraient, selon elle, contraire à l’article 23 de la Constitution, respectivement de formuler une question préjudicielle à ce sujet qu’il y aurait lieu de soumettre à la Cour constitutionnelle.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen tiré d’une violation de l’article 23, paragraphe (4) de la Constitution est à rejeter pour être dépourvu de tout fondement, sans qu’il n’y ait lieu de poser une question préjudicielle, conformément à l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997.
La partie demanderesse conclut ensuite à l’annulation de la décision ministérielle litigieuse du 28 avril 2017 ayant déclaré recevable sa demande d'accréditation en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé et de huit nouveaux programmes de formation sous condition d’une limitation du dossier d'accréditation à quatre programmes au maximum, pour violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009 lequel, d’une part, viserait exclusivement la recevabilité des demandes d'accréditation des institutions en tant que telles et non l'accréditation des programmes d'études, et, d’autre part, ne prévoirait pas de recevabilité sous condition.
Or, le ministre, en déclarant recevable la demande de l'… en tant qu'institution, aurait ainsi reconnu que les conditions de l'article 29 de la loi du 19 juin 2009 auraient été remplies dans le chef de cette dernière, de sorte que toute argumentation quant à des ressources en personnel aurait été infondée et, à ce stade de la procédure, superfétatoire.
Du fait de la décision litigieuse du 28 avril 2017, la partie demanderesse affirme n'avoir pu solliciter l'accréditation que de quatre formations, ce qui aurait limité son évolution pour atteindre la masse critique de personnel légalement exigée, de sorte que tant la décision déférée du 28 avril 2017, que celle du 6 juillet 2018 et les arrêtés en découlant devraient, selon la partie demanderesse, encourir l’annulation pour former un tout indissociable et être les composantes d'une seule et même procédure d'accréditation.
Le délégué du gouvernement, dans son mémoire en réponse, conclut au rejet du moyen de la partie demanderesse fondé sur une violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009, en insistant, dans un premier temps, sur le déroulement des faits.
Dans ce contexte, il expose, tout d’abord, que le ministre, malgré l’avis négatif de la …, aurait retenu la recevabilité de la demande d’accréditation de l’… en la limitant cependant à quatre programmes d’études, limitation que l’…, après des entrevues ministérielles en juin et juillet 2017, aurait accepté au regard du dépôt, le 8 août 2017, de son dossier 15 d’accréditation ne visant que quatre formations, de sorte que le moyen serait à rejeter pour être dépourvu de fondement.
Par ailleurs, si l'article 29 de loi du 19 juin 2009, selon la partie étatique, ne prévoirait effectivement pas explicitement la possibilité, pour le ministre, de limiter le nombre des programmes d'études à déclarer recevables, donc de prononcer une « décision de recevabilité conditionnelle », ledit article serait néanmoins intrinsèquement lié aux articles 31 et 32 de la loi du 19 juin 2009 prévoyant la possibilité de prononcer une décision d'accréditation assortie de conditions. Ainsi, la décision portant sur la recevabilité d’une demande d’accréditation et la décision portant sur l'accréditation seraient intimement liées et formeraient un ensemble indissociable bouclant une procédure d'accréditation unique.
En conséquence, si le législateur aurait explicitement prévu la possibilité d'une décision d'accréditation assortie de conditions, il aurait implicitement également prévu la possibilité de prononcer une décision de recevabilité assortie de conditions.
Le délégué du gouvernement fait finalement, dans ce cadre, valoir que la décision litigieuse du 28 avril 2017 aurait été prise dans l’intérêt de l’… suivant une interprétation et une application plus que favorable, de la part du ministre, des dispositions de la loi du 19 juin 2009, alors que sur base d'un avis négatif de l’organisme consultatif, respectivement sur base d’une interprétation plus stricte de la loi du 19 juin 2009, l'alternative à une décision de recevabilité assortie de conditions aurait été une décision de non-recevabilité motivée par le manque de personnel de l’…. La partie étatique s’interroge en conséquence sur l’intérêt de l’… à solliciter l’annulation de la décision litigieuse du 28 avril 2017.
Le délégué du gouvernement réfute encore l’argumentation de la partie demanderesse, dans le cadre de son moyen tiré d’une violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009, selon laquelle le ministre aurait, en prenant sa décision sur la recevabilité d’une demande d’accréditation, définitivement pris position sur le critère relatif au personnel à employer par l’institution d’enseignement supérieur visé, de sorte à ne plus pouvoir invoquer ledit critère dans le cadre de sa décision sur l’accréditation même.
Dans ce contexte, le délégué du gouvernement, sur base de la prémisse que les décisions de recevabilité et les décisions d’accréditation constitueraient un ensemble intrinsèque, insiste sur le fait que le ministre aurait, en l’occurrence, procédé à une interprétation favorable, pour l’…, des dispositions de la loi du 19 juin 2009.
Ainsi, le ministre aurait assorti la décision de recevabilité litigieuse à certaines conditions, et plus particulièrement la limitation à quatre programmes de formation, sur base de la considération que l’… n’aurait que commencé ses activités, bienveillance qui se serait poursuivie dans le cadre de la décision d’accréditation conditionnelle du 6 juillet 2018 à travers laquelle le ministre aurait exigé le recrutement, dans un délai de 12 mois, de personnel supplémentaire, le délégué du gouvernement précisant, dans ce cadre, que le nombre de personnel à temps complet, même avec le personnel supplémentaire, serait toujours resté en-
dessous de la limite légale de 15 personnes, telle que prévue à l’article 28ter de la loi du 19 juin 2009. Sur base de ces considérations, le délégué du gouvernement réitère encore ses interrogations quant à l’intérêt de l’… de solliciter l’annulation de la décision litigieuse du 28 16 avril 2017, alors qu’une interprétation plus stricte de la loi du 19 juin 2009 devrait avoir pour conséquence la prise d’une décision de non-recevabilité, ainsi que d’une décision de non-
accréditation à son égard.
Finalement, le délégué du gouvernement conteste l’analyse de l’… consistant à soutenir que l’accréditation de l’établissement d’enseignement supérieur devrait être dissociée de l’accréditation des programmes d’études de ce dernier, alors que les articles 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 prévoiraient expressément le contraire, à savoir que ces deux accréditations formeraient un ensemble indissociable, de sorte que le contrôle des effectifs serait à effectuer dans le cadre de ces deux accréditations.
Dans son mémoire en réplique, la partie demanderesse réfute l’analyse du délégué du gouvernement selon laquelle la faculté de prononcer des décisions de recevabilité d’accréditation conditionnelles serait implicitement admise sur base des articles 29 et 31 de la loi du 19 juin 2009, et au motif que le prédit article 31 prévoirait la prise de décisions d’accréditations conditionnelles et que les deux types de décisions formeraient un ensemble indissociable achevant une procédure d’accréditation unique.
Selon la partie demanderesse, l’article 29 de la loi du 19 juin 2009 poserait uniquement le principe que seules les demandes d'accréditation respectant les conditions légales requises seraient à considérer comme étant recevables, tandis que l'article 31 de la même loi prévoirait les trois types de décision susceptibles d’être prises quant au fond d’une demande d’accréditation, à savoir l’accréditation, l’accréditation conditionnelle ou le refus d'accréditation.
Il ne ressortirait partant pas des termes clairs des articles 29 et 31 de la loi du 19 juin 2009, ni des dispositions du règlement grand-ducal modifiée du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-
Duché de Luxembourg, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 24 août 2016 », ni des documents parlementaires relatifs aux prédites dispositions légales, que le ministre disposerait de la faculté de pouvoir prévoir des conditions lors de la prise d’une décision de recevabilité fondée sur l'article 29 de la loi du 19 juin 2009, une telle faculté ayant été exclusivement réservée, par le biais de l'article 31 de la même loi, aux décisions d'accréditation.
Quant à l’appréciation du critère du personnel, la partie demanderesse rétorque à l’analyse étatique en soutenant qu’en vertu de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009, le ministre, en déclarant une demande d’accréditation recevable, aurait reconnu que les critères prévus par ledit article, parmi lesquels figurerait le critère du personnel, seraient remplis. La partie demanderesse relève encore, dans ce contexte, que l’article 4.1 du règlement grand-
ducal du 24 août 2016 ne prévoirait pas de nombre minimal de collaborateurs engagés à plein temps.
La partie demanderesse sollicite finalement le rejet de l’argumentation de la partie étatique fondée sur son absence d’intérêt à soulever le moyen tiré d’une violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009, alors que seul l’intérêt à agir contre un acte administratif pourrait faire l’objet d’une analyse.
17 En conséquence, la décision déférée du 28 avril 2017 devrait encourir l’annulation pour violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement réitère son argumentation quant à la possibilité, pour le ministre, de prendre une décision de recevabilité d’accréditation conditionnelle, au regard du caractère indissociable des décisions de recevabilité et des décisions d’accréditation. La partie étatique insiste encore sur le fait que l’alternative à une décision de recevabilité d’accréditation conditionnelle aurait été une décision d’irrecevabilité pure et simple, alors que le ministre, lors de la prise de la décision litigieuse du 28 avril 2017, aurait interprété les dispositions pertinentes de la loi du 19 juin 2009 de manière favorable à la partie demanderesse, tout en précisant que cette dernière n’aurait pas rempli et ne remplirait toujours pas le critère quantitatif du personnel engagé à plein temps.
Il y a, à titre liminaire, lieu de relever que l’argumentation de la partie étatique quant à un éventuel acquiescement, de la part de l’…, quant à la réduction de sa demande d’accréditation à quatre programmes de formation, du fait d’avoir déposé, suite à la décision ministérielle litigieuse du 28 avril 2017, un dossier d’accréditation ne portant effectivement plus que sur quatre programmes, est à rejeter, d’une part, pour viser la question de l’intérêt à agir de la partie demanderesse, question d’ores et déjà tranchée par le jugement, précité, du tribunal du 9 septembre 2020, inscrit sous le numéro 41782 du rôle, et, d’autre part, pour manquer de fondement.
Force est en effet de constater qu’il ne ressort pas des éléments soumis à l’analyse du tribunal que la démarche de l’… de ne soumettre, suite à la décision déférée du 28 avril 2017, qu’un dossier d’accréditation de quatre programmes de formation puisse être considérée comme un acquiescement de ladite décision, mais témoigne plutôt de la volonté de l’…, dans un esprit de pragmatisme, de poursuivre la procédure d’accréditation de ces quatre programmes et, corrélativement, de contester, par le biais du recours sous examen, la légalité de la limitation lui imposée en vue, dans un deuxième temps, en cas de gain de cause, de renouveler sa demande d’accréditation pour les quatre programmes de formation restants.
Il y a, dans ce contexte, encore lieu de rappeler que tout comme en matière de procédure civile, l’acquiescement ne se présume pas en procédure administrative, mais il peut se déduire d’un comportement qui exprime sans équivoque la volonté de ne pas contester la régularité d’un acte administratif. En effet, l’essentiel est de savoir si la partie demanderesse a par ses écrits, ses actes, ses attitudes, renoncé à attaquer la décision administrative querellée1, volonté qui ne se dégage, en l’espèce et au regard des considérations qui précèdent, pas des éléments versés en cause par les parties, de sorte que l’argumentation afférente de la partie étatique doit encourir le rejet.
Il y a pareillement lieu de rejeter l’argument du délégué du gouvernement consistant à contester l’intérêt de la partie demanderesse de soulever le moyen relatif à une violation de l’article 29 de la loi du 19 juin 2009, étant donné qu’après avoir jugé les qualités et intérêt à 1 Trib. adm., 22 juillet 2015, n° 34860 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 25.
18 agir d’une personne comme étant vérifiés, ce qui a été le cas en l’espèce, le tribunal ayant retenu, dans son jugement du 9 septembre 2020, inscrit sous le numéro 41782 du rôle, la recevabilité du recours subsidiaire en annulation sous examen, ainsi que l’intérêt à agir de l’…, la juridiction administrative ne vérifie pas l’intérêt au moyen2.
Aux termes de l’article 27 de la loi du 19 juin 2009 « Tout diplôme d’enseignement supérieur tel que défini à l’article 1er émis sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg par une institution d’enseignement supérieur étrangère, publique ou privée, soit sous la seule responsabilité de cette institution par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois, doit être délivré dans le cadre d’une formation accréditée au Grand-Duché de Luxembourg. Celle-ci doit être assurée par une institution accréditée au Grand-Duché de Luxembourg. », respectivement de l’article 28bis de la loi du 19 juin 2009 « (1) Peuvent être accrédités des institutions d’enseignement supérieur étrangères, publiques ou privées, et des programmes d’études dispensés soit sous leur seule responsabilité, par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit dans le cadre d’un partenariat avec un organisme luxembourgeois.
L’accréditation d’un programme d’études est soumise à l’accréditation conjointe de l’institution qui dispense ce programme.
(2) Une institution d’enseignement supérieur peut être accréditée dans une des deux catégories suivantes:
1. université ou filiale d’une université, 2. établissement d’enseignement supérieur spécialisé ou filiale d’un établissement d’enseigement supérieur spécialisé.
(3) Peuvent être accrédités comme programmes d’études:
1. les programmes d’études du brevet de technicien supérieur, 1bis. les programmes d’études du diplôme d’études supérieures générales, 2. les programmes d’études de bachelor, 3. les programmes d’études de master, 4. les programmes d’études de doctorat.
L’accréditation d’un programme d’études de doctorat est soumise à l’accréditation conjointe de l’institution concernée en tant qu’université ou filiale d’une université.
(4) Les formations sanctionnées par ces diplômes et grades sont reconnues au Grand-
Duché en vertu de l’accréditation attribuée aux établissements et aux programmes d’études. » Il ressort des dispositions légales qui précèdent que l’accréditation d’un programme de formation suppose l’accréditation de l’établissement souhaitant dispenser lesdites formations, étant relevé qu’en l’espèce, la demande d’accréditation litigieuse de l’… ayant donné lieu à la décision litigieuse du 28 avril 2017 conditionnant la recevabilité de l’accréditation à une limitation à quatre programmes de formation, a dû nécessairement porter 2 Cour adm., 12 février 2015, n° 34667C, 34671C et 34683C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 37 et les autres références y citées ; voir également : trib. adm. prés., 9 novembre 2015, n° 37082 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 38 et les autres références y citées.
19 tant sur l’accréditation de l’…, en tant qu’établissement d’enseignement supérieur spécialisé, que sur l’accréditation de ses huit programmes de formation, programmes finalement limités à quatre, dans la mesure où son accréditation antérieure, opérée à travers l’arrêté ministériel du 22 juillet 2016, en tant qu’établissement d’enseignement spécialisé, ne visait que la continuation des formations initialement accréditées de l’… afin de permettre aux étudiants inscrits de terminer leur cursus et d’obtenir les diplômes afférents, de sorte à ce que ladite accréditation ne peut pas être continuée pour englober également les nouveaux programmes de formation que l’… s’était proposée d’offrir en tant qu’établissement d’enseignement supérieur privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, possibilité désormais expressément admise suite aux arrêts précités de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021 et de la Cour administrative du 6 octobre 2022, sans être rattachée à l’Université du Luxembourg, respectivement à un autre établissement d’enseignement supérieur.
Force est ensuite de constater que le processus d’accréditation, tant des établissements d’enseignement supérieur spécialisés que de leurs programmes de formation, se déroule en deux étapes, la première phase visant l’analyse de la recevabilité de la demande d’accréditation, alors que la seconde vise l’examen du bien-fondé de ladite demande, conformément aux articles 1er et 2 du règlement grand-ducal modifié du 24 août 2016 en vertu desquelles « (…) La décision quant à la recevabilité de la demande est prise par le ministre au plus tard deux mois après la date du dépôt de la demande de recevabilité. (…) », respectivement « (…) Si la demande est jugée recevable, la demande d’accréditation doit être adressée sous forme d’un dossier au ministre au plus tard trois mois après la date de notification de la décision de recevabilité. (…) ».
Dans ce cadre, il y a encore lieu de relever que la recevabilité des demandes d’accréditation d’un établissement d’enseignement supérieur, ainsi que des programmes de formation proposés par ce dernier, est soumise au respect d’un critère quantitatif en personnel, alors que l’article 28ter, paragraphe (2) de la loi du 19 juin 2009 prévoit parmi ses deux conditions cumulatives que « (2) Peut être accréditée comme établissement d’enseignement supérieur spécialisé ou filiale d’un tel établissement, l’institution d’enseignement supérieur qui (…) 2. emploie des collaborateurs équivalent plein temps au nombre d’au moins 15 dont la qualification professionnelle est au moins égale à celle du niveau d’études pour lequel le diplôme final est émis et dont l’enseignement s’appuie sur les résultats récents de la recherche scientifique. », condition qui se retrouve à l’article 29 de la même loi aux termes duquel « Les demandes d’accréditation sont considérées comme recevables si «l’institution d’enseignement supérieur étrangère souhaitant dispenser un ou plusieurs programmes d’études soit par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit dans le cadre d’un partenariat avec un organisme luxembourgeois remplit les conditions suivantes:
1. elle jouit de la personnalité juridique et propose des formations relevant de l’enseignement supérieur ;
2. elle mène des activités d’enseignement et de recherche ;
3. elle est dotée des ressources en personnel, en locaux et en équipement adaptées à l’enseignement supérieur et à la recherche ;
4. elle présente un plan d’activité et de fonctionnement portant sur la durée prévue de l’accréditation, ainsi qu’une étude d’impact portant sur l’opportunité de la formation. (…) ».
20 Le tribunal doit, dans ce contexte, encore rejeter l’argumentation de la partie demanderesse consistant à soutenir que l’exigence en personnel enseignant de 15 postes équivalents à temps plein devrait uniquement s’apprécier dans le cadre de l’accréditation de l’établissement concerné et non pas au niveau de l’examen de la recevabilité des demandes d’accréditation de programmes de formation, étant donné que l’article 29 de la loi du 19 juin 2009 n’opère aucune distinction entre les demandes d’accréditation de l’institution d’enseignement supérieur en question et les programmes de formation, de sorte à viser nécessairement les deux.
Par ailleurs, il ne saurait être satisfait aux prescrits de l’article 29, paragraphe (2), point 3. de la loi du 19 juin 2009, exigeant notamment l’adéquation du personnel par rapport au programme de formation projeté, - bien qu’en ne fournissant aucun nombre exact de personnel engagé à respecter -, si l’institution en question engage, toutes formations proposées confondues, moins que 15 enseignants équivalent plein temps, limite requise par l’article 28ter, paragraphe (2), point 2. de la même loi. Dans ce contexte, il y a encore lieu de relever qu’il ressort des documents parlementaires n° 6371 relatifs à la loi du 28 novembre 2012 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 et plus particulièrement, d’une part, de l’exposé des motifs, que « (…) S’agissant du nombre minimum de salariés, cette exigence est basée sur le fait qu’un enseignement et une recherche de qualité demandent la présence pérenne d’un personnel hautement qualifié et ce en nombre suffisant pour qu’une masse critique puisse être atteinte. (…) » et, d’autre part, du commentaire des articles, que « (…) Les critères numériques [de l’article 28ter, paragraphe (2), 2. de la loi du 19 juin 2009] concernant le personnel reflètent les pratiques des plus petites institutions universitaires répertoriées et accréditées en Europe. ». Force est finalement au tribunal de constater qu’il ne ressort pas de la loi du 19 juin 2009, respectivement du règlement grand-ducal du 24 août 2016, voire d’une autre disposition légale ou réglementaire soumise à son analyse par les parties, que le nombre minimum de personnel enseignant engagé équivalent plein temps puisse faire l’objet d’une modulation à la baisse.
Force est finalement au tribunal de constater que, dans le cadre du processus d’accréditation des établissements d’enseignement supérieur spécialisé et de leurs programmes de formation, le ministre, lors de l’étape visant la recevabilité des demandes ne peut que prendre une décision soit admettant la recevabilité de la demande, soit déclarant cette dernière irrecevable, sans possibilité de soumettre une décision admettant la recevabilité à des conditions, encore moins, tel que cela est le cas en l’occurrence, à des conditions ayant finalement pour conséquence que les critères légaux relatifs au nombre de personnel enseignant ne soient toujours pas respectés, une telle faculté n’étant prévue que pour l’étape subséquente portant sur le fond de la demande d’accréditation, conformément aux articles 31 et 32 de la loi du 19 juin 2009 aux termes desquels « Le ministre prend l’une des décisions suivantes:
• accréditation ;
• accréditation assortie de conditions ;
• refus de l’accréditation. », respectivement « L’accréditation assortie de conditions est accordée sous réserve qu’il puisse être remédié aux carences dans un délai ne pouvant dépasser une année. Le groupe consultatif visé à l’article 30 vérifie qu’il soit satisfait aux conditions dans les délais impartis. Si les conditions ne sont pas remplies à l’expiration du 21 délai, le groupe consultatif propose la prolongation des délais, l’adaptation des conditions ou l’abrogation de l’accréditation. ».
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que la décision ministérielle déférée du 28 avril 2017, et en conséquence tous les actes déférés au tribunal pris en exécution de la prédite décision, encourent l’annulation pour violation des articles 28ter et 29 de la loi du 19 juin 2009, sans qu’il n’y ait lieu de statuer plus avant par rapport aux autres moyens soulevés par la partie demanderesse, une telle analyse étant devenue surabondante.
La partie demanderesse sollicite finalement une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Le délégué du gouvernement s’oppose à l’indemnité de procédure sollicitée par la partie demanderesse.
La partie demanderesse n’ayant pas établi en quelle mesure il serait inéquitable qu'elle supporte seule les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, elle est à débouter de sa demande en allocation d'une indemnité de procédure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
statuant en prosécution de cause de l’arrêt de la Cour administrative du 6 octobre 2022, inscrit sous les nos 47271C et 47279C du rôle ;
au fond, déclare le recours subsidiaire en annulation justifié, partant annule (i) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de l'…et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'…et des programmes de formation … (Bachelor) et … (Master), (iv) l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 tel que modifié, (vi) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018 (vii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que sollicitée par la partie demanderesse ;
met les frais et dépens de l’instance à charge de l’Etat.
22 Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique de vacation du 13 septembre 2023 par :
Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Emilie Da Cruz De Sousa, juge, en présence du greffier Lejila Adrovic.
Lejila Adrovic Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 13 septembre 2023 Le greffier du tribunal administratif 23
