Tribunal administratif Numéro 49272 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:49272 chambre de vacation Inscrit le 8 août 2023 Audience publique de vacation du 30 août 2023 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du Conseil de la Chambre des huissiers de justice en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 49272 du rôle et déposée le 8 août 2023 au greffe du tribunal administratif par Maître Laurent Heisten, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, huissier de justice, demeurant professionnellement à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation d’une décision, ainsi qualifiée, du Conseil de la Chambre des huissiers de justice du 27 juin 2023 qui aurait été prise sur le fondement de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Josiane Gloden, huissier de justice demeurant à Esch-sur-Alzette, du 9 août 2023 portant signification de cette requête à la Chambre des huissiers de justice, établie et ayant son siège à L-2538 Luxembourg, 1, rue Nicolas Simmer, représentée par son Président actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse de Maître Thierry Pouliquen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, déposé au greffe du tribunal administratif le 23 août 2023 au nom de la Chambre des huissiers de justice, préqualifiée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Josiane Gloden, huissier de justice demeurant à Esch-sur-Alzette, du 24 août 2023 portant signification de cette requête au Conseil de la Chambre des huissiers de justice, établi et ayant son siège à L-2538 Luxembourg, 1, rue Nicolas Simmer, représenté par son Président actuellement en fonctions ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’acte entrepris ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Laurent Heisten et Maître Thierry Pouliquen en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique de vacation du 30 août 2023.
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Il est constant en cause qu’en date du 16 décembre 2022, il fut procédé au sein de l’étude de Monsieur …, huissier de justice, à un contrôle du respect par celui-ci de ses obligations découlant de la législation en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme pour l’année 2021.
1 A la suite de ce contrôle, la Chambre des huissiers de justice dressa un rapport, daté au 16 décembre 2022, retenant l’existence, dans le chef de Monsieur …, d’un certain nombre de manquements ayant été résumés comme suit :
« […] l’huissier de justice contrôlé :
- n’a pas vérifié systématiquement l’identité des adjudicataires - n’a pas vérifié l’origine des fonds - n’a pas, compte tenu des 2 manquements énumérés ci-dessus, pu compléter de manière sincère les fiches d’évaluation des risques […] ».
Par courrier du 21 mars 2023 adressé au Conseil de la Chambre des huissiers de justice, Monsieur … prit position par rapport au rapport prévisé, courrier auquel le Président de la Chambre des huissiers de justice répondit par voie électronique le 19 juin 2023.
En date du 27 juin 2023, le Conseil de la Chambre des huissiers de justice s’adressa à Monsieur … dans les termes suivants :
« […] Le Conseil de la Chambre des huissiers de justice, Vu la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme portant transposition de la directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive 91/308/CEE du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux (ci-après la « loi de 2004 »), Vu la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice, Vu le règlement grand-ducal modifié du 14 septembre 1973 réglant le fonctionnement de la Chambre des huissiers de justice, Considérant ce qui suit :
Faits En date du 16 décembre 2022 le Conseil de la Chambre des huissiers de justice, accompagné de Maître Claude Schmartz, avocat à la Cour, et de Madame …, juriste auprès de la Chambre des huissiers de justice, s'est présenté en l'étude de Monsieur l'huissier de justice …, demeurant à L-…, afin de procéder à un contrôle du respect de ses obligations découlant de la législation en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme pour l'année 2021.
Lors de cette visite l'huissier a été contrôlé sur 3 ventes aux enchères effectuées durant l'année 2021.
A l'issu de ce contrôle un rapport a été dressé et communiqué à l'huissier concerné. Il liste les manquements suivants :
La non-vérification systématique de l'identité des adjudicataires La non-vérification de l'origine des fonds 2 Le non-renseignement, de manière sincère, des fiches d'évaluation des risques compte tenu des 2 manquements mentionnés ci-dessus.
L'huissier de justice … a pris position par courrier daté du 21 mars 2023 et le Président de la Chambre des huissiers de justice lui a répondu par courrier daté du 19 juin 2023.
En droit Conformément à l'article 3 de la loi de 2004 (1) Les professionnels sont obligés d'appliquer des mesures de vigilance à l'égard de leur clientèle dans les cas suivants :
a) lorsqu'ils nouent une relation d'affaires ;
b) lorsqu'ils exécutent, à titre occasionnel, une transaction : i) d'un montant égal ou supérieur à 15.000 euros, que cette transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ; ou ii)constituant un transfert de fonds au sens de l'article 3, point 9), du règlement (UE) 2015/847 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2015 sur les informations accompagnant les transferts de fonds et abrogeant le règlement (CE) n° 1781/2006, supérieur à 1.000 euros ; ba) dans le cas de personnes négociant des biens, lorsqu'elles exécutent, à titre occasionnel, des transactions en espèces d'un montant égal ou supérieur à 10.000 euros, que la transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ; bb) dans le cas de prestataires de services de jeux d'argent et de hasard, lors de la collecte de gains, lors de l'engagement d'une mise, ou dans les deux cas, lorsqu'ils concluent une transaction d'un montant égal ou supérieur à 2.000 euros, que la transaction soit exécutée en une seule ou en plusieurs opérations qui semblent être liées ; c) lorsqu'il y a suspicion de blanchiment ou de financement du terrorisme, indépendamment de tous seuils, exemptions ou dérogations applicables ; d) lorsqu'il existe des doutes concernant la véracité ou la pertinence des données précédemment obtenues aux fins de l'identification d'un client. Un règlement grand-ducal peut modifier le montant des seuils prévus au présent paragraphe.
(2) Les mesures de vigilance à l'égard de la clientèle comprennent : a) l'identification du client et la vérification de son identité, sur la base de documents, de données ou d'informations de sources fiables et indépendantes, y compris, le cas échéant, les moyens d'identification électronique et les services de confiance pertinents prévus par le règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l'identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE, dénommé ci-après « règlement (UE) n° 910/2014 », ou tout autre processus d'identification sécurisé, électronique ou à distance, réglementé, reconnu, approuvé ou accepté par les autorités nationales concernées » ;
b) (…) l'identification du bénéficiaire effectif et la prise de mesures raisonnables pour vérifier son identité, à l'aide des informations ou données pertinentes obtenues d'une source fiable et indépendante, de telle manière que le professionnel ait l'assurance de connaître ledit bénéficiaire effectif, ainsi que, pour les personnes morales, les fiducies, les trusts, les sociétés, les fondations et les constructions juridiques similaires, la prise de mesures raisonnables pour comprendre la structure de propriété et de contrôle du client. Pour les clients qui sont des personnes morales, le professionnel identifie et prend des mesures raisonnables pour vérifier l'identité des bénéficiaires effectifs au moyen des informations suivantes : i) l'identité des personnes physiques, si elles existent, qui en dernier lieu détiennent une participation de 3 contrôle au sens de l'article ter, paragraphe (7), point a), point i), dans une personne morale ; et ii) dès lors que, après avoir appliqué le point i), il existe des doutes quant au fait de savoir si les personnes ayant une participation de contrôle sont les bénéficiaires effectifs, ou dès lors qu'aucune personne physique n'exerce de contrôle au travers d'une participation, l'identité des personnes physiques, si elles existent, exerçant le contrôle de la personne morale par d'autres moyens ; et iii) lorsqu'aucune personne physique n'est identifiée dans le cadre de la mise en œuvre des points i) et ii), l'identité de toute personne physique pertinente qui occupe la position de dirigeant principal.
Les professionnels conservent les informations relatives aux mesures prises ainsi qu'à toutes difficultés rencontrées durant le processus de vérification.
Pour les clients qui sont des constructions juridiques, les professionnels identifient les bénéficiaires effectifs et prennent des mesures raisonnables pour vérifier l'identité de ces personnes au moyen des informations suivantes : i) pour les fiducies et les trusts, l'identité du ou des constituants, du ou des fiduciaires ou trustees, du ou des protecteurs, le cas échéant, des bénéficiaires ou, lorsque les personnes qui seront les bénéficiaires de la construction ou de l'entité juridique n'ont pas encore été désignées, la catégorie de personnes dans l'intérêt principal de laquelle la construction ou l'entité juridique a été constituée ou opère et de toute autre personne physique exerçant le contrôle en dernier ressort sur la fiducie ou le trust par propriété directe ou indirecte ou par d'autres moyens, y compris au travers d'une chaîne de propriété ou de contrôle ; ii) pour d'autres types de constructions juridiques similaires à des fiducies ou à des trusts, l'identité de toute personne occupant des fonctions équivalentes ou similaires à celles visées au point i) ; c) l'évaluation et la compréhension de l'objet et de la nature envisagée de la relation d'affaires et, le cas échéant, l'obtention d'informations sur l'objet et la nature envisagée de la relation d'affaires ; d) l'exercice d'une vigilance constante de la relation d'affaires, notamment en examinant les transactions conclues pendant toute la durée de cette relation d'affaires et, si nécessaire, sur l'origine des fonds, de manière à vérifier que ces transactions sont cohérentes par rapport à la connaissance qu'a le professionnel de son client, de ses activités commerciales et de son profil de risque, et en s'assurant que les documents, données ou informations obtenus dans l'exercice du devoir de vigilance à l'égard de la clientèle restent à jour et pertinents. A cette fin, les professionnels examinent les éléments existants, et ceci en particulier pour les catégories de clients présentant des risques plus élevés.
L'obligation d'identification et de vérification prévue à l'alinéa 1er, points a) et b), comprend également, le cas échéant : a) pour tous les clients, l'obligation de vérifier que toute personne prétendant agir au nom ou pour le compte du client est autorisée à le faire ainsi que d'identifier et de vérifier l'identité de cette personne ; b) pour les clients qui sont des personnes morales ou des constructions juridiques : i) l'obligation de comprendre la nature de leur activité ainsi que leur structure de propriété et de contrôle ; ii) l'obligation de vérifier le nom, la forme juridique et l'existence actuelle de la personne morale ou de la construction juridique, notamment en obtenant une preuve de constitution ou une preuve analogue d'établissement ou d'existence actuelle ; iii) l'obligation d'obtenir des renseignements concernant le nom du client, les noms des administrateurs de fiducies, la forme juridique, l'adresse du siège social et, si elle est différente, celle de l'un des principaux lieux d'activité, les noms des personnes pertinentes occupant des fonctions de direction de la personne morale ou de la construction juridique ainsi que les dispositions régissant le pouvoir d'engager la personne morale ou la construction juridique……… 4 (2bis) Les professionnels appliquent chacune des obligations de vigilance à l'égard de la clientèle figurant au paragraphe (2). Les professionnels déterminent l'étendue de ces mesures en fonction de leur appréciation des risques liés aux types de clients, aux pays ou zones géographiques et aux produits, services, transactions ou canaux de distribution particuliers.
En toutes circonstances, les professionnels procèdent à l'identification du client et du bénéficiaire effectif telle que visée au paragraphe (2). Les professionnels prennent en considération, dans leur évaluation des risques de blanchiment et de financement du terrorisme, liés aux types de clients, aux pays et zones géographiques et aux produits, services, opérations ou canaux de distribution particuliers, les variables de risques liées à ces catégories de risques. Ces variables, prises en compte de manière individuelle ou combinée, peuvent augmenter ou diminuer le risque potentiel et, par conséquent, avoir une incidence sur le niveau approprié des mesures de vigilance à mettre en œuvre. Ces variables comprennent notamment » les variables énoncées à l'annexe Il. Les professionnels doivent être en mesure de démontrer aux autorités de contrôle ou aux organismes d'autorégulation que les mesures qu'ils appliquent conformément au présent article, aux articles 3-1, 3-2 et 3-3 et aux mesures prises pour leur exécution sont appropriées au regard des risques de blanchiment et de financement du terrorisme qui ont été identifiés. Les professionnels ne s'appuient pas exclusivement sur des registres centraux tels que ceux visés à l'article 30, paragraphe (3) et à l'article 31, paragraphe 3bis, de la directive (UE) 2015/849 pour remplir leurs obligations de vigilance à l'égard de la clientèle conformément au présent article, aux articles 3-1, 3-2 et 3-3 et aux mesures prises pour leur exécution. Les professionnels remplissent ces obligations en appliquant une approche fondée sur les risques.
(2ter) ……….
(2quater) …………………..
(4) La vérification de l'identité du client et du bénéficiaire effectif doit avoir lieu avant l'établissement d'une relation d'affaires ou l'exécution de la transaction. Lorsqu'ils nouent une nouvelle relation d'affaires avec une société ou une autre entité juridique, une fiducie, un trust ou une construction juridique présentant une structure ou des fonctions similaires à celles d'un trust pour lesquels des informations sur les bénéficiaires effectifs doivent être enregistrées en vertu de l'article 30 ou 31 de la directive (UE) 2015/849, les professionnels recueillent la preuve de l'enregistrement ou un extrait du registre. Toutefois la vérification de l'identité du client et du bénéficiaire effectif peut avoir lieu durant l'établissement d'une relation d'affaires s'il est nécessaire de ne pas interrompre l'exercice normal des activités et lorsqu'il y a un faible risque de blanchiment ou de financement du terrorisme. Dans de telles situations, ces mesures sont prises le plus tôt possible après le premier contact et les professionnels prennent des mesures pour gérer efficacement le risque de blanchiment et de financement du terrorisme. (…) Par dérogation à l'alinéa 1er du présent paragraphe, l'ouverture d'un compte auprès d'un établissement de crédit ou d'un établissement financier, ………… (5)Les professionnels sont tenus d'appliquer les procédures de vigilance à l'égard de la clientèle non seulement à tous leurs nouveaux clients, mais aussi, aux moments opportuns, à la clientèle existante en fonction de leur appréciation des risques en tenant compte de l'existence des procédures de vigilance relatives à la clientèle antérieures et du moment où elles ont été mises en œuvre, ou lorsque les éléments pertinents de la situation d'un client changent ou lorsque le professionnel, au cours de l'année civile considérée, est tenu, en raison 5 d'une obligation légale, de contacter le client afin de réexaminer toute information pertinente en rapport avec le ou les bénéficiaires effectifs ou si cette obligation a incombé au professionnel en application de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la Norme commune de déclaration (NCD).
(6)Les professionnels sont tenus de conserver et mettre rapidement à disposition les documents, données et informations ci-après aux fins de prévention et de détection d'un éventuel blanchiment ou d'un éventuel financement du terrorisme et des enquêtes en la matière menées par les autorités luxembourgeoises responsables de la lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme « ou par les organismes d'autorégulation : a) en ce qui concerne les mesures de vigilance à l'égard du client, une copie ou les références des documents, des données et informations qui sont nécessaires pour se conformer aux obligations de vigilance à l'égard de la clientèle prévues aux articles 3 à 3-3, y compris, le cas échéant, les données obtenues par l'utilisation de moyens d'identification électronique, des services de confiance pertinents prévus par le règlement (UE) n° 910/2014, ou tout autre processus d'identification sécurisé, électronique ou à distance, réglementé, reconnu, approuvé ou accepté par les autorités nationales compétentes, les livres de comptes, la correspondance commerciale, ainsi que les résultats de toute analyse réalisée, » pendant cinq ans après la fin de la relation d'affaires avec le client ou après la date de la transaction conclue à titre occasionnel ; b) les pièces justificatives et enregistrements de transactions qui sont nécessaires pour identifier ou reconstituer des transactions individuelles afin de fournir, si nécessaire, des preuves dans le cadre d'une enquête ou instruction pénale, pendant cinq ans après la fin de la relation d'affaires avec le client ou après la date de la transaction conclue à titre occasionnel.
La période de conservation visée au présent paragraphe, y compris la période de conservation prolongée qui ne dépasse pas cinq années supplémentaires, s'applique également en ce qui concerne les données accessibles par l'intermédiaire des mécanismes centralisés visés à l'article 32bis de la directive (UE) 2015/849. Les professionnels sont également tenus de conserver les informations relatives aux mesures qui ont été prises afin d'identifier les bénéficiaires effectifs au sens de l'article 1er, paragraphe (7), point a), sous-points i) et ii). Sans préjudice des délais de conservation plus longs prescrits par d'autres lois, les professionnels sont tenus d'effacer les données à caractère personnel à l'issue des périodes de conservation visées à l'alinéa 1er. Les autorités de contrôle peuvent exiger, dans des affaires spécifiques, lorsque cela est nécessaire à l'accomplissement de leurs missions au titre de la présente loi, qu'un professionnel conserve les données pendant une période supplémentaire qui ne peut excéder cinq ans. Par dérogation à l'alinéa 4, les professionnels conservent les données à caractère personnel pendant une période supplémentaire de cinq ans lorsque cette conservation est nécessaire pour la mise en œuvre efficace des mesures internes de prévention ou de détection des actes de blanchiment de capitaux ou de financement du terrorisme.
(6bis) ……….
(7) Les professionnels sont obligés d'accorder une attention particulière à toute activité leur paraissant particulièrement susceptible, par sa nature, d'être liée au blanchiment ou au financement du terrorisme, et notamment les transactions complexes ou d'un montant inhabituellement élevé, ainsi qu'à tous les types inhabituels de transactions n'ayant pas d'objet économique apparent ou d'objet licite visible.
L'huissier contrôlé n'a pas systématiquement contrôlé l'identité des adjudicataires.
L'huissier contrôlé n'a pas vérifié l'origine des fonds.
6 L'huissier contrôlé n'a pas appliqué de mesures de vigilance à l'égard de ses adjudicataires.
Conformément à l'article 2-2 de loi de 2004 (1) Les professionnels prennent des mesures appropriées pour identifier, évaluer et comprendre les risques de blanchiment et de financement du terrorisme auxquels ils sont exposés, en tenant compte de facteurs de risques y compris ceux liés à leurs clients, pays ou zones géographiques, produits, services, transactions ou canaux de distribution. Ces mesures sont proportionnées à la nature et à la taille des professionnels.
(2) Les professionnels envisagent tous les facteurs de risques pertinents avant de déterminer le niveau de risque global et le niveau et le type de mesures appropriées à appliquer pour gérer et atténuer ces risques. Les professionnels s'assurent en outre que les informations sur les risques contenues dans l'évaluation nationale et supranationale des risques ou communiquées par les autorités de contrôle, les organismes d'autorégulation ou les autorités européennes de surveillance soient intégrées dans leur évaluation des risques. Les professionnels sont tenus de documenter, tenir à jour et de mettre à la disposition des autorités de contrôle et organismes d'autorégulation les évaluations des risques visées au paragraphe (1).
L'huissier contrôlé n'a pas effectué d'évaluation des risques de manière sincère pour les ventes aux enchères contrôlées pour l'année 2021.
L'huissier contrôlé a simplement ignoré ses obligations professionnelles, ce qui est considéré par le Conseil de la Chambre des huissiers de justice comme des manquements graves. De plus une précédente décision du Conseil de la Chambre des huissiers de justice du 14 juillet 2021 lui avait reproché des manquements similaires.
Compte tenu des développements qui précèdent le Conseil de la Chambre des huissiers de justice a décidé en application des dispositions de l'article 8-2bis de la loi de 2004 :
de retenir le non-respect des articles 2-2 et 3 de la loi de 2004, de retenir la qualification de manquements graves dans le chef de l'huissier de justice contrôlé qui a simplement ignoré ses obligations professionnelles, de transmettre les informations au Procureur d'Etat en vue de poursuites pénales.
[…] ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 août 2023, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision, ainsi qualifiée, du Conseil de la Chambre des huissiers de justice du 27 juin 2023.
Après avoir relevé que l’article 8-2bis, paragraphe (3) de la loi modifiée du 12 novembre 2004 relative à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, ci-
après désignée par « la loi du 12 novembre 2004 », ouvrait la possibilité d’un recours au fond 7 pour les professionnels ayant fait l’objet d’une décision d’une autorité de contrôle et que lui-
même aurait fait l’objet d’une telle décision le 27 juin 2023, Monsieur … estime disposer d’un intérêt lui donnant la qualité pour agir en l’espèce.
A l’appui de son recours en réformation, sinon en annulation il invoque les moyens suivants :
violation de l’article 108 de la Constitution, sinon de l’article 46-1 de la loi modifiée du 4 décembre 1990 portant organisation du service des huissiers de justice, ainsi que du principe de sécurité juridique ;
violation des articles 2-2- et 3 de la loi du 12 novembre 2004 en ce que la large majorité des ventes aux enchères en cause échapperait au champ d’application de ladite loi ;
mauvaise application de l’article 2-2 de la loi du 12 novembre 2004 en ce que le requérant aurait respecté ses obligations découlant de l’article en question ;
violation de l’article 3 de la loi du 12 novembre 2004 en ce que les ventes publiques en cause ne tomberaient pas dans le champ d’application de ladite disposition légale;
violation du droit à un recours effectif en ce que la « décision attaquée, tout comme le rapport sur lequel elle se fonde[erait] » contiendraient des motifs très vagues, voire contradictoires, l’ayant, de ce fait, empêché de prendre utilement position y relativement, le tout sur la toile de fond que la loi limiterait la présente instance à un seul mémoire par partie, y inclus la requête introductive d’instance ;
subsidiairement, violation du principe de proportionnalité et excès de pouvoir, en ce que ni la constatation de manquements graves dans le cadre de ses obligations professionnels ni la transmission d’informations au Procureur d’Etat ne seraient justifiées par rapport aux faits relevés.
Dans son mémoire en réponse, la Chambre des huissiers de justice soulève l’irrecevabilité du recours sous analyse et ce, de deux points de vue.
Ainsi, après avoir relevé que la requête introductive d’instance avait été signifiée par exploit d’huissier de justice du 9 août 2023 à la Chambre des huissiers de justice, représentée par son Président actuellement en fonctions, la partie défenderesse donne à considérer qu’au sein de ladite chambre, qui serait désignée comme organisme d’autorégulation par l’article 2-
1 (7) de la loi du 12 novembre 2004, ce serait le Conseil qui serait l’organe compétent en matière de lutte contre le blanchiment et contre le financement du terrorisme. Ce serait ce même Conseil qui serait investi depuis l’entrée en vigueur de la loi modificative du 25 mars 2020 des pouvoirs prévus à l’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004. Il s’ensuivrait que la requête introductive d’instance aurait été signifiée à la mauvaise personne et elle serait de ce fait inopérante. Cette signification à la mauvaise personne emporterait, par ailleurs, la caducité de la requête faute d’avoir été signifiée au Conseil de la Chambre des huissiers de justice dans le délai légal prévu.
Ensuite, la Chambre des huissiers de justice dénie tout intérêt à agir dans le chef de Monsieur … au motif que l’acte entrepris ne comporterait pas un véritable élément décisionnel susceptible de lui faire grief.
8 Elle insiste, à cet égard, sur le fait qu’à ce stade, rien ne serait préjugé et que nul ne pourrait savoir si des poursuites pénales seraient, en opportunité, décidées par le Procureur d’Etat. Il s’ensuivrait que l’acte entrepris serait comparable à une plainte pénale faite entre les mains du Procureur d’Etat. A cela s’ajouterait que la transmission des informations, qui ne serait pas encore intervenue à ce jour, ne figerait même pas la situation de Monsieur … qui ne serait en aucun cas affecté par celle-ci ou la qualification des faits opérée par le Conseil de la Chambre des huissiers de justice laquelle ne serait certainement pas définitive.
Indépendamment de la question de savoir si la requête introductive d’instance a été signifiée en bonne et due forme, le tribunal se doit de relever, en ce qui concerne la recevabilité du recours sous analyse, que l’article 2, paragraphe (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, aux termes duquel « Le tribunal administratif statue sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible d’après les lois et règlements », limite l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste1.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour faire l’objet d’un recours contentieux, doit dès lors constituer dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame2. N’ont pas cette qualité de décisions faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires à une décision3.
Ainsi, une lettre par laquelle une autorité se borne à exprimer une intention ou à s’expliquer sur une intention qu’elle révèle ne constitue pas un acte administratif de nature à faire grief, qu’elle soit adressée à un administré ou à une autre autorité4. De même, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision ne font pas grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques5. Dans le même ordre d’idées, il a été jugé que l’annonce de la prise éventuelle de décision ne peut pas être déférée au juge administratif, seule la décision effective étant susceptible de l’être6.
Il est, par ailleurs, admis que lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui 1 Trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, no 5 et les autres références y citées.
2 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 48 et les autres références y citées.
3 Cour adm., 24 juillet 2013, n° 32031C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n°68 et les autres références y citées.
4 J.Falys, La recevabilité des recours en annulation des actes administratifs, Bruylant, 1975, n° 30, p.41.
5 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 19 février 2018, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 68 et les autres références y citées.
6 Cour adm. 20 janvier 2015, n° 34959C, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 60 et les autres références y citées.
9 paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours7.
Dans le même ordre d’idées, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer le requérant sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique8 n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
En l’espèce, force est d’abord de relever qu’il découle du libellé de l’acte déféré que la Chambre des huissiers de justice y a, d’un côté, relevé le non-respect des articles 2-2 et 3 de la loi du 12 novembre 2004, de même que retenu la qualification de manquements graves dans le chef de Monsieur … en sa qualité d’huissier de justice par rapport aux obligations professionnelles découlant desdits articles et, de l’autre côté, informé le demandeur que les informations recueillies seraient transmises au Procureur d’Etat en vue de poursuites pénales.
Or, ni le constat d’un non-respect des articles 2-2 et 3 de la loi du 12 novembre 2004 et la qualification de manquements graves telle que retenue, ni la transmission d’informations au Parquet ne sont, au vu des principes ci-avant dégagés et en l’absence d’explications convaincantes de l’intéressé permettant de retenir le contraire, en tant que tels de nature à faire grief au demandeur, étant donné qu’ils ne modifient ni sa situation en droit, ni sa situation en fait.
En effet, l’acte litigieux, en retenant à ce stade uniquement le non-respect de certaines dispositions légales et la qualification de manquements graves, doit s’analyser comme un simple acte préparatoire s’inscrivant dans les pouvoirs de surveillance et d’enquête dont est investi le Conseil de la Chambre des huissiers de justice en sa qualité d’organisme d’autorégulation en vertu de l’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004 aux fins de l’application de ladite loi. Or, en tant que tel, il n’ouvre pas le droit à un recours juridictionnel administratif contentieux immédiat, mais sa légalité sera, le cas échéant, à analyser dans le cadre d’un recours dirigé ultérieurement contre un acte d’aboutissement ayant, quant à lui, les caractéristiques d’une décision individuelle faisant grief9 au demandeur.
Pour ce qui est de la transmission des informations recueillies au Procureur d’Etat en vue de poursuites pénales, telle qu’annoncée par le Conseil de la Chambre des huissiers de justice dans l’acte litigieux, il convient de souligner que, de manière générale, la décision de porter plainte contre un administré n’est pas de nature à affecter l’agencement juridique et ne saurait être considérée comme étant une décision administrative de nature à faire grief faute de produire per se des effets juridiques, une éventuelle décision de porter plainte de la part d’une autorité ne liant pas le juge qui aura à en connaître10: il en est a fortiori de même de la simple transmission d’informations au Procureur d’Etat en vue de poursuites pénales, la possibilité d’une telle transmission étant d’ailleurs expressément octroyée au Conseil de la Chambre des huissiers de justice par l’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004 dans le cadre de ses pouvoirs de surveillance et d’enquête.
7 J. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, T. II, n° 1014, p. 463.
8 J. Falys, op.cit., n° 34, p.45.
9 Cour adm. 20 décembre 2007, n° 22807C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 74 et l’autre référence y citée.
10 Trib. adm. 25 janvier 2010, n° 25720, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 95.
10 Au vu des considérations qui précèdent, l’acte litigieux ne saurait être qualifié de décision administrative susceptible d’un recours contentieux.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par le fait que le Conseil de la Chambre des huissiers de justice a employé le terme de décision et a, par ailleurs, indiqué les voies de recours, alors que la simple indication erronée dans un courrier d’une autorité administrative de voies de recours ne saurait créer un droit et conférer un quelconque caractère décisionnel à l’acte en question11.
Le tribunal est encore amené à relever que le seul fait que l’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004, qui énumère les pouvoirs de surveillance et d’enquête dont sont investis les organismes d’autorégulation aux fins de l’application de cette même loi, prévoit dans son paragraphe (3) la possibilité d’introduire un recours de plein droit « à l’encontre des décisions des organismes d’autorégulation prises en application du [même] article » n’implique pas ipso facto qu’un recours dirigé contre tout acte pris par un tel organisme en application dudit article soit automatiquement à déclarer recevable.
En effet, si certes dans le cadre de la modification législative intervenue par le biais de l’entrée en vigueur de la loi du 25 mars 2020, une voie de recours a été ouverte contre les « décisions prises en application » de l’article 8-2bis de la loi du 12 novembre 2004, il n’en reste pas moins que dans la mesure où le paragraphe (3) de l’article 8-2bis ne porte, d’après les termes exprès utilisés, une dérogation qu’à la règle générale concernant le nombre de mémoires admissibles dans le chef de chaque partie, ainsi que le délai endéans lequel le mémoire en réponse est à fournir12, le législateur n’a pas entendu déroger aux conditions générales de recevabilité auxquelles sont soumis les recours devant le tribunal administratif et donc notamment à la condition que l’acte soumis à recours soit une véritable décision administrative individuelle de nature à faire grief et a fortiori à celle de l’existence d’un intérêt à agir qui consiste, suivant la jurisprudence constante en la matière, dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut partant tirer un avantage corrélatif de la sanction de cette décision par le juge administratif13.
Au vu de toutes les considérations qui précèdent, le recours en réformation, sinon en annulation sous analyse doit être déclaré irrecevable.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en allocation d’une indemnité de procédure de 3.000 euros formulée par le demandeur sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est à rejeter.
Par ces motifs, 11 Trib. adm., 19 juin 2018, n° 39513 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 70 et les autres références y citées.
12 Art. 8-2bis, paragraphe (3) « Un recours de pleine juridiction est ouvert devant le tribunal administratif à l’encontre des décisions des organismes d’autorégulation prises en application du présent article. Le recours doit être introduit sous peine de forclusion dans le délai d’un mois à partir de la notification de la décision attaquée.
Par dérogation à la législation en matière de procédure devant les juridictions administratives, il ne peut y avoir plus d’un mémoire de la part de chaque partie, y compris la requête introductive d’instance. Le mémoire en réponse doit être fourni dans un délai de quinze jours à dater de la signification de la requête introductive. Le tribunal statue dans le mois de l’introduction de la requête. ».
13 Cour adm., 14 juillet 2009, nos 23857C et 23871C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, no 2 et les autres références y citées.
11 le tribunal administratif, chambre de vacation, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en réformation, sinon en annulation irrecevable, partant le rejette ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé par :
Alexandra Castegnaro, vice-président, Benoît Hupperich, juge, Sibylle Schmitz, attaché de justice délégué, et lu à l’audience publique de vacation du 30 août 2023 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30 août 2023 Le greffier du tribunal administratif 12
