Luxembourg, Tribunal administratif, 14 juillet 2023, 46505

Tribunal administratif N° 46505 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46505 1re chambre Inscrit le 29 septembre 2021 Audience publique extraordinaire du 14 juillet 2023 Recours formé par Monsieur A et consort, …, contre des décisions du bourgmestre de la commune de Differdange en matière de permis de construire

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JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 46505 du rôle et déposée le 29 septembre 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Roby Schons, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur A et de son épouse, Madame A, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation 1) de « […] la décision de rejet du Bourgmestre de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 […] de leur recours gracieux introduit par courrier du 2 juin 2021 […] », 2) de « […] la décision du 4 mars 2021 du Bourgmestre de la Ville de Differdange de refus de leur demande d’autorisation de construire […] ensemble avec la décision du 19 mai 2021 du Bourgmestre de la Ville de Differdange […] » et 3) de « […] la décision du 12 mars 2020 du Bourgmestre de la Ville de Differdange portant également refus de la demande d’autorisation de construire des requérants […] » ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Guy Engel, demeurant à Luxembourg, du 8 octobre 2021 portant signification de ce recours à l’administration communale de Differdange, établie à L-4530 Differdange, 40, avenue Charlotte, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 octobre 2021 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Differdange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Differdange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 4 février 2022 par Maître Roby Schons, au nom des demandeurs, préqualifiés ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2022 par Maître Steve Helminger, au nom de l’administration communale de Differdange, préqualifiée ;

1Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Catherine Huber, en remplacement de Maître Roby Schons, et Maître Adrien Kariger, en remplacement de Maître Steve Helminger, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 19 avril 2023.

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En date du 4 janvier 2019, Monsieur A introduisit auprès du bourgmestre de la commune de Differdange, ci-après désigné par « le bourgmestre », une demande tendant à l’octroi d’une autorisation de construire ayant pour objet des travaux de modification de la maison d’habitation sise à L-…, érigée sur la parcelle portant le numéro cadastral …, lui appartenant en commun avec son épouse, Madame A, les deux étant ci-après désignés par « les époux A ». Plus particulièrement, les travaux projetés comportaient, notamment, l’extension du rez-de-chaussée, côté jardin, de ladite maison et un rehaussement de la toiture.

Le bourgmestre y répondit par un courrier du 25 mars 2019, libellé comme suit :

« […] Comme suite à votre demande de principe comportant 2 variantes pour pouvoir transformer la maison sise au …, rue …, nous vous confirmons que suivant l’avis favorable, pris à l’unanimité des voix, de la commission des bâtisses lors de sa réunion du 25 mars 2019 […] nous pouvons retenir votre proposition visant l’agrandissement de la maison. La commission a rejeté l’option d’aménager un garage dans la façade principale.

En effet, la commission s’est prononcée contre le projet visant à céder de la surface habitable en faveur d’un garage.

L’agrandissement de la maison vers l’arrière est autorisable.

Nous vous informons qu’avant de pouvoir établir une autorisation de construire, nous avons besoin des documents suivants :

 Deux séries de plans de construction détaillés à l’échelle 1/50 ou 1/100 comprenant toutes les mesures et vues nécessaires et dressés par un homme de l’art.

 Un certificat de l’ordre des architectes et des ingénieurs-conseils (OAI).

 Deux extraits récents du plan cadastral de l’Administration du Cadastre et de la Topographie à l’échelle 1/2.500 indiquant le numéro cadastral ainsi que la superficie exacte de la parcelle en question.

 Un calcul de performance énergétique et un certificat de performance énergétique respectant les dispositions du règlement grand-ducal du 30 novembre 2007 concernant la performance énergétique des bâtiments d’habitation. […] ».

Le 12 mars 2020, le bourgmestre adressa à Monsieur A un courrier rédigé comme suit :

« […] Par la présente, nous revenons à notre courrier du 25 mars 2019 en relation avec votre demande pour la transformation de la maison sise au …, rue ….

2 Tout d’abord, nous tenons à vous informer qu’en date du 20 novembre 2019, notre Conseil Communal a adopté une nouvelle procédure d’adoption d’un nouveau projet d’aménagement général ainsi que la procédure relative au projet d’aménagement particulier « quartier existants » (PAP-QE). Durant toute la procédure en cours, conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, toute autorisation de construction doit être conforme au plan d’aménagement général (PAG) en vigueur, au projet d’aménagement général et au PAP-QE. Les projets d’aménagement général et particuliers actuellement en procédure ne sont pas encore définitifs et peuvent encore être modifiés ou adaptés conformément à la loi du 19 juillet 2004. Seulement après l’approbation finale du Ministre compétent, les projets d’aménagement deviendront définitifs et le PAG actuel deviendra caduc. D’amples informations sur le PAG actuellement en procédure et les projets d’aménagement général et particulier sont disponibles sur le site internet de la Ville de Differdange.

Ainsi, en application de l’article 4.2.3. du PAP-QE, la profondeur de la construction est limitée à 13,5 m pour le 1er étage. Comme les deux variantes pour votre projet dépassent cette profondeur de construction maximale, nous ne saurions accepter votre demande sous sa forme actuelle.

Nous pouvons vous proposer d’adapter le gabarit prévu de votre projet aux nouvelles dispositions de notre PAP-QE.

Nous tenons à vous signaler que dorénavant l’article 38-2 du PAP-QE interdit l’aménagement de garages à la place de surface habitable existante.

Nous vous informons qu’avant de pouvoir établir une autorisation de construire, nous avons besoin des documents suivants :

 Deux séries de plans de construction détaillés à l’échelle 1/50 ou 1/100 comprenant toutes les mesures et vues nécessaires et dressés par un homme de l’art.

 Un certificat de l’ordre des architectes et des ingénieurs-conseils (OAI).

Par courrier du 22 janvier 2021, faisant suite à l’introduction d’une demande modifiée, selon les explications non contestées des demandeurs, le bourgmestre s’adressa à Monsieur A en ces termes :

3« […] Comme suite à votre demande de principe pour l’agrandissement de votre maison et la réfection de la façade à l’adresse …, rue …, nous vous confirmons que nous pouvons accepter votre projet.

Nous vous informons qu’avant de pouvoir établir une autorisation de construire nous avons besoin des documents suivants :

 Deux séries de plans de construction détaillés à l’échelle 1/50 ou 1/100 comprenant toutes les mesures et vues nécessaires et dressés par un homme de l’art.

Il ressort des explications non contestées des demandeurs qu’à la suite de ce courrier, de nouveaux plans furent introduits auprès du bourgmestre, qui, par courrier du 9 février 2021, réclama toutefois, à nouveau, la fourniture de « […] deux séries de plans de construction détaillés à l’échelle 1/50 ou 1/100 comprenant toutes les mesures et vues nécessaires et dressés par un homme de l’art […] », au motif que : « […] les plans que vous nous avez remis ne portent pas la signature du bureau d’architectes […] », tout en réitérant que : « […] nous vous confirmons que nous pouvons accepter votre projet […] ».

Il est constant en cause, pour se dégager des explications non contestées des demandeurs, que par la suite, des plans comportant la signature requise furent introduits auprès du bourgmestre.

Par courrier du 4 mars 2021, ce dernier s’adressa à Monsieur A dans les termes suivants :

« […] Comme suite à votre demande de principe pour l’agrandissement de la maison et la réféction de la façade à l’adresse …, rue …, nous sommes au regret de vous annoncer que nous ne pouvons pas accepter votre projet sous sa forme actuelle.

Tout d’abord, nous tenons à vous informer qu’en date du 20 novembre 2019, notre Conseil Communal a adopté la procédure d’adoption d’un nouveau projet d’aménagement général ainsi que la procédure relative au projet d’aménagement particulier « quartiers existants » (PAP-QE). Durant toute la procédure en cours, conformément à la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et urbain, toute autorisation de construction doit être conforme au plan d’aménagement général (PAG) en vigueur, au projet d’aménagement général et au PAP-QE. Les projets d’aménagement général et particuliers actuellement en procédure ne sont pas encore définitifs et peuvent encore être modifiés ou adaptés conformément à la loi du 19 juillet 2004. Seulement après l’approbation finale du Ministre compétent, les projets d’aménagement deviendront définitifs et le PAG actuel deviendra caduc. D’amples informations sur le PAG actuellement en vigueur et les projets d’aménagement général et particulier sont disponibles sur le site internet de la Ville de Differdange.

4Ainsi, en application de l’article 4.2.3 du PAP-QE et considérant son aménagement, le sous-sol de la maison est à considérer comme 1er étage plein et donc l’étage marqué « rez-de-chaussée » ne peut pas dépasser 13,5 mètres. Nous vous demandons donc de réduire le gabarit prévu de la construction.

Nous vous informons qu’avant de pouvoir établir une autorisation de construire nous avons besoin de deux nouvelles séries de plans de construction détaillés à l’échelle 1/50 ou 1/100 comprenant toutes les mesures et vues nécessaires et dressés par un homme de l’art.

La présente décision est susceptible d’un recours gracieux auprès de l’administration communale à introduire sous peine de forclusion endéans les 3 mois de sa notification ou d’un recours en annulation devant le Tribunal administratif à introduire dans le même délai par le biais d’un avocat à la Cour. […] ».

Par courrier adressé à Monsieur A du 19 mai 2021, le bourgmestre prit position quant à des questions émanant, de manière non contestée, de l’architecte des demandeurs, tout en déclarant maintenir sa position exprimée à travers son courrier du 4 mars 2021. Ledit courrier du 19 mai 2021 est libellé comme suit :

« […] Par la présente, nous souhaitons revenir sur votre courriel du 17 mars 2019 concernant votre projet visant l’agrandissement de la maison et la réfection de la façade à l’adresse …, rue ….

[…] Votre première question :

Est-ce qu’on peut prendre la même hauteur de la corniche de la façade rue(9.21) pour monter la toiture arrière (voire coupe AA) ? La maison est classée en zone QE-U II selon la partie graphique du PAP-QE, vous pouvez donc aménager 2 étages pleins et un étage en recul. Comme selon l’aménagement de votre maison, le sous-sol de la maison est à considérer comme premier étage plein, la maison dépasse déjà maintenant le gabarit autorisable. Le rehaussement de la toiture pour aménager une lucarne n’est donc pas possible.

Votre deuxième question :

Suivant le plan de mesurage existant (extrait cadastral) les limites du terrain vont jusqu’au trottoir. Nous avons proposé l’installation d’un monte-charge (pour les poubelles) ? Cette solution est soumise à la signature d’une convention à réaliser avec la commune.

[…] Votre troisième question :

Agrandissement de la maison Une fois que le PAP QE est dans une phase de transition je vous demande s’il y a la possibilité de garder les 15 m de profondeur de la maison au rez-de-chaussée, le client a déjà envoyé une première demande en 2018 et il a reçu l’avis favorable de la commune.

5 Ni le PAG, ni le PAP-QE ne prévoient de phase de transition, leurs dispositions sont entrées en vigueur au moment du vote du conseil communal du 20 novembre 2019. Par ailleurs, nous n’avons aucune trace d’un avis émis en 2018 pour cette adresse en nos systèmes.

Les remarques formulées par notre courrier du 4 mars 2021 restent donc inchangées.

Par courrier de son litismandataire du 2 juin 2021, réceptionné le 4 juin 2021, Monsieur A fit introduire un recours gracieux à l’encontre des décisions, précitées, du bourgmestre des 4 mars et 19 mai 2021, lequel fut rejeté par décision du bourgmestre du 29 juin 2021, libellée comme suit :

« […] En main votre recours gracieux du 2 juin 2021 au nom et pour compte de Monsieur A et relatif à son projet de transformation de son immeuble sis au …, rue … à L-….

Malheureusement la réglementation communale telle qu’elle est en voie d’adoption ne nous permet pas de faire droit à votre recours gracieux.

En effet, la définition de ce qu’il y a lieu à entendre par niveau en sous-sol, respectivement par niveau plein est sans équivoque.

Ainsi, est à considérer comme niveau en sous-sol, tout niveau dont au moins la moitié du volume construit brut est sis en dessous du terrain naturel.

Tandis que les niveaux pleins sont définis comme étant les niveaux situés entre le niveau du terrain naturel et la ligne de corniche ou de l’acrotère.

Si un niveau est partiellement enterré par rapport au terrain naturel, ce dernier est à considérer comme niveau plein si au moins la moitié de son volume est situé au-dessus du terrain naturel.

En l’espèce, le niveau du terrain naturel est tracé par une ligne à partir du niveau du trottoir devant l’immeuble et rejoignant le niveau du jardin à l’arrière de l’immeuble.

En suivant cette ligne on constate que plus de la moitié du volume construit brut de ce qui est renseigné sur les plans soumis à autorisation comme étant le sous-sol n’est en fait pas un sous-sol mais doit être considéré de premier niveau plein.

Dans ces conditions le projet de votre mandant n’est pas autorisable, non seulement par ce que la profondeur autorisable du 2ème niveau plein, renseigné comme étant le rez-de-chaussée sur les plans soumis à autorisation est dépassée, mais également par ce que le nombre total de niveaux pleins autorisables dans la zone concernée, qui est limité à deux, est dépassé.

6Ceci étant dit, nous sommes conscients que la réglementation telle que mise en procédure n’est pas adaptée à une situation particulière telle celle de votre mandant et nous pouvons envisager d’apporter les adaptations nécessaires dans une future modification de cette réglementation.

Entretemps, le projet de votre mandant reste cependant non autorisable. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 29 septembre 2021, les époux A ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de (i) de « […] la décision de rejet du Bourgmestre de la Ville de Differdange du 29 juin 2021 […] de leur recours gracieux introduit par courrier du 2 juin 2021 […] », (ii) de « […] la décision du 4 mars 2021 du Bourgmestre de la Ville de Differdange de refus de leur demande d’autorisation de construire […] ensemble avec la décision du 19 mai 2021 du Bourgmestre de la Ville de Differdange […] » et (iii) de « […] la décision du 12 mars 2020 du Bourgmestre de la Ville de Differdange portant également refus de la demande d’autorisation de construire des requérants […] ».

I) Quant à la compétence du tribunal Aucun recours au fond n’étant prévu en matière d’autorisation de construire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce.

II) Quant à la recevabilité A) Quant à la recevabilité du volet du recours visant la décision du 12 mars 2020 L’administration communale de Differdange, ci-après désignée par « l’administration communale », soulève l’irrecevabilité ratione temporis du volet du recours dirigé à l’encontre de la décision, précitée, du bourgmestre du 12 mars 2020, au motif que cette dernière n’aurait pas été attaquée endéans le délai de recours contentieux de trois mois, lequel n’aurait pas fait l’objet d’une quelconque suspension.

Les demandeurs se rapportent à prudence de justice quant à ce moyen d’irrecevabilité.

Aux termes de l’article 13 de la modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, « (1) Sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance. […] ».

En l’espèce, il est certes exact que la date de la notification de la décision du 12 mars 2020 ne se dégage pas des éléments soumis à l’appréciation du tribunal.

Il n’en reste pas moins que dans la mesure où dans le susdit recours gracieux du 2 juin 2021, dirigé à l’encontre des seules décisions des 4 mars et 19 mai 2021, le litismandataire des demandeurs se réfère expressément à ladite décision du 12 mars 2020, il peut être admis que les époux A ont eu connaissance de cette dernière décision au plus tard en date du 2 juin 2021, de sorte que le délai pour agir à l’encontre de la décision en question a expiré au plus tard le 2 7septembre 2021 et que, dès lors, le volet afférent du présent recours, introduit en date du 29 septembre 2021, est à déclarer irrecevable ratione temporis.

B) Quant à la recevabilité du recours pour le surplus Pour le surplus, l’administration communale se rapporte à prudence de justice quant à la forme, quant au délai et quant à l’intérêt à agir des demandeurs.

S’il est exact que le fait, pour une partie, de se rapporter à prudence de justice équivaut à une contestation1, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer à la carence des parties et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions2. Dès lors, et dans la mesure où l’administration communale est restée en défaut d’expliquer en quoi le recours, en ce qu’il vise les décisions des 4 mars, 19 mai et 29 juin 2021, serait irrecevable quant à la forme et quant au délai, respectivement en quoi les propriétaires d’une maison n’auraient pas d’intérêt à agir à l’encontre de décisions portant rejet de leur demande d’autorisation de construire ayant pour objet des travaux de modification de leur immeuble, ses contestations afférentes encourent le rejet.

En l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours, en ce qu’il vise les décisions, précitées, des 4 mars, 19 mai et 29 juin 2021, est à déclarer recevable.

III) Quant au fond Arguments des parties A l’appui de leur recours, les demandeurs exposent les faits et rétroactes gisant à la base des décisions déférées, tout en insistant sur le caractère absurde de l’argumentation du bourgmestre selon laquelle il se dégagerait de la nouvelle réglementation urbanistique communale que le sous-sol de leur maison serait dorénavant à considérer comme le premier étage plein de celle-ci. Ils soulignent que cette qualification ne correspondrait pas à la situation des lieux, en précisant que le niveau en question de leur maison revêtirait toutes les caractéristiques d’un sous-sol : il se trouverait sous le sol, ne recevrait que peu de lumière et comprendrait la cave de l’immeuble et une buanderie.

En droit, après avoir précisé que leur maison se composerait du susdit sous-sol, d’un rez-de-chaussée donnant sur la rue par l’entrée principale de l’immeuble, de deux étages supérieurs et d’un espace sous combles, ils soulèvent une violation du principe de confiance légitime.

A l’appui de ce moyen, ils soulignent que si, par courrier du 25 mars 2019, le bourgmestre les a informés que l’agrandissement de leur maison serait autorisable, il serait revenu sur cette position en date du 12 mars 2020, pour ensuite confirmer à deux reprises, à savoir en date des 22 janvier et 9 février 2021, que leur projet serait réalisable, pour finalement refuser l’octroi d’une autorisation de construire en date du 4 mars 2021. Or, ils n’auraient pas engagé de frais et honoraires d’architecte, ni fait réaliser de certificat énergétique, ni signé un 1 Trib. adm., 27 octobre 2004, n° 17634 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 883 et les autres références y citées.

2 Trib. adm., 23 janvier 2013, n° 30455 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 883 et les autres références y citées.

8 quelconque devis s’ils n’avaient pas cru en toute bonne foi qu’ils obtiendraient une autorisation d’agrandir leur maison d’habitation, croyance qui résulterait notamment de l’avis favorable de la commission des bâtisses de la commune ainsi que des trois courriers, précités, du bourgmestre confirmant que leur projet serait réalisable.

Par ailleurs, ils contestent l’appréciation en fait et en droit de leur situation, telle qu’effectuée par le bourgmestre.

A cet égard, après avoir mis en exergue une confusion qui régnerait auprès de la partie communale, qui soutiendrait que le sous-sol de leur maison serait à considérer comme un « […] étage plein […] », alors que les définitions issues de la partie écrite du projet de plan d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par « le projet de PAP QE », se référeraient à la notion de « niveaux » et non pas à celle d’« étages », ils insistent sur le fait que ce serait contre tout bon sens que le bourgmestre aurait décidé que le sous-sol de leur maison ne serait pas un sous-sol, mais un rez-de-chaussée.

Ils ajoutent que cette appréciation de la situation de leur maison serait contraire aux dispositions des articles 46 et 47 du règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites de la commune, ci-après désigné par « le RB », dont il se dégagerait que les niveaux pleins seraient ceux qui se trouveraient au-dessus de la voie desservante et que la profondeur autorisée serait de 15 mètres.

Dans ce contexte, les époux A soulignent que le sous-sol de leur maison se trouverait bien sous le niveau de la voie desservante, tandis que le rez-de-chaussée serait situé au-dessus de celle-ci.

Les demandeurs ajoutent qu’en présence de règles d’urbanisme manifestement contraires, et créant une confusion certaine tant dans leur esprit que dans le chef du bourgmestre, ils auraient été en droit d’attendre de ce dernier qu’il procède à une « […] interprétation rationnelle des textes […] », au lieu de « […] glisser dans l’absurde […] », en retenant que le sous-sol de leur maison en constituerait le premier niveau plein.

En conclusion, ils soulignent que les décisions déférées devraient encourir l’annulation pour violation du RB, du « […] principe d’interprétation rationnelle des textes régissant l’aménagement communal […] », ainsi que de leur droit de propriété, garanti par la Constitution.

A titre subsidiaire, les demandeurs invoquent l’illégalité par voie d’exception du projet de PAP QE, sur base de l’article 95 de la Constitution, en soutenant que les dispositions dudit projet définissant les niveaux d’une construction et les profondeurs autorisées, ainsi que les décisions déférées en découlant méconnaîtraient l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », et notamment les objectifs de rationalité et de qualité de vie à garantir à la population qui y seraient inscrits.

En effet, une réglementation urbanistique qui obligerait des résidents à aménager la cave de leur maison d’habitation en rez-de-chaussée ne saurait être conforme aux objectifs de l’aménagement communal fixés par la loi.

9En dernier lieu, les demandeurs soulèvent l’illégalité des décisions déférées en ce qu’elles portent sur le rehaussement de la toiture de leur maison d’habitation. Plus particulièrement, ils réfutent l’argumentation développée par le bourgmestre dans sa décision du 19 mai 2021 selon laquelle ledit rehaussement ne pourrait être autorisé, dans la mesure où leur immeuble dépasserait d’ores et déjà le gabarit autorisable, étant donné, d’une part, que selon le projet de PAP QE, ils pourraient aménager deux étages pleins et un étage en retrait et, d’autre part, que le sous-sol dudit immeuble serait à considérer comme premier étage plein. A cet égard, ils font valoir que le rehaussement de la toiture arrière, côté jardin, tel que projeté, n’augmenterait pas la hauteur de leur maison, étant donné qu’il s’agirait uniquement de rehausser la toiture arrière au même niveau que la toiture avant.

L’administration communale conclut au rejet du recours.

Après avoir souligné qu’en statuant sur une demande d’autorisation de construire, le bourgmestre serait investi d’une compétence liée et qu’en vertu de l’article 33 de la loi du 19 juillet 2004, un projet de PAP QE, une fois lancé en procédure et déposé à la maison communale, tel que cela aurait été le cas lors de l’adoption des décisions déférées, produirait des effets, en ce sens que tous les travaux sollicités devraient dorénavant être conformes audit projet, et après avoir cité l’article 4.2.3. de la partie écrite du projet de PAP QE, elle explique qu’il se dégagerait des définitions respectives des notions de « niveau en sous-sol » et de « niveau plein », telles que figurant dans ladite partie écrite, que le critère permettant de distinguer ces deux types de niveaux serait celui de savoir si la moitié du volume construit est située au-dessus ou en dessous du terrain naturel.

Si le niveau naturel du terrain serait, en l’espèce, difficile à fixer avec certitude, compte tenu de l’ancienneté de la construction, il n’en resterait pas moins que dans la mesure où le terrain se trouverait naturellement en pente descendante, le niveau du terrain naturel se serait présenté de la manière indiquée sur un extrait des plans annexés à la demande d’autorisation de construire des époux A, annoté par l’administration communale et reproduit dans le mémoire en réponse de celle-ci, ci-après désigné par « l’Extrait annoté ». Il se dégagerait de ce dernier qu’une fraction supérieure à la moitié du volume du premier niveau de la construction dépasserait la limite du terrain naturel, de sorte qu’en vertu des susdites définitions, ce niveau constituerait un niveau plein, et non pas un niveau en sous-sol.

Il s’ensuivrait que le niveau d’entrée de la maison en constituerait le premier étage, de sorte que sa profondeur serait limitée à un maximum de 13,5 mètres, en application de l’article 4.2.3. de la partie écrite du projet de PAP QE.

La demande des époux A tendant à l’agrandissement de cet étage à une profondeur de 15 mètres aurait, dès lors, dû être refusée.

Même si c’était à juste titre que les demandeurs qualifieraient cette situation d’absurde et si une modification ponctuelle de la réglementation urbanistique communale est envisagée, dès l’approbation du projet d’aménagement général par le ministre de l’Intérieur, afin de prévoir une dérogation permettant de rendre le projet des époux A autorisable, les textes applicables au moment de la prise des décisions déférées n’auraient laissé aucun autre choix au bourgmestre que de refuser la demande des intéressés, l’administration communale rappelant qu’en la présente matière, le bourgmestre serait investi d’une compétence liée.

10En outre, l’administration communale réfute l’argumentation des demandeurs ayant trait à une violation du principe de confiance légitime.

Elle soutient que le changement de l’attitude du bourgmestre intervenu entre le courrier du 25 mars 2019 et celui du 12 mars 2020 ne serait pas constitutif d’une violation dudit principe, étant donné que le cadre juridique applicable aurait entretemps changé, par l’effet du lancement de la procédure d’adoption du projet de PAP QE.

Quant aux courriers des 22 janvier, 9 février et 4 mars 2021, l’administration communale fait valoir que s’il est certes exact que ceux-ci pourraient prêter à confusion, il n’en resterait pas moins qu’ils ne feraient qu’indiquer aux demandeurs le caractère incomplet de leur demande, en ce qui concerne, notamment, l’absence de plans, respectivement l’absence de signature des plans par un architecte, sans pour autant avoir d’effet de droit et exprimer une position communale quant au caractère autorisable du projet.

L’administration communale reconnaît que la tournure de phrase de ces courriers serait malencontreuse. Elle précise, cependant, que « […] dans [son] esprit […] » et à la suite desdits courriers, notamment de celui du 12 mars 2020, elle se serait attendue à obtenir des plans rectifiés prévoyant une « […] profondeur d’agrandissement […] » de 13,5 mètres, et non pas de 15 mètres, plans qui ne lui auraient cependant jamais été soumis.

Ainsi, les décisions déférées ne révéleraient aucunement un brusque revirement d’appréciation de la part du bourgmestre, ni un retrait d’un droit acquis, l’administration communale soulignant qu’aucune décision créatrice de droits dans le chef des demandeurs n’aurait été prise en l’espèce.

L’administration communale conteste en tout état de cause que les informations communiquées aux demandeurs en janvier et en février 2021 leur auraient causé un quelconque préjudice, étant donné que la décision du bourgmestre du 12 mars 2020 aurait été définitive en ce qu’elle n’aurait jamais fait l’objet d’un recours contentieux. Si les demandeurs ont continué à exposer des frais en relation avec l’agrandissement de leur maison, ils l’auraient, ainsi, fait en connaissance de cause et cette situation ne pourrait être reprochée à la partie communale.

Quant à l’exception d’illégalité du projet de PAP QE, telle que soulevée par les demandeurs, l’administration communale conteste que les définitions respectives des notions de « niveau en sous-sol » et de « niveau plein » seraient en tant que telles contraires aux objectifs ayant trait au développement rationnel du sol et à la qualité de vie de la population, tout en soulignant que ces définitions seraient reprises du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », de sorte que ce serait l’illégalité de ce dernier dont les demandeurs devraient rapporter la preuve.

Par ailleurs, quant au rehaussement de la toiture de la maison des demandeurs, tel que projeté par ces derniers, l’administration communale soutient que le caractère non autorisable dudit rehaussement ne serait que la suite logique de son raisonnement quant à la qualification des différents niveaux de la maison des époux A et dont il se dégagerait que celle-ci comporterait d’ores et déjà trois niveaux pleins. Dans la mesure où le projet de PAP QE n’autoriserait qu’un maximum de deux niveaux pleins et d’un étage en retrait, tout 11rehaussement de la toiture existante sur le troisième niveau plein ne saurait être autorisé. Si les demandeurs bénéficient d’un droit acquis quant au maintien de la situation existante, toute modification de cette dernière devrait correspondre à la réglementation en vigueur ou en projet, de sorte que la modification projetée du troisième niveau plein, lui-même illégal, ne constituerait pas un aménagement autorisable.

Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs reprochent à l’administration communale de ne pas rapporter la preuve de la matérialité des faits gisant à la base des décisions déférées, en ce qui concerne la fixation du niveau du terrain naturel. Ils font valoir que la partie communale reconnaîtrait elle-même qu’elle n’aurait aucune certitude quant au niveau du terrain naturel. L’Extrait annoté, reproduit par elle dans son mémoire en réponse et la ligne y tracée à la main, de manière maladroite, selon les demandeurs, ne sauraient apporter cette certitude.

Dans ce contexte, après avoir cité la définition de la notion de « niveau naturel du terrain », telle que figurant dans la partie écrite du projet de PAP QE et aux termes de laquelle cette notion viserait « […] le niveau du terrain avant les travaux de déblaiement, de remblaiement, de nivellement, d’assainissement ou d’aménagement extérieur […] », ils donnent à considérer que de tels travaux auraient manifestement été réalisés en l’espèce, au moins à l’arrière du terrain, pour permettre l’aménagement de la construction ainsi que du jardin, de sorte que le niveau du terrain naturel pourrait se situer nettement plus haut que la ligne tracée sur le susdit dessin.

En l’absence de certitude quant au niveau du terrain naturel, le bourgmestre aurait dû prendre en considération la configuration particulière des lieux pour déterminer les niveaux hors sol ou sous-sol. En qualifiant le sous-sol de l’immeuble de premier étage plein et de rez-de-chaussée, qualification qui ne correspondrait manifestement pas à la réalité, le bourgmestre aurait commis une erreur d’appréciation.

Quant à leur moyen tiré d’une violation du principe de confiance légitime, les époux A réfutent l’argumentation de l’administration communale selon laquelle les décisions déférées ne révéleraient aucunement un brusque revirement d’appréciation de la part du bourgmestre, ni un retrait d’un droit acquis, en ce qu’aucune décision créatrice de droits dans leur chef n’aurait été prise en l’espèce. A cet égard, ils soutiennent que compte tenu de l’accord de principe contenu dans le susdit courrier du bourgmestre du 25 mars 2019, ils auraient légitimement pu s’attendre à ce que la partie communale « […] respecte sa promesse […] » et qu’elle traite leur dossier avec la diligence requise, au lieu de prendre des décisions et fournir des indications contraires, incohérentes et de nature à semer la confusion.

Ils renvoient dans ce contexte à la doctrine et à la jurisprudence relatives au principe de confiance légitime. Plus particulièrement, ils se prévalent d’un jugement du tribunal administratif du 27 mai 2020, portant le numéro 42198 du rôle, dont il se dégagerait qu’un accord de principe quant à un projet soumis à autorisation serait de nature à faire naître un droit subjectif dans le chef de l’administré concerné qui devrait être respecté par l’administration, sous peine de violation du principe susmentionné.

Or, en l’espèce, l’administration communale aurait confirmé à plusieurs reprises un tel accord de principe quant au caractère autorisable aussi bien de l’agrandissement de leur maison à l’arrière que du rehaussement de la toiture, et ce tant lors de rendez-vous sur place que par écrit, et notamment à travers le susdit courrier du bourgmestre du 25 mars 2019, qui ne 12soumettrait la réalisation du projet à aucune condition, sauf le dépôt des documents techniques, ce qui ne constituerait cependant qu’une simple formalité.

Les demandeurs concluent que cet accord de principe aurait fait naître un droit subjectif dans leur chef.

Après avoir souligné qu’en date du 25 mars 2019, l’administration communale aurait nécessairement eu connaissance du projet de refonte de la réglementation urbanistique communale, mais qu’elle ne les aurait jamais avertis qu’une telle refonte pourrait avoir un tel impact sur leur projet autorisé en son principe par le bourgmestre, ils insistent sur le fait qu’ils seraient en droit de demander le respect de leur droit acquis, qui serait né avant la mise sur orbite du projet de ladite refonte, et qu’ils pourraient légitimement se baser sur la décision de principe du 25 mars 2019 permettant la réalisation de leur projet.

S’agissant de leur moyen tiré de l’illégalité du projet de PAP QE, les demandeurs réfutent l’argumentation de l’administration communale selon laquelle il leur aurait appartenu de rapporter la preuve de l’illégalité du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, dont les définitions litigieuses seraient reprises. A cet égard, ils font plaider que dans la mesure où les autorités communales auraient eu connaissance des difficultés causées en pratique par ces définitions, il leur aurait appartenu, lors de l’élaboration du projet de PAP QE, de modifier lesdites définitions ou d’y ajouter certains éléments ou certaines précisions pour préserver une certaine cohérence entre la nouvelle règlementation urbanistique et les constructions existantes.

Compte tenu de la configuration du quartier concerné, il ne ferait aucun doute que de nombreux autres administrés seraient confrontés aux mêmes problèmes que les demandeurs.

Dans ce contexte, les époux A soutiennent qu’il ne se dégagerait pas du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 que les définitions y fixées ne pourraient être adaptées, voire complétées dans un esprit de cohérence.

A cet égard, ils donnent à considérer que l’annexe I dudit règlement grand-ducal serait intitulée « Légende-type du plan d’aménagement particulier », ce qui laisserait penser que les annexes du règlement grand-ducal en question constitueraient des modèles pour faciliter la rédaction des projets de plan d’aménagement particulier (« PAP »), et non pas que les autorités communales ne pourraient y déroger et devraient les reprendre telles quelles. Sur ce point, ils renvoient encore à l’article 5 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 prévoyant expressément que ladite légende-type pourrait être complétée.

S’il est certes exact qu’il n’existerait pas de disposition analogue à cet article 5 pour l’annexe II dudit règlement grand-ducal, relative à la terminologie, il n’en resterait pas moins qu’une interdiction de compléter ladite annexe II ou d’y déroger ne serait pas non plus prévue.

Les demandeurs en déduisent que les autorités communales auraient été en mesure de compléter les définitions de ladite annexe II sans compromettre la cohérence générale du projet de refonte de la réglementation urbanistique, mais pour « […] assurer un corps de règle adapté et éviter une telle situation […] ».

A titre subsidiaire, si le tribunal devait conclure au caractère obligatoire des définitions retenues par le règlement grand-ducal du 8 mars 2017, les demandeurs précisent que l’exception d’illégalité soulevée par eux porterait non seulement sur le projet de PAP QE, mais aussi sur ledit règlement grand-ducal, qui seraient tous les deux contraires à la loi du 19 juillet 2004. Sur ce point, les époux A « […] demande[nt] […] à tous les intervenants de s’imaginer 13vivre dans une maison où, à cause d’une définition réglementaire inadaptée ou incomplète, la moitié des niveaux, dont le rez-de-chaussée, se trouverait sous le sol et de se poser la question si dans une telle hypothèse les définitions de niveaux du projet de réglementation communale respectent les objectifs de rationalité et de qualité de vie à garantir à la population, tels que fixés par la loi […] du 19 juillet 2004 […] ».

Dans son mémoire en duplique, l’administration communale réfute les contestations des demandeurs ayant trait à la fixation du niveau du terrain naturel, en soutenant que s’il est certes exact qu’elle devrait prouver les motifs de fait à la base de sa décision, encore faudrait-il que « […] ces éléments […] » soient apportés par les demandeurs ou contestés par eux sur base d’éléments probants.

Or, en l’espèce, il se dégagerait des informations et éléments topographiques à la disposition de l’administration communale que le terrain naturel aurait suivi le tracé indiqué par elle sur l’Extrait annoté. En effet, il ressortirait d’un relevé altimétrique réalisé suite à un vol de reconnaissance effectué en 2006 que le trottoir se situerait à une altitude de 310,7 mètres, tandis que l’intégralité du jardin aménagé de manière plate sur toute sa longueur se trouverait à une altitude de 307,7 mètres, de sorte qu’il y aurait une différence d’altitude de 3 mètres entre le trottoir et le jardin. Il s’ensuivrait que le terrain naturel, avant travaux, entre ce jardin ayant la même altitude sur toute sa longueur et la route aurait nécessairement été descendant tel qu’il aurait été représenté par le trait rouge figurant sur l’Extrait annoté. En l’absence d’éléments de preuve contraire fournis par les demandeurs, dont il se dégagerait que des « […] décaissement[s] […] » plus importants auraient eu lieu, ce serait à juste titre que pour prendre sa décision, le bourgmestre aurait retenu que le terrain naturel aurait relié le niveau de la façade de la maison avec celui du jardin, ce qui aurait entraîné le constat que plus de la moitié du volume du premier niveau se situerait au-dessus de la ligne du terrain naturel, de sorte que ce dernier devrait être considéré comme le rez-de-chaussée de l’immeuble, et non pas comme un niveau en sous-sol.

S’agissant du moyen des demandeurs ayant trait à une violation du principe de confiance légitime, l’administration communale conteste toute création d’un droit acquis dans le chef des demandeurs, de même que toute intention de nuire ou mauvaise foi de sa part.

Elle précise qu’en réalité, elle n’aurait pas suffisamment anticipé les conséquences que la refonte de la réglementation urbanistique communale aurait sur le projet des demandeurs.

Par ailleurs, elle soutient que le courrier, précité, du bourgmestre du 12 mars 2020 ne serait pas pertinent dans ce contexte, étant donné que la décision en découlant n’aurait pas fait l’objet d’un recours contentieux, de sorte que « […] cette question […] » serait étrangère au présent litige.

Elle insiste sur le fait que si la tournure de phrase des courriers, précités, du bourgmestre des 22 janvier et 9 février 2021 est malencontreuse, il n’en resterait pas moins que ces courriers ne feraient pas état d’une autorisation du projet litigieux, mais de la volonté du bourgmestre d’obtenir des compléments du dossier. Tout au plus, le libellé de ces courriers serait constitutif d’une erreur dans le chef du bourgmestre, qui serait cependant dépourvue d’effet juridique pour se trouver dans un acte préparatoire, et non pas dans un acte à caractère décisionnel.

Dans cet ordre d’idées, l’administration communale soutient que ces courriers ne sauraient créer un droit acquis dans le chef des demandeurs, en ce qu’ils ne feraient état que 14d’une intention dans le chef du bourgmestre, et non pas d’une véritable décision de sa part quant à la délivrance d’une autorisation de construire, ainsi que cela se dégagerait de l’emploi du terme « pouvons ». Or, à défaut de confirmation, une telle expression d’une intention n’aurait aucune valeur juridique.

A cela s’ajouterait que le bourgmestre n’aurait tout simplement pas pu autoriser un projet non conforme à la réglementation urbanistique applicable, nonobstant l’envoi des susdits courriers aux demandeurs et leur formulation malencontreuse.

Quant au moyen des demandeurs tiré de l’illégalité du projet de PAP QE, respectivement du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, la partie défenderesse fait valoir que si dans le cadre de l’élaboration dudit projet, les autorités communales avaient pu, voire dû adapter la définition de la notion de « niveau plein » reprise de ce dernier règlement grand-ducal, le fait qu’elles ne l’aient pas fait ne rendrait pas pour autant le projet en question illégal, de sorte que l’argumentation afférente des demandeurs serait à rejeter.

Quant à l’argumentation des époux A selon laquelle tant le projet de PAP QE que le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 devraient être écartés des débats pour être contraires à la loi du 19 juillet 2004, et notamment aux objectifs de rationalité et de qualité de vie à garantir à la population, l’administration communale soutient que l’article 95 de la Constitution attribuerait un pouvoir extraordinaire au juge, à savoir celui d’écarter un acte administratif, jouissant du privilège du préalable, de l’exécution d’office et d’une présomption de légalité temporaire ou définitive à défaut d’annulation par les juridictions administratives.

La partie défenderesse en déduit que le juge ne pourrait faire usage de ce pouvoir d’exception que si l’acte administratif concerné viole directement et ostensiblement une loi claire et non équivoque, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce, l’administration communale soulignant que l’illégalité invoquée en l’espèce tiendrait à une contrariété avec des objectifs de la loi et une prétendue incohérence urbanistique. Ainsi, l’article 95 de la Constitution ne saurait être appliqué en l’espèce.

En tout état de cause, dans la mesure où le bourgmestre serait en la présente matière investi d’une compétence liée, il n’aurait pas disposé de la compétence de refuser d’appliquer la réglementation urbanistique communale au motif qu’elle serait prétendument illégale.

Appréciation du tribunal A titre de remarque préliminaire, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, « […] L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. […] ».

Une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente – en l’espèce le bourgmestre – de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires applicables.3 En effet, la finalité première d’une autorisation de construire consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme 3 Trib. adm. 6 octobre 2008, n° 23416 du rôle, confirmé par Cour adm., 19 février 2009, n° 24960C du rôle, Pas.

adm. 2022, V° Urbanisme, n° 834 et les autres références y citée.

15applicables et, par principe, le propriétaire peut faire tout ce qui ne lui est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire. Ainsi, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraîne en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir.4 Il convient encore de rappeler que le contrôle, par le tribunal, de l’exercice de ses compétences par le bourgmestre s’inscrit dans le cadre d’un recours en annulation. Saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.

Dans ce contexte, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie.

Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée. Le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité.5 Ce contrôle de proportionnalité n’est toutefois à exercer en la présente matière que pour autant que les dispositions urbanistiques applicables laissent une marge d’appréciation au bourgmestre.

En l’espèce, le refus du bourgmestre opposé à la demande d’autorisation de construire des époux A repose essentiellement sur la contrariété de leur projet au projet de PAP QE.

A cet égard, le tribunal relève que l’article 33 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit ce qui suit :

« (1) A partir du dépôt du projet d’aménagement particulier ou du projet de modification d’un plan d’aménagement particulier à la maison communale, conformément à l’article 30, alinéa 5, toute modification de limites des terrains en vue de l’affectation de ceux-ci à la construction, toute construction ou réparation confortative ainsi que tous travaux généralement quelconques qui sont contraires aux dispositions du projet sont interdits, à l’exception des travaux de conservation et d’entretien.

(2) Les servitudes arrêtées par l’alinéa qui précède ne deviennent définitives qu’au moment de l’entrée en vigueur du projet d’aménagement particulier qui les établit.

4 Trib. adm., 13 mai 2020, nos 39822 et 43007 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 844 et les autres références y citées.

5 Cour adm., 9 novembre 2010, n° 26886C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 39 et les autres références y citées.

16(3) Le droit de demander une indemnisation résultant des servitudes découlant d’un plan d’aménagement particulier est prescrit cinq ans après le jour de l’entrée en vigueur du plan d’aménagement particulier qui les a créées. ».

Cette disposition légale instaure une servitude légale applicable de plano dans le but d’empêcher, dès le lancement de la procédure d’adoption d’un projet d’aménagement particulier, toute mesure d’urbanisation et toute construction qui ne serait pas conforme au contenu des dispositions dudit projet et tend ainsi à éviter que les nouvelles orientations du pouvoir communal en matière d’aménagement du territoire communal ne soient contrecarrées par des projets initiés durant la procédure d’adoption d’un nouveau PAP.

C’est dans ce même ordre d’idées que l’article 37, précité, de la loi du 19 juillet 2004 subordonne la délivrance de l’autorisation de construire à la conformité des travaux, notamment, au « […] plan ou projet6 d’aménagement particulier « quartier existant » […] ».

En l’espèce, il n’est ni contesté, d’une part, que lors de la prise des décisions déférées, le projet de PAP QE avait déjà fait l’objet du dépôt à la maison communale, conformément à l’article 30, alinéa 5 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que la servitude légale instaurée par l’article 33, précité, de la même loi était applicable ni, d’autre part, que la parcelle des demandeurs fait partie du « quartier existant U_II », de sorte qu’il y a lieu de se référer aux dispositions afférentes de la partie écrite du projet de PAP QE pour apprécier la légalité des décisions attaquées.

A cet égard, le tribunal relève que l’article 4.2.3. de ladite partie écrite, régissant la profondeur des constructions hors-sol et sous-sol, prévoit ce qui suit :

« Pour les constructions principales les profondeurs autorisées sont les suivantes :

 La profondeur maximale des étages est de 13,50 m.

 La profondeur maximale du premier niveau plein est de 15,00 m.

 La profondeur maximale du niveau en sous-sol est de 15,00 m. Tout dépassement du sous-sol par rapport au premier niveau plein doit être couvert de terre végétale d’une épaisseur d’au moins 0,30 m, à l’exception des surfaces aménagées en terrasse. ».

Il suit de cette disposition que le projet des demandeurs d’agrandir le niveau d’entrée de leur maison – qualifié de rez-de-chaussée par les intéressés –, en lui conférant une profondeur de 15 mètres n’est susceptible d’être conforme au projet de PAP QE que si ledit niveau peut être qualifié de premier niveau plein, ce qui suppose que le niveau inférieur ne constitue pas d’ores et déjà le premier niveau plein, tel que le soutient l’administration communale, mais un niveau en sous-sol, tel que le font plaider les époux A.

La notion de « niveau plein » est définie comme suit par la partie écrite du projet de PAP QE : « On entend par niveaux pleins, les niveaux situés entre le niveau du terrain naturel et la ligne de corniche ou de l’acrotère. Si un niveau est partiellement enterré par rapport au terrain naturel, ce dernier est à considérer comme niveau plein si au moins la moitié de son volume est situé au-dessus du niveau du terrain naturel. ».

6 Souligné par le tribunal.

17La notion de « niveau en sous-sol » est, quant à elle, définie en les termes suivants :

« Est considéré comme niveau en sous-sol, tout niveau dont au moins la moitié du volume construit brut est sis en dessous du terrain naturel. ».

Il se dégage de ces définitions, dont il est constant en cause qu’elles sont reprises du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, que le critère permettant de distinguer ces deux types de niveaux est celui de savoir si plus de la moitié du volume construit est située au-dessus ou en dessous du terrain naturel. Dans la première de ces deux hypothèses, il s’agit d’un niveau plein, tandis que dans la seconde hypothèse, la qualification de niveau en sous-sol s’impose.

Il s’ensuit que la question essentielle à résoudre en l’espèce est celle de savoir si le niveau inférieur de la maison des époux A est situé pour plus de la moitié de son volume au-

dessus ou en dessous du niveau du terrain naturel, étant encore rappelé que la notion de « niveau naturel du terrain » est définie comme suit par le projet de PAP QE : « On entend par niveau naturel du terrain le niveau du terrain avant les travaux de déblaiement, de remblaiement, de nivellement, d’assainissement ou d’aménagement extérieur. », cette définition étant, elle aussi, reprise du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.

Le tribunal relève ensuite qu’il n’est pas contesté que le niveau du terrain naturel ne peut être fixé avec certitude, en raison de l’ancienneté de la construction.

Ce constat n’implique cependant pas qu’il y aurait nécessairement lieu d’admettre que le terrain naturel se serait trouvé à un niveau tel que plus de la moitié du volume du niveau inférieur de la maison des époux A se situerait en dessous de ce dernier, de sorte que la qualification de niveau en sous-sol s’imposerait automatiquement.

En effet, dans l’hypothèse d’une telle incertitude, aucune disposition normative ne prévoit de présomption en faveur de l’une ou de l’autre qualification, de sorte que dans un tel cas de figure, les deux qualifications demeurent a priori envisageables.

Le susdit constat n’implique pas non plus qu’il aurait appartenu au bourgmestre de qualifier les différents niveaux de la maison des demandeurs en fonction de la configuration concrète de ladite maison et, plus particulièrement, en fonction de l’affectation réelle des différents niveaux de celle-ci, tel que soutenu, en substance, par les époux A. En effet, ces derniers n’invoquent aucune disposition normative qui aurait pu servir de base légale à une telle démarche de la part du bourgmestre.

Afin d’apprécier la conformité des travaux au projet de PAP QE, conditionnant la délivrance de l’autorisation de construire, en vertu des dispositions des articles 33 et 37, précités, de la loi du 19 juillet 2004, le bourgmestre était obligé de déterminer si le niveau inférieur de la maison des demandeurs est à qualifier de niveau en sous-sol ou de premier niveau plein. A cette fin et sous réserve de l’exception d’illégalité du PAP QE soulevée par les demandeurs, qui sera abordée ci-après, le bourgmestre était tenu de se baser sur le seul critère prévu par la réglementation communale, à savoir celui de savoir si plus de la moitié du volume construit est située au-dessus ou en dessous du terrain naturel.

Pour ce faire, le bourgmestre n’avait pas d’autre choix que de situer le niveau du terrain naturel à l’endroit correspondant le plus vraisemblablement possible à la réalité, sur base des éléments factuels à sa disposition.

18C’est exactement ce qu’il a fait, (i) en se basant sur le susdit relevé altimétrique dont il se dégage, de manière non contestée, que le trottoir se situe à une altitude de 310,7 mètres, tandis que l’intégralité du jardin aménagé de manière plate sur toute sa longueur se trouve à une altitude de 307,7 mètres, de sorte qu’il y a une différence d’altitude de 3 mètres entre le trottoir et le jardin et que, dès lors, le terrain naturel entre ledit jardin et la route était nécessairement descendant et (ii) en retenant, en l’absence d’un quelconque élément de preuve contraire, que ledit terrain naturel reliait le niveau du jardin de l’immeuble avec celui de sa façade avant en suivant une pente descendante continue, ce qui implique le constat que plus de la moitié du volume du niveau inférieur de la maison des époux A se trouve au-dessus du niveau du terrain naturel, de sorte que ledit niveau est bien à qualifier de premier niveau plein.

Dans ce contexte, le tribunal relève qu’en vertu du principe selon lequel les actes administratifs bénéficient de la présomption de légalité, il incombe au demandeur de rapporter la preuve de l’illégalité de l’acte faisant l’objet de son recours. Si le principe de loyauté impose que l’autorité administrative collabore à l’administration des preuves dès lors qu’elle en détient, il n’en reste pas moins que l’essentiel du fardeau de la preuve en droit administratif est porté par le demandeur.7 Or, les demandeurs n’ont pas fourni le moindre élément probant qui permettrait de retenir que la pente du terrain naturel aurait différé de celle retenue par le bourgmestre, pas plus qu’ils ont rapporté la preuve que du fait des travaux d’aménagement à l’arrière de leur terrain auxquels ils se réfèrent – travaux dont ils omettent de prouver non seulement la réalité, mais aussi, à supposer leur réalité établie, leur nature et leur ampleur exactes –, le niveau du terrain naturel se serait trouvé à une altitude plus élevée que celle retenue par le bourgmestre.

Etant donné que le tribunal vient de retenir ci-avant que le niveau inférieur de la maison des demandeurs en constitue bien le premier niveau plein, la profondeur des niveaux supérieurs ne peut dépasser 13,5 mètres, en vertu de l’article 4.2.3., précité, de la partie écrite du projet de PAP QE, de sorte que le projet des demandeurs tendant à agrandir le niveau d’entrée de leur immeuble à une profondeur de 15 mètres n’est pas autorisable sur base des dispositions dudit projet de PAP QE.

Quant au projet de rehaussement de la toiture de l’immeuble litigieux, le tribunal relève que l’article 4.3. de la partie écrite du PAP QE limite le nombre de niveaux pleins autorisables à deux, avec, le cas échéant, « […] 1 niveau supplémentaire [pouvant] être réalisé dans les combles ou comme étage en retrait dans le respect du gabarit théorique […] ».

Or, il ressort des développements qui précèdent quant à la qualification de premier niveau plein du niveau inférieur de l’immeuble des demandeurs que ce dernier comprend d’ores et déjà au moins trois niveaux pleins, de sorte que le nombre de niveaux dudit immeuble dépasse déjà à ce stade le maximum autorisable.

Dans ce contexte, le tribunal précise que c’est à juste titre que l’administration communale soutient que si les demandeurs bénéficient d’un droit acquis quant au maintien de la situation existante, toute modification de cette dernière doit correspondre à la réglementation en vigueur ou en projet.

7 R. Ergec et F. Delaporte, Le contentieux administratif en droit luxembourgeois, Pas. adm. 2022, n° 25.

19Dès lors, et dans la mesure où le projet de rehaussement de la toiture de l’immeuble des demandeurs impliquerait une augmentation du volume d’un niveau dont la nouvelle réalisation aurait été contraire à l’article 4.3., précité, de la partie écrite du projet de PAP QE pour dépassement du nombre maximal de niveaux autorisables, le projet en question ne saurait être autorisé.

Il suit des considérations qui précèdent que c’est a priori à juste titre que le bourgmestre a refusé de faire droit à la demande des intéressés.

Les demandeurs invoquent encore une contrariété entre le projet de PAP QE et les dispositions des articles 46 et 47 du RB, dont il se dégagerait que les niveaux pleins seraient ceux qui se trouveraient au-dessus de la voie desservante et que la profondeur autorisée serait de 15 mètres, les époux A soutenant qu’au vu de cette contrariété des règles urbanistiques, le bourgmestre aurait dû procéder à une « […] interprétation rationnelle des textes […] » et qu’à défaut, les décisions déférées devraient encourir l’annulation pour violation du RB et du « […] principe d’interprétation rationnelle des textes régissant l’aménagement communal […] ».

Or, outre le fait que les demandeurs omettent de verser le RB, de sorte que le tribunal est dans l’impossibilité d’en analyser le contenu, il échet de relever qu’il est de jurisprudence constante que le RB est un complément naturel et nécessaire des plans d’aménagement, destinés à prévoir les détails qui ne sauraient être inscrits dans les plans. Il se dégage de cette complémentarité du RB par rapport aux plan d’aménagement général ou PAP que le RB n’a pas de domaine réservé qu’il aurait vocation à régler de manière exclusive. Il n’est au contraire destiné qu’à édicter des règles de détail dans les domaines où les plans se sont bornés à énoncer des règles générales. Il s’en dégage encore que les prescriptions d’un RB ne sauraient tenir en échec les dispositions contraires d’un plan d’aménagement.8 Partant, il y a lieu de retenir qu’un RB est une norme inférieure à un PAP.9 Dès lors, et afin de ne pas vider les dispositions de l’article 33, précité, de la loi du 19 juillet 2004 de leur sens, il y a lieu de retenir que dans le cadre d’un conflit entre une norme du RB et une norme d’un projet de PAP QE, le bourgmestre statuant sur une demande d’autorisation de construire doit faire prévaloir la norme issue dudit projet de PAP QE, qui, nonobstant son caractère non encore définitif, est d’une d’essence supérieure au RB.

Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter dans son ensemble l’argumentation des demandeurs ayant trait à une violation du RB et à la nécessité de respecter un « […] principe d’interprétation rationnelle des textes régissant l’aménagement communal […] », outre la question de la valeur juridique de ce dernier.

Si, dans ce contexte, les demandeurs soulèvent encore une violation de leur droit de propriété, garanti par la Constitution, le tribunal constate qu’ils n’y consacrent aucun développement concret. Or, les moyens simplement suggérés, sans être soutenus effectivement, ne sont pas à prendre en considération par le tribunal, étant donné qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer la carence de la partie demanderesse et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions. Le moyen sous examen encourt, dès lors, le rejet.

8 Trib. adm., 20 octobre 1997, n° 9796 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 27 et les autres références y citées.

9 Voir, par analogie : Cour adm., 13 novembre 2018, n° 41095C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

20 S’agissant ensuite du moyen tiré d’une violation du principe de confiance légitime, le tribunal précise qu’un administré ne peut prétendre au respect d’un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l’autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n’est qu’à cette condition que peut naître dans le chef d’un administré la confiance légitime que l’administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines.10 Dans ce contexte, le tribunal précise encore que la notion de droit acquis vise un droit attribué, en d’autres termes, un droit complètement formé, qui est maintenu malgré les dispositions contraires de la nouvelle législation, le droit acquis se différenciant ainsi des simples expectatives, voire de droits éventuels, conditionnels ou en voie de formation.11 Par ailleurs, le principe général de la confiance légitime s’entend comme étant la confiance que les destinataires de règles et de décisions sont normalement en droit de porter envers la stabilité, au moins pour un certain temps, inhérente à la situation dont s’agit sur la base de ces règles et de ces décisions. La constance des rapports entre l’administration et l’administré se dégageant de la sorte ne vaut que rebus sic stantibus, c’est-à-dire toutes choses restant égales par ailleurs tant que le cadre juridique et factuel reste le même.12 Au niveau de l’application dudit principe, il y a lieu d’insister sur le qualificatif légitime, de sorte qu’aucun droit ne saurait être valablement tiré par l’administré d’une application illégale d’un texte de l’ordonnancement juridique par rapport à une même situation administrative qui est la sienne. C’est dire que si, dans la matière donnée, l’administration n’a pas de pouvoir d’appréciation et qu’elle est amenée à appliquer directement un texte de l’ordonnancement juridique à une situation de fait, soit cette application a été légale et le principe de confiance légitime joue pleinement, soit elle ne l’a pas été et le principe ne saurait jouer valablement. Ce n’est que dans une situation où l’application d’un même texte de l’ordonnancement juridique comporte, dans le chef de l’administration, une certaine marge d’appréciation que l’application du principe de confiance légitime est appelé à jouer pleinement dans le chef de l’administré par rapport à l’application duquel l’administration a été amenée à opérer.13 Il y a encore lieu de relever que le principe général de la confiance légitime ne saurait être utilement invoqué pour aboutir à une interprétation non conforme à la loi14 et le respect des droits acquis ne s’impose que si l’on est en présence d’une décision administrative régulière, conforme au droit existant.15 En l’espèce, si le susdit courrier du bourgmestre du 25 mars 2019 comporte certes les mentions « […] nous pouvons retenir votre proposition visant l’agrandissement de la maison […] » et « […] [l]’agrandissement de la maison vers l’arrière est autorisable […] », 10 Trib. adm., 25 janvier 2010, n° 25548 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 18 mai 2010, n° 26683C du rôle, Pas. adm., 2022 V° Lois et Règlements, n° 55 et les autres références y citées.

11 Trib. adm., 22 mai 2017, n° 36579 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et règlements, n° 56 et l’autre référence y citée.

12 Cour adm., 2 avril 2015, Pas. adm. 2022, V° Lois et règlements, n° 57 et les autres références y citées.

13 Cour adm., 2 avril 2015, n° 35541C du rôle, Pas. adm. 2022 V° Lois et Règlements, n° 55 et les autres références y citées.

14 Cour adm., 19 octobre 2017, n° 39576C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et Règlements, n° 55.

15 Trib. adm., 14 novembre 2016, nos 36988 et 36989 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et Règlement, n° 56.

21ces mentions sont cependant insuffisantes pour permettre de conclure à un accord définitif du bourgmestre quant à l’octroi d’une autorisation de construire, qui permettrait de ce fait aux demandeurs de se prévaloir d’un véritable droit acquis. En effet, tel que relevé ci-avant, cette notion vise un droit attribué, complètement formé, qui est maintenu malgré les dispositions de la législation nouvelle, alors que les susdites mentions traduisent tout au plus un droit en voie de formation. Cette conclusion s’impose d’autant plus que dans le courrier en question, le bourgmestre a encore précisé avoir besoin de pièces supplémentaires « […] avant de pouvoir établir une autorisation de construire […] ».

En l’absence d’un tel droit complètement formé, et dans la mesure où depuis l’envoi de ce courrier du 25 mars 2019, le cadre juridique a justement changé, du fait du lancement de la procédure d’adoption du projet de PAP QE, les demandeurs ne sauraient valablement soutenir qu’en refusant de faire droit à leur demande à travers les décisions déférées, nonobstant les termes du susdit courrier, le bourgmestre aurait méconnu le principe de confiance légitime.

Par ailleurs, quant aux courriers du bourgmestre des 22 janvier et 9 février 2021, s’il est certes exact que la mention « […] nous vous confirmons que nous pouvons accepter votre projet […] », telle que figurant dans ces courriers, a pu être la source d’une certaine confusion dans le chef des demandeurs, il n’en reste pas moins que les termes de ces courriers ne sont pas assez explicites pour qu’il puisse en être déduit que l’administration ait créé au profit de ces derniers une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans leur chef. Aucune violation du principe de confiance légitime ne saurait, dès lors, être déduite de ces courriers. Cette conclusion est corroborée par le fait que dans son courrier, précité, du 12 mars 2020, le bourgmestre avait clairement indiqué aux époux A qu’eu égard aux dispositions du projet de PAP QE, leur projet de construction n’était plus autorisable, de sorte qu’en l’absence de changement du cadre réglementaire entre ce courrier et ceux des 22 janvier et 9 février 2021 et à défaut d’adaptation de leur projet aux nouvelles dispositions de la réglementation urbanistique, les demandeurs n’ont pas légitimement pu partir du principe que l’autorisation sollicitée leur serait néanmoins délivrée.

En tout état de cause, le tribunal vient ci-avant de conclure qu’eu égard aux dispositions pertinentes du projet de PAP QE, le projet d’agrandissement de la maison des demandeurs n’était pas autorisable. Il s’ensuit qu’aucune violation du principe de confiance légitime ne saurait être déduite de la formulation des susdits courriers des 22 janvier et 9 février 2021.

Admettre le contraire aboutirait, en effet, à entériner une application illégale de la réglementation applicable, le tribunal renvoyant, sur ce point, aux développements faits ci-avant quant à l’importance à attacher au qualificatif « légitime », au niveau de l’application du principe de la confiance légitime.

Il suit des considérations qui précèdent que l’argumentation des demandeurs ayant trait à une violation de ce dernier principe est à rejeter dans son ensemble.

Quant à l’exception d’illégalité du projet de PAP QE, soulevée par les demandeurs sur base de l’article 95 de la Constitution, le tribunal relève que ledit article prévoit que « [l]es cours et tribunaux n’appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux qu’autant qu’ils sont conformes aux lois. […] ».

Comme l’article 95 de la Constitution n’envisage l’exception d’illégalité d’un acte réglementaire que par rapport aux règlements en vigueur et non pas par rapport à un simple 22projet d’acte réglementaire, les demandeurs ne sont pas fondés à invoquer cette disposition pour voir écarter en l’espèce les effets du projet de PAP QE en application des servitudes légales prévues par la loi du 19 juillet 2004.16 Il s’ensuit que le moyen fondé sur l’exception d’illégalité du projet de PAP QE sur le fondement de l’article 95 de la Constitution est à rejeter.

Si, dans ce contexte, les demandeurs soulèvent encore l’illégalité par voie d’exception du règlement grand-ducal du 8 mars 2017, plus particulièrement en ce qui concerne les définitions des notions de « niveau plein » et de « niveau en sous-sol », ce moyen est néanmoins à rejeter pour être inopérant, étant donné que même si le tribunal devait écarter l’application dudit règlement grand-ducal à la présente affaire, cela n’aurait aucune incidence sur l’issue du litige, étant donné que les dispositions du projet de PAP QE, en ce compris les définitions y prévues, resteraient, quant à elles, pleinement applicables, pour ne pas pouvoir, à leur tour, être écartées sur base de l’article 95 de la Constitution, tel que retenu ci-avant.

En tout état de cause, ces définitions, fixées au niveau national par le pouvoir réglementaire pour l’ensemble des PAP du pays, sont, en tant que telles, neutres et ne deviennent pas illégales pour contrariété aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 200417, au seul motif de rendre non autorisable le projet de construction individuel des demandeurs.

De l’entendement du tribunal, les demandeurs soutiennent encore que les décisions déférées seraient elles-mêmes contraires aux objectifs prévus par cette dernière disposition légale.

A cet égard, le tribunal précise qu’il ressort dudit article 2 de la loi du 19 juillet 2004 que le législateur a confié une mission générale aux communes consistant à veiller au respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal, notamment, par une utilisation rationnelle du sol, ces considérations devant guider le pouvoir règlementaire communal lors de l’adoption de la règlementation urbanistique.

Or, si la mise en valeur harmonieuse et le développement durable, ainsi que le fait d’assurer des conditions de vie optimales pour la population et une utilisation rationnelle du 16 Voir : trib. adm., 9 mars 2022, n° 45141 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

17 Art. 2 de la loi du 19 juin 2004 : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:

(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux ;

(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire ;

(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ;

(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus ;

(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».

23sol constituent certes des objectifs de la loi sur l’aménagement communal et le développement urbain, ces objectifs ne sauraient cependant constituer, à défaut de concrétisation par voie réglementaire, des critères per se auxquels chaque construction, considérée isolément, doit répondre pour pouvoir être autorisée18, respectivement ne sauraient justifier l’octroi d’une autorisation de construire d’un projet qui, tel que celui des époux A, est contraire aux dispositions urbanistiques applicables.

Dans ce contexte, le tribunal relève encore, d’une part, que l’article 2, précité, de la loi du 19 juillet 2004 ne fixe aucun critère technique objectif susceptible de permettre au bourgmestre de justifier le refus, respectivement la délivrance d’une autorisation de construire, mais se borne à arrêter des lignes de conduite vagues et générales, telles que l’utilisation rationnelle du sol ou encore le développement harmonieux des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités et, d’autre part, que de telles directives imprécises impliquent – à défaut de concrétisation par voie règlementaire – d’office une interprétation nécessairement subjective du bourgmestre.19 Or, dans la mesure où le bourgmestre a une compétence liée en la matière consistant à vérifier la demande par rapport aux dispositions urbanistiques applicables en évitant de se livrer à une telle interprétation subjective, il n’a pas, en refusant la demande d’autorisation de construire litigieuse, violé l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004. Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours sous examen est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.

Eu égard à l’issue du litige, les époux A sont à débouter de leur demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 5.000 euros.

Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;

déclare le recours en annulation irrecevable, dans la mesure où il vise « […] la décision du 12 mars 2020 du Bourgmestre de la Ville de Differdange portant […] refus de la demande d’autorisation de construire des requérants […] » ;

le reçoit en la forme pour le surplus ;

au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;

déboute les demandeurs de leur demande en allocation d’une indemnité de procédure ;

condamne les demandeurs aux frais et dépens de l’instance.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique extraordinaire du 14 juillet 2023 par :

18 Voir par analogie : trib. adm., 5 décembre 2001, n° 12911 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Etablissements classés, n° 91 et l’autre référence y citée, de même que trib. adm., 15 juillet 2013, n° 31052 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

19 Trib. adm., 15 juillet 2013, n° 31052 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.

24 Daniel Weber, vice-président, Michèle Stoffel, premier juge, Benoît Hupperich, juge, en présence du greffier Luana Poiani.

s. Luana Poiani s. Daniel Weber Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 14 juillet 2023 Le greffier du tribunal administratif 25

| Luxembourg, Tribunal administratif, 14 juillet 2023, 46505

Synthèse

Origine de la décision

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