Tribunal administratif N° 46525 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46525 1re chambre Inscrit le 4 octobre 2021 Audience publique du 10 juillet 2023 Recours formé par la commune de …, …, contre un arrêté du Conseil de Gouvernement en matière de sites et monuments
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46525 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 octobre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de …, ayant sa maison communale à L-…, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 « classant comme monument national de la place … à …, comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres, inscrite au cadastre sous le numéro n°… de la commune de … » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 décembre 2021 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 31 janvier 2022 de la société anonyme Krieger Associates SA, préqualifiée, pour compte de la commune de …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 24 février 2022 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 1er juin 2022, permettant aux parties de prendre un mémoire supplémentaire quant à l’incidence de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel par rapport au litige en cours ;
Vu le mémoire additionnel du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 19 octobre 2022 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté déféré ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Monsieur le délégué du gouvernement Luc Reding en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 1er février 2023 ;
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En date du 28 mai 2020, le ministre de la Culture, ci-après désigné par « le ministre » informa le bourgmestre de la commune de …, ci-après désigné par « le bourgmestre », de ce qu’il proposa de classer comme monument national les immeubles suivants :
- La Croix de chemin sise Place …, inscrite au cadastre de la commune de … ; section … de …, sous le numéro …, appartenant à la Commune de … ;
- Le centre culturel sis rue …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant à la Commune de … ;
- Le cimetière sis dans la rue …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, appartenant à la Commune de … ;
- Le transformateur sis rue …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant à la Commune de … ;
- Les immeubles sis …, inscrits au cadastre de la commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, appartenant à la Commune de … ;
- La croix de chemin sise rue …, inscrite au cadastre de la commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant à la Commune de ….
Par courrier du 5 juin 2020, le ministre informa le bourgmestre de son intention de classer comme monument national la place … comprenant le kiosque et les arbres et demanda au bourgmestre de soumettre lesdites propositions de classement à l’avis du conseil communal et de lui faire parvenir la réponse dans un délai de trois mois.
L’intérêt historique, architectural et esthétique justifiant la proposition de classement comme monument national de la place … fut motivé par le ministre en citant l’avis de la Commission des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la COSIMO », du 12 février 2020, libellé comme suit :
« Die Place … bildet den zentralen Platz der Ortschaft, von dem die Straßen … wie Tentakel in alle vier Himmelsrichtungen durch die Tallandschaften führen. Der Name … oder Bleiche geht offensichtlich darauf zurück, dass hier früher die Bürger ihre Wäsche zum … auslegten (OHG). Der Platz liegt vor der ehemaligen Festungsmauer und entwickelte sich im 19. Jahrhundert zu einem neuen Ortszentrum (ENT). Es entstanden Wohnhäuser, Kleinindustrien, Läden und Hotels, aber auch die 1863 neu errichtete Kirche fand hier ihren Platz. Heute prägt die Gastronomie mit ihren Terrassen den Platz entlang der Hauptstraße.
Inmitten der mit Linden- und Kastanienbäumen umsäumten Freifläche liegt ein Musikpavillon und etwas abseits das geschichtsträchtige Justizkreuz (AUT, OHG).
Der Musikpavillon auf achteckigem Grundriss mit nördlichem Aufgang befindet sich auf dem Hauptplatz der Orschtaft …, der Place … (GAT). 1869 als Ersatz für einen hölzernen Vorgänger errichtet, besitzt er aus der Erbauungszeit noch seine gusseisernen Säulen mit korinthischen Kapitellen (OHG, ERI). Sie scheinen zusammen mit dem Sockel die einzigen bauzeitlichen Elemente zu sein. Der Sockel ist aus lokalem, hellbeigem Sandstein erbaut, zwischen den Säulen ist ein schmiedeeisernes Geländer angebracht. Der Boden ist mit braunen Fliesen belegt, das Dach von unten mit Brettern verschalt. Weil Größe und Materialität des Pavillons 1977 und vermutlich auch in den 1990er Jahren stark verändert wurden, ist das Objekt nur als Teil des Ensembles ,Place …' als nationales Kulturgut schützenswert.
An der südöstlichsten Ecke der Place … steht unter drei Linden und von niedrigem Heckenbewuchs umgeben das ehemalige, steinerne Justizkreuz des Ortes. Seine wechselvolle Historie gibt sowohl Zeugnis vergangener Rechtspraktiken als auch bestehender religiöser 2Tradition. Zahlreiche Arbeiten belegen seit dem 19. Jahrhundert ein anhaltendes Interesse an dem Kreuz.
Die erste Verleihung eines Freiheitsbriefs und in der Folge die Gründung eines aus Bürgern bestehenden mittelalterlichen Schöffengerichts erfolgte 1236 in Echternach. Im zum Gericht gehörenden Justizkreuz in Echternach wie auch im späteren …s manifestieren sich auf bauliche Weise die damals errungenen bürgerlichen Rechte. Herr A sieht in ihnen „einen unläugbaren Werth, als sie den Übergang von feudaler Willkür auf unsere moderne Gesetzordnung anzeigen“ (GAT). Angaben zum genauen Alter des heutigen Kreuzes in … sind uneinheitlich. Herr B siedelt es kurz nach 1571 an. Herr C hingegen gibt an, dass es in der Mitte des 17. Jahrhunderts durch Her D und zu der Fels errichtet wurde. In beiden Fällen ist das älteste Element des Kreuzes seit der Renaissance erhalten (AUT, SEL).
Der Standort des Kreuzes änderte sich mehrfach (ENT). Herr C berichtet, dass das Kreuz zunächst unweit eines Steinblocks stand, an dem die Schöffen verhandelten und Brautpaare auf einen Schirmherrn der Burg eingeschworen wurden. An dem Stein wurde auch zum letzten Mal in Luxemburg ein Todesurteil gesprochen, das 1793 an Herr E aus … vollstreckt wurde (ERI, OHG). Seit 1930 ist der Stein nicht mehr sichtbar, sondern liegt als Teil der Kanalisierung des … unter der Erde. Das Kreuz wurde 1845 aufgrund des Baus der Staatsstraße nach … von dem Stein getrennt und zunächst auf den Platz vor der alten Jungenschule, dann vor die neue Kirche Sankt … versetzt, bis es schließlich seinen aktuellen Platz erhielt. Heute dient es als Ziel der jährlichen Prozession zu Ehren Sankt ….
Nicht nur die Loge auch das Kreuz selbst wurde einige Male verändert (ENT). Um 1823 wurde es mit einem niedrigen und bauchigen Schaft dargestellt und war damit nicht mal mannshoch. Herr C hat festgehalten, dass Spuren von Vergoldung und Bemalung bis Mitte des 19. Jahrhunderts sichtbar gewesen seien. Engling berichtet von der noch 1863 auf dem Kreuz befindlichen Jahreszahl „1845", die er als Datum einer Restaurierung deutet, die wohl zeitgleich mit seiner Versetzung erfolgte. „Von einer zur anderen Stelle verrückt, wurde es soweit verstümmelt", dass es in den nachfolgenden Jahren bis auf das Kopfstück zu einem Verlust der anderen Teile kam. In offiziellem Auftrag stellte der Staatsarchitekt Herr A schließlich das Kreuz im Jahr 1882 wieder her. Er ergänzte das Kopfstück um ein Pedestal und einen Schaft. Mit der Wahl eines hohen Pedestals und langen Schafts verlängerte er das Kreuz ein weiteres Mal, diesmal von drei auf fast fünf Meter.
Herr A unternahm keine Ergänzungsarbeiten an dem fehlenden Flügel der Engelsfigur, sondern ließ diesen als Fragment stehen. Gleichzeitig wich er in der Wiederherstellung des Pedestals von dem Vorbild, wie es etwa Herr F überliefert, ab. Damit nimmt Herr A im Zusammentreffen der beiden Ansätze des Weiterbauens und Konservierens an diesem Objekt eine gemäßigte Position zu der Zeit ein (AIW), als am Beispiel des Heidelberger Schloss eine Grundsatzsdiskussion um die Ausschließlichkeit des Konservierens beginnt.
Am 6. Juli 1882 wurde das Kreuz nach der Restaurierung unter drei Linden für die alljährliche Prozession an der Stelle und in der Form aufgestellt, die es bis heute behalten hat.
Unter den noch erhaltenen Justizkreuzen ist es aufgrund seines sechseckigen Schafts, aber mehr noch wegen seines dreiseitigen Aufsatzes ungewöhnlich (SEL). Auf einem mächtigen zweistufigen, runden Sockel sitzt über einer Basis mit Hohlkehle ein hoher sechseckiger Schaft.
Auf dem Schaft befindet sich auf einem sich verbreiternden, abgefasten Zwischenstück mit Kragstein ein dreiseitiger Aufsatz. Der Aufsatz zeigt drei als Relief gestaltete Bildtafeln. Auf der zur Straße liegenden Schauseite zeigt er die Kreuzigungszene Jesu mit Maria und Johannes. Unter der Szene ist auf dem Zwischenstück das Wappen von … mit aufrechtstehendem Löwen angeordnet. Auf der zweiten Seite ist … abgebildet, der unter einem in Wolken schwebenden Kreuz kniet. Darunter ist ein Engelskopf mit Flügeln dargestellt. Die dritte Seite zeigt die Himmelskönigin Maria mit dem Jesuskind auf einer Mondsichel. Darunter ist das Wappen von Fels-Herr C abgebildet. Der Aufsatz wird über einem Kranzgesims von 3einem kleinen Pyramidendach abgeschlossen und von einem Kleeblattkreuz weithin sichtbar markiert.
Die drei heute das Kreuz umstehenden Linden sind seit dem 29. März 1974 im Inventaire supplémentaire eingeschrieben. Allerdings weisen auch das steinerne Kreuz, der Musikpavillon und die die Place … umgebenden Fassaden eine Schutzwürdigkeit auf, denn es handelt sich bei der Place … um einen der wenigen, geplant angelegten und seit Jahrhunderten nahezu unveränderten Platz inmitten der historischen Ortschaft …. Während sowohl das Kreuz als auch der Musikpavillon als Elemente mit hohem Erinnerungswert und von außergewöhnlicher Bedeutung für die Orts- und Heimtageschichte hervorzuheben sind, ist das Ensemble des Platzes an sich als einer der seltenen erhaltenen Zentralplätze einer geschichtsträchtigen Ortschaft mit dem Echternacher Marktplatz gleichzusetzen und daher aufgrund seiner nationalen Bedeutung zu schützen.
Erfüllte Kriterien: (AUT) Authentizität, (GAT) Gattungen, (SEL) Seltenheitswert, (A1W) Architekten- oder Ingenieurswerk, (OHG) Orts- und Heimatgeschichte, (ENT) Entwicklungsgeschichte, (ERI) Erinnerungsort ».
Dans sa séance publique du 29 juillet 2020, le conseil communal de … décida de demander au ministre de plus amples informations « quant à la gestion journalière de la place » en émettant les réserves suivantes :
« (…) En ce qui concerne le classement de la place … inscrite au cadastre sous le numéro … section … de …, le collège échevinal voit également des problèmes majeurs d’exploitation de la place. Conformément à l’article 10 de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux l’immeuble classé ne peut être détruit ou déplacé, même en partie, ni changer d’affectation, ni être l’objet d’un travail de restauration, de réparation ou de modification quelconque, que si le Ministre y a donné son autorisation. Or, il est à noter que nous sommes souvent obligés de réagir ou d’installer des constructions temporaires suite aux besoins des exploitants de la place, respectivement suite aux conditions météorologiques, ceci souvent à court terme. Par ailleurs, il est marqué dans la motivation du classement que le kiosque – élément central de la place – ne serait pas protégeable excepté que dans le cadre général de l’aménagement de la place.
Par ailleurs la croix de justice fait déjà l’objet d’un classement séparé (courrier du 28 mai 2020) et les arbres sont en tout cas protégés par le biais de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles. Il en résulte, que le classement général de la place … ne semble pas apporter de plus-value. Il est inutile de mentionner que les conseils communaux de la commune de … ont et vont toujours veiller à un traitement respectueux de la place qui est considérée par la population comme leur « … ».
Nous sommes actuellement en train d’élaborer une charte pour le traitement et l’aménagement de l’espace public de la commune et le collège échevinal est d’avis qu’il serait opportun si les responsables du ministère de la culture respectivement du service des sites et monuments nationaux nous laisseraient parvenir leurs idées et recommandations quant au traitement de la place et de les intégrer dans cette charte qui pourrait également être ancrée dans le cadre du règlement des bâtisses. Ceci permettrait à notre avis une gestion plus flexible de la place. (…) ».
En date du 23 mars 2021, le Conseil d’Etat émit son avis conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 », quant au projet d’arrêté du Gouvernement en Conseil ayant pour objet le classement comme 4monument national de la place … comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres comme suit :
« Par dépêche du 7 septembre 2020, le Premier ministre, ministre d’Etat, a soumis à l’avis du Conseil d’Etat le projet d’arrêté du Gouvernement en conseil sous rubrique. Au texte du projet d’arrêté étaient joints un rapport de la séance du 23 octobre 2019 de la Commission des sites et monuments nationaux, un extrait du registre aux délibérations du Conseil communal de la Commune de … du 29 juillet 2020, une description de la parcelle, un plan cadastral, ainsi qu’une documentation photographique de l’immeuble à classer.
Le Conseil d’Etat constate que le dossier sous examen comporte des avis discordants.
Il tient à souligner qu’il n’est pas outillé pour apprécier le bien-fondé des critères subjectifs y soulevés (…) ».
Par arrêté du 11 juin 2021, le Conseil de Gouvernement procéda au classement de la place …. Cet arrêté a la teneur suivante :
« Art. 1er.- Est classé monument national, la place … à …, comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres, inscrite au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous le numéro …, appartenant à la Commune de ….
Art. 2.- La présente décision est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif. Ce recours doit être intenté par ministère d’avocat à la Cour dans les trois mois de la notification du présent arrêté au moyen d’une requête à déposer au secrétariat du tribunal administratif.
Art. 3.- Le présent arrêté est transmis au ministre de la Culture aux fins d’exécution.
Copie en est notifiée à la Commune de …, pour information et gouverne (…) ».
Le 2 juillet 2021, le ministre transmit au bourgmestre copie des arrêtés du Conseil de Gouvernement portant notamment classement comme monument national de la place …, comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres.
Le 22 juillet 2021, le ministre informa le collège des bourgmestre et échevins de la commune de …, ci-après désigné par « le collège échevinal », quant à l’impact des protections comme suit :
« (…) Les « modifications quelconques » que je dois autoriser en vertu de la loi de 1983 sont celles pouvant apporter un changement permanent et durable à un objet classé. En l’espèce, les transformations régulières et ponctuelles de la place, non point définitives, à savoir celles ayant trait à des marchés, concerts et manifestations diverses ne rentrent certes pas dans le domaine autorisable. Cependant, pour tout ce qui concerne l’installation de terrasses et aménagement divers fixes, le SSMN doit être saisi au préalable. Je ne peux que saluer votre idée de mettre en place une charte pour le traitement et l’aménagement de l’espace public. Mes services pourront vous assister dans ces démarches, de sorte que, une fois établie et approuvée par mes soins, cette charte règlera toutes les questions et empêchera des saisines répétitives de ma part et de mes services. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 octobre 2021, l’administration communale de …, ci-après désignée par « la commune », a fait introduire un 5recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 portant classement comme monument national de la place …, comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres.
I.
Quant à la recevabilité du recours et quant à la loi applicable Il échet de constater que le délégué du gouvernement fait valoir dans son mémoire supplémentaire que la nature du recours à introduire devrait être déterminée en vertu de la loi sous l'empire de laquelle elle a été prise et que la loi applicable au litige serait celle du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, ci-après désignée par « la loi du 25 février 2022 », venue abroger la loi modifiée du 18 juillet 1983 concerant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 ».
Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit en l’espèce, dans la mesure où la loi du 18 juillet 1983, sur base de laquelle la décision litigieuse du 11 juin 2021 a été prise, a été abrogée par la loi du 25 février 2022, publiée au Mémorial A le 3 mars 2022 et entrée en vigueur le jour de sa publication conformément à l’article 136 de la même loi, partant entrée en vigueur après la prise de la décision du 11 juin 2021 et après l’introduction du présent recours.
En effet, la loi du 18 juillet 1983 prévoyait dans ses articles 3 et 4 ce qui suit :
« Art. 3. L'immeuble appartenant à l'Etat, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique est classé par le Gouvernement en conseil, les intéressés et le Conseil d'Etat entendus en leurs avis.
Art. 4. L'immeuble appartenant à toute personne autre que celles énumérées à l'article 3 est proposé au classement par arrêté du ministre, la Commission des Sites et Monuments nationaux et le conseil communal de la commune sur le territoire de laquelle l'immeuble est situé entendus en leurs avis, lesquels doivent être produits dans le délai de trois mois à partir de la notification de la proposition de classement Passé ce délai, la proposition est censée être agréée.
L'arrêté détermine les conditions du classement.
La proposition de classement est notifiée au propriétaire, l'acte de notification énumérant les conditions du classement et informant le propriétaire de son droit au paiement éventuel d'une indemnité représentative du préjudice pouvant résulter pour lui des servitudes et obligations du classement.
La réponse du propriétaire, accompagnée le cas échéant de la demande en indemnisation, doit parvenir au Ministre dans les six mois à dater de la notification de l'arrêté proposant le classement.
En cas de consentement du propriétaire sur le principe et les conditions de classement, l'immeuble est classé par arrêté du Gouvernement en conseil.
A défaut de consentement du propriétaire sur le principe du classement, celui-ci peut être prononcé par le Gouvernement en conseil, le propriétaire jouissant d'un droit de recours au Conseil d'Etat, comité du Contentieux, statuant comme juge du fond.
A défaut d'accord du propriétaire sur l'indemnité à payer, la contestation y relative est jugée en premier ressort par le tribunal d'arrondissement dans le ressort duquel se trouve l'immeuble à classer. Le Gouvernement peut ne pas donner suite à la proposition de classement dans les conditions d'indemnisation ainsi fixées. Il doit alors, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, abroger l'arrêté de classement. » 6 Il échet encore de constater que la loi du 25 février 2022 ne prévoit qu’un recours en annulation contre les décisions prises en vertu de cette loi.
A défaut de dispositions transitoires afférentes dans la loi du 25 février 2022, il convient de retenir qu’en ce qui concerne les voies de recours à exercer, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été prise la décision attaquée, en l’absence, comme en l’espèce, de mesures transitoires1.
Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une décision prise sur le fondement de la loi du 18 juillet 1983 devra être analysée conformément aux dispositions de cette même loi.
En l’espèce, il n’est pas contesté que la commune est propriétaire de la place …, de sorte que l’article 3 de la loi du 18 juillet 1983, précité, trouve à s’appliquer.
Dans la mesure où ledit article, contrairement à l’article 4 de cette même loi qui s’applique au classement d’immeubles appartenant à des personnes privées, ne prévoit pas de recours au fond dans le cadre de classement d’immeubles appartenant à des personnes publiques, seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision déférée, recours qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit selon les formes et délai de la loi, étant rappelé que si le fait de se rapporter à prudence de justice, tel que l’a fait le délégué du gouvernement, équivaut certes à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Il appartient ensuite au tribunal de déterminer la loi applicable à l’examen du bien-fondé de la décision litigieuse.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d'une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise2.
Il s’ensuit que le tribunal appliquera les dispositions de la loi du 18 juillet 1983 dans le cadre de son analyse des moyens présentés dans le cadre du recours en annulation à l’encontre de la décision déférée.
II.
Quant au fond 1 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 360 et les autres références y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
2 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.
7Il y a d’abord lieu de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par la société demanderesse, mais détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
A. Arguments des parties A l’appui de son recours et en fait, la commune résume en substance les faits et rétroactes relevés ci-avant tout en ajoutant que la place … serait l'un, sinon le principal centre de rencontre et de festivités de la commune de … au motif qu’il s’agirait d’un lieu de passage du « … trail » et l’un des lieux de transit réputés de la région …. La place accueillerait ainsi de nombreux exploitants et commerçants qui vivraient, notamment, de l'attractivité touristique de la région. On y retrouverait des restaurants, cafés, hôtels, et des commerces divers. La place jouerait ainsi non seulement un rôle économique pour la commune, mais surtout un rôle de cohésion sociale. De nombreuses animations et évènements auraient lieu chaque année, chaque mois sur la place …. Ainsi, auraient notamment lieu tous les derniers vendredis du mois, le « Marché … », ainsi que des braderies, des concerts, le « …fest », la kermesse, le marché de Noël.
La commune expose qu’un classement de la place comme monument national, en ce qu'il impliquerait une autorisation du ministre, notamment pour « toute modification quelconque », poserait problème par rapport à la nécessité pour la commune, de pouvoir rapidement autoriser de telles modifications de la place, en fonction de circonstances diverses, telles que la météo, les mesures sanitaires, ou en fonction de la nécessité de l’événement.
La récente crise sanitaire aurait démontré le besoin de réactivité des autorités communales pour permettre aux exploitants d'adapter, notamment leurs terrasses, aux règles en vigueur. De nombreuses communes, à l'instar de la commune de …, auraient accordé aux exploitants de cafés et restaurants le droit d'agrandir leurs terrasses, le droit d'installer des mesures de séparation entre les tables ou des auvents supplémentaires pour les jours de pluie.
Selon la commune, une telle réactivité ne serait plus donnée en cas de nécessité systématique de solliciter le ministre pour se voir autoriser, préalablement, de tels changements.
La commune précise encore que la mise en place d'une charte pour le traitement de l'aménagement de l'espace public, telle qu’elle l’avait proposée, ne permettrait pas non plus de pallier toutes les difficultés futures, même si elle était établie en concertation avec le ministère de la Culture ou le Service des sites et monuments nationaux, ci-après désigné par « le SSMN », avec lesquels elle entretiendrait des relations positives et constructives, étant donné qu’il serait impossible d'envisager à l'avance et de manière exhaustive, tous les cas de figure possibles de « modification quelconque » de la place qui nécessiteraient l'accord préalable du ministre.
En droit, la commune reproche dans un premier temps au ministre d’avoir violé l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983, alors qu’il ne ressortirait d'aucun document qui a été à l’initiative de la demande ayant conduit à l'adoption par le Gouvernement en Conseil de l'arrêté de classement querellé.
La commune soutient qu’il appartiendrait au ministre de verser le courrier de demande de classement, pour que le respect de l'article 2 de la loi puisse être contrôlé, tout en précisant que le ministre même ne pourrait être à l'origine de cette demande et qu’il ne pourrait pas s’autosaisir.
8La commune invoque ensuite une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983.
En admettant que la COSIMO aurait produit dans son avis du 12 février 2020 un exposé historique et factuel des différentes composantes de la place …, il n’en resterait pas moins qu’il n'existerait aucune motivation indiquant, in concreto, en quoi la situation factuelle et historique décrite impliquerait qu'il serait d'intérêt public de classer la place … comme monument national.
Elle précise à cet égard que la place … aurait été entièrement réaménagée en 1980 et qu’elle ferait actuellement l'objet de travaux en vue de l’installation d'un bassin de rétention.
La commune fait ensuite valoir que l’arrêté déféré violerait le principe de proportionnalité, dans la mesure où il y aurait rupture de proportionnalité entre le prétendu intérêt public de conservation et l’intérêt publique que représente la gestion de la place ….
Dans ce contexte, la commune soutient d’abord qu’en vertu de l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983, certaines modifications, telles que l'installation ou la modification des terrasses ou des devantures des commerces, la réparation ou la restauration de certains éléments du kiosque ou encore des travaux de réfection, seraient soumis à autorisation du ministre, qui disposerait d'un délai de six mois pour se prononcer.
Ces contraintes seraient à mettre en rapport avec l'intérêt que pourrait représenter le classement de la place … comme monument national, compte tenu du fait qu’elle entendrait gérer celle-ci en « bon père de famille », en conciliant les intérêts de protection du patrimoine local et les intérêts des habitants et visiteurs de la commune, tel qu’elle l’aurait fait dans le passé.
Elle conteste qu’il y aurait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé à la base de la privation opérée par l'arrêté de classement portant sur l'usage de la place … en soutenant qu’elle assurerait elle-même la garantie que la place … soit gérée dans le respect du patrimoine communal, ce qui rentrerait dans sa mission de veiller à la sauvegarde de l'intérêt communal. Elle précise à cet égard qu’elle aurait de sa propre initiative envisagé la mise en place d'une charte pour le traitement et l'aménagement de l'espace public et avait invité les services du ministère de la Culture à participer à la rédaction de celle-ci. Cette proposition, moins contraignante qu'un classement de la place comme monument national, aurait permis de concilier tant la volonté du ministère de la Culture tendant à sauvegarder le patrimoine en cause que la nécessité pour la commune de pouvoir organiser l'espace public avec une certaine flexibilité et une certaine réactivité.
La commune précise ensuite, en s’appuyant sur plusieurs arrêts de la Cour administrative, que pour un propriétaire personne morale de droit public, aucune indemnisation ne serait prévue par la loi pour contrebalancer les effets du classement, tel que ce serait le cas pour un propriétaire personne privée. Elle soutient qu’en l’espèce, le dommage serait subi par toute la collectivité qui pâtirait de la rigidité procédurale et administrative supplémentaire concernant les activités se déroulant sur la place ….
L'intérêt du classement comme monument national devrait dès lors être mis en balance avec les inconvénients qu'il impliquerait, au niveau local.
En renvoyant aux différents inconvénients relevés avant, la commune ajoute encore qu’elle serait régulièrement amenée à réaménager la place … pour les évènements qui s'y 9déroulent, tels que la Kermesse, et également à modifier son règlement de stationnement et de circulation à ces fins.
Elle en conclut que les inconvénients du classement seraient supérieurs aux intérêts du classement, alors qu'il serait possible d'aboutir aux mêmes fins, à savoir la sauvegarde du patrimoine et des éléments dignes de conservation, par d'autres moyens que le classement, tel que l’établissement d'une charte entre la commune et le ministère de la Culture, ou bien encore signature d'une convention entre la commune et le ministère de la Culture.
La commune conclut ensuite à une violation du principe de l’autonomie locale en précisant qu’il serait possible de comparer le classement de la place … comme monument national, à une forme de mise sous tutelle de la commune vis-à-vis du ministre pour la gestion de ce bien communal, alors même que la gestion d'une place communale, son entretien, les autorisations y délivrées pour les activités qui s'y déroulent, relèveraient de l'intérêt communal.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen ayant trait à une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, il expose que le SSMN aurait mis en place un catalogue de critères devant être remplis par un immeuble pour pouvoir être considéré comme digne de protection.
Il renvoie en substance aux éléments de motivation contenus dans le courrier du 5 juin 2020 proposant la place … au classement comme monument national et soutient que la commune resterait en défaut de contredire utilement cette motivation, respectivement d'établir la teneur des réaménagements qu’elle avance et, plus particulièrement, en quoi ils auraient fait perdre à la Place … son authenticité.
En admettant que la croix de justice et les arbres auraient déjà été recensés et bénéficieraient d'une protection individuelle à travers la législation environnementale, respectivement en matière de protection des sites et monuments, le délégué du gouvernement fait valoir qu’il serait néanmoins possible de protéger une place dans sa totalité et d'avoir des protections individuelles sur des objets spécifiques. Ceci serait également le cas pour certains objets dans la commune d'Echternach qui longent la place du Marché. La protection de la place servirait dans ce cas à veiller à une homogénéité en raison de son importance et de sa localisation au centre du village, de sorte qu’en l’espèce, le classement de la place … dans son intégralité s'imposerait.
Il fait valoir que l'objectif de protection et de conservation de l'immeuble ne pourrait être atteint par le seul classement de certains éléments constitutifs de la place … si tout le reste de la place pouvait faire l'objet de modifications.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe de proportionnalité, le délégué du gouvernement fait valoir que le classement comme monument national de la place … n’aurait pas pour effet de restreindre de manière générale l'usage ou la gestion de la place. Le classement ne restreindrait pas la gestion journalière de la place … et ne porterait pas atteinte à l'usage qu'en font la commune et ses habitants. En effet, les « modifications quelconques » soumises à autorisation du ministre en vertu de l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983 seraient celles susceptibles d'apporter un changement permanent et durable à un objet classé et d'avoir une incidence sur sa conservation et sa protection. Ainsi, les transformations régulières et 10ponctuelles, non définitives, à savoir celles ayant trait à des marchés, fêtes, concerts et manifestations diverses ne seraient pas soumis à autorisation, de sorte à exclure la nécessité d’introduire une demande d’autorisation pour (i) l'installation de constructions temporaires nécessaires pour le bon fonctionnement de fêtes, brocantes ou des marchés, (ii) l'installation ou la modification des terrasses/devantures des commerces, à moins qu'il ne s'agisse de terrasses et d'aménagements divers fixes, (iii) les travaux d'entretien habituels et réguliers auxquels le propriétaire d'un bien classé peut procéder en tout état de cause et (iv) les modifications du règlement de stationnement et de circulation hormis cependant le cas où une telle modification porterait atteinte à la substance de la place.
Une autorisation s’avérerait nécessaire pour la réparation ou la restauration de certains éléments du kiosque, respectivement la réalisation de travaux de réfection de la place, dans la mesure où ceux-ci porteraient atteinte à la substance bâtie.
Le délégué du gouvernement donne encore à considérer que l'obligation d'autorisation résulterait directement de la loi et ne serait pas à considérer comme une contrainte excessive.
Il renvoie ensuite à la situation de la Ville d’Echternach où la place du Marché avec ses embouchures serait inscrite à l'inventaire supplémentaire des monuments nationaux depuis le 9 août 2004. Cette protection ne présenterait aucun problème et la commune profiterait de subventions élevées pour les travaux d'entretien de la place.
Quant à l’argument de la commune selon lequel elle assurerait elle-même les garanties nécessaires aux fins d’une gestion de la place … dans le respect du patrimoine national, le délégué observe que suivre ce raisonnement reviendrait à admettre qu'aucun immeuble appartenant à l'État, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique ne pourrait être sujet à classement, alors que toute personne morale de droit public serait réputée agir dans l'intérêt public. Une telle interprétation serait, par ailleurs, contraire à l’esprit de la loi du 18 juillet 1983 prévoyant explicitement dans son article 3 la possibilité de procéder au classement d'un immeuble appartenant à l'État, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique. Il n'appartiendrait pas non plus à une commune de se substituer à l'Etat dans le cadre de l'exercice des missions et prérogatives lui confiées par la loi en matière de protection des sites et monuments nationaux.
Le délégué du gouvernement fait valoir que la commune resterait en défaut d'établir concrètement en quoi les personnes fréquentant ou exploitant la place …, appartenant à la commune, subiraient un préjudice du fait du classement.
Il soutient dans ce contexte que l’élaboration d’une charte ne présenterait pas les mêmes garanties de protection qu'un classement comme monument national en bonne et due forme.
De même, l'établissement d'une charte en lieu et place d'une mesure de classement priverait également la commune de la possibilité de bénéficier des aides et subsides étatiques. Le classement comme monument national n'empêcherait pas non plus la commune d'établir une telle charte, qui pourrait régler certaines questions et éviter des saisines répétées du SSMN et des services du ministère de la Culture.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe d’autonomie locale, le délégué du gouvernement soutient que le classement n'empêcherait pas la commune de gérer, d'entretenir et de valoriser la place … et qu’elle disposerait en tout état de cause d'un recours judiciaire approprié contre les décisions ministérielles de refus qu'elle jugerait arbitraires. Le 11fait d'interpréter une mesure de classement comme une mise sous tutelle des autorités communales viderait de son sens l'article 3 de la loi du 18 juillet 1983 qui prévoit la possibilité de procéder au classement d'un immeuble appartenant à une commune. Une telle interprétation priverait un très grand nombre d'immeubles dignes de protection d'une protection adéquate comme monument national au seul motif qu'ils appartiennent à une commune.
Il donne à considérer dans ce contexte que dans son avis du 23 mars 2021, le Conseil d'État n'aurait pas soulevé d'objections par rapport à la conformité du projet de l'arrêté à la Constitution, aux traités internationaux, ainsi qu'aux principes généraux du droit, ni par rapport à la conformité au principe de l'autonomie communale en particulier.
Dans son mémoire en réplique et suite aux explications de la partie étatique, la commune renonce à son moyen ayant trait à une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983. Il échet partant de donner acte à la commune de cette renonciation.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, la commune donne à considérer que les motifs apportés par la partie étatique ne concerneraient pas directement la place …, dans l'état dans lequel elle se trouverait actuellement, c'est-à-dire en tenant compte de ses caractéristiques architecturales, historiques, les matériaux utilisés ou la technique de construction, mais consisteraient en des explications historiques et des circonstances entourant la place …, respectivement concerneraient des immeubles classés situés sur ou aux alentours de la place.
Dans ce contexte, elle observe que la place … ne serait pas une place médiévale. Elle serait, au contraire, composée de voies carrossables récentes, de places de stationnement, de même qu’elle accueillerait du mobilier urbain, tel que des poubelles, bancs publics, éclairages, panneaux de signalisations, des regards de canalisation apparents, ainsi que des terrasses. Le revêtement de la place, notamment en carrelage, n'aurait rien d'historique.
La commune fait valoir que le nom d'un immeuble ne serait pas un motif permettant de justifier le classement de ce dernier. La référence au 19e siècle disqualifierait la conclusion que le place … serait une place médiévale. Elle donne encore à considérer que le fait que la place abriterait plusieurs restaurants ne serait pas non plus un argument de classement comme monument national, alors qu’un tel motif serait inhérent à tout espace public accueillant des restaurants, bars et commerces.
En ce qui concerne le pavillon de musique, la commune soutient que ce dernier ne constituerait pas un élément historique ou particulièrement digne de protection, d’autant plus qu’il pourrait être protégé individuellement.
Le fait que la place soit fort fréquentée, respectivement que la commune jouisse d’une situation privilégiée au sein de la région touristique du …, ne serait pas non plus un argument pour classer la place comme monument national.
La commune précise que les éléments dignes de protection sur et autour de la place …, à savoir le kiosque, la croix de chemin et les rangées d'arbres pourraient être classés individuellement et rappelle, d’une part, qu’en vertu d'un arrêté ministériel du 29 mars 1974, les trois tilleuls sur la place … inscrite sous le numéro cadastral … auraient été inscrites à l'inventaire supplémentaire et, d’autre part, qu’en 2017, le conseil communal aurait approuvé une modification ponctuelle de son plan d’aménagement général en décidant d’accorder un 12« classement communal » à la croix de justice laquelle aurait ainsi profité d'un « classement communal ».
La commune conclut que la partie étatique ne démontrerait pas que la place … représenterait un style architectural particulier, exemplaire pour son époque de construction et qui serait un témoin historique particulièrement rare, digne de conservation au motif que la modification ou la rénovation de la place aurait pour conséquence la perte irrémédiable d'un style architectural particulier ou de caractéristiques historiques particulièrement dignes de conservation.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe de proportionnalité, la commune rappelle, tel que la partie étatique l’admettrait elle-même, que des installations fixes et durables, de même que des travaux de rénovation, d’amélioration et de reconstruction de parties de la place, seraient soumis à contrôle et autorisation ministériel, de sorte que pour une rénovation de la place, avant même de pouvoir entamer une procédure de marché public, la commune devrait attendre la validation de son projet par le ministre disposant de six mois pour ce faire et qui en pratique, prendrait parfois plus de temps. Selon la commune, la mise en place de bancs, de poubelles fixes, d'un transformateur électrique, le remplacement des lampadaires, la mise en place de terrasses fixes, la création ou la suppression de places de stationnement, le remplacement de carrelages, l'ouverture de tranchées pour réparer des canalisations défectueuses ou encore la mise en place de bornes de recharge électrique seraient soumis à autorisation du ministre.
Une telle lourdeur administrative ne ferait pas de sens par rapport à une place publique, qui devrait pouvoir vivre et évoluer en fonction des besoins de la population et au rythme des activités qui s'y déroulent.
La commune donne à considérer que la situation entre la place … et la place du Marché à Echternach n’auraient juridiquement rien de comparable au motif que cette dernière serait inscrite à l'inventaire supplémentaire des monuments nationaux de sorte que des travaux de modification de la place du Marché n'impliquerait aucune obligation de solliciter une autorisation auprès du ministre, mais seulement, aux termes de l'article 17 de la loi du 18 juillet 1983 une obligation d'information.
Elle précise par ailleurs que, contrairement à la place du Marché à Echternach, la place … serait entourée de voies carrossables.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe de l’autonomie locale, la commune soutient que cette question devrait être examinée in concreto au cas par cas et qu’il faudrait opérer une différence entre les biens du domaine public et les biens du domaine privé, une commune étant astreinte à des obligations différentes par rapport à ces deux catégories de biens. En effet, pour les biens du domaine public, tel que la place …, la commune serait responsable d'assurer sa mise à disposition au bénéfice de tous.
En se référant à la Charte européenne de l'autonomie locale, ainsi qu’à l'article 107, paragraphe (1) de la Constitution, elle soutient qu’elle devrait pouvoir gérer son patrimoine propre et ses intérêts propres dans le cadre de la mise à disposition de la place … à sa population et du bon fonctionnement de la place ….
13Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement précise qu’il n’aurait pas affirmé que la place … serait une place médiévale, mais que la ville de … serait une ville médiévale, dont les origines remonteraient au Moyen-Âge. Il précise que la place … constituerait le point de liaison initial, le cœur et le centre du développement du village médiéval vers une expansion urbaine. Le terme médiéval serait en lien avec la ville d'origine médiévale qui aurait pu être agrandie grâce à la démolition des murailles et ne serait pas en lien avec l'âge de la place qui serait plus récente, mais le point de développement de la localité.
Contrairement à l’affirmation de la commune, la place … aurait été conçue en bordure du village et en aménageant les voiries, les autorités communales auraient pris en compte cet espace pour le garder et générer des voies de circulation autour, ce qui ferait d'elle aujourd'hui une place centrale dans la localité, mais pas à l'époque.
Le délégué du gouvernement fait valoir que si certes le nom d'un immeuble n’était pas un motif justifiant à lui seul le classement d'un bien, il n’en resterait pas moins qu’il aiderait à retracer les origines et l’histoire, voire l'utilisation initiale du bien. En l'espèce, le nom de la place … indiquerait qu’elle aurait été utilisée comme place pour blanchir le linge, autrement dit une place où majoritairement des femmes se seraient retrouvées pour faire cette tâche ensemble ce qui ferait de la place un lieu de rencontre social qui aurait fait partie de l'histoire locale, d'où l'utilisation du critère de l'histoire sociale et de l'histoire du pays.
En admettant que beaucoup d'espaces publics seraient dotés de restaurants, de bars et de commerces caractérisant ceux-ci, le délégué du gouvernement donne cependant à considérer que très peu de ces espaces montreraient une qualité architecturale aussi quantitative que la place …. Contrairement à beaucoup d'autres sites, la « … » de … n'aurait pas été complétement défigurée au long des années, notamment grâce à la bienveillance des habitants et des autorités communales, et elle aurait gardé jusqu'à nos jours ses cafés et restaurants, qui rendraient cette place aussi importante. Ces bâtiments seraient pour la plupart également dignes de protection ce qui prouverait de nouveau que le « cachet » de la place serait et aurait été important pour la commune. Des lieux de ce genre avec une qualité architecturale de ce type seraient dignes de protection, car ils deviendraient de plus en plus rares.
Le délégué du gouvernement affirme encore qu’il ne s'agirait pas de protéger toutes les places, hôtels et commerces affectés au tourisme mais de considérer l'intérêt patrimonial et non pas touristique, en faisant une analyse des parties bâties et de la valeur historique du bien pour l'histoire locale. Il serait un fait que … serait lié au tourisme et que l'évolution de celui-ci aurait joué un grand rôle dans l'évolution de la localité. Les hôtels auraient été bâtis pour pouvoir accueillir les touristes. Ce serait l’homogénéité architecturale, spatiale et globale qui serait importante.
Le délégué du gouvernement donne encore à considérer que des éléments de mobilier urbain tels que des poubelles, canalisations, panneaux de signalisation et le revêtement des rues seraient des éléments qui auraient été ajoutés au cours des années, étant donné que la place évoluerait avec son temps, mais certes ne la définiraient pas.
En admettant que les divers biens dignes de protection bénéficieraient également d'une protection, il n’en resterait pas moins que la protection de la place servirait à conserver cette homogénéité urbaine historique avec la conception spatiale de celle-ci.
14S’agissant du kiosque, le délégué du gouvernement fait valoir que, contrairement à l’affirmation de la commune, l'avis de la COSIMO du 12 février 2020 ne retiendrait pas qu’il ne présenterait aucun intérêt digne de protection, mais se limiterait à constater qu’il aurait subi des transformations au cours du temps tout en précisant clairement qu'aussi bien la croix de justice que le pavillon seraient des éléments présentant un caractère de lieu de mémoire et seraient d'une importance particulière pour l'histoire locale et de l'histoire du pays d'origine.
Quant aux arbres, en admettant qu’ils seraient inscrits sur l'inventaire supplémentaire des monuments nationaux depuis 1974, il n’en resterait pas moins que l'inscription à l'inventaire supplémentaire ne présenterait pas les mêmes garanties de protection, alors qu'elle n'impliquerait aucune obligation de s'adjoindre l'autorisation préalable du ministre, d’autant plus que, l'inventaire supplémentaire serait voué à disparaître avec l'entrée en vigueur de la loi du 25 février 2022.
S'agissant de la croix de justice, le délégué du gouvernement fait valoir qu’elle aurait certes été identifiée comme « petit patrimoine à conserver » au sein d'un « secteur protégé de type environnement construit - C » au niveau de la partie graphique du projet de refonte générale du plan d’aménagement général de la commune et que dans sa séance publique du 29 juillet 2020, le conseil communal aurait avisé favorablement l'intention du ministre de procéder au classement de ladite croix, il n’en resterait pas moins qu’une protection individuelle de certains éléments isolés ne serait que peu cohérente, alors qu'il s'agirait de protéger et de conserver une place dans son intégralité. L’objectif de protection et de conservation des éléments pris isolément ne pourrait être atteint si tout le reste de la place … pouvait faire l'objet de modifications portant atteinte à son intégrité et à son aspect cohérent.
Quant au moyen relatif à une violation du principe de proportionnalité, le délégué du gouvernement rejette l’allégation de la commune selon laquelle les propriétaires de biens classés seraient confrontés à des durées de procédure d'autorisation excessives.
Il rappelle que la mesure de classement n'aurait aucune incidence sur les décisions de la commune en matière de gestion et d'organisation de la place … qui ne seraient pas soumises à autorisation du ministre et même pour autant qu’une contrainte découlerait dudit classement, cela ne conduirait pas automatiquement au constat que l’arrêté déféré serait disproportionné.
La notion de « modifications quelconques » soumises à autorisation du ministre en vertu de l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983 devrait être interprétée à la lumière de l'objet de cette loi, à savoir la protection et la conservation du patrimoine culturel du Grand-Duché de Luxembourg, de sorte que seraient seules visées les modifications susceptibles d'apporter un changement permanent et durable à un objet classé et d'avoir une incidence sur sa conservation et sa protection. Les transformations régulières et ponctuelles, non définitives, ne seraient pas soumises à autorisation. Le délégué du gouvernement précise à cet égard qu’il n’aurait pas été dans l'intention des auteurs de la loi du 18 juillet 1983 de figer définitivement les immeubles classés comme monument national dans leur état premier et d'empêcher une adaptation aux nécessités du temps et aux besoins des habitants.
Il observe encore que l'obligation d'autorisation ne serait pas à considérer comme une contrainte excessive d'un point de vue de la durée, étant donné que la majorité des interventions auxquelles se réfère la commune ne commanderaient pas d'agir d'urgence, d’autant plus que la durée du délai de réponse du ministre varierait en pratique en fonction du degré de technicité du dossier et que le délai maximal de six mois ne serait que rarement atteint. Il s’ensuivrait que les 15contraintes alléguées par la commune seraient rationnellement et objectivement justifiées par les enjeux et les spécificités de la matière.
S’agissant de la comparaison de la place … avec la place du Marché à Echternach, le délégué du gouvernement soutient que les deux places se trouveraient dans une situation juridique comparable, alors même que l'inscription à l'inventaire supplémentaire, tel que c’est le cas pour la place du Marché, n'obligerait pas le propriétaire à obtenir une autorisation préalable. Par ailleurs, si le ministre estimait que les travaux projetés porteraient atteinte à la protection et à la conservation du bien inscrit à l'inventaire supplémentaire, celui-ci pourrait engager une procédure de classement comme monument national.
Le délégué du gouvernement précise encore que les deux places se trouveraient dans une situation factuelle comparable, étant donné qu’il s'agirait de deux places principales historiques de villes médiévales ayant préservé leur authenticité. La place …, tout comme la place du Marché serait circonscrite par les façades de maisons soumises à des mesures de protection et la place du Marché serait également en grande partie ouverte à la circulation.
Il donne encore à considérer que l'obligation de s'adjoindre l'autorisation du ministre avant de pouvoir entamer certains travaux de remise en état se trouverait contrebalancée par les services gratuits de conseil offerts par les hommes de l'art du SSMN et par les aides et subsides étatiques prévus par la législation applicable, tels que des subventions étatiques pour des travaux de rénovation.
Quant au moyen tiré d’une violation du principe de l'autonomie locale, le délégué du gouvernement précise que les effets du classement portant sur un bien immeuble appartenant à une commune et les travaux à entreprendre pour lesquelles une autorisation du ministre pourrait, le cas échéant, s’imposer, à savoir ceux ayant une incidence sur la protection et la conservation des monuments classés, seraient les mêmes, qu'il s'agisse d'un bien relevant du domaine public ou d'un bien relevant du domaine privé.
B. Appréciation du tribunal Le tribunal relève tout d’abord que lorsqu’il est saisi comme en l’espèce d’un recours en annulation, il vérifie si les motifs à la base de la décision soumis à son contrôle sont de nature à motiver légalement celle-ci et il vérifie si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est, en effet, appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans 16l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité3.
Aux termes de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 : « Les immeubles, nus ou bâtis, dont la conservation présente au point de vue archéologique, historique, artistique, esthétique, scientifique, technique ou industriel, un intérêt public, sont classés comme monuments nationaux en totalité ou en partie par les soins du Gouvernement, (…) ».
Il s’ensuit que, pour pouvoir faire l’objet d’un classement, les immeubles concernés doivent mériter d’être protégés, mérite qui se mesure par rapport à l’intérêt public que présente leur conservation.
Le tribunal relève ensuite que lorsqu’un immeuble est classé comme monument national en raison de son intérêt historique, architectural ou esthétique, tel que cela a été le cas en l’espèce, la partie étatique doit, en tout état de cause, pouvoir justifier que la conservation de cet immeuble présente un intérêt public4.
En l’espèce, il se dégage du courrier du ministre du 5 juin 2021 adressé au bourgmestre afin de l’informer de son intention de proposer au classement sur lequel le Gouvernement en conseil s’est notamment fondé pour décider le classement litigieux que celui-ci est basé sur l’avis de la COSIMO, tel que cité ci-avant.
Afin de justifier le classement de la place comme monument national, ledit avis souligne le fait (i) qu’il s’agit de la place centrale de …, (ii) que le nom « … » rappellerait l’utilisation historique de la place comme lieu où les habitants blanchissaient leur linge, (iii) que la place serait située au pied des murs de la forteresse et serait devenue au courant du 19e siècle le centre de … abritant l’église tout comme le kiosque au milieu d'un espace libre bordé de tilleuls et de marronniers et qu’elle serait entourée de maisons d’habitation, de commerces et d’hôtels, (iv) qu’aujourd’hui la place serait marquée par les terrasses des restaurants le long de la rue …, (v) que non seulement les trois tilleuls entourant la croix de justice, mais également la croix en pierre, le kiosque et les façades entourant la place … seraient dignes de protection, (vi) qu’il s'agirait d'une des rares places planifiées et pratiquement inchangées depuis des siècles au cœur du village historique de …, (vii) que la croix et le kiosque seraient des éléments d'une grande valeur commémorative et d'une importance exceptionnelle pour l'histoire locale et nationale, et (viii) qu’elle serait l'une des rares places centrales conservées d'une localité chargée d'histoire, de sorte à être comparable à la place du Marché d'Echternach.
Force est tout d’abord au tribunal de constater que la plus grande partie de cet avis consiste en une description détaillée de l’intérêt historique de la croix de justice située sur la place … qui, de façon non contestée, fait l’objet d’un classement comme monument national séparé, d’ailleurs a priori non remis en cause par la commune.
Or, l’intérêt historique de ladite croix, aussi remarquable qu’elle soit, ne saurait justifier le classement comme monument national de la place … dans son ensemble à défaut par la partie étatique de justifier que la place toute entière remplit le critère d’authenticité et qu’elle est 3 Cour adm. 9 décembre 2010, n°27018C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n°55 et les autres références y citées.
4 Trib. adm., 17 avril 2013, n°29956 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Sites et monuments, n°29 et les autres références y citées.
17représentatif et significatif au regard d’un des critères prévus à l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, précité.
L’avis de la COSIMO contient encore une description du kiosque précisant qu’il aurait été érigé en 1869, mais, dans la mesure où il aurait subi en 1977 et très probablement également dans les années 1990 plusieurs transformations ayant profondément changé notamment sa taille, seules les colonnes en fonte avec chapiteaux corinthiens et leur socle auraient été conservés jusqu’à aujourd’hui. Les auteurs de l’avis de la COSIMO admettent par ailleurs que le kiosque ne serait digne de protection que comme partie de l’ensemble de la place …, de sorte que le kiosque à lui seul n’est pas non plus de nature à justifier le classement de la place dans son ensemble.
Force est toutefois au tribunal de constater que la motivation de procéder au classement comme monument national de la place … en dehors de la croix de justice et de ces alentours est essentiellement succincte et n’a guère été concrétisée devant le juge administratif.
C’est ainsi que la partie étatique est restée en défaut d’indiquer concrètement dans quelle mesure les particularités de la place, en dehors de la croix de justice et des arbres, qui ont déjà fait l’objet d’une protection indépendante, présenteraient d’un point de vue archéologique, historique, artistique, esthétique, scientifique, technique ou industriel, un intérêt public méritant la protection de l’intégralité de la place. Si la partie étatique insiste dans le cadre du recours contentieux sur le fait que la croix de justice, le kiosque et les arbres ne sauraient être utilement protégés à défaut de classer la place dans son ensemble et qu’une protection individuelle de ces éléments ne seraient pas cohérente en se référant à une rupture de l’« homogénéité architecturale, spatiale et globale », ainsi que de l’« homogénéité urbaine historique », force est de constater que cette affirmation est également purement théorique, sans être corroborée par le moindre élément concret soumis au tribunal pouvant faire face aux contestations circonstanciées afférentes de la commune.
A part le nom de la place faisant référence au fait que dans le passé la place a été utilisée par les habitants afin d’y blanchir leur linge, aucune particularité de la place n’est mise en avant par la partie étatique qui classerait la place … parmi les biens témoignant des caractéristiques spécifiques d’un lieu ou d’une région et qui sont significatifs du point de vue de la composition urbaine ou rurale, respectivement en tant que témoin de l’histoire sociale en ce qu’elle illustrerait la vie ou les coutumes de différentes époques.
Ensuite, si la place … constitue certes le centre de … jouant, tout comme les bâtiments dans son environ immédiat, incontestablement un rôle important dans le secteur touristique de la région du …, il n’en reste pas moins que ces circonstances à elles seules ni n’expliquent, ni ne justifient-elles le classement de la place … en tant que monument national au sens de la loi.
Force est encore de constater qu’il n’est pas soutenu ni même allégué que la place … constituerait un exemplaire représentatif d’un genre ou d’un type de construction qui se fait rare de nos jours, alors qu’elle constitue une place publique centrale telle qu’elle existe dans bon nombre de villes et villages luxembourgeois. A cela s’ajoute que, face aux contestations de la commune tenant notamment aux transformations importantes qu’auraient subies la place dans les années 1980, le délégué du gouvernement, à part affirmer que lesdits travaux n’auraient pas fait perdre à la place … son authenticité – critère, tel que relevé ci-avant, non déterminé concernant la place … -, ne précise pas dans quelle mesure la substance originale de la place aurait été conservée.
18 Il ressort ensuite des explications de la commune non autrement énervées par la partie étatique, ainsi que des photographies versées en cause que la place doit s’analyser en un espace plutôt classique dont il ne se dégage pas, à première vue et en l’absence d’explications circonstanciées et documentées fournies par la partie étatique, qu’il s’agirait d’un témoin d’une certaine époque ou bien d’un objet significatif d’un point de vue architectural.
Ensuite, sans préjudice de ce que la place … appert, sans conteste, être le témoin d’un urbanisme axé sur le pittoresque en représentant un point d’attraction de la région touristique du … et qu’elle illustre, en raison de la croix de justice qu’elle abrite, une époque passée de la localité de …, le tribunal ne décèle pas en quoi elle relèverait d’une forme élaborée d’un style particulier, ni d’une valeur historique particulière. En effet, les considérations architecturales et sociales avancées par la partie étatique apparaissant être essentiellement théoriques et abstraites sans que le tribunal dénote des éléments individualisés d’une particularité exceptionnelle conférant à la place … le cachet d’un type architectural caractéristique ou d’une valeur historique justifiée.
Si certes un immeuble peut présenter un intérêt urbanistique de nature à justifier son classement, encore faut-il que, pour ce faire, il témoigne des caractéristiques spécifiques d’un lieu ou d’une région et qui sont significatives du point de vue de la composition urbaine. Or, si en l’espèce, tel que l’a relevé la partie étatique, la place est certes implantée au centre de la localité de …, alors qu’elle se trouvait historiquement aux abords du village, il n’en reste pas moins qu’il ne ressort pas des éléments soumis au tribunal dans quelle mesure la place …, hormis, d’un côté, les éléments qu’elle abrite, à savoir les arbres, la croix de justice et le kiosque, qui, tel que relevé ci-avant, font soit déjà, de façon non contestée, l’objet d’une protection individuelle soit ont été modifiés à tel point qu’ils ne sont dignes de protection que comme partie de l’ensemble place …, ainsi que, d’un autre côté, les cafés, restaurants et hôtels qui l’entourent, puisse être considérée comme ayant marqué de son empreinte le développement de la région du …, le seul fait qu’il s’agisse de la place centrale de la localité de … n’étant pas suffisant à cet égard.
La référence à la place du Marché à Echternach ne saurait pas non plus justifier le classement comme monument national de la place …, étant donné que, d’une part, les deux places se trouvent, contrairement à l’affirmation du délégué du gouvernement, dans des situations juridiques différentes, dans la mesure où la place du Marché ne fait pas l’objet d’un classement comme monument national mais était, du moins jusqu’à la loi du 25 février 2022, inscrite à l’inventaire supplémentaire des monuments nationaux, et, d’autre part, le classement comme monument national doit être justifié pour chaque objet individuellement sur base des critères figurant à l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 ce que, concernant la place …, la partie étatique est restée en défaut de prouver, et ce particulièrement face aux contraintes inhérentes au classement comme monument national avancées par la commune.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, sans qu’il y ait lieu de statuer plus en avant sur les autres moyens invoqués par la commune dans le cadre du recours sous analyse, il y a lieu de déclarer le recours en annulation tel qu’introduit par la commune justifié et d’annuler l’arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 décidant du classement comme monument national de la place … à … comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres, inscrite au cadastre sous le n° …, appartenant à la commune de ….
Par ces motifs, 19 le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
donne acte à l’administration communale de … qu’elle renonce au moyen tiré d’une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983 ;
au fond, dit le recours en annulation fondé ;
partant, annule l’arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 décidant du classement comme monument national de la place … à … comprenant la croix de chemin, le kiosque et les arbres, inscrite au cadastre sous le n° …, appartenant à la commune de … ;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique 10 juillet 2023 par :
Michèle Stoffel, premier juge, Benoît Hupperich, juge Caroline Weyland, attaché de justice délégué, en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Michèle Stoffel Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 10 juillet 2023 Le greffier du tribunal administratif 20
