Tribunal administratif N° 46526 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:46526 1re chambre Inscrit le 4 octobre 2021 Audience publique du 5 juillet 2023 Recours formé par la commune de …, …, contre un arrêté du Conseil de Gouvernement en matière de sites et monuments
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 46526 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 octobre 2021 par la société anonyme Krieger Associates SA, inscrite sur la liste V du tableau de l’ordre des avocats du barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2146 Luxembourg, 63-65, rue de Merl, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B240929, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de …, ayant sa maison communale à L-…, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’un arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 classant comme monument national le cimetière situé à la rue …, inscrit au cadastre de la commune de … sous les numéros … et … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 décembre 2021 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 31 janvier 2022 par la société anonyme Krieger Associates SA, préqualifiée, pour compte de la commune de …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 24 février 2022 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 31 mai 2022, permettant aux parties de prendre un mémoire supplémentaire quant à l’incidence de la loi du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel par rapport au litige en cours ;
Vu le mémoire additionnel du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2022 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment l’arrêté déféré ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Monsieur le délégué du gouvernement Luc Reding en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 29 mars 2023.
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A la suite de la réalisation par le Service des sites et monuments nationaux, ci-après désigné par « le SSMN », de l’inventaire scientifique du patrimoine bâti et d’un avis favorable de la Commission des sites et monuments, ci-après désignée par « COSIMO », du 23 octobre 2019, le ministre de la Culture, ci-après désigné par « le ministre », informa en date du 28 mai 2020, le bourgmestre de la commune de …, ci-après désigné par « le bourgmestre », de ce qu’il proposa de classer entre autres le cimetière de la commune de …, sis rue …, inscrit au cadastre de la commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, comme monument national.
Le ministre, en s’appuyant sur l’avis des experts du SSMN et de la COSIMO, motiva l’intérêt historique, architectural et esthétique dudit cimetière comme suit :
« (…) Der katholische Friedhof von … liegt am nördlichen Ortsausgang und Hang des …. Er wurde 1881 angelegt und ersetzt seitdem den jenen an der ehemaligen Kirche Sankt … im mittelalterlichen Zentrum.
Bereits 1834 gab es Bestrebungen für einen neuen Bestattungsort. In einem weiteren Anlauf wurde 1876 ein Antrag auf finanzielle Unterstützung des Umzugs mit Hinweis auf die ungeeignete Standortwahl und die schlechten hygienischen Verhältnisse von der Regierung abgewiesen. 1881 folgte schließlich die Genehmigung für einen am Hang angelegten Platz mit zwei Ebenen am Ortsausgang nach …. Nach der Errichtung des Friedhofs geriet er sofort wegen seiner Abgelegenheit und seines von Wasseradern durchzogenen aber lehmigen Untergrunds in die Kritik. Tatsächlich stürzte die Stützmauer zur Straße bereits 1902 ein. Der örtliche Lokalhistoriker und Arzt A schlug daraufhin vor, in die Mauer Entwässerungsöffnungen zu legen. Sechs Jahre später war das Problem nicht behoben, verschiedene Gräber in der ersten Reihe hatten sich mit Wasser gefüllt und die Mauer stürzte ein weiteres Mal ein. Diesmal schlug Monsieur A eine Drainage vor, der vom Gemeinderat zugestimmt wurde. Mitte des 20. Jahrhunderts war die Kapazität des Friedhofs erschöpft, sodass er zwischen 1966 und 1979 oberhalb im Hang eine dritte Ebene erhielt (ENT). Im Jahr 2002 wurde die vorläufig letzten Baumaßnahme geplant und der Friedhof drei Jahre später um eine Begräbnishalle und ein raumsparendes Kolumbarium ergänzt.
Mit seiner klassisch axialen Anlage ist der Friedhof ein typisches Beispiel der Friedhofskultur des 19. Jahrhunderts (GAT, BTY). Heute bildet er trotz seiner beständigen Erweiterung nach wie vor eine gestalterische Einheit (ENT). Eine kopfhohe Umgebungsmauer aus gespitzten Steinen fasst die drei Ebenen räumlich zusammen. Die zur Straße orientierten Friedhofsecken wie auch der zentral gelegene Eingang werden durch Sandsteinpfeiler akzentuiert. Ein metallenes, dezent verziertes Tor führt in die zentrale Erschließungsachse des Friedhofs. Ihr gepflasterter Weg verbindet jeweils über einige Stufen die drei Ebenen miteinander, in dessen Flucht in der obersten Ebene die Friedhofshalle liegt.
Jede Ebene ist von drei Seiten durch eine Mauer begrenzt, sodass jeweils ein klar definierter und sichtgeschützter Freiraum gebildet wird. Feine durch einfache Hecken zurückhaltende gärtnerische Gestaltung unterstützt diese räumliche Wirkung.
Trotz einzelner Kenotaphen und gegebenenfalls auch Umbettungen ist der neue Friedhof im Wesentlichen ein Dokument der Sepulkralkultur und Orts- wie Sozialgeschichte ab Ende des 19. Jahrhunderts (AUT, OHG, SOZ). Die Bestandsaufnahme der 287 Grabstätten auf drei Ebenen zeigt dementsprechend zeitlich und gestalterisch eine große Vielfalt. Typische 2Grabstellen des 19. und beginnenden 20. Jahrhunderts sind stehende, neogotische Sandsteine, oftmals mit gestuftem Giebel wie jenes gut erhaltene und hochwertig gearbeitete Exemplar der Familie B (AUT). Sehr häufig finden sich auch leicht größere Grabstellen mit einer massiven, rechteckigen Stele auf einer Basis, die verschieden gestaltete Kreuze mit und ohne Christuskorpus tragen. Ein Beispiel dieses Typus mit gotischen Kreuz ist die Grabstätte der Familie C und jenem mit rundem Kreuz der Familie D. Seltene Grabtypen sind solche mit Sarkophag wie jener der Familie E und solche mit Skulptur wie die vollplastische Frauenfigur an Frau F Grab (SEL). Im 20. Jahrhundert setzten sich allmählich liegende Grabplatten mit und ohne Grabstein am Kopf durch. Eine Abwandlung dieses Typus ist aus den 1940er Jahren jene als Metallgitter gearbeitete Grabstelle der Familie G (SEL); aus den 1970er Jahren stammt das Beispiel eines plastisch gearbeiteten, qualitätvollen Kopfsteins der Grabstätte der Familie H (AUT).
Ein Beispiel der lokalen Steinmetzkultur ist insbesondere die seltene Grabstelle in Sandstein, die 1898 für das Ehepaar Herr I und Frau I in der nördlichen Ecke der zweiten Ebene errichtet wurde (AUT, SEL). Das repräsentative Grabmal besitzt mit einer runden Stele eine ungewöhnliche Form. Über einem Feston ausgebundenen Blumen ist eine ovale Plakette mit Inschrift eingelassen. Die Stele ist auf einer achteckigen Platte mit konvexem Abschluss aufgesetzt, die den Familiennamen trägt. Ein Kegel mit zwei umlaufenden Bändern und abschließendem Kreuz mit Christusfigur krönt die Stele. In der Nähe dieser Grabstätte befindet sich das neobarocke, dreiteilige Grabmal der Famille A, ebenfalls ein rar gewordenes Exemplar der Sepulkralkultur des 19. Jahrhunderts (AUT, SEL). In seiner Mitte ist eine konisch zulaufende Stele aus Sandstein angeordnet, auf der eine marmorne Platte mit Inschrift von verschiedenen Verzierungen eingerahmt wird. Auf die Stele wurde die vollplastische Darstellung einer segnenden Christusfigur aufgesetzt, die ihrerseits auf einem zur Kreisform ausgearbeiteten Stein steht, der über einem Feston ein rundes Feld mit einer Inschrift trägt. Flankiert wird die Stele von zwei zum Quadrat gearbeiteten Steinen, von denen der rechte eine runde Marmortafel mit Inschrift trägt und die beide mit einem zur Stele anwachsenden Rankenmotiv abschließen.
Neben Größe und Ausstattung geben ferner die Inschriften der Grabmale Auskunft über die Sozialgeschichte des Ortes (SOZ). Sie bewahren nicht nur Namen und Lebensdaten, sondern auch Berufsbezeichnungen. Auf diese Weise geben der „Ingenieur" Herr J und Herr K, der Universitätsprofessor Herr L, der „Tanneur" und „Conseiller d'église" Herr M, der „Directeur Honoraire de l'Ecole …" Herr N, der „Secrétaire Communal" Herr O, „Ancien Directeur …" Herr P oder „Docteur en Philosophie et Lettres" Herr Q ihre Berufe und ihren sozialen Status bekannt. Andererseits finden sich zu dem Ort pragenden Berufen wie dem des Textilfabrikanten auf den Grabstätten etwa der Familien I, R, S und T keine Angaben.
Der Friedhof besitzt mindestens drei Grabmale national bekannter Persönlichkeiten.
Als Erinnerungsort an den Volksschriftsteller … (…-…) ist sein zurückhaltendes gestaltetes Grabmal ebenso erhalten wie jene unauffällige Namenstafel des Unternehmers und Abgeordneten Herr I (…-…) (ERI). Auch das Familiengrab P aus der Luxemburger Oberschicht erinnert an die Leistungen des Juristen und Regierungsmitglieds Herr P (…-…).
Vor dem Hintergrund einer sich verändernden Sterbekultur, in der Urnenbegräbnisse im Kolumbarium zunehmen und individuell gestaltete Grabstätten zurückgehen, ist der Friedhof in … nicht nur in seiner architektonischen Form, sondern auch mit einer Auswahl an qualitätvollen und bedeutenden Grabmalen unter den beschriebenen Kriterien als Kulturgut von nationaler Bedeutung zu schützen. (…) ».
3 Dans sa séance publique du 29 juillet 2020, le conseil communal de … émit un avis défavorable à l’égard de l’intention du ministre de proposer le classement comme monument national du cimetière de … en se basant sur les considérations suivantes :
« Le classement du cimetière de … nous semble apporter une multitude de problèmes dans le cadre du fonctionnement journalier. Il est à noter que les dossiers administratifs concernant les cimetières sont souvent liés à des émotions et à une dignité particulière. Les parcelles sur lesquelles le cimetière est aménagé, appartiennent à la commune de …, or les monuments y érigés appartiennent à des personnes privées, certains depuis des générations et pendant des décennies. Par ailleurs il est à noter que le cimetière est toujours en train d’évoluer, c’est-à-dire que des concessions de tombes expirent et qu’une partie des places retombent sous la responsabilité de la commune. Or, la place au cimetière est limitée et il en résulte qu’il serait opportun de déplacer ou démonter certains monuments en vue de « vider » les tombes pour créer de la place pour les nouvelles concessions ou nouveaux monuments, ou pour permettre une exploitation plus économique. C’est pour cette raison que le collège échevinal est d’avis qu’il serait éventuellement mieux d’identifier clairement les éléments précis à sauvegarder (tombes, monuments, murs de soutènement, éléments particuliers) et de les classer le cas échéant solitairement. En ce qui concerne l’aménagement général nous vous proposons de nous faire parvenir des recommandations concernant le choix des matériaux et éléments afin d’intégrer ceux-ci dans le règlement des cimetières de la commune. De plus il est à noter que les cimetières de … et … sont également protégés via le PAG de la commune (secteur et éléments protégés de type « environnement construit »-C et petit patrimoine à conserver). Finalement nous tenons à vous informer que nous sommes en phase d’autorisation de l’aménagement d’un espace vert pour la dispersion de cendres du côté nord-ouest au cimetière de …. ».
En date du 23 mars 2021, le Conseil d’Etat émit son avis conformément aux dispositions de l’article 3 de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 », comme suit :
« Par dépêche du 7 septembre 2020, le Premier ministre, ministre d’Etat, a soumis à l’avis du Conseil d’Etat le projet d’arrêté du Gouvernement en conseil sous rubrique. Au texte du projet d’arrêté étaient joints un rapport de la séance du 23 octobre 2019 de la Commission des sites et monuments nationaux, un extrait du registre aux délibérations du Conseil communal de la Commune de … du 29 juillet 2020, une description de la parcelle, un plan cadastral, ainsi qu’une documentation photographique de l’immeuble à classer.
Le Conseil d’Etat constate que le dossier sous examen comporte des avis discordants.
Il tient à souligner qu’il n’est pas outillé pour apprécier le bien-fondé des critères subjectifs y soulevés (…) ».
Par arrêté du 11 juin 2021, le Conseil de Gouvernement procéda au classement du cimetière comme monument national. Cet arrêté a la teneur suivante :
« Art. 1er.- Est classé monument national, le cimetière de …, inscrit au cadastre de la commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, appartenant à la Commune de ….
4Art. 2.- La présente décision est susceptible d’un recours en réformation devant le tribunal administratif. Ce recours doit être intenté par ministère d’avocat à la Cour dans les trois mois de la notification du présent arrêté au moyen d’une requête à déposer au secrétariat du tribunal administratif.
Art. 3.- Le présent arrêté est transmis au ministre de la Culture aux fins d’exécution.
Copie en est notifiée au propriétaire pré-qualifié et à la Ville de Luxembourg (…) ».
Le 2 juillet 2021, le ministre transmit au bourgmestre copie des arrêtés du Conseil de Gouvernement portant notamment classement comme monument national du cimetière de ….
Par courrier du 22 juillet 2021, le ministre répondit aux objections formulées par le conseil communal de … comme suit :
« (…) Il va de soi que la protection vise surtout la conservation des murs, tombes et sépultures ayant un intérêt historique et esthétique et qui doivent être sauvegardés et restaurés, plutôt que d’être remplacés. Comme l’allure générale du cimetière mérite aussi une protection, toute transformation, voire amélioration de certaines tombes moins précieuses au niveau patrimonial devra aussi être discutées avec le Service des sites et monuments nationaux (SSMN). Ce dernier est d’ailleurs en phase d’élaborer un catalogue renseignant sur des matériaux à utiliser et des aides financières à octroyer. Le SSMN vous contactera pour pouvoir échanger avec votre administration sur la mise en place d’un tel document, de même que pour identifier clairement les tombes à conserver. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 4 octobre 2021, l’administration communale de …, ci-après désignée par « la commune », a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté du Conseil de gouvernement du 11 juin 2021 portant classement comme monument national du cimetière de la commune de ….
I.
Quant à la recevabilité du recours et quant à la loi applicable Il échet de constater que le délégué du gouvernement fait valoir dans son mémoire supplémentaire que la nature du recours à introduire devrait être déterminée en vertu de la loi sous l'empire de laquelle elle a été prise et que la loi applicable au litige serait celle du 25 février 2022 relative au patrimoine culturel, ci-après désignée par « la loi du 25 février 2022 », venue abroger la loi modifiée du 18 juillet 1983 concerant la conservation et la protection des sites et monuments nationaux, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 ».
Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit en l’espèce, dans la mesure où la loi du 18 juillet 1983, sur base de laquelle la décision litigieuse du 11 juin 2021 a été prise, a été abrogée par la loi du 25 février 2022, publiée au Mémorial A le 3 mars 2022 et entrée en vigueur le jour de sa publication conformément à l’article 136 de la même loi, partant entrée en vigueur après la prise de la décision du 11 juin 2021 et après l’introduction du présent recours.
En effet, la loi du 18 juillet 1983 prévoyait dans ses articles 3 et 4 ce qui suit :
5« Art. 3. L'immeuble appartenant à l'Etat, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique est classé par le Gouvernement en conseil, les intéressés et le Conseil d'Etat entendus en leurs avis.
Art. 4. L'immeuble appartenant à toute personne autre que celles énumérées à l'article 3 est proposé au classement par arrêté du ministre, la Commission des Sites et Monuments nationaux et le conseil communal de la commune sur le territoire de laquelle l'immeuble est situé entendus en leurs avis, lesquels doivent être produits dans le délai de trois mois à partir de la notification de la proposition de classement Passé ce délai, la proposition est censée être agréée.
L'arrêté détermine les conditions du classement.
La proposition de classement est notifiée au propriétaire, l'acte de notification énumérant les conditions du classement et informant le propriétaire de son droit au paiement éventuel d'une indemnité représentative du préjudice pouvant résulter pour lui des servitudes et obligations du classement.
La réponse du propriétaire, accompagnée le cas échéant de la demande en indemnisation, doit parvenir au Ministre dans les six mois à dater de la notification de l'arrêté proposant le classement.
En cas de consentement du propriétaire sur le principe et les conditions de classement, l'immeuble est classé par arrêté du Gouvernement en conseil.
A défaut de consentement du propriétaire sur le principe du classement, celui-ci peut être prononcé par le Gouvernement en conseil, le propriétaire jouissant d'un droit de recours au Conseil d'Etat, comité du Contentieux, statuant comme juge du fond.
A défaut d'accord du propriétaire sur l'indemnité à payer, la contestation y relative est jugée en premier ressort par le tribunal d'arrondissement dans le ressort duquel se trouve l'immeuble à classer. Le Gouvernement peut ne pas donner suite à la proposition de classement dans les conditions d'indemnisation ainsi fixées. Il doit alors, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement, abroger l'arrêté de classement. » Il échet encore de constater que la loi du 25 février 2022 ne prévoit qu’un recours en annulation contre les décisions prises en vertu de cette loi.
A défaut de dispositions transitoires afférentes dans la loi du 25 février 2022, il convient de retenir qu’en ce qui concerne les voies de recours à exercer, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été prise la décision attaquée, en l’absence, comme en l’espèce, de mesures transitoires1.
Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une décision prise sur le fondement de la loi du 18 juillet 1983 devra être analysée conformément aux dispositions de cette même loi.
En l’espèce, il n’est pas contesté que la commune est propriétaire des parcelles abritant le cimetière, de sorte que l’article 3 de la loi du 18 juillet 1983, précité, trouve à s’appliquer.
1 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 360 et les autres références y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
6 Dans la mesure où ledit article, contrairement à l’article 4 de cette même loi qui s’applique au classement d’immeubles appartenant à des personnes privées, ne prévoit pas de recours au fond dans le cadre de classement d’immeubles appartenant à des personnes publiques, seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de la décision déférée, recours qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit selon les formes et délai de la loi, étant rappelé que si le fait de se rapporter à prudence de justice, tel que l’a fait le délégué du gouvernement, équivaut certes à une contestation, il n’en reste pas moins qu’une contestation non autrement étayée est à écarter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de suppléer la carence des parties au litige et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions.
Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Il appartient ensuite au tribunal de déterminer la loi applicable à l’examen du bien-
fondé de la décision litigieuse.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d'une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise2.
Il s’ensuit que le tribunal appliquera les dispositions de la loi du 18 juillet 1983 dans le cadre de son analyse des moyens présentés dans le cadre du recours en annulation à l’encontre de la décision déférée.
II.
Quant au fond Il y a d’abord lieu de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par la commune, mais détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant.
A. Arguments des parties A l’appui de son recours et en fait, la commune résume en substance les faits et rétroactes relevés ci-avant tout en ajoutant, en se référant aux articles 2, 8, 10, 11, 12, 14, 15 et 25 de la loi modifiée du 1er août 1972 portant réglementation de l’inhumation et de l’incinération des dépouilles mortelles, ci-après désignée par « la loi du 1er août 1972 », que la construction, la restauration, l’entretien et la gestion des cimetières relèveraient de la compétence des communes. La commune expose qu’un classement de l’intégralité du cimetière comme monument national représenterait une contrainte majeure dans la gestion quotidienne du cimetière. Elle soutient que le ministre aurait pu dresser un inventaire des éléments du cimetière dignes de conservation dans le respect des dispositions de la loi du 1er août 1972, tels que les murs, les soutènements ainsi que certaines concessions perpétuelles à l’exclusion des concessions trentenaires, et procéder à un classement individuel de ces éléments, respectivement d’inscrire le cimetière sur l’inventaire supplémentaire des monuments nationaux.
2 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.
7En droit, la commune reproche dans un premier temps au ministre d’avoir violé l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983, aux motifs qu’il ne ressortirait d'aucun document qui a été à l’initiative de la demande ayant conduit à l'adoption par le Gouvernement en Conseil de l'arrêté de classement querellé.
La commune soutient qu’il appartiendrait au ministre de verser le courrier de demande de classement, pour que le respect de l'article 2 de la loi puisse être contrôlé, tout en précisant que le ministre même ne pourrait être à l'origine de cette demande et qu’il ne pourrait pas s’autosaisir.
La commune invoque ensuite une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983.
Tout en admettant que la COSIMO ait produit dans son avis du 23 octobre 2019 un exposé historique et factuel des différentes composantes du cimetière, la commune fait valoir qu’il n'existerait aucune motivation indiquant, in concreto, en quoi la situation factuelle et historique décrite impliquerait qu'il serait d'intérêt public de classer le cimetière comme monument national.
Elle précise que dans son courrier du 22 juillet 2021, le ministre aurait affirmé que l’allure générale du cimetière mériterait une protection sans aucune justification et précisé que le SSMN contacterait la commune afin d’identifier les tombes à conserver, affirmation qui serait contredite dans les faits au motifs qu’il aurait finalement décidé de classer l’intégralité du cimetière.
La commune fait ensuite valoir que l’arrêté déféré violerait le principe de proportionnalité, dans la mesure où il y aurait rupture de proportionnalité entre le prétendu intérêt public de conservation et l’intérêt public que représente la gestion du cimetière.
Dans ce contexte, la commune soutient d’abord qu’en vertu de l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983, certaines modifications, telles que le fait de creuser de nouvelles tombes, le fait de « vider » des tombes ou concessions dans le respect des conditions fixées par la loi du 1er août 1972, le fait d’ajouter ou de retirer des pierres sculpturales ou autres signes distinctifs, le fait d’aménager un nouvel espace pour la dispersion des cendres ainsi que l’entretien et la création ou la modification des espaces verts seraient soumis à autorisation du ministre.
Ces contraintes seraient à mettre en rapport avec l'intérêt que pourrait représenter le classement du cimetière comme monument national, compte tenu du fait, d’un côté, qu’elle entendrait gérer celui-ci en « bon père de famille », « dans le respect de la loi et de l’intérêt communal, et sous l’autorité de tutelle du ministre ayant l’intérieur dans ses attributions », et, d’un autre côté, que le cimetière serait déjà classé en secteur protégé de type environnement construit et comme petit patrimoine à conserver.
La commune soutient qu’elle serait réputée agir dans l’intérêt communal et qu’une tutelle supplémentaire par le ministre en plus de la tutelle du ministre de l’Intérieur sur la gestion communale serait contestable et contestée.
Elle conteste qu’il y aurait un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé à la base de la « privation » opérée par l'arrêté de classement portant sur l'usage et la gestion du cimetière en soutenant qu’elle assurerait elle-même la garantie que le cimetière soit géré dans le respect du patrimoine communal, ce qui rentrerait dans sa mission de veiller à la sauvegarde de l'intérêt communal. Elle précise à cet égard qu’elle aurait 8de sa propre initiative proposé deux alternatives permettant de concilier les volontés du ministre et les nécessités d’entretien et de gestion courante du cimetière en suggérant des classements individuels des éléments à préserver, respectivement l’établissement de recommandations quant au choix des matériaux et éléments afin de les intégrer dans le règlement communal relatif aux cimetières. Ces propositions, moins contraignantes qu'un classement du cimetière comme monument national, auraient permis de concilier tant la volonté du ministère de la Culture tendant à sauvegarder le patrimoine en cause que la nécessité pour la commune de pouvoir gérer le cimetière avec une certaine flexibilité et une certaine réactivité.
La commune précise ensuite, en s’appuyant sur plusieurs arrêts de la Cour administrative, que pour un propriétaire personne morale de droit public, aucune indemnisation ne serait prévue par la loi, pour contrebalancer les effets du classement, tel que ce serait le cas pour un propriétaire personne privée. Elle soutient qu’en l’espèce, le dommage serait subi par toute la collectivité qui pâtirait de la rigidité procédurale et administrative supplémentaire applicable.
L'intérêt du classement comme monument national devrait dès lors être mis en balance avec les inconvénients qu'il impliquerait, au niveau local.
Elle en conclut que les inconvénients du classement seraient supérieurs aux intérêts du classement, alors qu'il serait possible d'aboutir aux mêmes fins, à savoir la sauvegarde du patrimoine et des éléments dignes de conservation, par d'autres moyens que le classement, tels que la protection individuelle de certains éléments du cimetière, respectivement l’accompagnement par le ministère de la Culture dans le cadre de la rédaction du règlement communal applicable au cimetière.
La commune conclut ensuite à une violation du principe de l’autonomie locale en précisant qu’il serait possible comparer le classement du cimetière comme monument national à une forme de mise sous tutelle de la commune vis-à-vis du ministre pour la gestion de ce bien communal, alors même que la gestion du cimetière, son entretien, les autorisations y délivrées pour les activités qui s'y déroulent relèveraient de l'intérêt communal.
Il appartiendrait dès lors au ministre de démontrer pour quelles raisons il y aurait lieu de déroger au principe de l’autonomie locale en imposant des contraintes supplémentaires à la commune.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen ayant trait à une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, il expose que le SSMN aurait mis en place un catalogue de critères devant être remplis par un immeuble pour pouvoir être considéré comme digne de protection.
Il renvoie en substance aux éléments de motivation contenus dans le courrier du 28 mai 2020 par lequel le ministre a informé le bourgmestre de son intention de proposer le cimetière au classement comme monument national et soutient que la commune resterait en défaut de contredire utilement cette motivation en ne critiquant ni l’exactitude ni la pertinence des éléments de motivation.
9Le délégué du gouvernement soutient que l’intérêt public de protection et de conservation serait justifié à suffisance en se référant tant aux critères scientifiquement établis et publiés, identifiés par les experts du SSMN, ainsi qu’à l'avis de la COSIMO.
Il précise que la « simple fonction » du cimetière en tant que lieu de repos après la mort serait considérée comme un « lieu » public qui pourrait « lui aussi avoir des caractéristiques de conceptions distinctes ». De plus, le site funéraire serait non seulement un témoignage des habitants d'antan, tels que les familles établies depuis des décennies dans la commune, mais également de personnalités d'importance nationale. Ainsi, le cimetière représenterait un lieu de commémoration et de mémoire des personnalités qui auraient aidé à forger l'évolution du pays dans diverses branches.
Les critères utilisés dans la motivation de « (ERI) Erinnerungsort » (lieu de mémoire), « (SOZ) Sozialgeschichte » (histoire sociale) et « (OHG) Orts- und Heimatgeschichte » (histoire locale), souligneraient à quel point le site entier serait important pour l'intérêt public, mais surtout pour les habitants et la localité de ….
Le délégué fait valoir que face à la motivation exhaustive et concrète de l'avis de la COSIMO, il appartiendrait à la commune de présenter des éléments permettant de contredire utilement les conclusions des experts du SSMN et de la COSIMO et de détailler pourquoi les critères de l'authenticité, du type de bâti, du genre, de la rareté, de l'histoire locale et de l'histoire du pays d'origine, de l'évolution et du développement du bâti, de l'histoire sociale et du lieu de mémoire identifiés par le SSMN ne seraient pas remplis.
Quant aux reproches de la commune selon lesquels le ministre resterait en défaut de motiver que l’intégralité du cimetière mériterait d’être classée, le délégué du gouvernement rétorque que l'objectif de protection et de conservation du site et des tombes pris isolément ne pourrait être atteint si tout le reste du cimetière pouvait faire l'objet de modifications plus ou moins importantes portant atteinte à la substance bâtie. Une protection individuelle de certains éléments telle que préconisée par la commune ne serait que peu cohérente.
Il serait nécessaire de protéger le site « de la façon dont il a été conçu ». Le délégué du gouvernement précise à cet égard que le cimetière serait conçu sur un plan axial qui se transposerait en plusieurs plateformes de hauteurs différentes et qu’il serait délimité spatialement par un mur en pierre de grès, dans lequel l'entrée serait « soulignée » par le portail en métal flanqué par les deux piliers. Ceci serait typique pour les cimetières de cette époque. Le chemin avec des pavés relierait non seulement les divers niveaux, mais mènerait aussi par sa matérialité et son axe visuelle vers le bâtiment central. Il resterait possible que ce cimetière évolue dans le temps. Le cimetière abriterait un nombre important de tombes représentant « un intérêt bâti certain ». D'autres tombes ne seraient plus authentiques par rapport à leur époque de construction et pourraient, selon les besoins, être échangées.
Le délégué du gouvernement soutient que si le ministre, dans son courrier du 22 juillet 2021, a certes indiqué que les tombes à conserver seraient à identifier, il n’en resterait pas moins que cela ne voudrait pas dire que le ministre estime que les autres éléments du cimetière ne seraient pas dignes de conservation. Le ministre aurait fait référence aux tombes méritant une attention particulière par opposition à d'autres tombes plus récentes ou d'une valeur patrimoniale moindre que l'on trouverait sur tous les cimetières, sans qu'on ne puisse pour autant affirmer qu'un cimetière ne pourrait pas être classé dans son intégralité. Le raisonnement de la commune aboutirait à une situation incohérente dans laquelle aucun 10cimetière ne pourrait faire l'objet d'un classement comme monument national, alors qu'il serait évident qu'aucun cimetière encore quotidiennement utilisé de nos jours ne serait exclusivement composé de tombes et de monuments funéraires authentiques d'une valeur patrimoniale exceptionnelle.
Quant au moyen ayant trait à une violation du principe de proportionnalité, le délégué du gouvernement donne à considérer que les effets d'une mesure de classement seraient prévus par la loi et résulteraient d'un choix du législateur de soumettre un certain nombre de travaux de restauration, de réparation ou de modification à une autorisation du ministre. Le raisonnement de la commune ne tendrait qu'à mettre en cause ce choix souverain.
Il précise que le classement comme monument national du cimetière n’aurait pas pour effet de restreindre de manière générale l'usage ou la gestion de ce dernier. Le classement ne restreindrait pas la gestion journalière du cimetière et ne porterait pas atteinte à l'usage qu'en font la commune et ses habitants. En effet, les « modifications quelconques » soumises à autorisation du ministre en vertu de l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983 seraient celles susceptibles d'apporter un changement permanent et durable à un objet classé et d'avoir une incidence sur sa conservation et sa protection.
S’agissant des développements de la commune quant à la loi du 1er août 1972, le délégué du gouvernement rétorque que les décisions prises par le conseil communal en matière de gestion du cimetière ne seraient pas soumises à autorisation du ministre et que les décisions d’agrandissement, de réaménagement, d’ouverture et de fermeture d'un cimetière seraient d'ores et déjà soumises à l'approbation ministérielle, de sorte que l’obligation de solliciter une autorisation de la part du ministre concernant les travaux ayant une incidence sur la conservation des immeubles classés situés sur le site du cimetière ne soumettrait pas la commune à des obligations supplémentaires.
S'agissant de la clôture du cimetière, le délégué du gouvernement donne à considérer que la commune ne contesterait pas que le cimetière serait d'ores et déjà entouré d'un mur et qu’elle n'allèguerait pas qu'elle aurait l'intention de le remplacer par une clôture d'un autre genre.
Il irait de soi que le classement comme monument national n'aurait pas pour effet d'empêcher l'ouverture de nouvelles fosses et l'installation de nouvelles tombes, sous réserve toutefois que ces nouvelles fosses et tombes ne portent pas atteinte à l'aspect visuel cohérent du cimetière. Le classement comme monument national ne s'opposerait pas non plus à l'octroi par le conseil communal de concessions d'une durée limitée, respectivement de concessions perpétuelles, et n’aurait pas d'incidence sur les modalités d'accès au cimetière, si ce n'est que la commune serait obligée d'assurer l'accessibilité du site pour les représentants du SSMN pour des visites des lieux ou l'exécution de travaux de réparation ou d'entretien jugés indispensables à la conservation des monuments nationaux.
S'agissant d’une éventuelle modification des lieux de sépulture, le délégué du gouvernement expose que l'exercice du droit des administrés de placer des pierres sépulcrales ou d'autres signes indicatifs serait d'ores et déjà réglementé et soumis à des restrictions au niveau communal et fait valoir que le classement comme monument national n'aurait aucune incidence sur les prérogatives de l'administration communale concernant le sort des monuments funéraires suite à l'expiration des concessions funéraires. Ledit classement n’aurait pas non plus comme conséquence d'enlever à l'administration communale la gestion 11et la surveillance des lieux de sépulture.
Même à supposer qu'il y aurait une contrariété avec la loi du 1er août 1972, le délégué du gouvernement estime qu’il y aurait lieu d'admettre que le législateur aurait entendu déroger aux règles prévues par la loi du 1er août 1972 et que l'article 10 de la loi du 18 juillet 1983, postérieure à celle de 1972 et spéciale en la présente matière, dérogerait sur ce point aux principes généraux prévus par cette dernière.
En tout état de cause, les transformations régulières et ponctuelles, non définitives, ne seraient pas soumises à autorisation. Le classement n'empêcherait pas la commune d'agir à court terme lors d'un enterrement. En ce qui concerne les aménagements verts du lieu, il serait évident que ces modifications ne seraient pas soumises à autorisation ministérielle, dès lors que ceux-ci ne changeraient, selon le délégué du gouvernement, pas radicalement l'aspect général des lieux.
En ce qui concerne les travaux pour lesquelles une autorisation du ministre, pourrait, le cas échéant, s'avérer nécessaire, le délégué du gouvernement donne à considérer que l'obligation d'autorisation résulterait directement de la loi, de sorte à ne pas consister en une contrainte excessive, d'autant plus que le propriétaire d'un immeuble classé pourrait se pourvoir en justice contre les décisions de refus jugées injustifiées.
Il précise par ailleurs que dans d'autres localités luxembourgeoises, telles qu’à Lieler depuis 1968, à Esch-sur-Sûre depuis 1955 ou à Altlinster depuis 1984, une telle protection fonctionnerait déjà depuis longtemps. Dans ces communes la protection ne causerait pas de problèmes et les communes pourraient même profiter de subventions élevées pour les travaux d'entretien des cimetières, dont notamment pour les tombes.
En admettant qu’à côté des tombes d'intérêt historique et à valeur architecturale, il existerait des tombes n’affichant pas suffisamment d'éléments pour justifier une protection nationale, le délégué du gouvernement affirme que le SSMN pourrait dresser un plan montrant les monuments à conserver. Par contre, il irait de soi qu’il serait « vivement recommandé » de garder une certaine homogénéité de l'aspect intégral du cimetière, alors que le site funéraire devrait pouvoir évoluer selon les besoins et les nouvelles coutumes.
Quant à l’argument de la commune selon lequel elle assurerait elle-même les garanties nécessaires aux fins d’une gestion du cimetière dans le respect du patrimoine national, le délégué observe que suivre ce raisonnement reviendrait à admettre qu'aucun immeuble appartenant à l'Etat, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique ne pourrait être sujet à classement, alors que toute personne morale de droit public serait réputée agir dans l'intérêt public. Une telle interprétation serait par ailleurs contraire à l’esprit de la loi du 18 juillet 1983 prévoyant explicitement dans son article 3 la possibilité de procéder au classement d'un immeuble appartenant à l'Etat, à une commune, à un établissement public ou à un établissement d'utilité publique.
Il ajoute que si certes le régime de protection fonctionnant au niveau de la réglementation communale d'urbanisme à travers la mise en place des plans d’aménagement générale, ci-après désignée par « le PAG », et des plans d’aménagement particulier, ci-après désigné par « le PAP », sous la tutelle étatique et le régime classique de protection nationale du patrimoine culturel prévu par la loi du 18 juillet 1983 seraient agencés de manière à atteindre le même objectif de protection du patrimoine culturel national, il n’en resterait pas 12moins que les deux régimes répondraient aux procédures respectives de mise en place, ainsi qu'aux critères prévus dans leur contexte impliquant que ces deux régimes fonctionnent essentiellement chacun d'après ses critères propres, de sorte que l’instauration d'une protection au niveau communal ne serait pas de nature à remplacer la protection au niveau national et il n'appartiendrait pas à une commune de se substituer à l'Etat dans le cadre de l'exercice des missions et prérogatives lui confiées par la loi du 18 juillet 1983.
Le délégué du gouvernement poursuit en expliquant que le classement en « secteur protégé » du cimetière ne serait pas définitif, alors que rien n'empêcherait la commune de procéder à des modifications ponctuelles de son PAG à l'avenir.
Faute de rupture d'un équilibre entre l'intérêt public de protection et de conservation du patrimoine architectural et les nécessités d'une gestion efficace d'un lieu de recueillement public, le moyen de la commune ayant trait à une violation du principe de proportionnalité serait à rejeter.
Le délégué du gouvernement fait valoir que la commune resterait en défaut d'établir concrètement en quoi les « administrés, que ce soient les personnes devant être inhumées au cimetière ou leurs proches » subiraient un préjudice du fait du classement.
Il soutient que l'objectif de protection et de conservation des éléments du patrimoine architectural de la commune de … ne pourrait pas être atteint par d'autres moyens, alors qu'un classement isolé de certains éléments du cimetière serait « lacunaire et manquerait de cohérence » et que l'intégration des recommandations du ministre quant aux éléments à conserver et quant au choix des matériaux à utiliser dans le règlement communal relatif aux cimetières ne serait pas de nature à garantir un niveau de protection équivalent à celui conféré par une mesure de classement, étant donné que des autorités communales futures pourraient le cas échéant modifier le règlement communal dans un sens moins favorable à la protection du patrimoine architectural. Une telle façon de procéder serait non seulement dépourvue de la force contraignante attachée aux effets du classement, mais priverait également la commune de la possibilité de bénéficier des aides et subsides étatiques.
Il précise que la commune aurait été informée de la proposition du SSMN d'élaborer un catalogue renseignant sur les matériaux à utiliser et les aides financières à octroyer dans ce cadre et souligne que « cette approche » aurait le mérite de répondre à la demande de la commune de bénéficier de flexibilité et de réactivité.
Le délégué du gouvernement conclut encore au rejet du moyen ayant trait à une violation du principe d’autonomie locale.
Dans son mémoire en réplique et suite aux explications de la partie étatique, la commune renonce à son moyen ayant trait à une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983. Il échet partant de donner acte à la commune de cette renonciation.
Quant au moyen ayant trait à une violation de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, la commune rappelle en substance ses développements exposés dans sa requête introductive d’instance et insiste sur le fait que le délégué du gouvernement n’aurait ni précisé pourquoi, au regard de quelques tombes bien identifiées, l'entièreté du cimetière, avec toutes les conséquences que cela impliquerait sur la gestion et l'organisation du cimetière, devrait être 13classé, ni déterminé les caractéristiques du cimetière qui seraient exceptionnelles et dignes de conservation ainsi que l'intérêt public au classement du cimetière dans son intégralité.
Elle précise par ailleurs que les conditions du classement auraient dû être arrêtées dans l'arrêté de classement. Dans la mesure où ces précisions auraient été omises, les travaux ou modifications quelconques d'une des composantes du cimetière y inclus des tombes qui le composent, seraient soumis à autorisation ministérielle.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement rétorque quant à l’affirmation de la commune selon laquelle le cimetière ne serait pas digne de protection dans son ensemble que le classement ne se baserait pas sur le seul intérêt public de protection de certaines tombes considérées de manière isolée et qu’il y aurait des caractéristiques particulières du cimetière justifiant sa conservation qui apparaitraient « de manière évidente de l'Arrêté en ce qu'il précise[rait] de manière détaillée pourquoi le cimetière apparaît digne de protection dans son intégralité » et qui auraient par ailleurs « été utilement étayés et précisés dans le cadre du présent recours contentieux ».
Le délégué du gouvernement rappelle qu’une construction serait considérée comme étant digne de protection sur base de l'évaluation des critères qui la composent, tels que la rareté, la typologie de construction, le genre, l'évolution et le développement du bâti, et le lieu de mémoire. L’aménagement du cimetière représenterait une « construction très typique pour l'époque ». « Tout comme les maisons, il y a[urait] une évolution historique dans la conception et l'implantation des cimetières ». Le délégué du gouvernement soutient qu’il ne resterait pas une grande quantité de cimetières qui auraient pu conserver cet aménagement avec une aussi grande quantité de tombes authentiques. Le cimetière de … appartiendrait au type d'enceintes funéraires qui auraient été bâties d'après les pensées hygiéniques du 19e siècle, à savoir d'éloigner les sites funéraires du centre des villages ou villes pour éviter tous les inconvénients qui viennent avec une implantation centrale tels que par exemple les odeurs, « d'où sa typicité de construction pour son époque ». Le délégué du gouvernement précise que « [d]ans quelques cas, un nouvel espace mortuaire a été créé suite à un manque de place autour des églises. De ce fait, il existe les cimetières qui forment un ensemble avec l'église qui n'ont pas cette pensée axiale et composition formelle et puis les cimetières qui, comme celui-ci, ont une composition plus ordonnée et claire. De plus, une simple comparaison faite par les experts du SSMN des cimetières situées dans le canton de Mersch (indépendamment de la question de savoir si ceux-ci sont dignes de protection ou non) montre que cette typologie n'est pas prédominante ».
Le délégué du gouvernement reproche encore à la commune de rester en défaut d'expliquer comment la sauvegarde de la conception architecturale et de l'allure générale du cimetière pourrait être assurée par un classement de certaines tombes considérées de manière isolée.
Il précise encore que « [m]ême à supposer que le cimetière ne pourrait pas être considéré dans son intégralité comme un immeuble présentant un intérêt suffisant pour rendre désirable sa protection, quod non, il s'agirait en tout état de cause de confirmer le classement en ce qu'il porte sur les éléments présentant une valeur patrimoniale accrue, dont l'existence n'est pas autrement contestée par la commune. ».
Le délégué du gouvernement rappelle que seules seraient soumises à autorisation par le ministre les modifications susceptibles d'apporter un changement permanent et durable à 14un objet classé et d'avoir une incidence sur sa conservation et sa protection. Les transformations régulières et ponctuelles, non définitives, ne seraient pas soumises à autorisation. Il n'aurait en effet pas été dans l'intention des auteurs de la loi du 18 juillet 1983 « de figer définitivement les immeubles classés comme monument national dans leur état premier et d'empêcher une adaptation aux nécessités du temps et aux besoins des habitants ».
Il rappelle qu’aucun effet du classement ne s'opposerait à l'organisation d'enterrements sur le cimetière et que l'ouverture d'une tombe, le déplacement de pierres ou le creusement d'une fosse ne seraient pas soumis à une autorisation ministérielle, sous réserve qu'ils ne portent pas atteinte à l'aspect visuel cohérent et à la substance bâtie du cimetière.
Il observe encore que l'obligation d'autorisation ne serait pas à considérer comme une contrainte excessive d'un point de vue de la durée, étant donné que la majorité des interventions auxquelles se réfère la commune ne commanderaient pas d'agir d'urgence, d’autant plus que la durée du délai de réponse du ministre varierait en pratique en fonction du degré de technicité du dossier et que le délai maximal de six mois ne serait que rarement atteint. Il s’ensuivrait que les contraintes alléguées par la commune seraient rationnellement et objectivement justifiées par les enjeux et les spécificités de la matière.
B. Appréciation du tribunal Le tribunal relève tout d’abord que lorsqu’il est saisi comme en l’espèce d’un recours en annulation, il vérifie si les motifs à la base de la décision soumis à son contrôle sont de nature à motiver légalement celle-ci et il vérifie si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.
Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est, en effet, appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité3.
Aux termes de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 : « Les immeubles, nus ou bâtis, dont la conservation présente au point de vue archéologique, historique, artistique, esthétique, scientifique, technique ou industriel, un intérêt public, sont classés comme monuments nationaux en totalité ou en partie par les soins du Gouvernement, (…) ».
3 Cour adm. 9 décembre 2010, n°27018C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n°55 et les autres références y citées.
15Il s’ensuit que, pour pouvoir faire l’objet d’un classement, les immeubles concernés doivent mériter d’être protégés, mérite qui se mesure par rapport à l’intérêt public que présente leur conservation.
Le tribunal relève ensuite que lorsqu’un immeuble est classé comme monument national en raison de son intérêt historique, architectural ou esthétique, tel que cela a été le cas en l’espèce, la partie étatique doit, en tout état de cause, pouvoir justifier que la conservation de cet immeuble présente un intérêt public4.
En l’espèce, il se dégage de l’arrêté du Conseil de Gouvernement déféré que ce dernier s’est notamment basé sur l’avis de la COSIMO du 23 octobre 2019, tel que cité ci-avant.
Afin de justifier le classement comme monument national du cimetière, ledit avis souligne le fait (i) que le cimetière a été aménagé en 1881 à la sortie nord du village en pente avec deux niveaux et à partir de 1966 en trois niveaux, (ii) qu’il est agencé de façon axiale, de sorte à représenter un exemple typique de la culture funéraire du 19e siècle, que malgré son agrandissement constant, il forme toujours une unité architecturale, en raison du mur entourant le cimetière et l’entrée centrale accentuée par des piliers en grès, qu’un portail métallique discrètement orné mène à l’axe central de circulation du cimetière, qu’un chemin à pavé relie les trois niveaux par quelques marches menant à la salle funéraire située en alignement sur le niveau supérieur et que chaque niveau est délimité par un mur sur trois côtés créant un espace défini, (iii) que le cimetière représente un témoignage de la culture sépulcrale et de l’histoire locale et sociale à partir de la fin du 19e siècle et ce malgré la présence de cénotaphes et de déplacement de sépultures accentué par l’inventaire des 287 sépultures sur les trois niveaux montrant une grande diversité temporelle et stylistique, (iv) qu’il abrite plusieurs tombes d’intérêt particulier et (v) que tant la forme architecturale ainsi que la sélection de monuments funéraires de qualité doivent être protégées dans le contexte de l’évolution de la culture funéraire où les inhumations en urne dans le columbarium augmentent et où les tombes individuellement conçues sont moins courantes.
Force est tout d’abord au tribunal de constater que la plus grande partie de cet avis consiste en une description détaillée de l’intérêt historique de certaines tombes individuelles situées sur le cimetière, respectivement en une description de l’allure générale du cimetière.
Or, l’intérêt historique de quelques tombes isolées, aussi remarquables qu’elles soient, ne saurait justifier le classement du cimetière dans son intégralité à défaut par la partie étatique de justifier que le cimetière tout entier remplirait le critère d’authenticité et qu’il serait représentatif et significatif au regard d’un des critères prévus à l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, précité.
Force est au tribunal de constater que la motivation de procéder au classement comme monument national du cimetière en dehors des tombes individuelles est essentiellement succincte et n’a guère été concrétisée devant le juge administratif.
C’est ainsi que la partie étatique est restée en défaut d’indiquer concrètement dans quelle mesure les particularités du cimetière, en dehors des tombes individuelles, présenteraient d’un point de vue archéologique, historique, artistique, esthétique, scientifique, 4 Trib. adm., 17 avril 2013, n°29956 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Sites et monuments, n°29 et les autres références y citées.
16technique ou industriel, un intérêt public méritant la protection de l’intégralité du cimetière.
Si la partie étatique insiste dans le cadre du recours contentieux sur le fait que les tombes isolées ne sauraient être utilement protégées à défaut de classer le cimetière dans son ensemble et qu’une protection individuelle de ces éléments ne seraient pas cohérente, force est de constater que cette affirmation est également purement théorique, sans être corroborée par le moindre élément concret soumis à l’appréciation du tribunal pouvant faire face aux contestations circonstanciées afférentes de la commune.
En effet, pour justifier son classement, il ne suffit pas qu’un immeuble présente un certain cachet, mais il doit présenter un intérêt particulier suffisant justifiant sa préservation intégrale. L’intérêt rendant désirable la protection doit en effet être particulièrement vérifié, dès lors qu’une décision de classement est généralement susceptible de porter gravement atteinte à la situation des propriétaires5.
Force est au tribunal de constater que les éléments de motivation lui soumis sont essentiellement basés sur une description des lieux, et notamment la particularité que le cimetière est agencé sur trois niveaux de manière axiale. Or, cette particularité se justifie moins par l’un des critères prévus à l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 que par la situation géographique de la commune de … au pied du … ayant nécessité un aménagement prenant en compte la situation en pente des parcelles.
Il ne se dégage, ensuite, pas des éléments mis en avant dans quelle mesure le fait que l’aménagement de façon axiale du cimetière ferait du cimetière un exemple typique de la culture funéraire du 19e siècle. Il s’agit en effet d’une affirmation tout à fait théorique et abstraite, alors que la partie étatique n’explique ni (i) en quoi consiste concrètement la culture funéraire à laquelle elle se réfère, (ii) ni dans quelle mesure le fait que le cimetière est répandu sur trois niveaux, respectivement qu’il est agencé de façon axiale, en ferait un objet représentatif d’un style architectural en particulier. La description du mur entourant le cimetière de même que de l’entrée au cimetière ou encore du chemin d’accès aux trois niveaux du cimetière, sans pour autant mettre ces éléments en relation avec un style précis, respectivement justifier s’ils se rapportent à une culture funéraire précise, n’est pas de nature à élucider cette question, étant relevé qu’il ne suffit pas de renvoyer à une période spécifique, mais encore faut-il expliquer pour quelle raison la constellation des lieux serait d’une particularité exceptionnelle conférant au cimetière le cachet d’un style architectural caractéristique ou d’une valeur historique justifiée. L’affirmation du délégué du gouvernement selon laquelle l’agencement du cimetière représenterait une « construction très typique pour l'époque » et que « Tout comme les maisons, il y a[urait] une évolution historique dans la conception et l'implantation des cimetières », n’est pas non plus, à défaut d’autres explications circonstanciées, de nature à justifier concrètement le classement du cimetière comme monument national. Le même constat s’impose quant à l’affirmation de la partie étatique selon laquelle le cimetière appartiendrait au type d'enceintes funéraires qui auraient été bâties d'après les pensées hygiéniques du 19e siècle consistant dans le fait d'éloigner les sites funéraires du centre des villages, respectivement selon laquelle « [d]ans quelques cas, un nouvel espace mortuaire a été créé suite à un manque de place autour des églises. De ce fait, il existe les cimetières qui forment un ensemble avec l'église qui n'ont pas cette pensée axiale et composition formelle et puis les cimetières qui, comme celui-ci, ont une composition plus ordonnée et claire. De plus, une simple comparaison faite par les experts du SSMN des cimetières situées dans le canton de Mersch (indépendamment de la question de savoir si 5 Cour adm, 8 mai 2018, n° 40542C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Sites et monuments, n° 30.
17ceux-ci sont dignes de protection ou non) montre que cette typologie n'est pas prédominante », étant donné qu’il existe de nombreux villages et villes luxembourgeois dans lesquels les cimetières ne se trouvent pas dans l’environ immédiat de l’église mais se situent à un endroit moins central, tel que c’est le cas du cimetière de ….
Il ne se dégage pas non plus des éléments à la disposition du tribunal dans quelle mesure une préservation de l’ensemble du cimetière pourrait se justifier en raison de sa qualité de témoin d’une époque déterminée ou bien d’objet significatif d’un point de vue architectural. Le seul fait que le cimetière a été érigé vers la fin du 19e siècle et qu’il présente encore des tombes de cette époque, n’en fait pas dans son ensemble un lieu particulièrement représentatif de sa période de construction ou important d’un point de vue historique, alors que le fait qu’un cimetière aménagé en 1881 présente des éléments datant de cette époque, respectivement représente différentes couches temporelles n’a en tout état de cause rien d’exceptionnel puisqu’il est évident que plus un immeuble est ancien, plus il y a de chances qu’il soit marqué par diverses phases historiques et caractéristiques de leur époque d’intervention. De même n’y a-t-il rien d’exceptionnel à ce que le cimetière ait été construit de manière fonctionnelle avec les matériaux disponibles de l’époque.
La référence à l’évolution de la culture funéraire avec une augmentation des inhumations en urne et une diminution des tombes individuellement conçues ne justifie pas non plus un classement intégral du cimetière comme monument national, étant donné que, d’un côté, la partie étatique n’explique pas dans quelle mesure cette circonstance serait de nature à tomber parmi l’un des critères de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983, et, d’un autre côté, ce constat s’applique a priori à tous les cimetières luxembourgeois, à défaut par la partie étatique d’expliquer pourquoi cette réalité serait particulièrement vraie pour le cimetière de ….
Si certes le cimetière peut être considéré comme « un témoignage des habitants d'antan » en représentant un lieu de commémoration et de mémoire des personnalités qui ont aidé à forger l'évolution du pays dans diverses branches, tel qu’affirmé par le délégué du gouvernement, il n’en reste pas moins que cette réalité ne saurait à elle seule justifier le classement comme monument national du cimetière dans son ensemble. Ce constat est d’autant plus vrai qu’il n’est pas contesté que le cimetière a évolué au courant des siècles en abritant notamment « certaines tombes moins précieuses au niveau patrimonial », tel qu’admis expressément par le ministre dans son courrier du 22 juillet 2021.
Il suit de tout ce qui précède que la partie étatique a certes justifié que certains éléments du cimetière, tels que les murs, ainsi que certaines tombes et sépultures présentent un intérêt historique et esthétique, justifiant le cas échéant un classement individuel de ces éléments, il n’en reste pas moins que tel n’est pas le cas pour l’intégralité du cimetière.
Si certes le délégué du gouvernement affirme que l'objectif de protection et de conservation du site ne pourrait être atteint par une protection individuelle de certains éléments, il n’en reste pas moins qu’il s’agit d’une affirmation purement abstraite sans justifier concrètement en quoi des protections individuelles porteraient atteinte à l’homogénéité du cimetière, étant rappelé que ce dernier contient d’ores et déjà des tombes « moins précieuses », qui, selon la partie étatique, ne méritent pas de protection.
S’agissant finalement de la référence du délégué du gouvernement aux cimetières de Lieler, Esch-sur-Sûre et Altlinster, où, selon la partie étatique, la protection du cimetière ne 18poserait pas de problèmes à la commune, il échet de rappeler que le classement comme monument national doit être justifié pour chaque immeuble individuellement sur base de l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 ce que, concernant le cimetière de …, la partie étatique est restée en défaut de prouver, de sorte que si le classement d’autres cimetières se justifie le cas échéant, tel n’est pas ipso facto le cas pour le cimetière visé en l’espèce.
Force est encore au tribunal de constater que le classement de l’intégralité du cimetière, y compris des tombes qui, de l’aveu de la partie étatique, sont « moins précieuses », se heurte par ailleurs tant aux obligations imposées à la commune par la loi du 1er août 1972, qu’aux droits des bénéficiaires de concessions6, respectivement des usagers du cimetière7, tel que précisé de manière circonstanciée par la commune.
L’affirmation du délégué du gouvernement selon laquelle le SSMN projetterait d’élaborer un catalogue avec des lignes directrices destinées à accompagner les autorités communales dans le cadre de l’exercice de leurs obligations en matière de protection des cimetières est de nature à conforter le constat de l’incompatibilité du classement de l’intégralité du cimetière avec l’usage et la gestion au quotidien de ces lieux. En effet, la gestion du cimetière requiert une intervention en urgence afin de garantir l’inhumation dans les délais légaux de la personne décédée et s’accompagne dans tous les cas d’une période de deuil pour les proches du défunt, qui, du fait du classement litigieux, se verraient opposer des contraintes administratives supplémentaires, et ce alors même que leur tombe serait « moins précieuse ».
Il suit de tout ce qui précède que la partie étatique est restée en défaut de justifier de manière précise et circonstanciée la valeur de la conservation du cimetière de … en ce qu’il s’agirait d’un véritable patrimoine digne de protection, de sorte à violer l’article 1er de la loi du 18 juillet 1983 et que la décision déférée méconnaît le principe de proportionnalité.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, sans qu’il y ait lieu de statuer plus en avant sur les autres moyens invoqués par la commune dans le cadre du recours sous analyse, il y a lieu de déclarer le recours en annulation, tel qu’introduit par la commune, justifié et d’annuler l’arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 décidant du classement comme monument national du cimetière de …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, appartenant à la commune de ….
6 Article 10 de la loi du 1er août 1972 : « Le conseil communal peut accorder dans les cimetières communaux des concessions aux personnes qui désirent y posséder une place distincte et séparée pour y fonder leurs sépultures.(…) Ces concessions sont accordées pour trente ans au plus et elles sont renouvelables.
Des concessions perpétuelles peuvent être accordées dans les lieux d'inhumation réservés à un culte religieux, si telle est l'exigence de ce culte. ».
Article 11 de la loi du 1er août 1972 : « Les concessions perpétuelles, accordées en vertu du décret impérial du 23 prairial an XII restent valables sans redevance nouvelle.
Toutefois une ou plusieurs personnes intéressées au maintien de ces concessions devront faire tous les trente ans à l'administration communale une déclaration par laquelle elles manifestent leur volonté de conserver leurs droits. (…) ».
7 Article 14 de la loi du 1er août 1972 : « Toute personne a le droit de faire placer sur la tombe de son parent ou de son ami une pierre sépulcrale ou un autre signe indicatif de sépulture.
L'exercice de ce droit est réglementé par le conseil communal qui est habilité à établir un règlement relatif aux dimensions, formes et matériaux des monuments funéraires ainsi qu'à la nature des inscriptions qui y seront apposées.
Les dispositions du présent article sont également applicables aux columbariums. ».
19 Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
donne acte à l’administration communale de … de ce qu’elle renonce au moyen tiré d’une violation de l’article 2 de la loi du 18 juillet 1983 ;
au fond, dit le recours en annulation fondé ;
partant, annule l’arrêté du Conseil de Gouvernement du 11 juin 2021 décidant du classement comme monument national du cimetière de …, inscrit au cadastre de la Commune de …, section … de …, sous les numéros … et …, appartenant à la Commune de …;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 5 juillet 2023 par :
Daniel Weber, vice-président, Michèle Stoffel, premier juge, Benoît Hupperich, juge en présence du greffier Luana Poiani.
s. Luana Poiani s. Daniel Weber Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 5 juillet 2023 Le greffier du tribunal administratif 20
