| Luxembourg, Tribunal administratif, 26 mai 2023, 44976

Tribunal administratif N° 44976 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023: 44976 4e chambre Inscrit le 11 septembre 2020 Audience publique du 26 mai 2023 Recours formé par Monsieur …, …, contre deux décisions du conseil communal de Wormeldange et deux décisions du ministre de l’Intérieur en matière de nomination

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 44976 du rôle et déposée en date du 11 septembre 2020 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie Bauler, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-… tendant à la réformation, sinon à l’annulation de :

- la décision ministérielle du 21 août 2019 refusant l'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 ;

- la décision du conseil communal de Wormeldange du 23 octobre 2019 le nommant définitivement « avec effet rétroactif au 1er avril 2019 », ainsi que l'approbation ministérielle du 9 janvier 2020 y attachée ;

- la décision du ministre de l’Intérieur du 15 juillet 2020 ayant déclaré, d’une part, irrecevable son recours gracieux du 27 mars 2020 en tant qu’il est dirigé contre la décision du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et, d'autre part, non fondé le même recours gracieux en tant qu'il est dirigé contre la décision du 9 janvier 2020 approuvant sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019 ;

- la décision implicite de refus de l'administration communale de Wormeldange, suite à son recours gracieux du 15 avril 2020 dirigé à l’encontre de la décision, précitée, du conseil communal de Wormeldange du 23 octobre 2019;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Frank Schaal, demeurant à Luxembourg, du 6 octobre 2020, portant signification de la prédite requête introductive d’instance à l’administration communale de Wormeldange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie à la maison communale à L-5480 Wormeldange, 95, rue Principale ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2020 ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 janvier 2021 par Maître Jean-Marie Bauler au nom et pour le compte de son mandant ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 février 2021 ;

Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan Holler, en remplacement de Maître Jean-Marie Bauler, et Madame le délégué du gouvernement Tara Desorbay en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 23 novembre 2021.

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Le 1er février 2013, Monsieur … entra en fonction auprès de l’administration communale de Wormeldange en tant qu’expéditionnaire administratif en service provisoire, service qui fut prolongé pour une durée maximale de 12 mois avec effet au 1er février 2015 par décision du 23 octobre 2014 du conseil communal de la commune de Wormeldange, ci-après désignée par « le conseil communal ».

Par une délibération du 1er avril 2015, le conseil communal conféra à Monsieur … sa nomination définitive au poste d’expéditionnaire administratif de la commune de Wormeldange avec effet rétroactif au 1er février 2015.

Suite à l’obtention d’un diplôme d’accès aux études universitaires le 4 juin 2015, reconnu équivalent au diplôme de fin d’études secondaires luxembourgeois par une décision du ministre de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse du 7 juillet 2015, Monsieur …, par décision du conseil communal du 15 février 2017, fut nommé provisoirement aux fonctions de rédacteur de la commune de Wormeldange avec effet au 1er avril 2017.

Après avoir suivi du 18 septembre au 8 décembre 2017 la formation générale de la carrière de rédacteur du secteur communal auprès de l’institut national d’administration publique, ci-après désigné par « l’INAP », et participé du 20 au 22 mars 2018 à l’examen relatif à ladite formation, Monsieur … fut informé, par courrier de la commission d’examen du 26 avril 2018, avoir passé avec succès l’examen de fin de formation générale de la carrière de rédacteur.

Après avoir suivi du 21 janvier au 27 février 2019 la formation spéciale de la carrière de rédacteur, Monsieur … fut informé, par courrier de la commission d’examen du 4 avril 2019, avoir passé avec succès l’examen de fin de formation spéciale de la carrière de rédacteur et, par courrier de la commission de coordination du 12 avril 2019, avoir réussi l’examen d’admission définitive.

Suite à la demande de Monsieur … du 23 avril 2019 sollicitant une réduction de stage dans sa nouvelle carrière de rédacteur, le conseil communal, lors de sa délibération du 5 juin 2019, décida à l’unanimité de le nommer définitivement, « (…) avec effet rétroactif au 1er avril 2018 dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, en prenant en considération les conditions relatives à la réduction du service provisoire, de lui bonifier son ancienneté de service passée dans la carrière C1 (expéditionnaire) ».

Par courrier du 21 août 2019, le ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », informa l’administration communale de Wormeldange de son refus d’approuver ladélibération du conseil communal du 5 juin 2019 portant nomination définitive de Monsieur … dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, avec effet rétroactif au 1er avril 2018, sur base des considérations suivantes :

« (…) après analyse du dossier il se dégage que l'attestation de réussite à l'examen de fin de formation spéciale date du 4 avril 2019, de sorte que les conditions d'examen ne se trouvent pas remplies dans le chef de l'intéressé en date du 1er avril 2018. Partant je prie les responsables communaux à revoir leur décision en tenant compte des considérations ci-avant et à conférer à Monsieur … une nomination définitive dans son groupe de traitement avec effet au 1er avril 2019. » Par délibération du 23 octobre 2019, le conseil communal décida à l’unanimité de nommer définitivement Monsieur …, « (…) avec effet rétroactif au 1er avril 2019 dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif, en prenant en considération les conditions relatives à la réduction du service provisoire, de lui bonifier son ancienneté de service passée dans la carrière C1 (expéditionnaire) », sur base des motifs et considérations suivants :

« (…) Considérant que la présente décision est prise à huis clos, conformément à l'article 19, alinéa 3, de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;

Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;

Vu le règlement grand-ducal du 4 avril 1964 portant assimilation des traitements des fonctionnaires des communes, syndicats de communes et établissements publics placés sous la surveillance des communes, à ceux des fonctionnaires de l'Etat, tel qu'il a été modifié par la suite ;

Vu la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux ;

Vu le règlement grand-ducal du 14 août 2017 déterminant pour les fonctionnaires et employés communaux I. les cas d'exception ou de tempérament aux conditions du service provisoire ; II. La bonification d'ancienneté de service pour la fixation du traitement initial ;

Vu notamment les articles 2 et 9 du règlement précité ;

Vu la délibération du conseil communal du 15.02.2017, point 11 de l'ordre du jour ayant pour objet la nomination provisoire de Monsieur … au poste de rédacteur avec effet au 01.04.2017 ;

Vu les transmis du Ministère de l'intérieur du 26 avril 2018 et du 04 avril 2019 informant que sur avis de la commission d'examen, Monsieur … a passé avec succès l'examen de formation générale et spéciale ;

Vu la demande de Monsieur … du 23.04.2019 sollicitant une réduction de stage dans la nouvelle carrière B1 ;

3 Vu le chapitre 2 - réduction du service provisoire -, article 2 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 ;

"L'agent admis au service provisoire dans un groupe de traitement ou d'indemnité supérieur à son groupe initial bénéficie d'une réduction du service provisoire qui est calculée à raison d'un mois de réduction pour quatre mois de service dans le groupe de traitement ou d'indemnité initial. Ne sont pas prises en compte les périodes de service inférieures à quatre mois.

La réduction du service provisoire ne peut être supérieure à un an." Revu sa décision du 5 juin 2019 point 11) de l'ordre du jour ayant portée sur la nomination définitive de Monsieur … dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif avec effet rétroactif au premier avril 2018, délibération qui n'a pas été approuvée par Monsieur le Ministre de l'intérieur vu que suivant l'attestation de réussite à l'examen de fin de formation spéciale date du 4 avril 2019 ;

Qu'en l'occurrence les conditions d'examen ne seraient pas remplies en date du 1er avril 2018 suivant le transmis du Ministère de l'Intérieur du 21 août 2019 réf. … ;

Que le conseil communal devra revoir sa décision pour conférer à Monsieur … une nomination définitive au groupe de traitement B1 avec effet au 1er avril 2019 ; (…) » Par décision du 9 janvier 2020, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 23 octobre 2019.

Par courrier du 27 mars 2020, complété par un courrier du 8 avril 2020, Monsieur … introduisit auprès du ministre un recours gracieux à l’encontre des décisions ministérielles précitées des 21 août 2019 et 9 janvier 2020 refusant d’approuver sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, respectivement approuvant sa nomination définitive dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif avec effet au 1er avril 2019.

Par courrier du 15 avril 2020, Monsieur … introduisit encore un recours gracieux auprès de l’administration communale de Wormeldange à l’encontre de la délibération du conseil communal du 23 octobre 2019 décidant de le nommer définitivement dans le groupe de traitement B1, sous-groupe administratif avec effet au 1er avril 2019, recours gracieux auquel aucune suite ne fut réservée par les autorités communales.

Par décision du 15 juillet 2020, le ministre déclara le recours gracieux du 27 mars 2020 de Monsieur … irrecevable en tant qu’il était dirigé contre la décision du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et non fondé en tant qu'il était dirigé contre la décision d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019, ladite décision étant libellée comme suit :

« (…) Faisant suite à votre courrier du 8 avril 2020, par lequel vous m'avez soumis un recours gracieux, dirigé contre deux décisions de ma part, à savoir celle du 21 août 2019 portant refus d'approbation d'une délibération du conseil communal de Wormeldange vous accordant 4 une nomination définitive aux fonctions de rédacteur avec effet rétroactif au 1er avril 2018 ainsi que celle du 9 janvier 2020, approuvant une délibération du conseil communal de Wormeldange du 23 octobre 2019, par laquelle une nomination définitive vous a été accordée avec effet au 1er avril 2019, j'ai l'honneur de vous soumettre les considérations suivantes :

Tout d'abord je tiens à vous présenter mes excuses quant au retard qu'a pris la présente réponse, mais vous comprendrez que la crise sanitaire liée au Covid-19 a temporairement modifié les priorités de mes services.

Pour ce qui est du fond de votre requête, vous n'êtes pas sans savoir qu'en droit luxembourgeois un recours contentieux ne peut être introduit auprès du Tribunal administratif que dans un délai de trois mois à partir du moment où la personne intéressée en a eu connaissance. En exécution de l'article 39, paragraphe 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, l'administration communale est tenu de délivrer à un fonctionnaire une ampliation de toute délibération concernant sa carrière. Etant donné que ma décision du 21 août 2019 précitée date de plus de 7 mois à la date de votre lettre du 8 avril 2020 prémentionnée, vous avez dû en avoir été informé par le collège échevinal de Wormeldange il y a plus de trois mois, de sorte que la décision en question est à considérer comme étant coulée en force de chose jugée. Il en résulte que la décision visée ne peut plus faire l'objet, ni d'un recours gracieux, ni d'un recours contentieux.

Dès lors je ne puis que considérer votre recours gracieux dans la mesure où il est dirigé contre ma décision du 9 janvier 2020, précitée. Or je dois vous informer que le ministre de l'Intérieur n'est habilité à refuser son approbation à une décision d'un corps communal que dans la mesure où celle-ci est contraire à la loi.

Je tiens toutefois à vous informer que la délibération du 23 octobre 2019, par laquelle une nomination définitive vous a été accordée avec effet au 1er avril 2019 par le conseil communal de Wormeldange, répond parfaitement aux exigences de la loi.

En effet, elle respecte les dispositions de l'article 5 de la loi modifiée du 24 décembre 1985 fixant le statut général des fonctionnaires communaux, qui impose une double condition en vue de la nomination définitive d'un fonctionnaire communal ; d'abord il faut que l'intéressé ait accompli un service provisoire de deux ans, tel qu'il est imposé par l'article 4, paragraphe 1er de la même loi, condition que vous avez rempli avec effet au 1er avril 2019.

Ensuite l'article 5 visé exige que le fonctionnaire communal doit avoir réussi à l'examen d'admission définitive avant que le conseil communal ne puisse procéder à une nomination définitive, cette réussite étant prescrite comme condition sine qua non de la prise de décision du conseil communal. Dans la mesure où toute décision administrative créant un nouveau droit, en l'occurrence une nomination définitive, ne peut agir que pour l'avenir, l'effet d'une nomination définitive ne peut se faire rétroactivement par rapport au moment où les conditions y afférentes sont remplies.

Etant donné que ces deux conditions ont été remplies au moment où le conseil communal vous a conféré votre nomination définitive, à savoir le 23 octobre 2019, c'est à juste titre que 5 votre nomination définitive a été fixée au 1er avril 2019, date à laquelle vous avez accompli un service provisoire de deux années.

Quant à votre argument qu'une réduction de votre service provisoire aurait dû vous être accordée rétroactivement, de sorte que l'effet de votre nomination définitive aurait été portée au 1er avril 2018, je me permets de vous soumettre les considérations suivantes :

Si l'article 106 du règlement grand-ducal modifié du 20 décembre 1990 accorde au fonctionnaire visé par la disposition réglementaire en question un droit à une réduction du service provisoire, il va sans dire que cette disposition ne saurait invalider les dispositions de l'article 5 du statut général des fonctionnaires communaux, qui ne permettent pas au conseil communal de conférer une nomination définitive à un moment où l'intéressé ne peut pas faire valoir la réussite à l'examen d'admission définitive et qui prescrivent en outre que l'effet de cette nomination se fasse à la fin du service provisoire. En vous accordant une réduction du service provisoire sur la base de l'article 106 précité, le conseil communal aurait porté l'effet de votre nomination définitive à un moment où les conditions légales ci-avant exposées, n'étaient pas remplies.

En outre je dois constater que vous avez accompli effectivement un service provisoire de deux années. Il est évident que l'on ne saurait réduire un service provisoire qui a été accompli intégralement, une décision de réduction d'un service provisoire n'étant de toute évidence possible qu'à un moment où une partie du service provisoire reste à accomplir.

C'est pourquoi, sur le vu des arguments exposés ci-avant, je ne suis pas en mesure de réserver une suite favorable à votre communication du 8 avril 2020 précitée. (…) ».

Par requête déposée le 11 septembre 2020 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision ministérielle, précitée du 21 août 2019 refusant l'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, de la décision du conseil communal du 23 octobre 2019 le nommant définitivement « avec effet rétroactif au 1er avril 2019 », ainsi que l'approbation ministérielle du 9 janvier 2020 y attachée, de la décision ministérielle du 15 juillet 2020 ayant déclaré, d’une part, irrecevable son recours gracieux du 27 mars 2020 en tant qu’il est dirigé contre la décision du 21 août 2019 portant refus d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018 et, d'autre part, non fondé le même recours gracieux en tant qu'il est dirigé contre la décision d'approbation de sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2019, ainsi que de la décision implicite de refus de l'administration communale de Wormeldange, suite à son recours gracieux du 15 avril 2020 dirigé à l’encontre de la décision, précitée, du conseil communal de Wormeldange du 23 octobre 2019.

Quant à la compétence du tribunal administratif pour connaître du recours principal en réformation dirigé à l’encontre des décisions, précitées, des 21 août 2019, 23 octobre 2019, 9 janvier 2020 et 15 juillet 2020, respectivement à l’encontre de la décision implicite de refus de l’administration communale de Wormeldange suite au recours gracieux de Monsieur … du 15 avril 2020, force est de constater que l’article 5, alinéa 3 de la loi modifiée du 24 décembre 1985fixant le statut général des fonctionnaires communaux, dénommée ci-après « le statut général »1, ne prévoit qu’un recours en réformation contre les décisions de refus d’admission définitive des fonctionnaires en service provisoire, ce qui ne constitue cependant pas l’objet des prédites décisions lesquelles portent toutes exclusivement sur la seule date de nomination définitive de Monsieur …, ce dernier exigeant une nomination au 1er avril 2018, tandis que les autorités communales et ministérielles retiennent la date du 1er avril 2019, sans remettre en cause le principe de la nomination définitive du fonctionnaire concerné.

Il y a, par ailleurs, lieu de relever qu'en matière de tutelle administrative, la décision d'approbation de l'autorité tutélaire et l'acte approuvé constituent à la base deux actes juridiques distincts, l'acte d'approbation en particulier étant en lui-même une décision susceptible d'un recours en annulation pour les vices qui lui sont propres2.

Au regard des considérations qui précèdent, le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre les décisions précitées, alors que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’égard desdits actes.

Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soulève l’irrecevabilité du recours pour autant qu’il est dirigé à l’encontre de la décision du 21 août 2019 par le biais de laquelle le ministre a refusé d’approuver la délibération communale du 5 juin 2019 portant nomination définitive de Monsieur … avec effet au 1er avril 2018, dans la mesure où ladite délibération aurait été implicitement remplacée par une délibération du conseil communal du 23 octobre 2019 ayant le même objet, à savoir la nomination définitive de Monsieur …, et ayant pris en considération l’argumentation de la prédite décision ministérielle du 21 août 2019.

Monsieur …, dans sa requête introductive d’instance, conclut à la recevabilité de son recours dirigé contre la décision ministérielle du 21 août 2019 au regard de la circonstance que cette dernière, d’une part, lui causerait grief en refusant d’approuver sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, telle que décidée par la délibération du conseil communal du 5 juin 2019, et, d’autre part, ne contiendrait aucune indication des voies de recours, en violation de l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l´Etat et des communes, ci-après désignée par « le règlement grand-

ducal du 8 juin 1979 », de sorte qu’aucun délai de recours n’aurait commencé à courir à son égard.

Il est constant en cause pour ressortir des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que la délibération communale du 5 juin 2019 a procédé à la nomination définitive de Monsieur … avec effet au 1er avril 2018, en lui accordant une réduction d’une année de son service provisoire, décision qui n’a pas fait l’objet d’une approbation par l’autorité tutélaire en date du 21 août 2019, tandis que la deuxième décision du conseil communal du 23 octobre 2019 a retenu le 1er avril 2019 comme date de prise d’effet de la nomination définitive du fonctionnaire concernée, décision ayant, quant à elle, été approuvée par le ministre en date du 9 janvier 2020.

1 Aux termes de l’article 5, alinéa 3 du statut général : « Une décision de refus d’admission définitive doit être motivée et est susceptible d’un recours au tribunal administratif statuant comme juge du fond ».

2 Trib. adm., 7 mars 2006, n° 19214a du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 30 et l’autre référence y citée.

Il y a, tout d’abord, lieu de relever le refus d'approbation d'un acte de la part de l’autorité tutélaire a pour conséquence que la condition suspensive dont l'acte était affecté ne se réalise pas, de sorte que ce dernier doit être considéré comme non avenu et que seul l'acte de tutelle subsiste et peut rester sujet à critique3.

En l’espèce, ce sont tant la décision ministérielle du 21 août 2019 que la délibération communale du 23 octobre 2019, ainsi que l’approbation ministérielle afférente du 9 janvier 2020 qui causent grief à Monsieur … et à l’égard desquelles il présente un intérêt à en obtenir l’annulation, dans la mesure où lesdites décisions n’auraient pas tenu compte de la réduction d’une année de son service provisoire lequel se serait partant terminé le 1er avril 2018, date avec laquelle devrait ainsi coïncider, selon lui, sa nomination définitive et non pas le 1er avril 2019, telle que mis en avant par les décisions litigieuses.

Il suit des considérations qui précèdent que le moyen d’irrecevabilité soulevé par la partie étatique encourt le rejet pour manquer de fondement.

A défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité, même à soulever d’office, le recours subsidiaire en annulation dirigé contre les décisions, précitées, des 21 août 2019, 23 octobre 2019, 9 janvier 2020 et 15 juillet 2020, respectivement à l’encontre de la décision implicite de refus de l’administration communale de Wormeldange suite au recours gracieux de Monsieur … du 15 avril 2020 est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été déposé dans les formes et délai de la loi.

A titre liminaire, force est de relever que malgré le fait que l’administration communale de Wormeldange, en tant qu’autorité ayant pris la décision déférée du 23 octobre 2019 , respectivement ayant refusé implicitement le recours gracieux du 15 avril 2020, n’a pas comparu pour assurer la défense de ses intérêts, bien que la requête introductive d’instance lui ait été signifiée en date du 6 octobre 2020, le tribunal est amené à statuer à l’égard de toutes les parties suivant un jugement ayant les effets d’une décision juridictionnelle contradictoire conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 ».

A l’appui de son recours, le demandeur expose tout d’abord les faits et rétroactes à la base du litige sous examen en retraçant sa carrière professionnelle auprès de l’administration communale de Wormeldange, telle que précisée ci-avant, tout en relevant encore avoir démissionné de ladite commune avec effet au 1er octobre 2019 pour travailler désormais pour l’administration communale de ….

Dans son mémoire en réplique, le demandeur conteste la présentation des faits, telle qu’opérée par le délégué du gouvernement dans son mémoire en réponse, en insistant sur la circonstance que la décision du conseil communal du 5 juin 2019 aurait un double objet, et plus particulièrement la réduction d’une année de son service provisoire, ainsi que sa nomination 3 Trib. adm. 2 février 2000, n° 10929 à 10931 du rôle, conf, sur ce point par Cour adm. 16 novembre 2000, n° 11878C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 18 et les autres références y citées.

définitive avec effet au 1er avril 2018. Un tel objet ressortirait explicitement de la décision litigieuse, laquelle se serait, par ailleurs, directement référée aux articles 2 et 9 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 déterminant pour les fonctionnaires et employés communaux : I. les cas d’exception ou de tempérament aux conditions du service provisoire ; II. la bonification d’ancienneté de service pour la fixation du traitement initial ; III. la procédure d’attribution d’une prime pour les détenteurs d’un doctorat, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 14 août 2017 ». Il reproche finalement au ministre d’avoir été responsable du fait qu’il n’aurait pas pu accomplir la formation spéciale et passer l’examen afférent au cours de la session 2017/2018, alors qu’aucune suite n’aurait été réservée à sa demande d’inscription à ladite formation et audit examen du 29 septembre 2017, demande qui semblerait avoir été égarée par les services ministériels compétents.

A titre liminaire, il y a lieu de rappeler que le tribunal n’est pas tenu par l’ordre des moyens, tel que présenté par le demandeur, mais détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant, de sorte que le tribunal toisera, tout d’abord, les moyens d’illégalité externes avant d’analyser le fond.

Le demandeur conclut, tout d’abord, à l’annulation de la décision ministérielle du 21 août 2019 pour violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, en ce qu’elle n’indiquerait aucun motif légal ni même sommairement la cause juridique qui lui servirait de fondement. Une telle illégalité externe affecterait, par ailleurs, également la décision de refus implicite de l’autorité communale de Wormeldange, suite à son recours gracieux du 15 avril 2020 à l’encontre de la délibération communale du 23 octobre 2019.

Monsieur … fait ensuite valoir que tant la délibération communale du 23 octobre 2019 que la décision ministérielle du 9 janvier 2020 devraient encourir l’annulation pour violation des articles 8, respectivement 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, sur base de la considération qu’il se serait vu reconnaître, à travers la décision du conseil communal du 5 juin 2019, une réduction d’une année de son service provisoire, lequel serait partant venu à échéance le 1er avril 2018 et, en conséquence, une nomination définitive dans le groupe de traitement avec effet à la même date. Ainsi, les autorités communale et ministérielle, d’une part, n’auraient pu revenir sur une telle décision récognitive de droit que dans un délai de trois mois, conformément à l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, ce qui n’aurait cependant pas été le cas, alors que les décisions litigieuses seraient intervenues le 23 octobre 2019 et le 9 janvier 2020, respectivement, d’autre part, ne l’auraient pas informé préalablement avant la prise desdites décisions de leur intention, en lui présentant les éléments factuels et juridiques les ayant amenées à agir, afin de lui permettre de faire valoir ses observations.

Dans son mémoire en réplique, quant à ses moyens tirés d’une violation des articles 6, 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, le demandeur réfute l’argumentation du délégué du gouvernement selon laquelle la procédure administrative contentieuse s’appliquerait exclusivement aux décisions individuelles à l’égard d’un administré, le demandeur contestant, dans ce contexte, que la décision ministérielle du 21 août 2019 aurait un caractère réglementaire, dans la mesure où le grief provoqué par celle-ci, du fait de refuser sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, ne viserait que lui seul.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet des moyens tirés d’une violation des articles 6, 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 pour autant qu’ils sont dirigés à l’encontre des décisions ministérielles des 21 août 2019 et 9 janvier 2020.

Force est d’emblée au tribunal de relever qu’une administration communale ne saurait être visée par le champ d’application de la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, ci-après désignée par « la loi du 1er décembre 1978 », et plus particulièrement par son règlement grand-ducal d’application précité du 8 juin 1979, étant donné qu’une commune ne saurait être considérée comme administré à protéger dans ses rapports avec l’administration centrale, d’autant plus que les relations existant entre les communes et l’Etat sont régies par la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après désignée par « la loi communale »,4 de sorte que les moyens afférents du demandeur, tirés d’une violation des articles 6, 8, respectivement 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, sont à rejeter pour autant qu’ils sont dirigés contre les décisions ministérielles du 21 août 2019 et du 9 janvier 2020.

En ce qui concerne le moyen tiré de la violation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 par la décision de refus implicite de la part de l’administration communale de Wormeldange suite au recours gracieux du demandeur du 15 avril 2020 dirigé à l’encontre de la délibération communale du 23 octobre 2019, il échet de relever que ledit article dispose que « Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.

La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle :

- refuse de faire droit à la demande de l’intéressé ;

- révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l’intéressé et qu’elle y fait droit ;

- intervient sur recours gracieux, hiérarchique ou de tutelle ;

- intervient après procédure consultative, lorsqu’elle diffère de l’avis émis par l’organisme consultatif ou lorsqu’elle accorde une dérogation à une règle générale. (…) ».

Il ressort de cette disposition réglementaire que toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux et que certaines catégories de décisions, énumérées à l’alinéa 2 de ladite disposition, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base.

S’il est vrai que l’article 6, précité, du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 dispose dans son alinéa 1er que toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux, consacrant ainsi expressément le principe général que toute décision administrative doit être légalement motivée, et dans son alinéa 2 que la décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, entre autres lorsqu’elle intervient sur recours gracieux, il n’en reste pas moins qu’une décision 4 Cour adm. 6 novembre 1997, n° 9598C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Tutelle administrative, n° 9 (1er volet).implicite de rejet d’un recours gracieux, telle que celle en l’espèce, par la force des choses, ne respecte pas la condition de l’article 6, alinéa 2 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979.

Force est encore au tribunal de relever, dans ce contexte, que dans la mesure où ledit règlement grand-ducal prévoit expressément, en son article 7, la sanction de l’absence de motivation d’une décision administrative soumise à une obligation de motivation formelle, à savoir que les délais de recours tant contentieux qu’administratifs ne courent qu’à partir de la communication des motifs, de sorte qu’une décision implicite de rejet d’un recours gracieux ne saurait encourir l’annulation pour absence de motivation, à condition que les motifs afférents soient fournis en cours d’instance5.

Or, l’administration communale de Wormeldange n’a pas fait déposer de mémoire en réponse dans le litige sous examen, alors même que la requête introductive d’instance lui fut signifiée le 6 octobre 2020, de sorte à ne pas avoir soumis au tribunal, dans le cadre du présent litige, des motifs tant factuels que juridiques à la base de son rejet implicite du recours gracieux de Monsieur ….

Force est cependant encore au tribunal de relever que le délégué du gouvernement, à travers ses mémoires en réponse, respectivement en duplique, a pris position par rapport aux raisons factuelles et juridiques ayant amené les autorités communale et ministérielle à procéder à la nomination définitive de Monsieur … avec effet au 1er avril 2019 et non pas au 1er avril 2018, en mettant en l’occurrence en avant la circonstance que Monsieur … aurait bénéficié de manière rétroactive d’une réduction d’une année de son service provisoire, après avoir accompli les deux années dudit service, ce qui contreviendrait à l’article 5 du statut général, à l’article 106 du règlement grand-ducal modifiée du 20 décembre 1990 portant fixation des conditions d'admission et d'examen des fonctionnaires communaux, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 », et au règlement grand-ducal du 14 août 2017.

Bien que la partie étatique n’est pas l’auteur de la délibération communale du 23 octobre 2019, de sorte à ne pas pouvoir a priori fournir une motivation complémentaire pour compte de l’administration communale de Wormeldange, afin de soutenir le refus implicite de cette dernière du recours gracieux litigieux de Monsieur … du 15 avril 2020, conformément à la règle « nul ne plaide par procureur », il a été retenu6, dans le cadre d’un litige visant un plan d’aménagement général et sa décision ministérielle d’approbation afférente, dans le cadre duquel le recours introductif d’instance avait visé expressément à la fois la délibération du conseil communal et la décision d’approbation ministérielle afférente, que les parties demanderesses avaient indubitablement opté pour attaquer conjointement deux actes administratifs pris par deux autorités distinctes intervenant dans le cadre d’une opération complexe d’élaboration et d’approbation d’une modification d’un plan d’aménagement général, de sorte à avoir choisi de considérer les deux décisions litigieuses comme constituant un tout. En conséquence tant l’Etat que l’autorité communale étaient à considérer comme parties défenderesses au regard du libellé de la requête introductive d’instance et ce pour tous les actes administratifs visés par ledit 5 Trib. adm. 26 mai 2005, n° 19351 du rôle, confirmé par Cour adm., 10 janvier 2006, n° 19988C du rôle, Pas. adm.

2022, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 96 et les autres références y citées.

6 Cour adm. 18 février 2016, n° 37543C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Procédure contentieuse, n° 428 (5e volet) et l’autre référence y citée. recours, même s’ils n’en avaient pas été l’auteur, de sorte qu’elles pouvaient, toutes les deux, apporter des éléments de motivation additionnels par rapport auxdits actes, solution qu’il y a également lieu d’appliquer, par analogie, en l’espèce pour viser également une procédure de prise de décision communale soumise à l’approbation de l’autorité étatique de tutelle.

Au regard des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le moyen d’annulation du demandeur fondé sur une violation, par la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 15 avril 2020, de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, alors que le délégué du gouvernement a fourni, dans ses mémoires, des éléments de motivation en fait et en droit à la base dudit refus.

En ce qui concerne les moyens relatifs à une violation, par la délibération communale du 23 octobre 2019, des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, aux termes desquels « En dehors des cas où la loi en dispose autrement, le retrait rétroactif d’une décision ayant créé ou reconnu des droits n’est possible que pendant le délai imparti pour exercer contre cette décision un recours contentieux, ainsi que pendant le cours de la procédure contentieuse engagée contre cette décision.

Le retrait d’une telle décision ne peut intervenir que pour une des causes qui auraient justifié l’annulation contentieuse de la décision », respectivement « Sauf s´il y a péril en la demeure, l´autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d´office pour l´avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d´une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l´amènent à agir. (…) », lesdits moyens sont à rejeter pour tabler sur la prémisse factuelle erronée selon laquelle la délibération communale du 5 juin 2019 aurait conféré des droits à Monsieur … en ce qui concerne, d’une part, une réduction d’une année de son service provisoire, et, d’autre part, sa nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, dans la mesure où ladite délibération a fait l’objet d’un refus d’approbation par la décision ministérielle du 21 août 2019.

En effet, tel que retenu ci-avant, le refus d'approbation d'un acte de la part de l’autorité tutélaire a pour conséquence que la condition suspensive dont l'acte était affecté ne se réalise pas, de sorte que ce dernier doit être considéré comme non avenu. Ainsi, la délibération communale litigieuse n’a pas pu être de nature à conférer des droits à Monsieur … lesquels auraient prétendument pu faire l’objet d’un retrait, respectivement d’une révocation à travers les décisions communale et ministérielle des 23 octobre 2019 et 9 janvier 2020.

Il y a, par ailleurs, lieu de relever que ni la délibération communale du 5 juin 2019 ni la décision ministérielle de refus d’approbation tutélaire y afférente ne peuvent être considérées comme étant intervenues en dehors de l’initiative de Monsieur …, en ce qu’elles interviennent suite à la demande de ce dernier du 23 avril 2019 sollicitant une réduction de stage dans la nouvelle carrière B1. De plus, une décision de nomination définitive fait partie intégrante de la procédure d’engagement d’un fonctionnaire communal pour en constituer l’étape finale, de sorte que, par le fait d’accepter une nomination provisoire, de mener à bout sa période probatoire et de se présenter à ses examens de fin de stage, l’agent en service probatoire doit implicitement, maisnécessairement être considéré comme ayant été à l’initiative d’une décision sur sa nomination définitive en tant que fonctionnaire communal7.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens du demandeur basés sur une violation des articles 8 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sont à rejeter pour manquer de fondement.

Quant au fond, le demandeur expose, tout d’abord, que la décision ministérielle du 15 juillet 2020 devrait encourir l’annulation pour avoir, à tort, retenu que la décision du 21 août 2019 aurait été coulée en force de chose décidée, de sorte à ne plus avoir pu faire l’objet d’un recours gracieux, alors que, d’une part, l'exercice d'un recours gracieux ne serait pas enfermé, sauf disposition expresse contraire, dans le délai de recours contentieux de 3 mois, et, d’autre part, une décision n'indiquant pas les voies et les délais de recours, tel qu’en l’occurrence la décision de refus d'approbation litigieuse du 21 août 2019, ne ferait pas courir les délais à l'égard des administrés, de sorte que l’introduction d'un recours gracieux aurait, en l’espèce, toujours été possible.

Le délégué du gouvernement n’a pas pris position sur ce moyen, ni dans ses mémoires en réponse et en duplique, ni à l’audience publique des plaidoiries.

Contrairement à l’argumentation de la partie demanderesse, et tel que retenu ci-avant par le tribunal, une décision ministérielle prise dans le cadre d’une tutelle administrative ne tombe pas dans le champ d’application de la loi du 1er décembre 1978 et du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 pour porter sur les relations entre une commune et l’autorité étatique de tutelle et dans la mesure où une commune ne peut pas être considérée comme administré à protéger dans ses rapports avec l’administration centrale, de sorte que le demandeur n’est pas fondé à se prévaloir de l’article 14 du prédit règlement, dont la violation a pour effet de ne pas faire courir les délais de recours.

En conséquence, tant le recours gracieux que le recours sous examen dirigé à l’encontre de la décision ministérielle du 21 août 2019 sont soumis à l’article 13 de la loi du 21 juin 1999 aux termes duquel « (1) Sauf dans les cas où les lois ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance.

(2) Toutefois si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspendu et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux. » 7 Voir en ce sens : trib. adm. 7 janvier 2009, nos 24894 et 25055 du rôle, ainsi que trib. adm. 19 septembre 2016, n° 37026 du rôle, publiés sur www.jurad.etat.luOr, force est de constater que la partie étatique, tant dans sa décision sur recours gracieux du 15 juillet 2020, laquelle ne fait que supposer que Monsieur … aurait dû avoir connaissance de la décision ministérielle 21 août 2019 plus de trois mois avant l’introduction de son recours gracieux, que dans le cadre du recours sous examen, reste en défaut de soumettre au tribunal un quelconque élément probant permettant d’apprécier à quelle date le demandeur aurait au plus tard dû avoir connaissance de la décision ministérielle litigieuse du 21 août 2019, conclusion qui n’est pas remise en cause par les affirmations du demandeur contenues dans son recours, alors que ces dernières sont contradictoires pour énoncer tant le 20 que le 29 août 2019.

Il suit des considérations qui précèdent que la décision ministérielle du 15 juillet 2020 encourt l’annulation dans son volet ayant retenu l’irrecevabilité du recours gracieux de Monsieur … à l’égard de la décision de refus d’approbation du ministre du 21 août 2019 de la délibération communale du 5 juin 2019.

Le demandeur fait encore valoir que la décision communale du 23 octobre 2019, ainsi que la décision communale de refus implicite suite à son recours gracieux du 15 avril 2020, tout comme les décisions ministérielles des 21 août 2019, 9 janvier et 15 juillet 2020 seraient à annuler pour violation de l’article 5 du statut général et de l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990.

Monsieur … soutient, dans ce cadre, qu’en vertu de l’article 5 du statut général, la nomination définitive, en ce qu’elle devrait se faire à la date d’échéance du service provisoire, aurait nécessairement un effet rétroactif, alors qu’en pratique ladite nomination ne pourrait être prononcée qu’après l’accomplissement de deux conditions, à savoir la fin du service provisoire et la réussite à l’examen, dont le constat du respect desdites conditions ne pourrait avoir lieu que lors de la prochaine séance utile du conseil communal, la seule autorité compétente pour ce faire.

Il en conclut qu’il y aurait, en matière de nomination définitive des fonctionnaires communaux, une dérogation légale, à travers l’article 5 du statut général, au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, d’ailleurs également dûment reconnue par le ministre, lorsque ce dernier aurait, en l’espèce, approuvé, par sa décision du 9 janvier 2020, la délibération du conseil communal du 23 octobre 2019, fixant, de manière rétroactive, la nomination définitive au 1er avril 2019.

Le demandeur fait encore valoir, sur base de l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 que, contrairement aux décisions communales et ministérielles déférées, ledit article ne ferait pas dépendre la date de nomination définitive de l’accomplissement préalable des conditions d’avoir fini son service provisoire et d’avoir réussi les examens afférents. Par ailleurs, l’article 5 du statut général, tout en exigeant le respect des deux conditions précitées, fixerait la date de nomination définitive de manière rétroactive à la date de fin du service provisoire, laquelle, en l’espèce, se situerait, selon le demandeur, au 1er avril 2018, suite à la réduction d’une année de son service provisoire.

Le demandeur argumente ensuite que l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 ne préciserait pas à quel moment la demande de réduction du service provisoire devrait être effectuée, pour en conclure que ladite demande pourrait être faite tout au long dudit service jusqu’à la nomination définitive, ce qui aurait été le cas en l’espèce, dans la mesure où sademande daterait du 23 avril 2019, bien avant la date de délibération sur sa nomination définitive.

Finalement, le demandeur rajoute, dans le cadre de ses moyens tirés d’une violation des articles 5 du statut général et 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990, par rapport aux décisions communales déférées, que les autorités communales auraient une compétence liée, sans aucune marge d’appréciation, tant en ce qui concerne la nomination définitive d’un fonctionnaire communal qu’en ce qui concerne la réduction du service provisoire. Quant à la date d’effet de la nomination définitive, le demandeur soutient qu’il serait indifférent à quel moment le fonctionnaire communal concerné réussirait sa formation spéciale, alors que dans tous les cas, l’effet de la nomination définitive devrait être fixé, conformément à l’article 5 du statut général, à la date de fin du service provisoire.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute l’analyse étatique selon laquelle la nomination définitive devrait intervenir à un moment où le service provisoire n’aurait pas encore abouti, alors que la nomination définitive ne pourrait se faire qu’en cas de réussite à l’examen d’admission définitive et que si le service provisoire serait arrivé à son terme, de sorte qu’il serait logiquement impossible que la nomination définitive soit prononcée avant la fin du service provisoire dont l’accomplissement constituerait une des conditions à devoir remplir. Par ailleurs, une telle nomination avant l’échéance du service provisoire priverait l’administration communale concernée de son droit de licencier un fonctionnaire durant ledit service, conformément à l’article 4, paragraphe (2), 2. du statut général.

Par ailleurs, contrairement aux développements du délégué du gouvernement, une réduction de stage pourrait intervenir postérieurement à la nomination définitive, alors qu’aucune disposition légale n’imposerait, même implicitement, le contraire, surtout qu’en pratique les décisions de nomination définitive seraient toujours pourvues d’un effet rétroactif, ce qui serait expressément prévu par l’article 5, alinéa 2 du statut général en vertu duquel la nomination définitive aurait lieu avec effet à l’échéance du service provisoire, ledit article constituant une dérogation légale au principe de non-rétroactivité des actes administratifs. Ledit effet rétroactif des décisions de nomination définitive avec effet à la fin du service provisoire résulterait encore de la circonstance que le conseil communal devrait vérifier le respect des conditions cumulatives de réussite aux examens et de fin de service provisoire.

Le demandeur reproche encore au délégué du gouvernement d’être de mauvaise foi en affirmant que l’effet rétroactif de la délibération du conseil communal du 5 juin 2019 résulterait d’une réduction implicite de son service provisoire lors de sa nomination définitive. Or, contrairement à l’argumentation étatique, la prédite délibération n’aurait pas implicitement, mais expressément procédé à la réduction d’une année de son service provisoire dans la mesure où, d’une part, la délibération du 5 juin 2019 aurait expressément fait référence aux articles 2 et 9 du règlement grand-ducal du 14 août 2017, et, d’autre part, le dispositif dudit acte aurait expressément énoncé la réduction litigieuse de son service provisoire.

Tout en réitérant les développements de sa requête introductive d’instance quant à la nécessaire rétroactivité des décisions de nomination définitive, - ce qui aurait également été le cas en l’espèce et ce que le ministre aurait expressément approuvé, alors que sa nomination définitive litigieuse au 1er avril 2019 aurait été prononcé à travers la délibération communale du23 octobre 2019, approuvé par décision ministérielle du 9 janvier 2020 – le demandeur, dans son mémoire en réplique, insiste encore sur la circonstance que l’article 106 du règlement grand-

ducal du 20 décembre 1990, d’une part, ne ferait pas dépendre la nomination définitive de l’accomplissement des conditions de réussite aux examens et de l’arrivé au terme du service provisoire, tout comme l’article 5 du statut général, et, d’autre part, n’indiquerait pas à quel moment une demande de réduction du service provisoire devrait intervenir, de sorte que celle-ci, à défaut de disposition légale contraire, pourrait être effectuée pendant toute la durée du service provisoire et jusqu’à la nomination définitive.

Le demandeur relève finalement que l’arrêt de la Cour administrative du 4 juin 2019, inscrit sous le numéro 42281C du rôle, invoqué par la partie étatique pour établir que le conseil communal disposerait d’un pouvoir discrétionnaire et non pas d’une compétence liée en matière de nomination définitive, constituerait une jurisprudence récente, isolée et, par ailleurs, contestée, dans la mesure où le demandeur en question, dans le cadre du recours afférent, aurait soulevé 9 questions préjudicielles à soumettre à la Cour constitutionnelle.

Quant à la légalité interne des décisions déférées et plus particulièrement en ce qui concerne la nomination définitive d’un agent communal à la fin de son service provisoire, force est, tout d’abord, au tribunal de relever que l’article 5 du statut général, intitulé « Nomination définitive », dispose, dans sa version applicable au jour des décisions litigieuses, que : « Sauf disposition légale contraire, la nomination définitive est réglée de la manière suivante:

A la fin du service provisoire et en cas de réussite à l’examen d’admission définitive, la nomination définitive a lieu, avec effet à l’échéance du service provisoire, par décision du conseil communal à approuver par l’autorité supérieure et sur avis de la délégation du personnel, si elle existe.

Une décision de refus d’admission définitive doit être motivée et est susceptible d’un recours au tribunal administratif statuant comme juge du fond.

La nomination définitive est acquise au profit des fonctionnaires en service provisoire dont la fonction ne requiert pas un examen d’admission définitive, par le seul fait de l’expiration du service provisoire. ».

Il ressort de la disposition légale qui précède que la nomination définitive d’un fonctionnaire communal est soumise aux conditions cumulatives tenant à la réussite de l’examen et à l’arrivée à terme de la période probatoire, auquel cas ladite nomination interviendra avec effet à la date de fin du service provisoire, de sorte à avoir un effet rétroactif afin de garantir la continuité de l’engagement du fonctionnaire communal dont le service provisoire est ainsi immédiatement suivi de la nomination définitive.

Cette analyse est encore confirmé par les travaux parlementaires relatifs au statut général et concernant plus particulièrement la nomination définitive d’un fonctionnaire communal, anciennement prévu sous l’article 6 du projet de loi en question, mais dont la teneur est demeurée inchangée, sauf modifications terminologiques mineures, lesquelles précisent que « (…) [c]’est le conseil communal qui décide sur les nominations définitives en se tenant strictement au résultat de l'examen de fin de stage. Sa décision, prise après avis de la délégation 16 du personnel, le cas échéant, sera soumise à l'approbation du Ministre de l'Intérieur. Dans les cas où un examen de fin de stage n'est pas requis, le fonctionnaire obtient sa nomination définitive automatiquement lorsque la durée de son stage vient à expirer. »8.

Or, en l’occurrence les parties sont en désaccord en ce qui concerne la date de fin du service provisoire de Monsieur …, en ce que ce dernier argumente que le conseil communal aurait valablement pu retenir le 5 juin 2019 une réduction de son service provisoire d’une année, de sorte que sa nomination définitive aurait dû être prononcée avec effet au 1er avril 2018, tandis que la partie étatique s’oppose à une réduction dudit service provisoire et la nomination définitive subséquente au 1er avril 2018, au motif, d’une part, que ladite réduction n’aurait pas pu être accordée par le conseil communal après la fin dudit service, et, d’autre part, qu’à la date du 1er avril 2018, Monsieur … n’aurait pas encore réussi à l’examen d’admission définitif.

Conformément à l’article 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 « Le fonctionnaire communal nommé provisoirement ou définitivement qui obtient un diplôme ou un certificat d’études luxembourgeois, ou un certificat étranger reconnu équivalent, lui permettant de briguer une carrière supérieure à la sienne, est dispensé de l’examen d’admissibilité à cette carrière.

Sur sa demande il est dispensé du temps de service provisoire dans la nouvelle carrière, en tout ou en partie, par la mise en compte d’un temps de service provisoire calculé à raison d’un mois dans la nouvelle carrière pour quatre mois dans l’ancienne carrière. Les périodes de service inférieures à quatre mois sont négligées.

Par dérogation à l’alinéa qui précède la dispense est facultative dans le cas où l’intéressé change d’administration. Dans ce dernier cas la durée du service provisoire ne pourra pas être inférieure à un tiers de celle du service provisoire normalement prévu.

Les décisions concernant l’application des dispositions de l’alinéa qui précède sont prises par le conseil communal sous l’approbation du ministre de l’Intérieur et sur avis de la commission d’examen compétente. » Bien que l’article 106 du règlement grand-ducal 20 décembre 1990 ne précise pas expressément que la demande de réduction du service provisoire doit intervenir et être accordée avant la fin dudit service, il y a encore lieu de se référer à l’article 2 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 aux termes desquels « L'agent admis au service provisoire dans un groupe de traitement ou d’indemnité supérieur à son groupe initial bénéficie d’une réduction du service provisoire qui est calculée à raison d’un mois de réduction pour quatre mois de service dans le groupe de traitement ou d’indemnité initial. Ne sont pas prises en compte les périodes de service inférieures à quatre mois.

La réduction du service provisoire ne peut être supérieure à un an. Elle est calculée au prorata du degré d’occupation pendant le service dans le groupe de traitement ou d’indemnité initial. », lequel concerne directement la situation du demandeur lequel fut d’abord engagé à titre définitif en tant qu’expéditionnaire, puis, à titre provisoire, dans le groupe de traitement B1, de 8 doc. parl. n° 2659, exposé des motifs, p. 4, sous article 6sorte à avoir été susceptible de bénéficier d’une réduction de son service provisoire, ainsi qu’à l’article 6 du même règlement grand-ducal en vertu duquel « Pour le fonctionnaire en service provisoire ayant bénéficié d’une réduction du service provisoire en exécution des dispositions du présent règlement, un programme individuel de formation est établi à l’Institut national d’administration publique par le chargé de direction, en fonction de la durée du service provisoire réduit ainsi que des besoins de formation du candidat. », tandis qu’en application de l’article 9 dudit règlement grand-ducal « (…) Le fonctionnaire ou employé concerné joint à sa demande les certificats de travail ou autres pièces documentant la nature, la durée et le degré des occupations professionnelles antérieures. (…) ».

L’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 établit clairement que la réduction du service provisoire d’un fonctionnaire communal ne constitue pas une mesure théorique devant uniquement permettre audit fonctionnaire de bénéficier, de manière rétroactive, d’une nomination définitive anticipée, mais qu’il s’agit, au contraire, d’une décision concrètement suivie d’effets, en ce qu’elle devrait conduire à la mise en place d’une formation à contenu spécifique adaptée à la durée finalement retenue du service provisoire. L’établissement d’une formation spécifique, en cas de réduction du service provisoire, prenant en compte la durée dudit service réduit implique nécessairement que ladite réduction soit sollicitée et accordée antérieurement à l’écoulement de la durée normale du service provisoire d’une durée de deux, en cas de poste à tâche complète, respectivement d’une durée de trois ans, en cas de poste à temps partiel de cinquante pour cent ou de soixante-quinze pour cent d’une tâche complète, conformément à l’article 4, paragraphe (1) du statut général, sous peine sinon de rendre l’article 6 du règlement grand-ducal du 14 août 2017 superflu.

Or, force est au tribunal de constater que Monsieur … n’a sollicité une réduction de son service provisoire que le 23 avril 2019, alors même que, d’une part, sa nomination provisoire avait eu lieu avec effet au 1er avril 2017, de sorte que son service provisoire d’une durée de deux ans, conformément à l’article 4, paragraphe (1) du statut général, était déjà venu à échéance le 1er avril 2019, et, d’autre part, il avait suivi et réussi sa formation générale le 26 avril 2018, respectivement sa formation spéciale le 4 avril 2019.

Au regard des considérations qui précèdent, c’est partant à bon droit que, d’une part, le ministre, à travers la décision litigieuse du 21 août 2019, a refusé d’approuver la délibération du conseil communal du 5 juin 2019 ayant accordé à Monsieur … une réduction d’une année de son service provisoire et ayant en conséquence procédé à la nomination définitive de ce dernier avec effet au 1er avril 2018 et, d’autre part, que la décision communale subséquente du 23 octobre 2019 a nommé définitivement Monsieur … avec effet au 1er avril 2019, soit à la date de fin de son service provisoire, et que le ministre, par le biais de sa décision du 9 janvier 2020, a approuvé ladite délibération du conseil communal. Il en va de même du refus implicite du recours gracieux du demande dirigé contre la décision du conseil communal du 23 octobre 2019.

Il s’ensuit que le moyen du demandeur fondé sur une violation des articles 5 du statut général et 106 du règlement grand-ducal du 20 décembre 1990 sont à rejeter pour manquer de fondement, tout comme l’argumentation basée sur une compétence liée dans le chef des autorités communales, en ce qui concerne la réduction du service provisoire, ainsi que la nomination définitive d’un fonctionnaire communal, pour ne pas être concluante.

Le demandeur fait finalement valoir que les décisions communales et ministérielles déférées, en lui refusant une nomination définitive avec effet au 1er avril 2018, seraient à annuler pour violation de l’article 10bis de la Constitution, alors qu’un agent de la même promotion que la sienne, en situation similaire et affecté dans une autre commune, se serait vu accorder une dispense de service provisoire, sollicitée après la communication des résultats de la formation spéciale et avec effet rétroactif.

Il en conclut que les décisions déférées auraient ainsi enfreint le principe d’égalité de traitement en vertu duquel les pouvoirs publics, tant au niveau national que communal, seraient dans l’obligation de traiter de la même façon tous ceux se trouvant dans la même situation juridique et factuelle, de sorte à devoir encourir l’annulation.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur réfute l’argumentation étatique selon laquelle la situation du fonctionnaire communal, mise en avant dans le cadre du moyen relatif à une violation de l’article 10bis de la Constitution, différerait de la sienne en ce que ledit agent se serait vu accorder, par délibération du conseil communal concerné du 25 avril 2019 et lorsqu’il aurait disposé du résultat de l’examen d’admission définitive, une réduction d’une année de son service provisoire de trois ans, sans qu’un effet rétroactif y aurait été attachée, du fait qu’il aurait obtenu sa nomination définitive avec effet au 1er mai 2019, également en date du 25 avril 2019.

Or, selon le demandeur, le fonctionnaire communal en question aurait obtenu une réduction du service provisoire ayant eu pour conséquence que celui-ci serait passé de 2 à 1 année et non pas de 3 à 2 années, de sorte que la décision portant réduction du service provisoire aurait nécessairement dû avoir un effet rétroactif en ayant fixé la date du terme du service provisoire de l’agent en question au 1er mai 2018, décision qui aurait, par ailleurs, été approuvé par le ministre en date du 26 août 2019.

Le délégué du gouvernement conclut au rejet du moyen pour manquer de fondement.

Il y a, tout d’abord, lieu de relever que le principe constitutionnel de l'égalité devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension des droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s'entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d'égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente des situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu'au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l'égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu'elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but9.

En l’espèce, force est au tribunal de constater que le demandeur ne lui a pas soumis des éléments de nature à établir que le fonctionnaire communal ayant fait l’objet d’une réduction de 9 Trib. adm. 12 janvier 1999, n° 10800 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Lois et Règlements, n° 9 et les autres références y citées.son service provisoire par une délibération du conseil communal de sa commune d’affectation du 25 avril 2019, se serait vu accorder rétroactivement, d’une part, ladite réduction de son service provisoire, ainsi que, d’autre part, une nomination définitive.

En effet, la délibération du conseil communal de la commune concernée du 25 avril 2019, ne fait que retenir que le fonctionnaire en question, au regard de la circonstance de s’être vu accorder, par une délibération du même jour, sa nomination définitive au poste de rédacteur avec effet au 1er mai 2019, a également obtenu, suite à sa demande du 8 avril 2019, une « (…) réduction de son service provisoire dans la carrière de rédacteur d’un an (…) », sans qu’il ne ressort de la prédite délibération qu’elle aurait eu pour conséquence que la date de nomination définitive du fonctionnaire communal visé, fixée au 1er mai 2019, tel que rappelé expressément par ledit acte, aurait été reporté rétroactivement au 1er mai 2018, tel que l’allègue cependant le demandeur.

Ainsi, et sur base de ces seuls éléments constants se dégageant de l’affaire sous examen, il y a lieu de rejeter le moyen du demandeur tiré d’une violation du principe constitutionnel de l'égalité devant la loi, tel que consacré par l’article 10bis de la Constitution, comme n’étant pas fondé.

S’agissant de la demande formulée par Monsieur … au dispositif de son recours tendant à voir ordonner l’effet suspensif dudit recours, tel que prévu par l’article 35 de la loi du 21 juin 1999, en vertu duquel « Par dérogation à l’article 45, si l’exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif, le tribunal peut, dans un jugement tranchant le principal ou une partie du principal, ordonner l’effet suspensif du recours pendant le délai d’appel. (…) », cette demande est rejetée.

En effet, cette disposition doit être lue ensemble avec l’article 45 de la même loi en vertu duquel « Sans préjudice de la disposition de l’article 35, pendant le délai et l’instance d’appel, il est sursis à l’exécution des jugements ayant annulé ou réformé des décisions attaquées. » Il s’ensuit que l’effet suspensif du recours ne peut être ordonné que dans l’hypothèse d’un jugement tranchant le principal ou une partie du principal, ayant annulé ou réformé la décision. Or, dans la mesure où le tribunal a déclaré le recours en annulation sous analyse non fondé, en ce qu’il vise les décisions communales du 23 octobre 2019, ainsi que le refus implicite suite au recours gracieux du demandeur du 15 avril 2020, ainsi que les décisions ministérielles des 21 août 2019, 9 janvier et 15 juillet 2020, l’article 35 précité ne trouve pas application.

Cette conclusion n’est pas remise en cause par la circonstance que le tribunal vient de retenir l’annulation de la décision ministérielle du 15 juillet 2020, dans son volet ayant retenu l’irrecevabilité du recours gracieux du demandeur dirigé à l’encontre de la décision ministérielle du 21 août 2019, dans la mesure où Monsieur …, concernant sa demande basée sur l’article 35 de la loi du 21 juin 1999, se limite à alléguer, de manière générale, subir un préjudice grave et définitif, sans cependant fournir le moindre élément factuel, respectivement juridique corroborant une telle affirmation à ce sujet. En conséquence, et à défaut de précisions circonstanciées de la part du demandeur, aucun préjudice grave et définitif ne peut être retenu dans le chef de celui-ci justifiant de déclarer sa demande basée sur l’article 35 de la loi du 21 juin 1999 fondée.

Le demandeur n’ayant pas non plus établi en quoi il serait inéquitable qu'il supporte seul les sommes exposées et non comprises dans les dépens, il est à débouter de sa demande en allocation d'une indemnité de procédure d’un montant de 3.500 euros, formulée sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999.

Au regard de l’issue du litige, il y a lieu de faire masse des frais et dépens et de les imposer pour moitié au demandeur et pour moitié à la partie étatique Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;

se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;

déclare le recours subsidiaire en annulation recevable ;

au fond, le déclare partiellement fondé et annule le volet de la décision ministérielle du 15 juillet 2020 ayant retenu l’irrecevabilité du recours gracieux de Monsieur … du 27 mars 2020, complété par un courrier du 8 avril 2020, pour autant que ledit recours gracieux visait la décision ministérielle du 21 août 2019, et déclare le recours non fondé pour le surplus ;

rejette la demande tendant à prononcer l’effet suspensif sur le fondement de l’article 35 de la loi du 21 juin 1999 ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que sollicitée par le demandeur ;

fait masse des frais et dépens de l’instance et les impose pour moitié au demandeur et pour moitié à la partie étatique.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 mai 2023 par :

Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Emilie Da Cruz De Sousa, juge, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.

s. Paulo Aniceto Lopes s. Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30 mai 2023 Le greffier du tribunal administratif 21