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20/03/2023 | LUXEMBOURG | N°s45831,45832,46330

Luxembourg | Luxembourg, Tribunal administratif, 20 mars 2023, s45831,45832,46330


Tribunal administratif N°s 45831, 45832 et 46330 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:45831,45832,46330 1re chambre Inscrits les 30 mars et 4 août 2021 Audience publique du 20 mars 2023 Recours formés par Monsieur …, … contre des actes du collège échevinal de la commune de Sandweiler, en matière d’urbanisme

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JUGEMENT

I.

Vu la requête inscrite sous le numéro 45831 du rôle et déposée le 30 mars 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Régui

a Amiali, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de...

Tribunal administratif N°s 45831, 45832 et 46330 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg ECLI:LU:TADM:2023:45831,45832,46330 1re chambre Inscrits les 30 mars et 4 août 2021 Audience publique du 20 mars 2023 Recours formés par Monsieur …, … contre des actes du collège échevinal de la commune de Sandweiler, en matière d’urbanisme

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JUGEMENT

I.

Vu la requête inscrite sous le numéro 45831 du rôle et déposée le 30 mars 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Réguia Amiali, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à …, ayant élu domicile à l’étude de son litismandataire précité, sise à L-4050 Esch-sur-Alzette, 48-52 rue du Canal, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une « décision » du collège échevinal de la commune de Sandweiler du 31 juillet 2020 ainsi que de la « décision implicite » de refus résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction du recours gracieux formulé le 30 octobre 2020 contre la prédite décision du 31 juillet 2020 ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilles Hoffmann, demeurant à Luxembourg, du 29 avril 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler ayant sa maison communale à L-5240 Sandweiler, 18, rue Principale, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée le 6 mai 2021 par Maître Jean Kauffman, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 28 septembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 octobre 2021 par Maître Réguia Amiali, au nom de Monsieur …, préqualifié ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

II.

Vu la requête inscrite sous le numéro 45832 du rôle et déposée le 30 mars 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Réguia Amiali, avocat à la Cour, inscrite au tableau de 1l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à …, ayant élu domicile à l’étude de son litismandataire précité, sise à L-4050 Esch-sur-Alzette, 48-52 rue du Canal, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision implicite de refus du collège échevinal de la commune de Sandweiler résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction d’une demande d’autorisation en vue d’une nouvelle affectation d’un immeuble sis à L-…, formulée le 30 octobre 2020 ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilles Hoffmann, demeurant à Luxembourg, du 29 avril 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler ayant sa maison communale à L-5240 Sandweiler, 18, rue Principale, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée le 7 mai 2021 par Maître Jean Kauffman, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 28 septembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 27 octobre 2021 par Maître Réguia Amiali, au nom de Monsieur …, préqualifié ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

III.

Vu la requête inscrite sous le numéro 46330 du rôle et déposée le 4 août 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Réguia Amiali, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à …, ayant élu domicile à l’étude de son litismandataire précité, sise à L-4050 Esch-sur-Alzette, 48-52 rue du Canal, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une « décision implicite de refus » du bourgmestre de la commune de Sandweiler résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction d’une demande d’autorisation en vue d’une nouvelle affectation d’un immeuble sis à L-…, formulée le 12 mars 2021 ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Gilles Hoffmann, demeurant à Luxembourg, du 24 août 2021, portant signification de ce recours à l’administration communale de Sandweiler ayant sa maison communale à L-5240 Sandweiler, 18, rue Principale, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée le 15 septembre 2021 par Maître Jean Kauffman, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

2 Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 décembre 2021 par Maître Réguia Amiali, au nom de Monsieur …, préqualifié ;

Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2021 par Maître Jean Kauffman, au nom de l’administration communale de Sandweiler, préqualifiée ;

I.+ II. + III.

Vu les pièces versées en cause et notamment les actes déférés ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Isabelle Guirault, en remplacement de Maître Réguia Amiali, et Maître Jean Kauffman en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 novembre 2022 ;

Vu l’avis du tribunal administratif du 7 mars 2023 prononçant la rupture du délibéré en vue d’un changement de composition ;

Entendu le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Réguia Amiali et Maître Jean Kauffman en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 15 mars 2023.

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Par acte notarié du 9 juin 2009, Monsieur … acquit un « grenier » dans un immeuble en copropriété sis à …, inscrit au cadastre de la commune de Sandweiler, section … de … sous le numéro ….

Par courrier du 19 octobre 2015, le litismandataire de l’administration communale de Sandweiler, ci-après désignée par « la commune », s’adressa à Monsieur … dans les termes suivants :

« (…) Je fais suite aux différents échanges de correspondances, voire de mails ayant trait au dossier sous rubrique et plus particulièrement aux problèmes affectant le bien immobilier qui est votre propriété qui se trouve situé à L-….

Suites aux instructions reçues par le collège de bourgmestre et échevins, je vous avais signalé par courrier du 4 mai 2015 que le bien immobilier en question ne saurait être utilisé comme habitation de personnes, alors que l’autorisation de bâtir a uniquement été accordée pour deux unités d’habitation, l’une au premier étage et l’autre au 2e étage.

Le 3e niveau, qui est partiellement votre propriété, a été divisé en 2 unités d’habitation et vous avez été induit en erreur par votre vendeur.

Comme dans ce dossier il y a eu des faits qui sont indépendants de votre volonté et par ailleurs votre inscription sur la liste des habitants a été autorisée jusqu’au 15 janvier 2015, qu’on vous a demandé de régler une taxe ordre, un impôt foncier, etc., le collège échevinal me charge de vous informer qu’il tolère de façon tout à fait exceptionnelle l’utilisation de votre unité à titre d’habitation.

3Cette tolérance, toutefois, n’est pas à considérer comme une autorisation. Cela signifie que votre unité d’habitation peut être occupée à des fins d’habitation soit par vous-même soit par une personne à laquelle le bien serait donné en location par vos soins. (…) ».

Par courrier du 31 juillet 2020, le collège échevinal de la commune de Sandweiler, ci-

après désigné par « le collège échevinal », informa Monsieur … de ce qui suit :

« (…) Nous ne saurions accepter éternellement la situation de fait qui nous a été imposée, c.à.d. l’usage du grenier que vous avez acheté à titre permanent d’habitation au … à Sandweiler.

Par la présente, nous vous informons que Mme … est la toute dernière locataire qui pourra habiter et être déclarée à cette adresse dans la mesure où la situation de ce grenier ne lui est pas imputable.

Le fait qu’une poubelle en son nom sera mise à sa disposition ne constitue aucun droit acquis pour vous qu’une personne puisse encore être déclarée comme habitant de ce grenier.

Mme … bénéficiera de cette poubelle pour des raisons d’hygiène et de salubrité exclusivement.

Il nous revient également que l’acte notarié définit comme grenier l’endroit où habite Mme …. La maison est à considérer comme maison bifamiliale et aucune 3e unité d’habitation ne saurait être tolérée de façon permanente.

Vous prenez dès lors note que Mme … est la dernière personne susceptible de pouvoir habiter les lieux en question qui ne pourront, après le départ de cette dernière, plus être occupés par un locataire ou une quelconque autre personne qu’elle soit propriétaire ou non.

(…) ».

Par courrier du 30 octobre 2020, Monsieur … introduisit un recours gracieux à l’encontre du courrier précité du collège échevinal du 31 juillet 2020.

Le même jour, Monsieur … introduisit encore une demande tendant à l’affectation de l’immeuble à des fins d’habitation.

Par courrier du 12 mars 2021, Monsieur … demanda encore « à voir régulariser sa situation sinon (…) une autorisation d’affectation de son bien immobilier à une occupation à des fins d’habitation ».

Par requête déposée le 30 mars 2021, au greffe du tribunal administratif, inscrite sous le numéro 45831 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation de la « décision » du collège échevinal du 31 juillet 2020 ainsi que d’une décision implicite de refus résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction du recours gracieux formulé le 30 octobre 2020 contre la prédite décision du 31 juillet 2020.

Par requête au greffe du tribunal administratif le même jour, inscrite sous le numéro 45832 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision implicite de refus du collège échevinal de la commune de 4Sandweiler résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction d’une demande tendant à l’affectation de l’immeuble à des fins d’habitation formulée le 30 octobre 2020.

Par requête déposée le 4 août 2021 au greffe du tribunal administratif, inscrite sous le numéro 46330 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision implicite de refus du bourgmestre de la commune de Sandweiler, ci-après désigné par « le bourgmestre », résultant du silence gardé pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction de la demande du 12 mars 2021.

Dans la mesure où les trois recours, inscrits sous les numéros 45831, 45832 et 46330 du rôle, visent des demandes concernant le même immeuble et concernent la même problématique, il est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de joindre les trois rôles et de statuer par un seul jugement.

I.

Quant à la compétence du tribunal Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation. En effet, dans la mesure où l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », dispose qu’un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements, il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation lorsqu’un recours en réformation est prévu par la loi.

Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en la présente matière, le tribunal est incompétent pour connaître des recours en réformation introduits à titre principal à travers les trois requêtes introductives d’instance inscrites sous les numéros 45831, 45832 et 46330 du rôle.

II.

Quant à la recevabilité du recours inscrit sous le numéro 45831 du rôle La commune fait tout d’abord valoir que la lettre du 31 juillet 2020 ne serait pas à considérer comme décision administrative, mais comme lettre d’information à travers laquelle elle aurait informé l’administré qu’il serait mis fin à une tolérance administrative.

A titre subsidiaire, la commune soulève, en substance, un défaut de qualité dans le chef de Monsieur … dans la mesure où il appartiendrait aux copropriétaires de l’immeuble plurifamilial d’agir à travers leur syndic, alors que si la demande de Monsieur … aboutissait, l’immeuble ne serait plus bi-familial mais aboutirait à la création d’un troisième logement.

Monsieur … conclut au rejet de ce moyen d’irrecevabilité en précisant que la décision déférée lui causerait grief en ce qu’il ne pourrait plus louer son immeuble à la suite du départ de son locataire actuel, de sorte que la décision lui causerait grief.

Aux termes de l’article 2, paragraphe (1) de la loi du 7 novembre 1996 un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ».

5Cette disposition limite l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste1.

L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit dès lors constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame2.

Plus particulièrement n’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3 qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d’élaboration de celle-ci4.

Il y a dès lors lieu d’examiner si le courrier 31 juillet 2020 constitue une décision susceptible de recours, étant relevé que suivant les termes de la requête introductive d’instance, Monsieur … entend déférer au tribunal une décision, ainsi qualifiée, du collège échevinal par le biais de laquelle il se serait vu dénier le droit de louer les locaux dont il est propriétaire en tant que logement.

Il y a lieu de relever qu’à travers son courrier du 31 juillet 2020, le collège échevinal a informé Monsieur … que le locataire actuel serait la dernière personne pouvant habiter et être déclarée à l’adresse de l’immeuble litigieux et que la poubelle mise à sa disposition pour des raisons d’hygiène et de salubrité ne constituerait aucun droit acquis. Le collège échevinal y réitère ainsi les termes de son courrier du 19 octobre 2015, précité, par le biais duquel Monsieur … avait déjà été informé que l’immeuble litigieux ne saurait être utilisé comme habitation. Au vu de son libellé, ledit courrier est dès lors à considérer comme une information que le locataire occupant les lieux est toléré de façon exceptionnelle sans que la mise à disposition d’une poubelle ne puisse être considérée comme un droit acquis et qu’il contient tout au plus une invitation à faire disparaître dans le futur une irrégularité constatée dans le but d’éviter au bourgmestre de devoir recourir à des actions civiles et pénales pour faire cesser l’affectation non conforme5.

C’est dès lors à tort que Monsieur … tente de voir dans le courrier litigieux une décision lui faisant grief, respectivement une décision de refus de reconnaître dans son chef un prétendu droit acquis résultant de l’affectation continue des locaux en tant que habitation, ledit courrier n’étant rien d’autre qu’une invitation, respectivement une information, qui, tel que relevé ci-dessus, ne constitue pas une décision autonome de nature à faire grief pour justement ne pas avoir pour effet de créer à charge de l’administré concerné une nouvelle obligation.

1 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28.

2 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 44, et les autres références y citées.

3 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm.

2022, V° Actes administratifs, n° 68 et les autres références y citées.

4 Voir Cour adm., 22 janvier 1998, n° 9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Actes administratifs, n° 67 et les autres références y citées.

5 Trib. adm., 27 septembre 2021, n° 44179 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 925.

6 Il s’ensuit que le recours en annulation tel qu’introduit par Monsieur … est à déclarer irrecevable pour être dirigé contre un acte qui n’est pas à qualifier de décision administrative de nature à faire grief. Le même constat s’impose en ce qui concerne le volet du recours visant le silence opposé par le collège échevinal à la suite de l’introduction du recours gracieux par Monsieur … en date du 30 octobre 2020.

III.

Quant à la recevabilité des recours inscrits sous les numéros 45832 et 46330 du rôle La commune se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne la recevabilité des recours introduits à l’encontre des décisions implicites de refus résultant du silence gardé par le collège échevinal, respectivement le bourgmestre, pendant un délai de plus de trois mois à la suite de l’introduction de la demande de Monsieur … du 30 octobre 2020 tendant à se voir autoriser d’occuper son local à des fins d’habitation, respectivement de sa demande du 12 mars 2021 tendant à la « régularisation sinon [à l’]autorisation à une affectation de sa propriété (…) pour qu’elle puisse être occupée à des fins d’habitation ».

Elle fait valoir que lesdits recours viseraient un retrait d’une tolérance administrative, de sorte qu’il ne saurait être question d’une demande de changement d’affectation.

Monsieur … conclut au rejet de ce moyen d’irrecevabilité.

Il convient de constater que tant à travers sa demande du 30 octobre 2020, qu’à travers celle du 12 mars 2021, Monsieur … demande à se voir autoriser à occuper l’immeuble litigieux comme habitation en précisant que le « grenier » qu’il a acquis en date du 9 juin 2009 serait habitable et équipé, qu’il se serait acquitté de l’impôt foncier, des taxes relatives aux ordures ménagères ainsi que de l’assurance habitation. Il y relève, par ailleurs, que l’immeuble disposerait d’un compteur individuel d’électricité et qu’il aurait, par ailleurs, toujours été convoqué aux assemblées générales des copropriétaires.

Dans la mesure où les deux demandes du 30 octobre 2020, respectivement du 12 mars 2021, tendent au même but, à savoir de se voir autoriser à occuper l’immeuble litigieux comme habitation, il échet de retenir que la demande du 12 mars 2021 - indépendamment de la circonstance qu’elle a été adressée non pas au collège échevinal mais au bourgmestre et du fait qu’elle tend non seulement à l’autorisation « à une affection de sa propriété (…) pour qu’elle puisse être occupée à des fins d’habitation », mais également à la « régularisation », de sorte à avoir le même objet - s’analyse comme demande réitérée.

Aux termes de l’article 4, paragraphe (1) de la loi du 7 novembre 1996 « Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif. ».

Cette disposition pose la présomption légale d’une décision implicite de rejet qui naît ainsi du silence prolongé de l’autorité administrative à la suite d’une demande.

Dans la mesure où aucune décision expresse n’est intervenue dans un délai de trois mois tant à la suite de l’introduction de la première demande du 30 octobre 2020 qu’après 7l’introduction de la deuxième demande du 12 mars 2021, ces dernières sont chacune censées être rejetées par une décision implicite de rejet pouvant être attaquée devant le tribunal administratif.

Le recours introduit en date du 30 mars 2021 à l’encontre de la décision implicite de refus existant dans l’ordonnancement juridique depuis le 30 janvier 2021, est partant recevable.

Il en est de même du recours introduit en date du 4 août 2021 de la décision implicite de refus née à la suite du silence gardé pendant plus de trois mois à la suite de l’introduction de la demande du 12 mars 2021, ces décisions formant un seul tout.

Il s’ensuit que les recours introduits à l’encontre des décisions implicites de refus précitées sont à déclarer recevables.

IV.

Quant au fond Moyens des parties A l’appui de son recours et en fait, le demandeur fait valoir avoir acquis un « grenier » avec la désignation cadastrale … aménagé comme studio au prix de 182.000 euros. Ledit immeuble disposerait de fenêtres de velux, de sorte à être éclairé par la lumière naturelle, et serait équipé d’une cuisine, d’une salle de douche, de toilettes et d’un espace de vie.

Monsieur … donne encore à considérer qu’il résulterait de l’acte notarié du 9 juin 2009 qu’il se serait engager d’occuper personnellement l’immeuble dans un délai de deux ans, ce qu’il aurait fait jusqu’au 15 janvier 2015.

Il aurait payé l’impôt foncier, les taxes relatives aux ordures ménagères ainsi que les assurances en relation avec l’immeuble qui disposerait d’un compteur individuel d’électricité.

Il précise encore qu’il aurait depuis l’acquisition de l’immeuble toujours été convoqué aux assemblées générales du syndicat des copropriétaires.

En droit, le demandeur reproche en premier lieu au collège échevinal d’avoir commis une erreur manifeste d’appréciation. Il se réfère à une photo de l’extérieur de l’immeuble pour prétendre qu’il ne s’agirait pas d’une maison bi-familiale mais d’un immeuble d’habitation comportant trois unités, dont celle lui appartenant située sous les combles.

Pour autant qu’une troisième unité ne serait pas permise dans ladite maison, il donne à considérer qu’une troisième unité n’entraînerait aucun préjudice à l’égard de la commune, alors qu’il s’agirait d’un logement parfaitement habitable, ce qui serait confirmé par le fait qu’il aurait toujours été occupé depuis 2009 sans le moindre incident en matière de sécurité, respectivement de salubrité.

Le refus opposé par la commune reviendrait par ailleurs à le priver des éléments constitutifs du droit de propriété.

Le demandeur invoque ensuite une violation de l’article 6.1 de la partie écrite du plan d’aménagement général de la commune de Sandweiler, ci-après désigné par « le PAG », qui viserait non seulement des maisons bi-familiales, mais également des immeubles à plusieurs logements avec un maximum de 10 unités. Il se réfère à cet égard encore à la photo montrant l’extérieur de l’immeuble qui révèlerait qu’il comporterait trois unités.

8 Monsieur … conclut finalement à une violation du droit de propriété prévu à l’article 16 de la Constitution. Il soutient que le refus déféré aurait comme conséquence que son immeuble ne pourrait plus être occupé ni par un locataire ni par lui-même. Ledit bien ne pourrait dès lors plus être loué ni mis en vente.

Il s’ensuivrait que le refus entraverait les attributs du droit de propriété d’une manière telle que la limitation opérée serait à qualifier d’équivalente à une expropriation.

La commune, en renvoyant à l’acte de vente de l’immeuble litigieux, soutient qu’il y aurait été désigné comme « grenier » et que l’autorisation de bâtir délivrée à l’époque aurait été relative à une maison bi-familiale. Elle fait valoir que la photo à laquelle se serait référé le demandeur montrerait justement qu’il s’agirait d’un immeuble avec deux entrées de garage et de deux greniers servant d’entrepôts aux copropriétaires du premier et deuxième étage.

La commune n’entrevoit, par ailleurs, aucune rigueur excessive dans son refus, alors que le demandeur, en acquérant un « grenier », aurait dû se rendre compte du fait qu’il ne pourrait y habiter. Elle fait valoir dans ce contexte que si le demandeur avait le cas échéant été « roulé » par le vendeur de l’immeuble litigieux, ce fait n’entraînerait aucune obligation dans son chef de devoir modifier ses règles urbanistiques.

La partie communale insiste sur le fait qu’elle aurait autorisé en date du 25 novembre 1998 la construction d’une maison bi-familiale, de sorte à avoir autorisé deux unités d’habitation et non pas trois.

La commune soutient finalement que le droit de propriété ne serait pas un droit absolu et que les règles urbanistiques communales auraient pour but de déterminer l’usage du droit de propriété.

Appréciation du tribunal Dans la mesure où un changement d’affectation n’est pas soumis à d’autres règles que celles prévues en vue de l’obtention d’une autorisation de construire6, le champ de compétence du bourgmestre dans la matière est à délimiter de la même manière qu’en matière de demande d’autorisation de construire.

Ainsi, aux termes de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004 « (…) L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. (…) ».

Il échet de rappeler qu’une autorisation de construire consiste en substance en la constatation officielle par l’autorité compétente - en l’espèce le bourgmestre - de la conformité d’un projet de construction aux dispositions réglementaires applicables7 (plan d’aménagement général, plans d’aménagement particulier « quartier existant » et « nouveau quartier » et règlement sur les bâtisses). En effet, la finalité première d’une autorisation de construire, 6 Trib. adm., 10 juillet 2006, n°s 20681, 20682 et 20683 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 828.

7 Trib. adm. 6 octobre 2008, n° 23416 du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 834 et les autres références y citées.

9respectivement une autorisation relative à un changement d’affectation consiste à certifier qu’un projet est conforme aux règles d’urbanisme applicables et, par principe, le propriétaire peut faire tout ce qui ne lui est pas formellement interdit par une disposition légale ou réglementaire. Ainsi, la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions légales ou réglementaires existantes entraîne en principe dans le chef de l’administration l’obligation de délivrer le permis sollicité, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir8. Dans ce contexte, le bourgmestre ne dispose par ailleurs d’un pouvoir d’appréciation que pour autant que la réglementation urbanistique lui laisse une telle marge d’appréciation.

Il convient ensuite de relever que le contrôle, par le tribunal, de l’exercice de ses compétences par le bourgmestre s’inscrit dans le cadre d’un recours en annulation. Ainsi, saisi d’un recours en annulation, le tribunal vérifie si les motifs sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et contrôle si celle-ci n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinées à protéger des intérêts privés.

Dans le cadre d’un recours en annulation, le juge administratif est appelé à vérifier, d’un côté, si, au niveau de la décision administrative querellée, les éléments de droit pertinents ont été appliqués et, d’un autre côté, si la matérialité des faits sur lesquels l’autorité de décision s’est basée est établie. Au niveau de l’application du droit aux éléments de fait, le juge de l’annulation vérifie encore s’il n’en est résulté aucune erreur d’appréciation se résolvant en dépassement de la marge d’appréciation de l’auteur de la décision querellée, dans les hypothèses où l’auteur de la décision dispose d’une telle marge d’appréciation, étant relevé que le contrôle de légalité à exercer par le juge de l’annulation n’est pas incompatible avec le pouvoir d’appréciation de l’auteur de la décision qui dispose d’une marge d’appréciation. Ce n’est que si cette marge a été dépassée que la décision prise encourt l’annulation pour erreur d’appréciation. Ce dépassement peut notamment consister dans une disproportion dans l’application de la règle de droit aux éléments de fait. Le contrôle de légalité du juge de l’annulation s’analyse alors en contrôle de proportionnalité9.

C’est sur cette toile de fond que le recours sous analyse sera examiné.

Il convient de constater que le refus de la commune, qui se borne essentiellement à contester les moyens invoqués par le demandeur, est basé tant sur le fait que l’immeuble litigieux consisterait en un « grenier » et que l’autorisation de construire relative à l’immeuble aurait pour objet une maison bi-familiale, de sorte à y exclure trois unités d’habitation, que sur l’article 6.1 de la partie écrite du PAG figurant dans le chapitre intitulé « secteur de moyenne densité ».

Les parties s’accordent sur le fait que l’immeuble litigieux se trouve classé dans ledit secteur de moyenne densité.

Ledit article 6.1. est libellé comme suit :

8 Voir en ce sens : Ph. VANDEN BORRE, « Les permis de bâtir, de lotir, les certificats d’urbanisme et les sanctions », in : Le droit de la construction et de l’urbanisme, Ed.du jeune Barreau, Bruxelles, 1976, p.219, ainsi que trib. adm. 24 novembre 2014, n° 33379 du rôle, disponible sous www.ja.etat.lu.

9 Cour adm. 9 décembre 2010, n° 27018C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Recours en annulation, n° 55 et les autres références y citées.

10« Les secteurs d’habitation de moyenne densité comprennent les parties du territoire communal réservées aux maisons à caractère unifamilial avec au maximum 2 logements, constructions isolées, groupées, ou aux immeubles à plusieurs logements avec un maximum de 10 unités. Y sont autorisés des édifices et aménagements réservés aux services et commerces de proximité d’une superficie nette de plancher de 150 mètres carrés au maximum ne gênant pas l’habitat. ».

Si certes ladite zone permet l’implantation de maisons unifamiliales avec un maximum de 2 logements ainsi que de constructions isolées et groupées, il n’en reste pas moins, tel que précisé à juste titre par le demandeur, que le secteur de moyenne densité permet également la construction d’immeubles comportant jusqu’à 10 unités, de sorte que l’affectation à l’habitation d’une troisième unité dans l’immeuble litigieux ne se heurte pas aux dispositions de l’article 6.1. de la partie écrite du PAG.

Cette conclusion est corroborée par le fait que l’article 6.2. de la partie écrite du PAG prévoit que « Les combles pourront être utilisés pour l’habitat sur 80 % de la surface de l’étage inférieur sur 1 niveau. ».

C’est dès lors à tort que la commune s’oppose à l’affectation à l’habitation en raison du fait que l’immeuble consiste en un « grenier », alors que le PAG prévoit justement l’aménagement des combles à une usage d’habitation. En refusant purement et simplement l’affectation à l’habitation sans vérifier si la surface du local litigieux utilisé pour l’habitat respecte le seuil de 80%, tel que prévu à l’article 6.2., précité, de la partie écrite du PAG, la commune a méconnu les dispositions de cet article permettant en principe l’habitat sous les combles.

En ce qui concerne l’argument de la commune selon lequel son refus se justifierait par le fait que l’autorisation de construction du 25 novembre 1998 concerne la construction d’une maison bi-familiale, de sorte à disposer de deux caves et de deux garages pour les deux unités d’habitation, il échet de constater que la commune reste en défaut d’invoquer des dispositions urbanistiques législatives ou réglementaires qui s’opposeraient à l’affectation à l’habitat des combles d’une maison bi-familiale en troisième unité, étant encore rappelé que le bourgmestre est appelé à vérifier la seule conformité d’un projet de construction, respectivement de changement d’affectation avec les prescriptions du PAG, du plan d’aménagement particulier éventuel et du règlement sur les bâtisses communaux10 et non par rapport à une autorisation ayant été accordée précédemment.

En effet, il convient de souligner que les juridictions administratives11 ont eu l’occasion de retenir que la conformité de la demande d’autorisation par rapport aux dispositions d’urbanisme existantes entraîne en principe dans le chef du bourgmestre l’obligation de délivrer le permis sollicité sans prendre en considération d’autres considérations12. Ainsi, pour autant que la commune ait entendu viser des problèmes liés à la salubrité, respectivement l’habitabilité des lieux visés par la loi du 20 décembre 2019 relative aux critères de salubrité, d’hygiène, de sécurité et d’habitabilité des logements et chambres donnés en location ou mis à 10 Cour adm., 9 juillet 2019, n° 42463C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 838 et l’autre référence y citée.

11 Trib. adm., 7 février 2017, n° 37219 du rôle ; Trib. adm., 9 juillet 2018, n° 39415 du rôle ; Cour adm. 7 mars 2017, n° 38339C du rôle ; Cour adm. 3 mai 2018, n° 40619C du rôle, disponibles sous www.jurad.etat.lu.

12 En ce sens : Cour adm., 22 mars 2011, n°27064C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 849 et les autres références y citées.

11dispositions à des fins d’habitation par sa référence, certes non circonstanciée, aux fenêtres VELUX et à l’aération des lieux, ces considérations sont indépendantes du contrôle à effectuer par le bourgmestre qui ne saurait refuser son autorisation en matière d’urbanisme sur la seule base de son pouvoir général de police, indépendamment de dispositions afférentes contenues dans la réglementation urbanistique applicable13.

Il s’ensuit que c’est encore à tort que la commune a refusé le changement d’affectation en raison de l’existence de l’autorisation de construire d’une maison bi-familiale, respectivement sur des hypothétiques problèmes liés aux fenêtres, respectivement à l’aération des lieux.

Au vu de tout ce qui précède et à défaut par la commune d’avoir justifié ses refus implicites par d’autre motifs, il y a lieu d’annuler les décisions implicites de refus déférées.

Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;

joint les affaires inscrites sous les numéros 45831, 45832 et 46330 du rôle ;

se déclare incompétent pour connaître des recours en réformation introduits à titre principal ;

déclare irrecevable le recours en annulation introduit sous le numéro 45831 du rôle ;

reçoit les recours subsidiaires en annulation en la forme introduits sous les numéros 45832 et 46330 du rôle ;

au fond, les déclare justifiés ;

partant annule les décisions implicites de refus du bourgmestre, respectivement du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Sandweiler déférées et envoie l’affaire en prosécution de cause devant l’administration communale de Sandweiler ;

condamne l’administration communale de Sandweiler aux frais et dépens.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 20 mars 2023 par :

Daniel Weber, premier juge, Michèle Stoffel, premier juge, Benoît Hupperich, juge, en présence du greffier Luana Poiani.

13 Cour adm., 9 juillet 2019, n° 42463C du rôle, Pas. adm. 2022, V° Urbanisme, n° 872 et l’autre référence y citée.

12s. Luana Poiani s. Daniel Weber Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 mars 2023 Le greffier du tribunal administratif 13



Références :

Origine de la décision
Formation : Première chambre
Date de la décision : 20/03/2023
Date de l'import : 27/03/2023

Numérotation
Numéro d'arrêt : s45831,45832,46330
Identifiant URN:LEX : urn:lex;lu;tribunal.administratif;arret;2023-03-20;s45831.45832.46330 ?

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