Tribunal administratif N°45427 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 décembre 2020 2e chambre Audience publique du 27 juin 2022 Recours formé par la société anonyme de droit luxembourgeois …, …, et de la société à responsabilité limitée unipersonnelle de droit français …, … (France), contre une délibération du conseil communal de Kayl, en matière de règlementation de la circulation et d’accès
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 45427 du rôle et déposée le 23 décembre 2020 au greffe du tribunal administratif par Maître Serge Marx, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom 1) de la société anonyme de droit luxembourgeois …, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions et 2) de la société à responsabilité limitée unipersonnelle de droit français …, établie et ayant son siège social à F-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de … sous le numéro …, Code …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation d’une délibération du conseil communal de Kayl du 26 mai 2020 en matière de réglementation de la circulation et en matière d’accès ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Kelly Ferreira Simoes, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 28 décembre 2020 portant signification de ladite requête à l’administration communale de Kayl, ayant sa maison communale à L-3674 Kayl, 4, rue de l’Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 janvier 2021 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Kayl ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 16 mars 2021 par Maître Albert Rodesch au nom de l’administration communale de Kayl, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 avril 2021 par Maître Serge Marx au nom des sociétés requérantes, préqualifiées ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 mai 2021 par Maître Albert Rodesch au nom de l’administration communale de Kayl, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’acte attaqué ;
1Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Serge Marx et Maître Stéphane Sunnen, en remplacement de Maître Albert Rodesch, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 mars 2022.
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Il est constant en cause que la société anonyme de droit luxembourgeois …, ci-après désignée par « la société … », a repris le fonds de commerce de la société anonyme de droit luxembourgeois … qui a aménagé dans le passé le chemin vicinal « … » débouchant sur la rue … à … et desservant, du côté luxembourgeois, la carrière se trouvant sur le territoire de la commune de …, en France, laquelle est exploitée par la société à responsabilité limitée unipersonnelle de droit français …, ci-après désignée par « la société … ».
Il est encore constant en cause que le litige entre les parties, en l’occurrence, les sociétés requérantes, d’un côté, et l’administration communale de Kayl, de l’autre côté, porte sur l’accès au chemin vicinal « … ».
Les sociétés requérantes expliquent, dans ce contexte, avoir découvert avec consternation le lundi, 16 mars 2020, que le chemin prévisé avait été pourvu par les autorités communales de la commune de Kayl, ci-après désignée par « la commune », d’un panneau indiquant ce qui suit : « Accès vers la carrière fermé à partir du 14.04.2020. Déviation via la … à … ».
Suite à cette constatation, elles auraient fait réclamer contre cette voie de fait par courrier d’avocat du 23 mars 2020, ce même courrier ayant contenu une demande de se voir communiquer sous huitaine une copie de la délibération du conseil communal ayant décidé la mise en place du panneau litigieux et de son approbation ministérielle.
Mis à part un accusé de réception daté du 6 mai 2020, la commune n’aurait pas réagi à ce courrier.
Ce serait par la suite que les sociétés requérantes auraient constaté qu’une convocation du conseil communal pour une réunion du 26 mai 2020 comportait comme point à l’ordre du jour ce qui suit : « Modification du règlement de circulation de la commune de Kayl – fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal menant de la rue … vers la carrière … », les sociétés requérantes expliquant en avoir déduit que ce serait après s’être rendue compte que la mise en place du panneau de signalisation litigieux était illégale que la commune aurait voulu voter une modification du règlement de circulation afin de régulariser la situation.
Elles continuent en relatant que, par courrier du 25 juin 2020, elles auraient informé le ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », de leur opposition à la délibération telle que prévue à l’ordre du jour de la réunion du conseil communal du 26 mai 2020. En réponse à ce courrier, les sociétés requérantes se seraient vu notifier par courrier du 29 septembre 2020, réceptionné le 7 octobre 2020, une prise de position du ministre suivant laquelle la délibération du 26 mai 2020 du conseil communal de Kayl aurait uniquement porté décision d’installer des barrières physiques à l’entrée du chemin « … » et qu’en conséquence, cette délibération ne serait pas soumise à approbation des autorités supérieures.
Elles font, à cet égard, remarquer que bien que la commune ait été au courant du fait que la mesure litigieuse violerait leurs droits d’accès au chemin en cause, elle n’aurait pas jugé 2utile de leur notifier la délibération du 26 mai 2020, ni n’auraient-elles été invitées à faire valoir leurs observations préalablement à cette délibération.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2020, les sociétés … et … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération du conseil communal de Kayl du 26 mai 2020.
Quant à la recevabilité du recours Arguments des parties A l’appui de leur requête introductive d’instance, les sociétés requérantes insistent particulièrement sur la recevabilité ratione temporis de leur recours.
Elles font, à cet égard, valoir que compte tenu du libellé de l’ordre du jour ayant figuré sur la convocation pour la réunion du conseil communal du 26 mai 2020, elles auraient valablement pu partir de l’hypothèse que la délibération aurait porté sur la modification du règlement de circulation de la commune de Kayl et qu’elle était, en conséquence, à approuver par le ministre conformément à l’article 29 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, ci-après désignée par « la loi du 13 décembre 1988 », et à l’article 5 de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la réglementation de la circulation sur toutes les voies publiques, ci-après désignée par « la loi du 14 février 1955 », de sorte que tout délai de recours contentieux n’aurait pu commencer à courir qu’à partir de la publication de l’approbation ministérielle.
Ce ne serait, en tout état de cause, que par le biais du courrier du ministre du 29 septembre 2020, réceptionné en date du 7 octobre 2020, qu’elles auraient appris que, contrairement à ce qu’aurait laissé penser la convocation pour la réunion du 26 mai 2020, le conseil communal n’avait apparemment pas voté une modification du règlement de circulation mais décidé la mise en place de barrières matérielles pour empêcher les camions desservant la carrière d’accéder à celle-ci.
Or, il serait admis en doctrine et en jurisprudence qu’il y aurait notification dès le moment où il est établi que l’intéressé a obtenu, de quelque façon que ce soit, une connaissance exacte de la décision et de tous ses éléments essentiels susceptibles de l’intéresser.
Elles continuent en faisant valoir que comme ce ne serait que le courrier du ministre du 29 septembre 2020, réceptionné le 7 octobre 2020, qui aurait porté le véritable contenu de la délibération à leur connaissance, il y aurait lieu d’admettre que même à supposer qu’un délai de recours contentieux avait pu commencer à courir, et ce malgré l’absence d’indication des voies de recours conformément à l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », ce délai aurait dès lors couru jusqu’au 7 janvier 2021 et le recours sous analyse aurait donc été introduit endéans ce délai.
Dans son mémoire en réponse, la commune conclut à l’irrecevabilité ratione temporis du recours sous analyse en se référant aux articles 15 et 16 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », tout en faisant valoir qu’en l’espèce, eu égard au courrier adressé par les sociétés requérantes au ministre en date du 25 juin 2020, lequel aurait indiqué comme objet « délibération du conseil communal de Kayl du 26 mai 2020 », il ne ferait pas de doute qu’elles 3auraient pris connaissance de la décision litigieuse au plus tard le 25 juin 2020, de sorte que le recours introduit le 23 décembre 2020 serait tardif.
Dans leur mémoire en réplique, les sociétés requérantes s’offusquent du moyen d’irrecevabilité leur opposé en reprochant à la commune d’avoir tout fait pour les garder dans l’ignorance la plus totale de ses démarches.
Elles réitèrent, à cet égard, le cheminement des faits jusqu’à la prise de connaissance par elles de l’ordre du jour de la réunion du conseil communal du 26 mai 2020, en insistant plus particulièrement sur le fait que ce ne serait que le 22 mai 2020 qu’elles auraient découvert sur le site internet de la commune la convocation du 20 mai 2020 qui les aurait incitées à s’adresser par courrier du 22 mai 2020 aux membres du conseil communal et par courrier du 25 juin 2020 au ministre. Elles soulignent que la délibération adoptée lors de la séance du 26 mai 2020 n’aurait pas figuré sur le site internet de la commune et qu’elle ne leur aurait pas non plus été communiquée, de sorte que le courrier qu’elles ont adressé au ministre aurait été basé sur la seule convocation du 20 mai 2020, sans que la commune n’établisse d’ailleurs qu’elle leur aurait notifié une copie de la délibération.
Les sociétés requérantes insistent ensuite sur le fait que le ministre aurait, quant à lui, accusé réception de leur courrier en date du 14 juillet 2020 tout en s’abstenant également de les informer du fait que la délibération contre laquelle elles avaient réclamé ne concernerait apparemment, et en contradiction avec ce qui figurait à l’ordre du jour du conseil communal, que la mise en place de barrières matérielles. Ce ne serait ainsi qu’en date du 29 septembre 2020 qu’elles auraient appris cette réalité, tandis que ce ne serait qu’avec la communication de la farde de pièces déposée avec le mémoire en réponse qu’elles auraient pour la première fois pu voir la délibération du 26 mai 2020 et prendre connaissance de son contenu.
Elles donnent à considérer que ce ne serait dès lors qu’ex post qu’il se serait révélé que « les autorités » avaient fait un ensemble de manœuvres pour essayer de régulariser la situation à leurs yeux complètement illégale résultant de la mise en place depuis le 16 mars 2020 du panneau litigieux, tout en gardant les sociétés requérantes à l’écart de leurs tentatives de régularisation.
Elles estiment qu’en tout état de cause, plusieurs arguments convergeraient pour dire que le délai d’introduction du recours contentieux n’aurait pu commencer à courir qu’à partir de la prise de connaissance par elles du courrier du ministre du 29 septembre 2020, les sociétés requérantes renvoyant, à cet égard, à l’article 16 de la loi du 21 juin 1999 en soulignant qu’en l’espèce, il n’y aurait eu ni publication ni notification à leur égard de la délibération en cause dont la commune ne prouverait pas non plus qu’elle aurait été publiée ou notifiée.
Dans la mesure où ce serait le moment de la connaissance exacte de la décision faisant grief et de tous ses éléments essentiels qui ferait courir le délai de recours, il y aurait lieu de retenir qu’en l’espèce, ce serait la date de réception par les sociétés requérantes du courrier ministériel du 29 septembre 2020, lequel aurait contenu lesdits éléments, qui serait déterminante.
Dans son mémoire en duplique, la commune conteste qu’il puisse être soutenu que les sociétés requérantes n’auraient eu connaissance des éléments essentiels de la délibération du conseil communal qu’à travers le courrier ministériel du 29 septembre 2020 et ce en réitérant son argumentation basée sur l’objet de la réclamation de celles-ci telle qu’adressée au ministre 4le 25 juin 2020. A cela s’ajouterait que le recours sous analyse serait dirigé contre une décision par le biais de laquelle la commune leur aurait interdit l’accès vers la carrière en cause à partir du 14 avril 2020, de sorte que l’élément essentiel de la décision litigieuse, à savoir cette interdiction, aurait été connue au plus tard le 25 juin 2020. Elle ajoute que la question de savoir si cette interdiction était intervenue moyennant une modification du règlement de circulation ou moyennant la simple mise en place de barrières matérielles ne serait pas pertinente à ce stade alors qu’elle aurait trait à la motivation respectivement au fondement légal de la décision entreprise, de sorte à toucher le fond de l’affaire.
La commune maintient dès lors que le recours sous analyse serait à déclarer irrecevable ratione temporis.
Appréciation du tribunal Avant tout autre progrès en cause, le tribunal est amené à cadrer les éléments lui déférés du litige à partir de la délibération du conseil communal mise en cause par les sociétés requérantes à travers leur requête introductive d’instance.
Il s’agit, en effet, de qualifier d’abord cette délibération quant au point de savoir dans quelle mesure il s’agit, le cas échéant, d’une décision individuelle faisant grief, sinon d’un acte à caractère réglementaire au sens de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 ».
Cette analyse préalable conditionne, en effet, la question de la recevabilité ratione temporis de la requête sous analyse.
A cet égard, il y a lieu de relever que tandis que l’acte administratif individuel est une décision prise sur la base des lois et règlements réglant une situation déterminée et dont l’effet est rigoureusement restreint à la situation individuelle à laquelle elle se rapporte, l’acte règlementaire est un acte normatif à portée générale et impersonnelle applicable, actuellement et à l’avenir, aux catégories de personnes y visées et non pas à des personnes individualisées1.
Force est de constater que lors de la délibération du conseil communal du 26 mai 2020 qui est attaquée, il a été décidé « d’installer des barrières physiques à l’entrée du chemin vicinal « … » situé dans la rue … et dans la rue … à … ».
Or, de toute évidence, même si les camions desservant la carrière à laquelle mène le chemin vicinal en cause sont plus particulièrement touchés par la mesure décidée par le conseil communal à travers sa délibération du 26 mai 2020, il n’en reste pas moins que la mesure en question doit être considérée comme ayant une portée générale et impersonnelle en ce que la mise en place de barrières physiques, telle que décidée, vise, de l’aveu de la commune, à interdire toute circulation sur le chemin vicinal en empêchant dorénavant de manière générale l’accès à tous les conducteurs de véhicules généralement quelconques à un chemin qui, de manière non contestée, est pourvu du signal C,2, complété par un panneau additionnel 5a, portant le symbole du cycle « circulation interdite dans les deux sens, excepté cycle », de sorte à certes interdire d’ores et déjà l’accès aux conducteurs de véhicules et d’animaux, mais tout 1 …, Le contentieux administrative et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, p.
31, numéros 52 et 53.
5en excluant toutefois de cette interdiction les riverains, leurs fournisseurs et les conducteurs de cycles. De ce fait, il y a lieu de conclure que la délibération en cause répond aux exigences de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 et constitue un acte à caractère réglementaire.
Une première conclusion s’impose, à savoir que conformément à l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation sous analyse.
Pour ce qui est de la recevabilité ratione temporis dudit recours, il y a ensuite lieu de relever qu’en vertu de l’article 16 de la loi du 21 juin 1999 : « Le délai d’introduction [des recours dirigés contre les actes administratifs à caractère réglementaire] est de trois mois à partir de la publication de l’acte attaqué ou, à défaut de publication, de la notification ou du jour où le requérant en a eu connaissance. ».
En l’espèce, il est constant en cause que la délibération communale du 26 mai 2020 n’a pas été publiée et qu’elle n’a pas non plus été notifiée aux sociétés requérantes.
Les parties en cause sont, en effet, uniquement en désaccord quant au moment à partir duquel les sociétés requérantes peuvent être considérées comme ayant pris connaissance de la décision du conseil communal « d’installer des barrières physiques à l’entrée du chemin vicinal « … » situé dans la rue … et dans la rue … à … », la commune étant d’avis que cette prise de connaissance aurait eu lieu au plus tard le 25 juin 2020 lorsque, par courrier du même jour, les sociétés requérantes ont adressé au ministre un courrier indiquant comme objet « délibération du conseil communal de Kayl du 26 mai 2020 ».
Le tribunal est néanmoins amené à relever que nonobstant l’objet indiqué dans le courrier du 25 juin 2020, il se dégage du contenu de celui-ci que si au moment de sa rédaction, les sociétés requérantes étaient au courant du fait que, suivant son ordre du jour, le conseil communal devait délibérer lors de sa séance publique du 26 mai 2020 notamment sur la « Modification du règlement de circulation de la commune de Kayl – Fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal menant de la rue … vers la carrière … », elles n’avaient aucune connaissance de la portée exacte de la délibération finalement adoptée, les sociétés requérantes, faute de s’être vu notifier la délibération en question, étant parties du principe que le conseil communal avait décidé ex-post de régulariser la mise en place, depuis le 16 mars 2020, d’un panneau à l’entrée du chemin vicinal litigieux indiquant « Accès vers la carrière fermé à partir du 14.04.2020. Déviation via la … à … », panneau contre la mise en place duquel elles ont, de manière non contestée, protesté auprès de la commune par courrier du 23 mars 2020 et ensuite auprès du ministre à travers le courrier du 25 juin 2020.
C’est dès lors à tort que la commune tente de situer la date de prise de connaissance par les sociétés requérantes du contenu de la décision du conseil communal d’installer des barrières matérielles à l’entrée du chemin vicinal en cause au 25 juin 2020 au plus tard.
Le tribunal relève ensuite qu’à travers son courrier du 29 septembre 2020, le ministre a informé les sociétés requérantes de ce qui suit : « La délibération du 26/05/2020 du conseil communal de Kayl portant décision d’installer des barrières physiques à l’entrée du chemin « … », où l’interdiction de circulation a été approuvée par les autorités compétentes, n’est pas soumise à approbation des autorités supérieures. La décision du conseil communal a été prise 6avec 11 voix pour, 1 voix contre et 1 abstention, tout en tenant compte du courrier du 23/03/2020 du conseil de votre société. ».
Dans la mesure où, tel que relevé ci-avant, il est constant en cause que la délibération litigieuse n’a été ni publiée, ni notifiée directement aux sociétés requérantes et qu’il ne saurait pas non plus être déduit de leur courrier du 25 juin 2020 qu’elles auraient eu connaissance de sa portée exacte à cette date, il y a lieu d’admettre qu’à défaut d’autres éléments, rien ne permet de remettre en doute leur affirmation suivant laquelle ce n’est que par le biais du courrier du ministre du 29 septembre 2020 qu’elles ont eu connaissance de la délibération du 26 mai 2020 et de tous ses éléments essentiels, à savoir que le conseil communal n’avait pas, tel qu’elles l’avaient assumé jusque-là, modifié le règlement de circulation afin de régulariser ex-post la mise en place d’un panneau indiquant « Accès vers la carrière fermé à partir du 14.04.2020.
Déviation via la … à … », mais décidé d’installer des barrières matérielles afin d’empêcher toute circulation sur le chemin vicinal en cause.
C’est, à cet égard, en tout état de cause, à tort que la commune argumente que l’élément essentiel de la délibération serait l’interdiction de circuler sur le chemin vicinal, interdiction qui aurait déjà été connue au plus tard le 25 juin 2020, mais non pas la manière dont cette interdiction a été mise en œuvre. En effet, la détermination de la portée exacte de la délibération a nécessairement une incidence sur l’appréciation de sa légalité, les sociétés requérantes protestant justement contre le fait qu’à travers la délibération litigieuse, le conseil communal avait décidé d’installer des barrières empêchant l’accès au chemin vicinal sans statuer sur une modification afférente du règlement de circulation de la commune et ce, alors que pourtant une telle modification aurait à leurs yeux été nécessaire. Or, ce n’est nécessairement qu’à partir du moment où cette portée exacte était à la connaissance des sociétés requérantes qu’elles ont réellement été mises en mesure de juger de l’opportunité d’introduire un recours contentieux.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que le délai de recours contre la délibération litigieuse a commencé à courir le 29 septembre 2020 pour expirer le 29 décembre 2020, de sorte que le recours en annulation sous analyse, déposé au greffe du tribunal administratif le 23 décembre 2020 est à déclarer recevable ratione temporis.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, ledit recours est encore à déclarer recevable pour avoir été introduit dans les formes de la loi.
Quant au fond Arguments des parties A l’appui de leur recours, les sociétés demanderesses invoquent des moyens tenant tant à la légalité externe qu’interne de l’acte attaqué, à savoir :
(i) à titre principal la violation des articles 5 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ;
(ii) en premier ordre de subsidiarité, la violation de l’article 13 de la loi communale ;
(iii) en deuxième ordre de subsidiarité, la violation du règlement de circulation de la commune ;
(iv) en troisième ordre de subsidiarité, une atteinte excessive, et par la suite illégale, à la liberté du commerce et de l’industrie, ainsi qu’à la liberté de circulation ;
7(v) en dernier ordre de subsidiarité, la violation des principes d’estoppel et de légitime confiance.
(i) Quant à la violation alléguée des articles 5 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les sociétés demanderesses font valoir qu’alors même que l’acte attaqué affecterait leurs droits et intérêts, elles n’auraient pas été mises en mesure de faire valoir leurs moyens, la commune n’ayant jamais porté la délibération litigieuse à leur connaissance ni ne leur aurait-elle communiqué à l’avance les éléments de fait et de droit l’ayant amenée à agir.
La commune conclut, quant à elle, au rejet de ce moyen au motif qu’il ne ferait pas de doute que la décision de fermer un chemin vicinal constituerait un acte réglementaire et qu’il serait de jurisprudence constante que le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne serait pas applicable en matière réglementaire. Il n’aurait, par conséquent, pas existé d’obligation d’information préalable.
A titre subsidiaire, la commune donne à considérer qu’un panneau d’information aurait été placé à l’entrée du chemin litigieux plus de deux mois avant sa fermeture, ce dont les sociétés demanderesses se seraient manifestement rendues compte puisque ce serait ce panneau qui aurait été à l’origine de leurs courriers à la commune. Or, il devrait être admis que l’apposition du panneau en question constituerait un moyen d’information adéquat en matière de circulation, la commune insistant sur le fait qu’eu égard aux courriers lui adressés par les sociétés demanderesses, celles-ci auraient manifestement été en mesure de faire valoir leurs observations préalablement à la prise de décision.
Dans leur mémoire en réplique, les sociétés demanderesses font valoir qu’ou bien la délibération litigieuse viserait à modifier le règlement de circulation, tel que cela aurait été indiqué dans la convocation à la séance du conseil communal du 26 mai 2020, ou bien elle viserait la mise en place de barrières matérielles.
Au vu des raisons exposées dans leur requête introductive d’instance, elles sont d’avis que la délibération en cause aurait forcément dû viser à modifier le règlement de circulation et que si la délibération avait pu se limiter à décider la simple mise en place matérielle de barrières physiques, cette mise en place serait constitutive d’une décision administrative individuelle dans la mesure où son seul but serait d’interdire l’accès à la carrière. Ce serait dans ce dernier cas de figure que la commune aurait dû observer les règles découlant de la procédure administrative non contentieuse.
Dans son mémoire en duplique, la commune maintient que la délibération entreprise, en ce qu’elle se caractériserait par une mesure d’interdiction de la circulation sur un chemin vicinal, serait à qualifier, de par son caractère général et impersonnel, d’acte à caractère réglementaire à laquelle les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 seraient inapplicables.
Appréciation du tribunal 8Dans la mesure où le tribunal a retenu ci-avant que la délibération attaquée est à qualifier d’acte à caractère réglementaire et que, s’agissant de tels actes, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ne s’appliquent pas, étant donné qu’en vertu de la loi habilitante du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernent que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n’organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l’administré2, les moyens tenant à une violation des articles 5 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sont à rejeter pour ne pas être fondés.
(ii) Quant à la violation de l’article 13 de la loi communale Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les sociétés demanderesses, après avoir cité les termes de l’article 13, alinéa 2 de la loi communale, font valoir que suivant l’information reçue de la part du ministre en date du 29 septembre 2020, le conseil communal n’aurait pas voté une modification du règlement de circulation, mais décidé de mettre en place des barrières matérielles pour empêcher les camions desservant la carrière d’accéder à celle-ci.
Cette décision serait toutefois contraire au point 3.2. de l’ordre du jour de la réunion du conseil communal du 26 mai 2020 suivant lequel il aurait été prévu de voter sur la « Modification du règlement de circulation de la commune de Kayl – Fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal menant de la rue … vers la carrière … ». Il s’ensuivrait qu’en délibérant sur l’installation d’une barrière empêchant l’accès physique au chemin sans statuer sur une modification du règlement de circulation de la commune, le conseil communal aurait statué sur un point n’ayant pas figuré sur l’ordre du jour et la délibération serait à annuler de ce fait.
La commune conteste, quant à elle, les reproches adverses, en soulignant qu’il se dégagerait de manière incontestable de la convocation du 20 mai 2020 que le point 3.2. de l’ordre du jour aurait eu un objet double, à savoir une éventuelle « modification du règlement de circulation de la commune de Kayl », respectivement une éventuelle « fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal menant de la rue … vers la carrière … ». Elle précise que la délibération litigieuse mentionnerait explicitement qu’elle porterait sur le point 3.2. de l’ordre du jour. La commune se prévaut, enfin, de l’adage « nul ne plaide par procureur » pour soutenir qu’il appartiendrait tout au plus aux conseillers communaux de se prévaloir du moyen d’annulation en cause.
Dans leur mémoire en réplique, les sociétés demanderesses insistent sur le fait que, contrairement à ce que voudrait faire croire la commune, le point 3.2. de l’ordre du jour n’aurait aucunement contenu l’adverbe « éventuellement ». Elles font valoir que, selon elles, la modification du règlement de circulation visée par le point 3.2. de l’ordre du jour aurait censé avoir pour effet une fermeture de l’accès au chemin menant à la carrière également pour les véhicules des riverains et que les deux branches du point 3.2. seraient, en conséquence, à lire conjointement. Il y aurait dès lors lieu d’admettre que la modification du règlement de circulation aurait eu comme objet d’interdire l’accès des camions riverains à la carrière, mais 2 Trib. adm. 4 juillet 2000, n°11385 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Procédure administrative non contentieuse, n°6 et les autres références y citées.
9qu’en revanche, l’ordre du jour n’aurait contenu aucun point visant l’obstruction matérielle de l’accès. Dès lors, en statuant sur une fermeture physique de l’accès, le conseil communal aurait statué sur un point n’ayant pas figuré à l’ordre du jour.
Dans son mémoire en duplique, la commune reprend, en substance, son argumentaire antérieur pour insister sur le fait qu’il serait incontestable que la fermeture décidée aurait bien figuré à l’ordre du jour.
Appréciation du tribunal Aux termes de l’article 13 de la loi communale : « […] Aucun objet étranger à l’ordre du jour ne peut être mis en discussion, sauf dans les cas d’urgence. L’urgence est déclarée par la majorité des membres présents. Leurs noms sont inscrits au procès-verbal.
Tout objet d’intérêt communal qu’un membre du conseil communal demande au bourgmestre de faire figurer à l’ordre du jour du conseil doit y être porté par le collège des bourgmestre et échevins, pour autant que la demande motivée a été faite par écrit et trois jours au moins avant la date de la réunion du conseil.
Pour chaque point à l’ordre du jour, les documents, actes et pièces afférents peuvent être consultés, sans déplacement, par les membres du conseil à la maison communale durant le délai prévu à l’alinéa 1er du présent article.
Il peut en être pris copie, le cas échéant contre remboursement. ».
Les travaux parlementaires ayant abouti à la loi communale signalent à cet égard que :
« La convocation doit contenir l’ordre du jour. Cette prescription tend à éviter toute surprise et permet aux conseillers de bien préparer les réunions du conseil. »3.
Un objet ne peut partant être soumis à discussion au conseil communal sans avoir été inscrit à l’ordre du jour que sous condition (i) qu’il y ait urgence, (ii) que l’urgence ait été déclarée par la majorité des membres présents du conseil communal et, enfin, (iii) que le nom des conseillers communaux ayant déclaré l’urgence soient consignés au procès-verbal du conseil communal. Dès lors, « il est contraire à la loi de mettre en discussion, sans déclaration préalable d’urgence, un objet qui n’est pas inscrit à l’ordre du jour »4.
En l’espèce, il se dégage de la convocation à la réunion du conseil communal du 26 mai 2020 que figurait à l’ordre du jour notamment sous le point 3.2 intitulé « Règlements communaux », la « Modification du règlement de circulation de la commune de Kayl – Fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal menant de la rue … vers la carrière … ».
Il était donc clairement annoncé de soumettre lors de la séance du 26 mai 2020 la question de la fermeture de l’accès pour véhicules à discussion aux conseillers communaux. Si au final, le conseil communal a décidé de procéder à la fermeture de l’accès par le biais de la mise en place de barrières matérielles sans passer par une modification du règlement de circulation, cette circonstance ne change rien au fait que la décision en question s’est bien 3 Doc. parl n°2675, projet de loi portant réforme de la législation communale, Commentaire des articles, p. 19.
4 …, op.cit., n°77, p.189 10inscrite dans le contexte de la fermeture de l’accès pour véhicules au chemin vicinal en cause telle qu’ayant figuré à l’ordre du jour de la séance du conseil communal du 26 mai 2020 et telle qu’elle a pu être librement discutée, mais il s’agit d’une question qui touche tout au plus à la légalité de la délibération litigieuse, les sociétés demanderesses contestant justement le fait qu’il ait pu être décidé d’installer des barrières matérielles empêchant dorénavant l’accès au chemin en cause à tous les conducteurs de véhicules sans passer par une modification du règlement de circulation.
Le moyen afférent est dès lors également à rejeter pour ne pas être fondé.
(iii) Quant à la violation du règlement de circulation de la commune Arguments des parties A l’appui de ce moyen, les sociétés demanderesses reprochent au conseil communal d’avoir violé le règlement de circulation en décidant de mettre en place des barrières matérielles obstruant l’accès au chemin vicinal en cause sans modifier le règlement de circulation.
Elles expliquent, à cet égard, que le chemin d’accès à la carrière serait pourvu du signal C,2 complété par un panneau additionnel 5a portant le symbole du cycle « circulation interdite dans les deux sens, excepté cycles » et que ce signal impliquerait une interdiction d’accès aux conducteurs de véhicules et d’animaux à l’exception des riverains, de leurs fournisseurs et des conducteurs de cycles. Il s’ensuivrait qu’en décidant de mettre en place des barrières matérielles empêchant l’accès des riverains et de leurs fournisseurs à la carrière, le conseil communal aurait violé le règlement de circulation précité et la délibération litigieuse serait à annuler de ce chef.
Dans son mémoire en réponse, la commune s’appuie sur les dispositions de l’article 5 (3) de la loi du 14 février 1955 et de l’article 107 (3) de la Constitution énonçant que les règlements communaux sont faits par le conseil communal pour conclure qu’en l’espèce, ce dernier aurait pu délibérer sur la fermeture du chemin litigieux, de sorte que le moyen afférent serait à rejeter.
Dans leur mémoire en réplique, les sociétés demanderesses relèvent que la question ne serait pas celle de savoir si une commune pouvait ou non, d’un point de vue purement légal, décider d’interdire la circulation, mais celle de savoir si, en l’espèce, la commune avait pu décider le blocage matériel de l’accès à la carrière sans modifier son règlement de circulation.
Elles insistent, à cet égard, sur leur qualité non contestée de riverains de la carrière et sur le fait que le signal C,2 admettrait expressément l’accès aux riverains, de sorte que la décision de mettre en place des barrières physiques obstruant l’accès aux riverains serait contraire au signal C,2 et aurait, de ce fait, nécessité obligatoirement une modification du règlement de circulation. Elles ajoutent que la communication par la commune en tant que pièce n°14 du règlement de circulation en extrait serait tendancieuse et qu’il incomberait de lire la page 149 dudit règlement conjointement avec la page 8 de celui-ci, lecture dont il découlerait que le signal C,2 interdit la circulation à l’exception des riverains, de leurs fournisseurs et des conducteurs de cycles.
11Il s’ensuivrait que la décision de mettre en place des barrières matérielles empêchant les riverains d’accéder à la carrière serait contraire à l’article C,2 du règlement de circulation et la délibération serait en conséquence à annuler.
Appréciation du tribunal Tel que relevé ci-avant, il n’est pas contesté que le chemin d’accès en cause est pourvu du signal C,2, complété par un panneau additionnel 5a, portant le symbole du cycle « circulation interdite dans les deux sens, excepté cycle », impliquant une interdiction d’accès aux conducteurs de véhicules et d’animaux à l’exception des riverains, de leurs fournisseurs et des conducteurs de cycles. Cette signalisation est, par ailleurs, expressément et spécifiquement prévue pour le chemin rural litigieux à la page 149 du règlement de circulation de la commune.
La mise en place de barrières physiques, telle que décidée par le conseil communal, vise, quant à elle, ni plus ni moins qu’à interdire l’accès au chemin vicinal de manière générale à tous les conducteurs de véhicules généralement quelconques.
Si certes, pour des raisons dûment motivées, le conseil communal peut décider d’interdire de manière générale à tous les conducteurs de véhicules d’accéder à un chemin, il n’en reste pas moins que lorsqu’il s’agit d’un chemin dont l’accès est, suivant la réglementation de circulation en vigueur au sein de la commune, permis à certaines catégories de conducteurs de véhicules, une telle interdiction, matérialisée en l’espèce par la décision de mettre en place des barrières sur le domaine communal public, ne saurait se faire sans procéder à une modification afférente du règlement de la circulation.
Il s’ensuit qu’en décidant de mettre en place des barrières matérielles empêchant l’accès à tous les conducteurs de véhicules généralement quelconques, sans procéder à une modification afférente du règlement de la circulation, le conseil communal a adopté un acte réglementaire qui empêche l’exécution matérielle de la réglementation existante, à savoir le règlement de circulation lequel, tel que relevé ci-avant, indique, en effet, expressément et spécifiquement à sa page 149 que sur toute la longueur du chemin rural vers la carrière …, l’accès aux conducteurs de véhicules et d’animaux est interdit, à l’exception des riverains, de leurs fournisseurs et des conducteurs de cycles. Cette manière de procéder a donc abouti à un résultat manifestement incohérent et de nature à induire les administrés en erreur.
Au vu des considérations qui précèdent, et sans qu’il n’y ait lieu de statuer plus en avant sur les autres moyens invoqués par les sociétés demanderesses, le recours sous analyse est à déclarer fondé et la délibération du conseil communal du 26 mai 2020 à annuler.
La commune sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 4.500.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, demande qui est toutefois à rejeter au vu de l’issue du litige.
Quant à la demande de la commune figurant au dispositif de son recours et visant la distraction des frais au profit du mandataire concluant qui la demande, affirmant en avoir fait l’avance, il convient de rappeler qu’il ne saurait être donné suite à la demande en distraction des frais posée par le mandataire d’une partie, pareille façon de procéder n’étant point prévue en matière de procédure contentieuse administrative.
Par ces motifs, 12 le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare justifié ;
partant, annule la délibération du conseil communal de Kayl du 26 mai 2020 et renvoie le dossier en prosécution de cause devant l’autorité compétente ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par la commune ;
met les frais et dépens de l’instance à charge de la commune.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, premier vice-président, Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, premier juge, et lu à l’audience publique du 27 juin 2022 par le premier vice-président, en présence du greffier Lejila Adrovic.
s.Lejila Adrovic s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 27 juin 2022 Le greffier du tribunal administratif 13
