Tribunal administratif N° 43885a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 décembre 2019 1re chambre Audience publique du 20 avril 2022 Recours formé par Monsieur A et consort, …, contre une décision du bourgmestre de la commune de Sanem en présence de Monsieur C, …, en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 43885 du rôle et déposée le 11 décembre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Claude Clemes, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats de Luxembourg, au nom de Monsieur A, retraité, et de son épouse, Madame B, salariée, les deux demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la décision du bourgmestre de la commune de Sanem du 22 mars 2018 qualifiée « d’avenant » et se référant à une décision du même bourgmestre portant le numéro … et datant du 8 octobre 2012 ;
Vu le jugement du tribunal administratif du 14 décembre 2020 ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021, inscrit sous le numéro 45486C du rôle ;
Vu les pièces versées en cause et la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Claude Clemes et Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 mars 2022.
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En date du 8 octobre 2012, le bourgmestre de la commune de Sanem, ci-après désigné par « le bourgmestre », accorda à Monsieur C une autorisation portant le numéro … pour « l’agrandissement de la terrasse et la rénovation de l’entrée » d’une maison sise à L-….
Le 27 septembre 2013, le bourgmestre accorda à Monsieur C une deuxième autorisation portant le même numéro … et ayant pour objet la : « modification des plans, pour le rajout d’une plateforme en béton et d’une rampe, le changement de l’escalier et la suppression d’une poutre », par rapport à la même maison.
Par un courrier du 17 octobre 2016, le bourgmestre, en se référant à l’article 5.5 de la partie écrite du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses de la commune de Sanem, ci-après désigné par « le PAG », informa Monsieur C que « votre demande d’avenant à l’autorisation de construire n° … concernant la modification du mur longeant l’escalier pour descendre de la terrasse au jardin ne peut pas être autorisée » (…) « étant donné que l’escalier est à l’extérieur du gabarit maximal autorisable, la hauteur du mur de séparation est mesurée à partir du niveau de jardin et non pas à partir du niveau de la 1terrasse. Nous vous accordons cependant un garde-corps de 1 mètre de hauteur le long de l’escalier en question.
Par conséquent, nous vous demandons d’adapter les plans et de diminuer la hauteur du mur lo[n]geant l’escalier jusqu’à une hauteur de 1 mètre à partir du gabarit maximal de 15 mètres, tel que prévu et autorisé dans l’autorisation du 27.09.2013, dans un délai de 2 semaines après réception de la présente lettre (…) ».
Par un courrier daté du 4 juillet 2017, mentionnant comme objet « construction gênante », Monsieur C s’adressa au bourgmestre comme suit :
« Suite à votre demande je vous joins en annexe les modifications en straffée rouge ça serait la partie à enlever.
Si besoin je suis disponible pour une visite sur le site.
Vu que depuis le commencement de la construction M. A nous a refusé l’accès sur son terrain pour faire les travaux.
Et vu que pour faire cette adaptation nous avons besoin de mettre en place un échafaudage sur son terrain.
Je ne vais pas faire venir une entreprise sans avoir une autorisation écrite par M. A pour accéder sur son terrain.
Tant que je n’ai pas cette autorisation écrite je n’engage pas d’entreprise pour faire les travaux. […] ».
En date du 22 mars 2018, le bourgmestre délivra une autorisation libellée comme suit :
« Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ;
Vu le plan d’aménagement général modifié de la commune de Sanem approuvé définitivement par le conseil communal en date du 27 janvier 2003, approuvé par Monsieur le Ministre de l’Intérieur en date du 2 juillet 2004, réf. 39C NK ;
Vu le règlement sur les bâtisses modifié de la commune de Sanem approuvé définitivement par le conseil communal en date du 27 janvier 2003, approuvé par Monsieur le Ministre de l’Intérieur en date du 2 juillet 2004, réf. 39C NK ;
Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu le règlement-taxe de la commune de Sanem en vigueur et la taxe de participation au financement des équipements collectifs ;
Vu le règlement-taxe relatif aux cautions à déposer avant la délivrance de toute autorisation entraînant des travaux au domaine public ;
Vu la demande du 23/07/2012 et les plans y relatifs présentés par :
Vu l’autorisation de bâtir du 08/10/2012 ;
Vu la demande de modification du 06/07/2017 et les plans y relatifs présentés par :
Maître d’ouvrage :
Architecte/bureau d’étude/entrepreneur :
Monsieur C L-… Accorde en date du 08/10/2012 Un avenant à l’autorisation de bâtir N° … pour la mise en conformité du mur longeant l’escalier. ». Cette autorisation comprend en outre des photos, revêtues de la 2signature du bourgmestre et portant la mention « avenant du : 22/03/2018 appartenant à mon autorisation N°: … du : 08/10/2012 », les photos représentant un escalier d’accès vers la terrasse, longé de chaque côté d’un mur et comportant les indications de la hauteur du mur tel que réalisé, respectivement celles des parties du mur du côté de la propriété voisine avec la mention « à supprimer ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 décembre 2019, Monsieur A et son épouse, Madame B, ci-après désignés par « les consorts A », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision, précitée, du 22 mars 2018.
Aucun recours au fond n’étant prévu en la matière, seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce.
Par son jugement du 14 décembre 2020, le tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable faute d’intérêt à agir dans le chef des consorts A.
Par son arrêt du 6 mai 2021, inscrit sous le numéro 45486C du rôle, la Cour administrative a, par réformation dudit jugement, déclaré le recours des consorts A recevable en leur reconnaissant un intérêt à agir et en retenant, par ailleurs, que le recours a été introduit dans le délai de la loi, écartant à ce titre les contestations afférentes de la commune. Pour le surplus, elle a envoyé l’affaire devant les premiers juges en prosécution de cause, tout en réservant les dépens de première instance. Pour reconnaître aux consorts A un intérêt à agir, la Cour administrative a retenu, contrairement à la conclusion du tribunal ayant retenu que l’autorisation attaquée a comme unique objet la démolition du mur litigieux, que ladite autorisation comporte encore une décision autorisant le maintien d’un mur qui suivant les consorts A serait contraire aux dispositions urbanistiques.
Il appartient dès lors au tribunal de trancher le bien-fondé du recours introduit par les consorts A.
Arguments des parties A l’appui de leur recours, les demandeurs, tout en affirmant que l’autorisation de démolition impliquerait indirectement l’autorisation d’une construction illégale que le bourgmestre aurait condamné par décision du 17 octobre 2016, se prévalent, premièrement, d’une violation de l’article 5.5 du PAG et, deuxièmement, d’une violation de l’article 9.2 du PAG, tout en reprochant au bourgmestre d’avoir validé une construction en contradiction avec ses propres autorisations et décisions antérieures.
Pour le surplus, ils déclarent attaquer la décision litigieuse « pour incompétence, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, ainsi que pour excès, sinon détournement de pouvoir », respectivement pour « toute autre cause d’illégalité pouvant affecter le cas échéant l’autorisation attaquée ».
En ce qui concerne le moyen fondé sur une violation de l’article 5.5 du PAG, les demandeurs citent des extraits de cette disposition, à savoir que (i) « les limites de propriété latérales et postérieures pourront être clôturées par des socles ou des murets d’une hauteur moyenne égale ou inférieure à 1,00 mètre », (ii) cette hauteur pourrait exceptionnellement être dépassée sur autorisation afférente « pour des raisons de destination du terrain, à condition que la hauteur moyenne n’excède pas les hauteurs maximales et que leur hauteur 3ne soulève pas d’objections d’ordre esthétique ou de sécurité de la circulation » et (iii) « les murs de clôture accolés à la façade postérieure entre deux constructions jumelées ou groupées, auront une hauteur maximale de 2,00 mètres et une longueur maximale de 3,00 mètres ».
Les demandeurs critiquent encore l’autorisation du 22 mars 2018 pour ne pas avoir été délivrée sur base de plans de construction signés par une personne agréée par la loi modifiée du 13 décembre 1989 portant organisation des professions d’architectes et d’ingénieurs conseils, ci-après désignée par « la loi du 13 décembre 1989 », de sorte qu’elle aurait été prise en violation de l’article 9.2 du PAG.
Dans sa réponse, la commune de Sanem, ci-après désignée par « la commune », fait valoir en ordre principal que la décision du 22 mars 2018 se limiterait à la démolition d’une partie du mur litigieux, mais ne constituerait pas une autorisation de construire, de sorte que les critiques des demandeurs en ce qui concerne les dimensions maximales autorisables dans le cadre d’une construction seraient inopérantes.
A titre subsidiaire, elle prend position sur les reproches des demandeurs.
En l’occurrence, elle fait valoir que l’article 5.5 du PAG serait relatif aux clôtures et murs de soutènement, alors que le mur litigieux ne pourrait être qualifié de mur de séparation comme l’entendent les demandeurs, l’autorisation du 22 mars 2018 étant, d’après la commune, relative à un « mur longeant l’escalier », tout en soulignant que le fait que son bourgmestre ait utilisé erronément par le passé la qualification de mur de séparation, serait sans incidence.
Comme l’autorisation du 22 mars 2018 serait relative à un « mur longeant l’escalier » elle viserait nécessairement un mur qui suivrait l’escalier pour constituer son garde-corps.
Ainsi, le mur ne suivrait pas la limite séparative des terrains, l’escalier prenant un tournant vers l’intérieur de la parcelle, de sorte qu’il serait à qualifier de dispositif de sécurité assurant la praticabilité sûre des escaliers se trouvant, en raison de la configuration des lieux, le long de la limite séparative des deux terrains, qui elle serait d’ores et déjà marquée par un grillage.
La commune renvoie encore à l’article 7.18 du PAG relatif aux escaliers, en donnant à considérer qu’en l’espèce, il aurait été décidé de réaliser la rampe d’appui exigée par cette disposition sous forme de mur, ce qui ne serait pas interdit par sa réglementation urbanistique. Comme l’article 7.18 du PAG ne prévoirait qu’une hauteur minimale, mais non pas une hauteur maximale, l’argumentation des demandeurs relative à un dépassement de la hauteur maximale autorisée serait à rejeter.
En ce qui concerne l’article 9.2 du PAG, la commune fait valoir que les demandeurs ne pourraient tirer aucun grief de l’absence de signature par un architecte, la présence ou absence de la signature d’un architecte n’étant pas de nature à modifier la situation conflictuelle en l’espèce. S’y ajouterait que l’autorisation du 22 mars 2018 porterait uniquement sur une modification ponctuelle et mineure de l’autorisation du 8 octobre 2012, pour laquelle le recours à un architecte ne pourrait valablement être imposé.
Dans leur réplique, les demandeurs reprochent au bourgmestre d’avoir, dans une première étape, reconnu la non-conformité du mur litigieux, voire la circonstance que sa construction ne serait pas couverte par une autorisation, et de leur avoir confirmé 4officiellement la diminution du mur litigieux jusqu’à une hauteur de 1 mètre à partir du gabarit maximal autorisable, pour ensuite autoriser voire légaliser le mur d’ores et déjà existant au-delà de la hauteur autorisable conformément à l’article 5.5 du PAG.
En l’occurrence, ils soulignent que la hauteur du mur de séparation serait mesurée à partir du niveau du jardin et non pas à partir du niveau de la terrasse, ce que le bourgmestre aurait reconnu lui-même dans son courrier du 17 octobre 2016.
La commune ne serait dès lors pas fondée à affirmer, dans le cadre de la présente instance, que la construction litigieuse ne serait pas à qualifier de mur, mais tout au plus de garde-corps, reprochant à cet égard à la commune de se contredire. Les demandeurs affirment encore que le « mur longeant l’escalier » visé dans la décision litigieuse serait bien le mur érigé en limite de la propriété latérale, ce qui serait documenté par les photos versées aux débats.
Ce mur accuserait une hauteur de 3,50 mètres, respectivement de 2,90 mètres, respectivement de 2,30 mètres sur la limite de leur propriété.
En ce qui concerne la référence faite par la commune à l’article 7.18 du PAG, les demandeurs font valoir que contrairement aux explications de la commune, la hauteur d’une rampe ou d’un garde-corps devrait être mesurée non pas à partir du sol, mais à partir de la marche à laquelle les garde-corps sont fixés et donnent à considérer que l’affirmation de la commune suivant laquelle il aurait été décidé de réaliser la rampe d’appui sous forme de mur, serait en contradiction « avec la réglementation en vigueur » et avec le courrier du bourgmestre du 17 octobre 2016.
Enfin, les demandeurs insistent sur la violation alléguée de l’article 9.2 du PAG, en affirmant qu’aucun architecte respectant les règles de l’art n’aurait introduit une demande d’autorisation telle que celle de l’espèce, qui, d’après eux, serait « parfaitement contraire aux règlements de l’urbanisme en vigueur », et n’aurait « certainement pas avalisé toutes ces couleuvres ».
Dans sa duplique, la commune maintient ses contestations quant à l’objet de la décision litigieuse, à savoir la démolition d’une partie d’un mur à l’exclusion d’une autorisation de la construction d’un mur.
Pour le surplus, la commune prend position quant aux critiques soulevées par les demandeurs en relation avec l’article 5.5 du PAG et réitère son argumentation suivant laquelle cette disposition ne trouverait pas application en l’espèce au motif qu’il ne s’agirait pas d’un mur de séparation, mais d’un « mur longeant l’escalier », tout en se référant à la pièce numéro 20 des demandeurs, qui démontrerait que les deux parcelles seraient en réalité séparées par un grillage auquel s’appliquerait effectivement l’article 5.5 du PAG. En revanche, le mur longeant l’escalier ne se trouverait pas en limite de propriété, de sorte à ne pas constituer une clôture soumise aux dispositions de l’article 5.5 du PAG, la commune réitérant à cet égard la considération suivant laquelle la qualification de mur de séparation employée antérieurement par le bourgmestre ne porterait pas à conséquence puisque l’objet du présent recours porterait sur la seule légalité de l’acte administratif attaqué à travers le présent recours.
5Dès lors, le mur litigieux serait soumis aux seules dispositions de l’article 7.18 du PAG relatif aux escaliers. La commune fait encore valoir que contrairement à ce qui est avancé par les demandeurs dans leur réplique, elle n’aurait jamais prétendu que la hauteur du garde-corps serait à mesurer à partir du sol, tout en insistant sur la considération que l’article 7.18 du PAG ne prévoirait aucune hauteur maximale du garde-corps.
Analyse du tribunal Le tribunal relève de prime abord qu’il appartient aux demandeurs, qui entendent remettre en question la légalité d’une décision administrative, qui en principe bénéficie de la présomption de légalité, de présenter de façon claire et précise les moyens de nullité qui entacheraient, d’après eux, la décision attaquée, le tribunal, saisi d’un recours en annulation n’étant en effet pas appelé à procéder à un examen global de la situation administrative d’une partie requérante. Dans cette optique, le tribunal n’a pas à répondre à des moyens simplement suggérés et non autrement soutenus, sous réserve de moyens d’ordre public que le tribunal est obligé de soulever d’office.
En conséquence, le tribunal n’a pas à répondre aux « moyens » tels que présentés dans la requête introductive d’instance qui se limitent à énumérer les différentes causes d’annulation d’un acte administratif telles que prévues par l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l'ordre administratif.
Il s’ensuit que l’analyse du tribunal se limitera aux seuls moyens que les demandeurs ont énoncé avec plus de précisions dans leur requête introductive d’instance, à savoir ceux fondés sur une violation des articles 5.5 et 9.2 du PAG, ainsi que le reproche tenant à une non-conformité de la décision attaquée avec celles antérieurement prises par le bourgmestre.
S’agissant ensuite de la portée de la décision attaquée, le tribunal relève que si, dans son jugement du 14 décembre 2020, il a retenu qu’à travers son autorisation du 22 mars 2018, le bourgmestre a exclusivement autorisé la démolition partielle du mur érigé par Monsieur C, la Cour administrative a retenu que les demandeurs sont fondés à affirmer que le bourgmestre a, en outre, pris une décision suivant laquelle il a autorisé le maintien et la mise en conformité d’un mur à une hauteur qui, d’après les demandeurs, n’est pas autorisable et contraire aux dispositions inscrites à l’article 5.5 du PAG, la Cour ayant retenu qu’une annulation éventuelle de cette décision aura comme conséquence de faire revivre le contenu de la décision antérieure qui, suivant les enseignements de la Cour réside, dans le courrier du bourgmestre du 17 octobre 2016.
Au regard des enseignements à tirer ainsi de l’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021, le tribunal ne peut que rejeter le moyen principal de la commune consistant à dénier le caractère pertinent aux moyens fondés sur une violation des article 5.5 et 9.2 du PAG au motif que le bourgmestre se serait limité à autoriser une démolition d’une partie de mur.
Ensuite, avant d’examiner les moyens présentés par les demandeurs, il convient de situer l’autorisation attaquée dans son contexte.
Tel que cela a été relevé ci-avant, suivant une première décision du 8 octobre 2012, le bourgmestre a notamment autorisé un certain nombre d’aménagements au niveau du toit-
terrasse à l’arrière de la maison de Monsieur C. Cette décision, indépendamment de la question de sa légalité, a acquis autorité de chose décidée, le recours introduit par les 6demandeurs ayant été déclaré irrecevable ratione temporis à travers un jugement du tribunal administratif du 19 octobre 2015, inscrit sous le numéro 33774 du rôle. Suivant les plans autorisés, le toit-terrasse à l’arrière de la maison de Monsieur C est, du côté des consorts A, bordé d’un mur d’une hauteur maximale de 2 mètres mesuré à partir du niveau de la terrasse, descendant ensuite après un décrochement de quelques centimètres de manière linéaire vers le bas, tout en bordant l’escalier.
Cette autorisation a été modifiée une première fois par une autorisation du 27 septembre 2013, cette décision ayant à son tour acquis autorité de chose décidée, le recours introduit par les consorts A à son encontre ayant été déclaré irrecevable suivant le jugement précité du 19 octobre 2015 pour défaut d’intérêt à agir.
Force est ensuite de constater que, suivant son jugement du 19 octobre 2015, précité, le tribunal a retenu que le mur longeant la propriété des consorts A, litigieux dans cette affaire et toujours litigieux dans la présente instance, a été autorisé à travers la seule décision du bourgmestre du 8 octobre 2012 et qu’il est étranger à l’autorisation du 27 septembre 2013, celle-ci ayant uniquement modifié l’orientation du bas de l’escalier. Le même jugement a encore constaté que les contestations des demandeurs portaient non pas sur le mur tel qu’autorisé, mais sur une exécution non conforme de l’autorisation initiale du 8 octobre 2012, le tribunal ayant en outre constaté, sur base des photos versées aux débats, que le mur litigieux n’avait pas été réalisé tel qu’il a été autorisé, en ce qu’il n’accusait pas comme prévu sur les plans une pente régulière, respectivement présentait une arase suivant la pente, mais qu’il accusait une hauteur supérieure à celle initialement autorisée, cette exécution non conforme ayant encore été confirmée par le litismandataire de la commune à l’audience des plaidoiries du 16 mars 2022.
Ensuite, en date du 17 octobre 2016, en réponse à une demande qui n’a toutefois pas été mise à disposition du tribunal, le bourgmestre a refusé, sur base de l’article 5.5. du PAG, d’accorder une autorisation modificative de celle du 8 octobre 2012, au motif que l’escalier, longé du côté des consorts A par un mur, serait à l’extérieur du gabarit maximal autorisable, la hauteur autorisable du mur de séparation étant mesurée à partir du niveau de jardin et non pas à partir du niveau de la terrasse. Il a toutefois confirmé autoriser un garde-corps de 1 mètre le long de l’escalier, tout en invitant Monsieur C à adapter les plans et à diminuer la hauteur du mur longeant l’escalier jusqu’à 1 mètre « à partir du gabarit maximal de 15 mètres, tel que prévu et autorisé dans l’autorisation du 27.09. 2013 ».
Force est de constater que le point litigieux en l’espèce est un rehaussement, par rapport à l’autorisation initiale du 8 octobre 2012, de la partie du mur longeant la propriété des consorts A au-delà d’une profondeur de 15 mètres, en l’occurrence du mur bordant, du côté de la propriété des consorts A, l’escalier donnant sur le toit-terrasse, ainsi que par suite la question de mise en conformité de l’ouvrage tel que réalisé et ce par démolition, voire par régularisation.
Force est encore de constater que s’il n’est pas contesté que Monsieur C n’a pas réalisé le muret litigieux conformément à ce qui a été autorisé en 2012, les plans autorisés en 2012 ne comportent aucune indication quant à la hauteur autorisée de ce muret - la seule indication y figurant étant la hauteur du mur bordant le toit-terrasse à l’intérieur de la profondeur de 15 mètres, à savoir 2 mètres, qui n’est toutefois pas litigieux.
7Toujours à titre liminaire, le tribunal relève que son analyse porte exclusivement sur la légalité de la décision du 22 mars 2018 qui fait l’objet du présent recours, sans qu’il ne puisse remettre en question celle des décisions antérieurement prises, en l’occurrence des autorisations des 8 octobre 2012 et 27 septembre 2013, ainsi que du refus du bourgmestre du 17 octobre 2016, ces décisions ayant entretemps acquis autorité de chose décidée.
C’est sur cette toile de fond que les moyens tels que présentés seront examinés.
S’agissant de prime abord de la légalité externe de la décision attaquée, en l’occurrence le moyen fondé sur une violation de l’article 9.2 du PAG, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 4 de la loi du 13 décembre 1989 « Sous réserve des dispositions de l´article 5 ci-après, quiconque désire entreprendre des travaux soumis à une autorisation de bâtir ou des plans ou travaux d´urbanisme et d´aménagement du territoire doit, pour établir un projet à caractère architectural, faire appel à un architecte et, pour établir un projet à caractère technique, à un ingénieur de construction.
Sont à considérer comme projets à caractère architectural entrant dans les attributions de l´architecte, les édifices résidentiels, administratifs, d´enseignement, de recherche, de soins, ainsi que toute construction courante ne comportant pas de problèmes techniques particuliers.
Sont à considérer comme projets à caractère technique, étant de l´attribution des ingénieurs de construction, les routes, voies ferrées, ponts, constructions souterraines, barrages, ouvrages de soutènement, réservoirs, travaux d´alimentation, d´évacuation et de traitement des eaux, d´aménagement des cours d´eaux, réalisations du domaine de l´énergie et des télécommunications.
Sont à considérer comme travaux à caractère mixte, étant de l´attribution tant des architectes que des ingénieurs de construction, les établissements industriels tels que usines, centrales d´énergie, halls et bâtiments agricoles, ainsi que les travaux d´urbanisme et d´aménagement du territoire. », tandis que l’article 5 de la même loi dispose que « Par dérogation à l´article 4 ne sont pas tenus de recourir à un architecte ou à un ingénieur de construction les personnes physiques qui déclarent vouloir transformer l´intérieur d´une habitation destinée à leur propre usage pour autant que les travaux envisagés ne visent pas les structures portantes de l´immeuble et ne portent pas atteinte à la façade et à la toiture.
Sont dispensés de même les personnes physiques qui déclarent vouloir édifier une construction servant à leur propre usage sur un terrain dont ils ont la jouissance, à condition que le coût des travaux de construction ne dépasse pas un montant à déterminer par règlement grand-ducal.
Les dispenses prémentionnées ne s´appliquent cependant pas aux cas où des dispositions légales ou des règlements communaux prescrivent le recours obligatoire à un architecte ou à un ingénieur de construction. ».
L’article 9.2 du PAG dispose que « Tous les plans de construction et d’aménagement doivent être établis et signés par une personne agrée par la loi du 13 décembre 1989 […] », tandis que l’article 9.4 énumère les pièces dont une demande d’autorisation de construire doit être accompagnée, parmi lesquelles figurent des plans de construction.
8En l’espèce, il n’est pas contesté que l’autorisation attaquée a été accordée exclusivement sur base de photos, portant des annotations renseignant la partie du mur à supprimer et indiquant la hauteur du muret restant, à savoir 2 mètres, respectivement 2,85 mètres, respectivement 3,70 mètres, mesurés à partir du niveau du jardin, et non pas sur base de plans signés par un architecte.
En ce qui concerne ensuite les conséquences à déduire de ce constat, le tribunal relève de prime abord que dans la mesure où la mission du bourgmestre consiste en la vérification de la conformité du projet de construction lui soumis, décrit à travers les plans lui remis, par rapport aux règles urbanistiques relevant de son champ de compétence, la nature des pièces à joindre à une demande d’autorisation et les conséquences à déduire d’une éventuelle omission de ce faire sont nécessairement à mettre en relation avec les règles urbanistiques pertinentes pour ce type de construction que le bourgmestre est censé contrôler1, de même qu’elles sont à mettre en relation avec le type de construction envisagé, étant relevé qu’en l’espèce, ce n’est pas la construction d’un immeuble qui est en jeu, mais celle d’un muret longeant un escalier, étant relevé que suivant les termes du courrier du 22 mars 2018, la demande a porté sur la démolition du mur d’ores et déjà construit, qui avait été jugé comme avoir été construit de façon non conforme par le bourgmestre, alors que suivant les enseignements de l’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2021, le bourgmestre a pris une décision au-delà de ce qui lui avait été demandé, en ce qu’il a validé la légalité de la construction existante subsistant après destruction d’une partie du muret, construction qui d’après les demandeurs ne serait toujours pas conforme au PAG.
Dans ce même ordre d’idées, le tribunal relève que les formalités imposées par le PAG en ce qui concerne les plans à joindre à une demande d’autorisation de construire ne constituent pas une fin en soi, mais s’analysent en des prescriptions de bonne administration prises dans l’intérêt de la commune appelée à instruire le dossier de demande et servent à garantir une information adéquate tant de l’autorité administrative compétente, en l’espèce le bourgmestre, afin que celle-ci puisse prendre sa décision de façon éclairée, que du public.
Il s’ensuit que si le bourgmestre était certes en droit d’insister sur le dépôt de plans et sur le respect de la formalité du contreseing des plans par un architecte, et, le cas échéant, de suspendre l’instruction du dossier en attendant que le demandeur complète celui-ci, ces manquements ne sauraient toutefois en principe justifier ni un refus définitif du permis de bâtir par le bourgmestre, ni l’annulation de l’acte déféré par les juridictions administratives.
En effet, lors de la délivrance d’une autorisation de construire, le bourgmestre doit se limiter à vérifier la conformité du projet par rapport au plan d’aménagement général et par rapport au règlement sur les bâtisses, de sorte qu’une éventuelle non-conformité formelle du dossier de demande par rapport aux prescriptions du règlement sur les bâtisses ne saurait remettre en cause la légalité du projet de construction, mais tout au plus suspendre l’instruction de la demande2..
Toutefois, dans l’hypothèse où le dossier de demande présente des lacunes telles que le bourgmestre n’est pas en mesure de procéder à une vérification de la conformité du projet aux dispositions urbanistiques pertinentes et où, malgré ces lacunes, il délivre une autorisation de construire, celle-ci encourt l’annulation pour avoir été prise sur base d’une instruction insuffisante, le bourgmestre, à défaut de disposer de toutes les informations 1 Trib. adm. 28 avril 2021, numéro 44524 du rôle, disponible sous www.ja.etat.lu.
2 Trib. adm. 10 juillet 2006, numéro 20977 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Urbanisme, n° 771 et 774 et les autres références y citées.
9nécessaires, n’ayant en effet dans ces conditions nécessairement pas pu attester de la conformité du projet aux dispositions urbanistiques applicables et, dans un tel cas, le dossier est à renvoyer au bourgmestre afin de poursuivre son instruction. Un plaideur ne saurait toutefois prospérer dans une telle argumentation qu’à condition que les informations requises et faisant défaut soient pertinentes par rapport à une disposition concrète de la réglementation urbanistique que le bourgmestre est censé contrôler et qu’il ait de la sorte ignorée en délivrant son autorisation sans avoir pu opérer son contrôle3.
En tout état de cause, il ne suffit pas d’invoquer de manière abstraite et générale le non-respect de cette obligation d’information de l’autorité administrative saisie d’une demande d’autorisation de construire, mais il appartient à une partie qui se prévaut d’une telle violation de démontrer en quoi le non-respect d’une de ces formalités ne lui aurait pas permis une prise de connaissance complète du dossier.
En l’espèce, force est de constater que les demandeurs ont libellé leur moyen de façon particulièrement vague en se limitant à faire état d’une violation de l’article 9.2 du PAG au motif que le bourgmestre aurait délivré une autorisation sans avoir été en possession de plans signés par une personne agréée au sens de la loi du 13 décembre 1989, sans autrement développer ce moyen si ce n’est qu’ils affirment qu’un architecte n’aurait pas sollicité une autorisation contraire aux règles d’urbanisme. Ils restent toutefois en défaut d’expliquer concrètement en quoi le non-respect des formalités imposées par le PAG, en ce qui concerne les plans à remettre, ne leur aurait pas offert une information complète du dossier, voire aurait mis le bourgmestre dans l’impossibilité de l’instruire.
Dès lors, si certes aucun plan d’architecte n’a été soumis au bourgmestre mais uniquement des photos annotées du mur d’ores et déjà réalisé que Monsieur C entend voir régulariser, et nonobstant les critiques relevées par la Cour administrative quant aux divers dossiers d’autorisation ayant au fil du temps été présentés à la commune, le tribunal retient qu’au regard (i) des innombrables échanges de courriers entre parties au sujet du mur litigieux depuis l’autorisation initiale de 2012, y compris la procédure ayant donné lieu au jugement du tribunal administratif du 19 octobre 2015, impliquant que nécessairement le bourgmestre a eu connaissance de la problématique tenant à une exécution non conforme de l’autorisation du 8 octobre 2012 au niveau du muret longeant l’escalier du côté de la propriété des demandeurs, et (ii) des annotations apposées sur les photos soumises à autorisation, qui permettent pour le moins d’identifier la partie du mur destinée à être démolie, à savoir le muret, allant au-delà du gabarit de 15 mètres, longeant du côté de la propriété des demandeurs l’escalier donnant sur le toit-terrasse et ce à concurrence d’une hauteur de 2 mètres, respectivement 2,85 mètres, respectivement 3,70 mètres, et à défaut par les demandeurs d’indiquer concrètement en quoi le simple fait, à lui seul, que Monsieur C n’a pas soumis des plans signés par un architecte ait empêché le bourgmestre de procéder à l’instruction du dossier de façon éclairée, le moyen fondé sur une violation de l’article 9.2 du PAG, tel qu’il est invoqué par les demandeurs, ne conduit pas à l’annulation de l’autorisation litigieuse, sous réserve de l’examen des reproches soulevés à cet égard au niveau de la légalité interne.
En ce qui concerne ensuite la légalité interne de la décision attaquée, force est de constater que les demandeurs reprochent en substance au bourgmestre d’avoir validé ex post 3 Trib. adm. 4 novembre 2019, n° 41570 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Urbanisme, n° 772, et l’autre référence y citée.
10une construction qui serait contraire à l’autorisation initiale du 8 octobre 2012, de même qu’elle serait contraire à l’article 5.5 du PAG, sur lequel le bourgmestre se serait pourtant appuyé dans sa décision du 17 octobre 2016.
Les parties à l’instance sont en désaccord sur la qualification à donner au muret litigieux, les demandeurs préconisant celle de mur de séparation au sens de l’article 5.5. du PAG, tandis que la commune est d’avis qu’il s’agirait d’un garde-corps au sens de l’article 7.18 du PAG.
Les demandeurs s’appuient sur les dispositions suivantes de l’article 5.5. du PAG, intitulé « les clôtures et murs de soutènement » :
« […] Les limites de propriété latérales et postérieures pourront être clôturées par des socles ou des murets d’une hauteur moyenne égale ou inférieure à 1,00 mètre, par des haies vives ou par des grillages transparents et ouverts d’au moins 85%. La hauteur totale de ces clôtures ne pourra dépasser 2,00 mètres. La hauteur maximale de ces haies vives implantées sur la limite de parcelle, est de 2,00 mètres.
[…] Les murs de clôture plus hauts que 1,00 mètre peuvent être autorisés exceptionnellement pour des raisons de destination de terrain, à condition que la hauteur moyenne n’excède pas les hauteurs maximales et que leur hauteur ne soulève pas d’objections d’ordre esthétique ou de sécurité de la circulation.
Les murs de clôture accolés à la façade postérieure entre deux constructions jumelées ou groupées, auront une hauteur maximale de 2,00 mètres et une longueur maximale de 3,00 mètres […] ».
L’article 7.18 du PAG, intitulé « les escaliers », invoqué par la commune, dispose quant à lui que : « L’exécution des escaliers doit suivre les règles de l'art de manière à garantir une praticabilité agréable et sûre.
[…] - les escaliers comportant plus de 5 marches doivent être munis d'une rampe d'au moins 1,00 mètre de hauteur mesurée à partir du nez de marche. […] ».
Force est de constater que la situation est particulière en l’espèce dans la mesure où conformément à l’autorisation du 8 octobre 2012, modifiée par celle du 27 septembre 2013 en ce qui concerne l’orientation du bas de l’escalier, - les deux autorisations étant devenues définitives, de sorte que le tribunal ne saurait plus en remettre en question la légalité -, Monsieur C a valablement pu construire un escalier, longeant - à l’exception des trois dernières marches - la propriété des demandeurs. En application de ces mêmes décisions définitives, il a encore valablement pu longer cet escalier d’un muret en guise de garde-corps, le principe d’un tel garde-corps ayant, en effet, été consacré par l’autorisation du 8 octobre 2012, encore que Monsieur C l’ait réalisé à une hauteur supérieure et suivant une forme autre que prévu, tel que le tribunal vient de le retenir.
Il s’ensuit que le principe-même de la construction d’un escalier le long de la propriété des demandeurs, y compris un garde-corps, qu’il soit conforme ou non au PAG, ne 11saurait plus être remis en question, de sorte que le bourgmestre, saisi de la demande du 4 juillet 2017, était obligé de prendre en compte cette constante.
Certes, cet escalier et son garde-corps forment, au-delà de la profondeur de 15 mètres, seule litigieuse en l’espèce, de facto une clôture au sens de l’article 5.5. du PAG - encore que le tribunal constate, de concert avec la commune, que la limite de propriété proprement dite est en principe clôturée par un grillage tel que cela ressort des photos versés aux débats -, de sorte que la question du respect des dispositions de l’article 5.5 du PAG se pose, cette disposition limitant en l’occurrence la hauteur maximale d’un tel mur à 2 mètres, alors que suivant les annotations figurant aux photos soumises à autorisation du bourgmestre, seule la partie la plus basse du muret a une hauteur de 2 mètres, tandis que le reste du muret a une hauteur de 2,85 mètres, respectivement de 3,70 mètres, dépassant ainsi a priori ce qui est autorisable.
Force est toutefois encore de constater que l’article 7.18 du PAG, disposition que le bourgmestre n’a pas non plus pu ignorer, exige que les escaliers de plus de 5 marches, tel l’escalier de l’espèce, doivent comporter une « rampe » d’une hauteur minimale de 1 mètre, et ce pour des raisons de sécurité évidentes. C’est d’ailleurs dans cette optique que le bourgmestre a, dans sa décision du 17 octobre 2016, annoncé être disposé à accorder une autorisation pour un garde-corps de 1 mètre maximum.
Le tribunal est dès lors amené à retenir que compte tenu de la nécessité de reconnaître, au regard des autorisations d’ores et déjà émises et devenues définitives, le principe même d’un escalier, y compris un garde-corps, à l’endroit litigieux et afin de concilier cette situation acquise en vertu des autorisations de 2012 et de 2013 avec les exigences combinées des articles 5.5. et 7.18 du PAG, le bourgmestre a tout au plus pu accorder son autorisation de régularisation, au-delà de la démolition d’une partie du mur à concurrence des hauteurs indiquées sur les photos, pour le maintien d’un garde-corps d’une hauteur maximale de 1 mètres, étant relevé par ailleurs que le fait que ce garde-corps est réalisé en maçonnerie n’est pas sujet à critique dans la mesure où (i) les demandeurs n’invoquent aucune disposition qui interdirait de réaliser la rampe requise par l’article 7.18 du PAG en maçonnerie et (ii) que le principe même de la réalisation d’un garde-corps en maçonnerie a été prévu par l’autorisation du 8 octobre 2012, certes suivant une pente régulière et non pas dans la forme telle que finalement réalisée par Monsieur C.
A cet égard, la commune n’est pas fondée à affirmer que comme l’article 7.18 du PAG impose uniquement une hauteur minimale des rampes d’appui d’un escalier, le bourgmestre aurait été libre d’accorder une autorisation pour un garde-corps d’une hauteur supérieure, dans la mesure où celui-ci est encore tenu au respect de l’article 5.5. PAG. Ainsi, si certes cette disposition lui avait a priori interdit d’autoriser un muret d’une hauteur excédant 2 mètres, le tribunal retient qu’au regard (i) des droits acquis en vertu des autorisations de 2012 et de 2013 que le bourgmestre doit respecter, (ii) des exigences minimales découlant de l’article 7.18 du PAG et (ii) afin de respecter par ailleurs sa décision antérieure du 17 octobre 2016 en vertu de laquelle il a donné son accord de principe pour la réalisation d’un garde-corps de 1 mètre maximum, le bourgmestre a valablement pu autoriser un garde-corps en maçonnerie, dont la hauteur devrait toutefois être limitée à 1 mètre.
Force est toutefois de constater qu’en l’espèce, le bourgmestre a accordé son autorisation au titre d’un avenant à l’autorisation du 8 octobre 2012, sans l’assortir de la condition précitée tenant à la hauteur maximale du garde-corps, telle que retenue d’ores et 12déjà dans sa décision du 17 octobre 2016. Par ailleurs, les photos soumises à l’appui de la demande d’autorisation ne comportent aucune indication quant à la hauteur du garde-corps, seule la hauteur globale du mur restant après démolition partielle étant déterminable, mais non pas la hauteur en tant que telle du garde-corps mesurée par rapport au nez de marche, de sorte que le bourgmestre, en y apposant purement et simplement sa signature, sans soumettre son autorisation dans la partie écrite à la condition de hauteur maximale du garde-corps, sinon pour le moins exiger des indications plus précises quant à la hauteur du garde-corps par rapport au nez de marche, a violé des dispositions combinées des article 5.5. et 7.18 du PAG.
Il s’ensuit qu’encore que l’autorisation pour un garde-corps en maçonnerie n’est pas critiquable en son principe, elle est viciée en ce que le bourgmestre a omis de fixer sa hauteur maximale, sinon de s’assurer de la hauteur exacte telle qu’elle subsiste après démolition, de sorte que l’autorisation attaquée est à annuler et le dossier à renvoyer au bourgmestre en prosécution de cause.
Le tribunal relève qu’encore que l’autorisation de démolition proprement dite n’est pas critiquée par les demandeurs, cette décision ne leur faisant d’ailleurs nécessairement pas grief dans la mesure où le bourgmestre a autorisé la démolition partielle d’un mur qu’ils ont eux-mêmes réclamée, et que seul le volet de la décision du bourgmestre portant régularisation du mur restant est viciée conformément à ce que le tribunal vient de retenir, le tribunal est néanmoins amené prononcer l’annulation l’autorisation du 22 mars 2018 en sa globalité, les deux volets de la décision formant un tout indivisible.
Malgré l’issue du litige, la demande en paiement d’une indemnité de procédure de 4.000 euros formulée par les consorts A est à rejeter, ceux-ci ne justifiant pas en quoi il serait inéquitable de laisser à leur charge les frais non compris dans les dépens, au-delà de ceux pour lesquels la Cour administrative a d’ores et déjà accordé une indemnité de procédure de 5.000 euros à travers son arrêt du 6 mai 2021.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
sur renvoi suivant l’arrêt de la Cour administrative du 6 mai 2012 ;
déclare le recours en annulation fondé, partant annule la décision du bourgmestre du 22 mars 2018 ;
renvoie le dossier en prosécution de cause devant le bourgmestre ;
rejette la demandes en paiement d’une indemnité de procédure formulée par les consorts A ;
condamne la commune de Sanem au paiement des frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 20 avril 2022 par :
Annick Braun, vice-président, Michèle Stoffel, premier juge, Benoît Hupperich, attaché de justice délégué, 13 en présence du greffier Luana Poiani.
s. Poiani s. Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 avril 2022 Le greffier du tribunal administratif 14
