Tribunal administratif N° 45295 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 30 novembre 2020 2e chambre Audience publique du 28 mars 2022 Recours formé par Madame …, …, contre deux décisions du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de police des étrangers
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 45295 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 30 novembre 2020 par Maître Ibtihal El Bouyousfi, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, née le … à … (République démocratique du Congo), de nationalité congolaise, demeurant à L-…, tendant à l’annulation, sinon à la réformation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 9 mars 2020 et de la décision du même ministre du 28 août 2020 prise sur recours gracieux en matière de demande de regroupement familial ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 1er mars 2021 ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 1er avril 2021 au greffe du tribunal administratif par Maître Ibtihal El Bouyousfi au nom et pour le compte de la demanderesse, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 21 avril 2021 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions déférées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc-Olivier Zarnowski, en remplacement de Maître Ibtihal El Bouyousfi, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-
Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 février 2022.
En date du 29 juin 2017, Madame … introduisit auprès du service compétent du ministère des Affaires étrangères et européennes, direction de l’Immigration, une demande de protection internationale au sens de la loi modifiée du 18 décembre 2015 relative à la protection internationale et à la protection temporaire, ci-après désignée par la « loi du 18 décembre 2015 ».
En date du 31 octobre 2018, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après désigné par « le ministre », accorda par décision notifiée en mains propres le même jour, à Madame … le statut de réfugié au sens de la loi du 18 décembre 2015, ainsi qu’une autorisation de séjour valable jusqu’au 30 octobre 2023.
1Par courrier de son mandataire du 31 janvier 2019, Madame … introduisit une demande de regroupement familial au sens de l’article 69, paragraphe (2), de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, désignée ci-après par la « loi du 29 août 2008 », dans le chef de sa fille majeure, Madame …, de son fils mineur, …, et de sa fille mineure, …, demeurant dans la République démocratique du Congo.
Par courrier du 11 février 2019, le ministre s’adressa au litismandataire de Madame … dans les termes suivants :
« (…) J’accuse bonne réception de votre courrier reprenant l’objet sous rubrique qui m’est parvenu en date du 1 février 2019 respectivement votre télécopie qui m’est parvenue en date du 31 janvier 2019.
Je me permets d’attirer votre attention sur le fait que conformément à l’article 23 du règlement grand-ducal modifié du 5 septembre 2008 portant exécution de certaines dispositions relatives aux formalités administratives prévues par la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, seules les demandes comportant les indications et éléments requis feront l’objet d’un examen.
Etant donné que votre demande ne comporte aucun document concernant les personnes à regrouper, je ne suis pas en mesure d’établir le lien familial entre votre mandante et les personnes à regrouper ni une identité des personnes à regrouper.
Je tiens à vous informer que l’article 69, paragraphe (3) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration n’est plus applicable étant donné que le lien familial n’a pas pu être établi endéans le délai des trois mois suivant la notification du statut de réfugiée à votre mandant.
Subsidiairement, je tiens à vous informer que conformément à l’article 70, paragraphe (1), point c) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et de l’immigration, le regroupement familial se limite aux descendants célibataires de moins de dix-
huit ans. (…) ».
Par courrier du 14 février 2020, le litismandataire de Madame … expliqua les raisons pour lesquelles elle n’était pas en mesure de fournir tous les documents utiles en même temps que la demande de regroupement familial afin de permettre au ministre d’établir le lien familial entre le regroupant et les personnes à regrouper, et de procéder à l’identification de ces dernières. Il estima que l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 était toujours applicable et sollicita de considérer la demande de regroupement familial de Madame … « avec grande souplesse ». Furent ajoutés à ce courrier l’original du certificat de décès de Monsieur …, père des personnes à regrouper, les actes de naissance, des copies certifiées conformes des passeports, les fiches individuelles de l’état civil, les originaux des casiers judiciaires et les copies des cartes de scolarité de chaque enfant.
Par courrier du 9 mars 2020, le ministre s’adressa au mandataire de Madame … dans les termes suivants :
« (…) Tout d'abord, je tiens à vous informer que l'article 69, paragraphe (3) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration n'est plus 2applicable, étant donné que le lien familial n'a pas pu être établi endéans le délai des trois mois suivant la notification du statut de réfugiée à votre mandante.
Vous m'informez que vous avez introduit une demande de regroupement familial en date du 31 janvier 2019, donc endéans le délai des trois mois étant donné que la notification du statut de réfugiée à votre mandante a eu lieu en date du 31 octobre 2018.
Je me permets de vous rendre attentif sur le fait que, conformément à l'article 73, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 précitée, « la demande en obtention d'une autorisation de séjour en tant que membre de la famille est accompagnée des preuves que le regroupant remplit les conditions fixées et de pièces justificatives prouvant les liens familiaux, ainsi que des copies certifiées conformes des documents de voyage des membres de la famille ».
Etant donné que votre courrier du 1er février 2019 respectivement votre télécopie du 31 janvier 2019 ne comportait aucun document concernant les personnes à regrouper, vous conviendrez sans doute avec moi que ce courrier ne constitue pas de demande en obtention d'une autorisation de séjour en tant que membre de la famille.
Je vous rappelle donc que votre mandante doit remplir les conditions fixées à l'article 69, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 précitée.
I. Demande de regroupement familial en faveur des enfants mineurs de votre mandante Avant tout progrès en cause et sans préjudice du fait que toutes les conditions en vue de l'obtention d'une autorisation de séjour doivent être remplies au moment de la prise de décision, je vous prie de bien vouloir me faire parvenir les documents suivants qui n'étaient pas joints à la demande :
La preuve que votre mandante dispose de ressources personnelles et suffisantes pour subvenir à ses besoins ainsi qu'à ceux de ses membres de familles ;
La preuve que votre mandante dispose d'un logement approprié sur le territoire luxembourgeois ainsi que l'accord écrit du propriétaire, accompagné d'une pièce d'identité, à y loger ses enfants Zacharie et …;
La preuve que Monsieur … et Madame … disposent d'une assurance maladie couvrant tous les risques sur le territoire luxembourgeois (assurance de voyage);
Une copie du passeport de Madame … étant donné que sa photo n'est pas reconnaissable.
Si les documents ne sont pas rédigés dans les langues allemande, française ou anglaise, une traduction certifiée conforme par un traducteur assermenté doit être jointe.
Veuillez nous adresser les documents demandés en un seul envoi, conjointement avec la présente.
II. Demande de regroupement familial en faveur de l'enfant majeur de votre mandante Je suis au regret de vous informer que je ne suis pas en mesure de faire droit à votre requête.
3En effet, conformément à l'article 70, paragraphe (1), point c) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration, le regroupement familial se limite aux descendants célibataires de moins de dix-huit ans.
Etant donné que la fille de votre mandante, Madame … est née en …, elle ne remplit en conséquent pas cette condition.
Le regroupement familial lui est en conséquence refusé conformément aux articles 75, point 1 et 101, paragraphe (1), point 1 de la loi du 29 août 2008 précitée.
Cependant, étant donné que vous m'informez qu'elle serait encore célibataire, scolarisée et à charge de sa mère, je serais disposé à considérer l'octroi d'une autorisation de séjour pour raisons privées conformément à l'article 78, paragraphe (1) et (2) de la loi du 29 août 2008 précitée à condition de me faire parvenir les documents suivants:
un engagement de prise en charge en bonne et due formel souscrit en faveur de Madame …;
une preuve que votre mandante dispose d'un logement approprié au Luxembourg ainsi que l'accord écrit du propriétaire, accompagné d'une pièce d'identité, à y loger sa fille … ;
la preuve que la fille de votre mandante dispose d'une assurance maladie couvrant tous les risques sur le territoire luxembourgeois (assurance de voyage) un certificat de scolarité de Madame … ;
un certificat de célibat de Madame … ;
la preuve par tout moyen (p.ex. : attestations testimoniales, photos, etc.) que votre mandante entretienne une relation stable, intense et ancienne avec sa fille au sens de l'article 78, paragraphe (1), point c) de la loi du 29 août 2008 précitée.
Si les documents ne sont pas rédigés dans les langues allemande, française ou anglaise, une traduction certifiée conforme par un traducteur assermenté doit être jointe.
Veuillez nous adresser les documents demandés en un seul envoi, conjointement avec la présente. (…) » En date du 1er avril 2020, le litismandataire de Madame … répondit pour renforcer sa position que l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 était toujours applicable.
Par courrier du 7 juillet 2020, le ministre reprit les termes de son courrier du 9 mars 2020 et renvoya à celui-ci.
Par courrier de son litismandataire du 24 août 2020, réceptionné le 25 août 2020, Madame … demanda au ministre de réexaminer sa demande de regroupement familial en faveur de ses deux enfants mineurs.
En date du 28 août 2020, le ministre s’adressa encore à Madame … dans les termes suivants : « (…) J'accuse bonne réception de votre courrier reprenant l'objet sous rubrique qui m'est parvenu en date du 24 août 2020.
4Après avoir procédé au réexamen du dossier de votre mandante, je suis au regret de vous informer qu'à défaut d'éléments pertinents nouveaux ou non pris en considération, je ne peux que confirmer ma décision du 9 mars 2020 dans son intégralité. Il en va de même de mon courrier du 7 juillet 2000. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 30 novembre 2020, Madame … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de « la décision du 09 mars 2020 du Ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après « le Ministre » rejetant sa demande de regroupement familial du 31 janvier 2019 en faveur de ses deux enfants mineurs …, né le … et …, née le …, tous de nationalité congolaise » et de « la décision confirmative de refus du 28 août 2020 du Ministre, intervenue suite au recours gracieux du 24 août 2020 ».
Dans la mesure où aucune disposition légale n’instaure un recours au fond en matière de regroupement familial, respectivement d’autorisation de séjour, seul un recours en annulation a pu être valablement introduit contre les actes déférés.
1) Quant à l’objet du recours Le tribunal constate qu’il se dégage de la requête introductive d’instance du 30 novembre 2020 que le volet des actes déférés concernant la demande de regroupement familial en faveur de l’enfant majeur, Madame …, n’est pas visé par le présent recours.
L’analyse du tribunal portera, dès lors, uniquement sur le volet des actes déférés concernant la demande de regroupement familial dans le chef des enfants mineurs … et ….
2) Quant à la recevabilité du recours Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement soulève l’irrecevabilité du recours dirigé contre le courrier ministériel du 9 mars 2020 pour défaut de caractère décisionnel, étant donné qu’il se limiterait à informer la demanderesse de l’expiration du délai de trois mois prévu par l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, tout en sollicitant des pièces supplémentaires afin de pouvoir trancher sa demande de regroupement familial. L’élément décisionnel sur l’inapplicabilité de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 ne constituerait pas un acte final dans la procédure engagée. En effet, il ne constituerait pas une décision administrative définitive susceptible de recours, la décision finale sur le regroupement familial n’ayant pas encore été prise.
La demanderesse conclut au rejet de ce moyen d’irrecevabilité.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. En effet, pour être susceptible de faire l’objet d’un recours la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief.1 1 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes administratifs, n° 43 et les autres références y citées.
5Plus particulièrement, n’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision.2 Pareillement, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer l’administré sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur la situation juridique, de même qu’un avis sur l’interprétation à donner à un texte légal ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation.3 Dans cet ordre d’idées, il s’agit encore de rappeler que pour valoir décision administrative, un acte doit constituer la décision définitive dans la procédure engagée et non pas une simple mesure d’instruction destinée à permettre à l’autorité compétente de recueillir les éléments d’information en vue de sa décision ultérieure.4 En ce qui concerne le courrier du ministre du 9 mars 2020, force est de constater qu’aucune décision de refus de la demande de regroupement familial introduite en faveur des enfants mineurs n’a été prise par le ministre.
Cependant, par ce même courrier, le ministre a opposé une fin de non-recevoir à la demande de regroupement familial fondée sur l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, qui s’analyse comme un arrêt du volet de la procédure de regroupement familial engagée sur base de cette disposition dérogatoire et une continuation de la procédure en vertu du régime de droit commun de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 à travers l’invitation adressée à la demanderesse de fournir les pièces supplémentaires requises par le ministre. Une telle prise de position doit donc être qualifiée de décision dans cette mesure.5 En outre, cette prise de position est de nature à faire grief à la demanderesse en ce qu’elle est contrainte de remplir davantage de conditions sous le régime de droit commun que sous le régime favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Le courrier ministériel du 9 mars 2020 doit donc être qualifié de décision de nature à faire grief pour avoir rejeté la demande de regroupement familial de la demanderesse en ce qu’elle était fondée sur la disposition dérogatoire de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et pour avoir admis la continuation de la procédure sur la seule base du régime de droit commun découlant de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, de sorte à soumettre l’examen au fond d’une telle demande à la condition préalable que la demanderesse fournisse les preuves requises par cette dernière disposition.
Ne pas reconnaître cette qualification audit courrier ministériel risquerait de priver la demanderesse de toute possibilité de contrôle juridictionnel du bien-fondé du refus de la faire bénéficier du régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
En effet, aussi longtemps qu’elle n’aurait pas fourni toutes les preuves requises par l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, sa demande de regroupement familial demeurerait en attente de traitement, l’autorité ministérielle ne pouvant rejeter cette demande en raison de la seule absence des pièces justificatives requises attestant les liens familiaux, conformément à 2 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes administratifs, n° 66 et les autres références y citées.
3 Trib. adm., 7 mars 2007, n° 21708 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes administratifs, n° 78 et les autres références y citées.
4 Trib. adm., 6 janvier 1998, n° 10138 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes administratifs, n° 91 et les autres références y citées.
5 Cour adm., 5 octobre 2021, n°45914C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
6l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. Par conséquent, en cas d’impossibilité pour la demanderesse de fournir ces preuves et en l’absence d’un motif de rejet de cette demande autre que l’absence des pièces justificatives requises, la demanderesse n’obtiendrait pas de rejet de sa demande de regroupement familial et ne pourrait donc pas faire contrôler, dans le cadre d’un recours dirigé contre le rejet de sa demande, le bien-fondé de la décision de la soumettre au régime de droit commun plutôt qu’au régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
Quant au courrier du 28 août 2020, au vu des développements ci-dessus, il est à qualifier de décision confirmative de refus intervenue suite au recours gracieux du 24 août 2020. En effet, le litismandataire de la demanderesse sollicite clairement dans son courrier du 24 août 2020, qu’il qualifie expressément de recours gracieux contre la décision du 9 mars 2020, un réexamen de la demande de regroupement familial après avoir expliqué les raisons pour lesquelles il estime que l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 reste applicable.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours est à déclarer recevable dans la mesure où il est dirigé contre le courrier ministériel du 9 mars 2020 pour autant qu’il vise le refus de faire bénéficier la demanderesse du régime plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, et dans la mesure où il est dirigé contre le courrier ministériel du 28 août 2020 qui confirme la décision du 9 mars 2020 dans son intégralité.
3) Quant au fond En droit, la demanderesse estime que le ministre aurait commis une erreur de droit et une violation des articles 69, paragraphe (3), et 73, paragraphes (1) et (2) de la loi du 29 août 2008.
Elle indique que l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 ne prévoirait pas qu’une demande de regroupement familial ne puisse être considérée comme étant valablement introduite endéans le délai de trois mois que lorsqu’elle serait accompagnée endéans ledit délai des pièces justificatives des liens familiaux.
Ainsi, il serait constant en cause qu’elle aurait obtenu le statut de réfugié par décision ministérielle du 31 octobre 2018, remise en mains propres le même jour, qu’elle aurait « expressément » introduit sa demande de regroupement familial le 31 janvier 2019, et que tous les documents justifiant les liens familiaux entre la demanderesse et ses enfants auraient été transmis par courrier du 14 février 2019. Ce serait dès lors à tort que le ministre aurait écarté la demande de regroupement familial pour absence de pièces alors que la loi prévoirait expressément que le rejet du regroupement familial ne pourrait se faire sur base d’un manque de pièces.
La demanderesse précise encore qu’il ressortirait des dispositions de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 que lorsqu'un bénéficiaire d'une protection internationale introduirait une demande de regroupement avec un membre de sa famille, tel que défini à l'article 70, dans un délai de trois mois suivant l'octroi d'une protection internationale, il ne devrait pas remplir les conditions du paragraphe (1) de l'article 69. Il y aurait lieu de constater que la demanderesse aurait valablement déposé sa demande de regroupement familial dans les délais légaux pour bénéficier du régime exceptionnel instauré par l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
7 Elle poursuit en estimant que le ministre aurait commis un détournement de pouvoir en ayant poursuivi un but étranger à l’objet de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, qui serait celui de durcir les conditions des migrations familiales des bénéficiaires de protection internationale afin de limiter et de réduire leur nombre alors qu’il saurait pertinemment qu’ils auront des difficultés pour remplir les conditions de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008.
La demanderesse cite à ce sujet les articles 12, paragraphe (1), et 7, paragraphe (1), de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial, ci-après désignée par « la directive 2003/86/CE ». L’exigence du ministre que la demanderesse réunisse les conditions de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, serait incompatible avec le but poursuivi par la directive 2003/86/CE et l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. La Recommandation 1686 (2004) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur la mobilité humaine et le droit au regroupement familial préconiserait d’ailleurs aux Etats d’imposer des conditions moins rigides aux « demandeurs » en ce qui concerne les garanties financières, l’assurance-maladie et le logement.
La demanderesse poursuit en estimant que le ministre aurait violé l’article 3, paragraphe (1), de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant et l’article 10, paragraphe (2), de la même convention alors qu’il n’aurait pas pris en compte la situation concrète des deux enfants mineurs eu égard à l’intérêt supérieur de l’enfant et que la demande n’aurait, dès lors, pas été examinée avec humanité et diligence. Elle cite, à cet égard, également l’article 5, paragraphe (5), de la directive 2003/86/CE. Le ministre n’aurait, d’ailleurs, pas contesté les liens juridiques de filiation entre la demanderesse et ses deux enfants mineurs, ni leur identité respective.
Enfin, la demanderesse reproche au ministre d’avoir violé l’article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH », alors qu’il aurait méconnu son droit au respect de sa vie privée et familiale.
Le délégué du gouvernement conclut, quant à lui, au rejet du recours pour ne pas être fondé.
Il convient de souligner que le tribunal n’est pas lié par l’ordre des moyens dans lequel ils lui ont été soumis et qu’il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile qui s’en dégagent. Par conséquent, il convient d’abord de déterminer si la demanderesse a introduit sa demande de regroupement familial endéans le délai prévu à l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008.
L’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 dispose comme suit :
« Le ressortissant de pays tiers qui est titulaire d'un titre de séjour d'une durée de validité d'au moins un an et qui a une perspective fondée d'obtenir un droit de séjour de longue durée et qui séjourne depuis au moins douze mois sur le territoire luxembourgeois, peut demander le regroupement familial des membres de sa famille définis à l'article 70, s'il remplit les conditions suivantes :
1. il rapporte la preuve qu'il dispose de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et ceux des membres de sa famille qui sont à sa charge, sans 8recourir au système d'aide sociale, conformément aux conditions et modalités prévues par règlement grand-ducal;
2. il dispose d'un logement approprié pour recevoir le ou les membres de sa famille;
3. il dispose de la couverture d'une assurance maladie pour lui-même et pour les membres de sa famille. » L’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, dans sa version applicable au litige, prévoit que : « Le bénéficiaire d'une protection internationale peut demander le regroupement des membres de sa famille définis à l'article 70. Les conditions du paragraphe (1) qui précède, ne doivent être remplies que si la demande de regroupement familial est introduite après un délai de trois mois suivant l'octroi d'une protection internationale ».
Quant à l’article 70, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008, il énonce que : « Sans préjudice des conditions fixées à l'article 69 dans le chef du regroupant, et sous condition qu'ils ne représentent pas un danger pour l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique, l'entrée et le séjour est autorisé aux membres de famille ressortissants de pays tiers suivants:
(…) c) les enfants célibataires de moins de dix-huit ans, du regroupant et/ou de son conjoint ou partenaire, tel que défini au point b) qui précède, à condition d'en avoir le droit de garde et la charge, et en cas de garde partagée, à la condition que l'autre titulaire du droit de garde ait donné son accord ».
Enfin, en vertu de l’article 73, paragraphes (1) à (3), de la loi du 29 août 2008 :
« (1) La demande en obtention d'une autorisation de séjour en tant que membre de la famille est accompagnée des preuves que le regroupant remplit les conditions fixées et de pièces justificatives prouvant les liens familiaux, ainsi que des copies certifiées conformes des documents de voyage des membres de la famille.
(2) Pour obtenir la preuve de l'existence de liens familiaux, le ministre ou l'agent du poste diplomatique ou consulaire représentant les intérêts du Grand-Duché de Luxembourg dans le pays d'origine ou de provenance du membre de la famille, peuvent procéder à des entretiens avec le regroupant ou les membres de famille, ainsi qu'à tout examen et toute enquête jugés utiles.
(3) Lorsqu'un bénéficiaire d'une protection internationale ne peut fournir les pièces justificatives officielles attestant des liens familiaux, il peut prouver l'existence de ces liens par tout moyen de preuve. La seule absence de pièces justificatives ne peut motiver une décision de rejet de la demande de regroupement familial ».
Tandis que ni la loi du 29 août 2008, ni la directive 2003/86/CE ne définissent la notion de « demande », la demanderesse plaide en faveur d’une interprétation large de cette notion, dans le sens que la seule invocation, par le bénéficiaire de la protection internationale, du bénéfice du régime instauré par l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 au profit d’une personne qu’il allègue être un membre de sa famille, vaudrait demande, même si la demande n’était pas immédiatement accompagnée de toutes les pièces nécessaires pour le ministre pour apprécier les liens familiaux.
9Le tribunal ne partage cependant pas l’analyse de la demanderesse. Certes, par courrier de son avocat du 31 janvier 2019, la demanderesse a rappelé avoir obtenu le statut de réfugié par une décision lui ayant été notifiée le 31 octobre 2018, a joint ladite décision et a indiqué que sa demande de regroupement familial serait basée sur les « dispositions de l’article 56 de la loi du 18 décembre 2016 relative à la protection internationale et à la protection temporaire et de l’article 69 (2) de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration, mais aussi sur le fondement de l’article 8 de la convention européenne des droits de l’homme relatif au droit au respect de la vie privée et familiale, de la directive 2003/86/CE du Conseil du 22 septembre 2003 relative au droit au regroupement familial ainsi que tout autre élément de l’ordre juridique luxembourgeois européen et international leur permettant d’accéder à une vie privée et familiale au Luxembourg ». Il ressort dès lors de cette demande que la demanderesse a invoqué le bénéfice du régime de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 endéans le délai de trois mois prévu à cet article, même si elle a invoqué l’ancien article 69, paragraphe (2), de la loi du 29 août 2008. De plus, puisqu’en vertu de l’article 73, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, la seule absence de pièces justificatives ne peut motiver une décision de rejet de la demande de regroupement familial, l’on ne saurait interpréter trop restrictivement la notion de demande en considérant que seule une « demande complète », c’est-à-dire la requête de bénéficier du regroupement familial accompagnée de tous les éléments justificatifs nécessaires, vaudrait « demande » au sens de la loi du 29 août 2008.
Il n’en demeure pas moins que par le biais de ce courrier du 31 janvier 2019, la demanderesse n’a pas sollicité le regroupement familial en mettant le ministre à même de vérifier si, globalement, les conditions de l’article invoqué étaient bien remplies. Si ledit courrier comporte l’indication qu’elle « éprouve des difficultés à obtenir le reste des documents à l’appui de la présente demande pour des raisons inhérentes à l’insécurité actuelle de sa famille et de son pays, le Congo », force est de constater que la demanderesse reste en défaut de préciser quelle est la prétendue insécurité qui l’empêcherait de se procurer des pièces justificatives officielles en vue d’établir le lien de filiation et d’autres moyens de preuve qu’elle pourrait faire valoir à cette fin. Ainsi, un tel courrier ne peut valoir « demande » au sens de la loi du 29 août 2008, vu que, comme souligné par la Cour de Justice de l’Union européenne (« CJUE ») au considérant 49 de l’arrêt du 7 novembre 20186, l’on ne saurait retenir une interprétation qui « priverait de son efficacité et de sa clarté la règle de délimitation des champs d’application respectifs des régimes applicables aux demandes de regroupement familial (…) que les États membres ont la faculté d’instaurer sur la base du délai fixé à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa (de la directive 2003/86) ». Or, en l’espèce, admettre que le courrier du 31 janvier 2019 est à qualifier de « demande » au sens de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 reviendrait à rendre au moins partiellement inopérante la distinction entre le régime de faveur de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 et celui de droit commun de l’article 69, paragraphe (1), de la même loi. De plus, une interprétation trop large de la notion de « demande » empêcherait le ministre de satisfaire à l’obligation lui imposée à l’article 73, paragraphe (6), de la loi du 29 août 2008, de notifier sa décision au regroupé au plus tard neuf mois après la date du dépôt de la demande, étant relevé que selon ce même article, ce délai de neuf mois ne peut être prolongé que dans « des cas exceptionnels liés à la complexité de l’examen de la demande ».7 Il ressort de ce qui précède que la demanderesse ne peut être considérée comme ayant introduit endéans le délai de trois mois une demande de regroupement familial au sens de la loi 6 CJUE, 7 novembre 2018, K et B contre Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, C-380/178.
7 Cour adm., 5 octobre 2021, n° 45914C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
10du 29 août 2008, de sorte que ni une erreur de droit, ni une violation des articles 69, paragraphe (13) et 73, paragraphes (1) et (2) de la loi du 29 août 2008 ne peut être reprochée au ministre.
Quant au reproche du détournement de pouvoir que le ministre aurait commis, l’article 12, paragraphe (1) de la directive 2003/86/CE, auquel se réfère la demanderesse, se lit comme suit :
« Par dérogation à l'article 7, les États membres ne peuvent pas imposer au réfugié et/ou aux membres de la famille de fournir, en ce qui concerne les demandes relatives aux membres de la famille visés à l'article 4, paragraphe 1, des éléments de preuve attestant qu'il répond aux conditions visées à l'article 7.
Sans préjudice d'obligations internationales, lorsque le regroupement familial est possible dans un pays tiers avec lequel le regroupant et/ou le membre de la famille a un lien particulier, les États membres peuvent exiger les éléments de preuve visés au premier alinéa.
Les États membres peuvent exiger du réfugié qu'il remplisse les conditions visées à l'article 7, paragraphe 1, si la demande de regroupement familial n'est pas introduite dans un délai de trois mois suivant l'octroi du statut de réfugié. » L’article 7, paragraphe (1) de la directive 2003/86/CE prévoit que :
« Lors du dépôt de la demande de regroupement familial, l'État membre concerné peut exiger de la personne qui a introduit la demande de fournir la preuve que le regroupant dispose:
a) d'un logement considéré comme normal pour une famille de taille comparable dans la même région et qui répond aux normes générales de salubrité et de sécurité en vigueur dans l'État membre concerné;
b) d'une assurance maladie couvrant l'ensemble des risques normalement couverts pour ses propres ressortissants dans l'État membre concerné, pour lui-même et les membres de sa famille;
c) de ressources stables, régulières et suffisantes pour subvenir à ses propres besoins et à ceux des membres de sa famille sans recourir au système d'aide sociale de l'État membre concerné. Les États membres évaluent ces ressources par rapport à leur nature et leur régularité et peuvent tenir compte du niveau des rémunérations et des pensions minimales nationales ainsi que du nombre de membres que compte la famille. » Force est dès lors de constater que la directive, transposée en droit interne par la loi du 29 août 2008, prévoit en son article 12, paragraphe (1), troisième alinéa que le respect des conditions citées à l’article 7, paragraphe (1), précité, de la directive peut être exigé par les Etats membres si la demande de regroupement familial n’a pas été introduite dans un délai de trois mois suivant l’octroi du statut de réfugié. Ces articles ayant été transposés en droit interne à l’article 69, paragraphe (1) et (3), et le tribunal venant de conclure ci-dessus que la demande de regroupement familial n’avait pas été introduite endéans le délai de trois mois, l’exigence du ministre que la demanderesse réunisse les conditions de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 n’est pas constitutive d’un détournement de pouvoir et n’est, partant, pas 11incompatible avec le but poursuivi par la directive 2003/86/CE et l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008. Le moyen est dès lors à rejeter pour ne pas être fondé.
Quant à l’argumentation de la demanderesse fondée sur l’intérêt supérieur de l’enfant, respectivement sur le droit au respect de la vie privée et familiale consacré par l’article 8 de la CEDH, le tribunal retient que celle-ci est à rejeter, alors que la demanderesse n’est pas forclose à formuler une demande de regroupement familial selon le droit commun. En effet, au considérant 50 de l’arrêt précité du 7 novembre 2018, la CJUE a retenu que « le dépassement du délai d’introduction d’une demande de regroupement familial visé à l’article 12, paragraphe 1, troisième alinéa, de la directive 2003/86 n’a pas d’implication directe sur l’autorisation de l’entrée ou du séjour des membres de la famille du regroupant, mais permet seulement de déterminer le cadre dans lequel cette demande doit être examinée. L’appréciation du bien-fondé d’une telle demande ne pouvant, en pratique, être menée qu’une fois déterminé le régime applicable à celle-ci, la constatation du dépassement de ce délai ne saurait être mise en balance avec des considérations relatives au bien‑fondé de cette demande », et au considérant 52 du même arrêt, elle a estimé que « la décision d’un État membre exigeant que les conditions visées à l’article 7, paragraphe 1, de cette directive soient remplies ne fait pas obstacle à ce que le bien-fondé du regroupement familial sollicité soit, par la suite, examiné en prenant dûment en considération, conformément à l’article 5, paragraphe 5, et à l’article 17 de ladite directive, l’intérêt supérieur de l’enfant mineur, la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales dans son pays d’origine ». Par conséquent, le fait que la demande de regroupement familial de la demanderesse soit toisée sur le fondement de l’article 69, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 plutôt que sur celui de l’article 69, paragraphe (3), de cette loi, n’est pas de nature à empêcher la prise en compte de tous les éléments pertinents pour apprécier le bien-fondé de cette demande et en particulier l’intérêt supérieur des enfants de la demanderesse, de même que la vie privée et familiale des intéressés.
Il ressort d’ailleurs du mémoire en réponse de la partie étatique que le ministre reste en attente des pièces exigées à travers sa décision du 9 mars 2020 afin de prendre une décision définitive quant à la demande de regroupement familial introduite le 14 février 2020.
En conclusion, la demanderesse n’ayant pas introduit sa demande de regroupement familial dans le délai de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008, c’est à juste titre que le ministre a décidé que la procédure plus favorable de l’article 69, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 n’était plus applicable à la demanderesse.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le recours en annulation pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en annulation recevable ;
au fond, déclare le recours non justifié, partant en déboute ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
12 Alexandra Castegnaro, vice-président, Daniel Weber, premier juge, Annemarie Theis, attaché de justice délégué, et lu à l’audience publique du 28 mars 2022 par le vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Alexandra Castegnaro Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 28 mars 2022 Le greffier du tribunal administratif 13
