Tribunal administratif N° 41782a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 octobre 2018 4e chambre Audience publique du 1er mars 2022 Recours formé par l’Institut …, …, contre sept décisions du ministre délégué à l’Enseignement supérieur et à la Recherche, en matière d’accréditation
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JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 41782 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 octobre 2018 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du tableau de l'Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite à l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, au nom de la société anonyme Institut … SA, établie et ayant son siège social à L-…, immatriculée auprès du registre de commerce et des sociétés sous le numéro …, représentée par son directoire actuellement en fonctions, tendant principalement en la réformation et subsidiairement à l’annulation (i) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de l'Institut … et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018, (iii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'Institut … et des programmes de formation … (Bachelor) et … (Master), (iv) de l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) de l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 en ce qu’il a été modifié par l’arrêté du 6 juillet 2018, (vi) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018, et (vii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
1 Vu le jugement interlocutoire du tribunal administratif du 9 septembre 2020, inscrit sous le n° 41782 du rôle ;
Vu l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021, inscrit sous le n° 00162 du registre ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 24 février 2021 autorisant les parties à déposer un mémoire supplémentaire ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mars 2021 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, préqualifiée, représentée par Maître Nathalie Prüm-Carré, préqualifiée, au nom de sa mandante ;
Vu le mémoire supplémentaire du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 23 avril 2021 ;
Revu les pièces versées en cause et notamment les sept décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Nathalie Prüm-Carré et Madame le délégué du gouvernement Cindy Coutinho en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 25 janvier 2022.
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Par courrier daté du 15 novembre 2015, la société anonyme Institut … SA, ci-après désignée par l’« … », introduisit auprès du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, ci-après dénommé le « ministre », et de son secrétaire, une demande d’accréditation en qualité d’université et de la transcription à son profit des accréditations des formations dispensées par l’« … University », ci-après désignée par « … » et, à titre subsidiaire, de l'accréditation de ces formations directement dans son chef.
Par courrier du 7 janvier 2016, le ministre déclara la demande d'accréditation de l'… en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé recevable, tout en précisant que « la recevabilité concerne[rait] uniquement la reprise des activités de formation accréditées antérieurement pour la « … University », à savoir :
… (B.A.) ;
… (B.A.) ;
… (M.A.) ;
… (B.A.) ;
… (B.A.) ;
… (B.Sc.);
… (B.A.) ;
… (M. Sc.);
… (M.A) (…) ».
Par courrier du 29 février 2016, l’… transmit au ministre un dossier complété suivant les points soulevés dans un courrier ministériel du 27 janvier 2016.
2 Par arrêté ministériel du 22 juillet 2016, l'… fut accrédité en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021 et les formations reprises d'… furent accréditées dans son chef. Ledit arrêté est rédigé dans les termes suivants :
« Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement ministériel du 27 avril 2011 portant sur l'accréditation d'établissements d'enseignement supérieur étrangers ou privés au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 9 janvier 2012 portant accréditation de l'institution « … … & … » ainsi que des formations « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Master) » et « … (Master) » ;
Vu l'arrêté ministériel du 18 juillet 2014 portant accréditation des formations « … (Bachelor) » et « … (Bachelor) » de l'institution « … … & … » ;
Vu l'arrêté ministériel du 2 juin 2015 portant accréditation de la formation « Master in … » de l'institution « … … & … » ;
Considérant que l’« Institut … (…-…) » a repris les formations précitées de l’« … … & … » ;
Considérant que l'institution « … … & … » continue à dispenser jusqu'au 14 septembre 2018 les formations « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) » et « … (Master) » dont l’enseignement a déjà commencé ;
Vu l'arrêté ministériel du 8 avril 2016 instituant un comité d'accréditation pour l'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Arrête Art. 1er L'institution « Institut … (…-…) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021.
Art.2 Les formations de l'institution « Institut … (…-…) », qui ont été reprises de l'institution « … … & … A.s.b.l. … » et accréditées antérieurement par les arrêtés ministériels respectifs du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015, sont accréditées dans le chef de l’« Institut … (…-…) » en vertu des dispositions suivantes :
3 - Les formations « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Master) » et « … (Master) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018.
- Les formations « … (Bachelor) » et « … (Bachelor) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2019.
- La formation « … (Master) » est accréditée pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2020.
Art.3.
Nonobstant les dispositions de l'article 2, l'institution « … … & … » est accréditée jusqu'au 14 septembre 2018 en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour dispenser les formations « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) », « … (Bachelor) » et « … (Master) » dont l'enseignement a commencé avant l'entrée en vigueur du présent arrêté.
Art.4.
Les arrêtés ministériels du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015 portant accréditation de l'institution « … … & … » et des formations y organisées sont abrogés avec effet au 14 septembre 2016.
(…) ».
Par courrier du 28 février 2017, l'… introduisit auprès du ministre de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse et du ministre délégué, une demande de recevabilité en vue de l’accréditation des programmes d'enseignement supérieur suivants : … (Bachelor) et … (Master), lesquels ont été accrédités par l’arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, les programmes … (Bachelor), … (Bachelor), … (Bachelor) et … (Master), lesquels ont été accrédités par arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, nonobstant le fait qu’ils n’auraient pas encore été enseignés, ainsi que deux nouveaux programmes : … (Bachelor) en collaboration avec l’Université de Liège et l’Université de Lorraine et … (Master) en collaboration avec l’Université de Lorraine.
Par lettre du 7 avril 2017 le ministre invita l'… à compléter la demande de recevabilité en vue de l’accréditation des huit programmes d’enseignement supérieur dès lors que conformément à l’article 29, point 3 de la loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, ci-après désignée par « la loi du 19 juin 2009 », l’institution souhaitant dispenser un ou plusieurs programmes d’études d’enseignement supérieur doit être dotée des ressources en personnel adaptées à l’enseignement supérieur et à la recherche.
Ainsi, l’… fut prié d’étayer son dossier « par un récapitulatif concernant les effectifs en personnel (en équivalent plein temps) actuels et par un plan prévisionnel relatif à l'évolution des effectifs en personnel (en équivalent plein temps) pour les cinq prochaines années ».
Par courrier du 25 avril 2017, l’… donna suite à cette requête en chiffrant les effectifs professeurs et collaborateurs administratifs à 5,37.
Par décision du 28 avril 2017, le ministre informa l'… comme suit :
4 « (…) Au vu de votre demande de recevabilité déposée le 1er mars 2017 ainsi que des informations complémentaires introduites le 25 avril 2017, j'ai l'honneur de vous informer qu'en vertu des articles 28ter et 29 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, votre demande a été jugée recevable en vue de l'accréditation d’…-
… en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé et de l'accréditation de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum.
En effet, compte tenu des informations fournies au sujet des effectifs actuels et de l'évolution projetée du personnel en équivalent plein temps d'…-…, il semble opportun que votre institution se concentre dans un premier temps sur un nombre plus restreint de programmes de formation et veille à consolider ses ressources en personnel, avant d'étendre progressivement son offre. Ceci me semble d'autant plus indiqué que hormis les programmes faisant l'objet de la demande sous rubrique, le portefeuille d'…-… comporte encore trois autres programmes de formation qui, en vertu de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016, sont accrédités respectivement jusqu'au 14 septembre 2019 (« … (Bachelor) » et « … (Bachelor) ») et jusqu'au 14 septembre 2020 (« … (Master) »).
Conformément à l'article 2 du règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg, vous disposez désormais d'un délai de trois mois pour me faire parvenir votre dossier d'accréditation.
Selon le même article, ledit dossier d'accréditation est censé présenter l'institution …-
… et les programmes d'études dispensés au Luxembourg faisant l'objet des demandes d'accréditation, en détailler les objectifs, indiquer si l'institution ou les programmes visés bénéficient déjà d'une accréditation ou ont fait l'objet d'une évaluation externe par une agence d'évaluation et documenter la conformité aux critères d'évaluation énumérés à l'article 4 du règlement grand-ducal précité.
En vertu de l'article 30 de la loi modifiée précitée du 19 juin 2009, l'évaluation en vue de l'accréditation de l'institution et des programmes d'études concernés sera réalisée par une agence d'assurance , spécialisée en matière d'accréditation d'institutions et de programmes d'études de l'enseignement supérieur et inscrite au registre européen des agences d'assurance (EQAR).
Vous voudrez bien m'adresser jusqu'au 28 juillet 2017 au plus tard votre dossier d'accréditation (…) ».
Par courrier du 6 juillet 2018, le ministre informa l’… de ce qui suit :
« (…) Suite à votre demande d'accréditation sous rubrique, je vous informe que je me rallie au rapport d'évaluation tel que soumis au ministère le 28 juin 2018 par l'agence d'assurance « … » (…), qui fait partie de la présente décision et dont copie ci-jointe en annexe.
5 Ainsi, je suis en mesure d'accorder une accréditation conditionnelle à l'établissement d'enseignement supérieur spécialisé « … » (…-…) pour les programmes d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … …, parcours type … » pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
Cette accréditation est assortie de conditions telles que détaillées dans l'arrêté ministériel annexé à la présente.
Je vous prie dès lors de m'adresser jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard les documents visant à prouver la satisfaction des conditions énumérées dans l'arrêté ministériel annexé (…). Le groupe consultatif visé à l'article 30 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur entamera alors la vérification du respect des conditions, conformément à l'article 32 de la loi précitée.
Par ailleurs, additionnellement aux conditions énoncées dans l'arrêté ministériel annexé, je me permets d'attirer votre attention sur les recommandations formulées par le groupe d'experts dans le rapport d'évaluation en question et je vous invite à y donner suite.
Par contre, l'accréditation des programme d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … » est refusée pour les motifs invoqués dans le rapport d'évaluation précité.
Par conséquent, l'établissement « … » (…-…) ne peut pas accepter de nouvelles inscriptions en vue de l'année d'études 2018-2019 aux deux programmes d'études précités en tant que programmes d'enseignement supérieur accrédités par les autorités étatiques luxembourgeoises.
Néanmoins, afin de permettre aux étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-
2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » ou en première année du programme d'études menant au Master « … » de terminer en bonne et due forme leurs études dans le programme respectif offert par … et de garantir la reconnaissance des diplômes qui seront ainsi encore délivrés, le programme d'études menant au bachelor précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2020 pour les étudiants susvisés et le programme d'études menant au master précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2019 pour les étudiants susvisés. Veuillez trouver ci-joint l'arrêté ministériel afférent portant modification de l'arrêté du 22 juillet 2016.
Finalement, je voudrais vous informer que, conformément aux références et lignes d'orientation européennes pour la garantie dans l'enseignement supérieur, le rapport d'évaluation sera publié sur le site du ministère au cours des jours à venir. (…) ».
Le même jour, le ministre adopta les deux arrêtés suivants :
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
6 Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance «…» (…) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
Arrête:
Art 1er. L'institution « Institut … (…-…) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023 pour offrir les programmes d'études suivants :
- Bachelor « … » ;
- Master « … …, parcours type : … ». Les deux programmes d'études précités sont accrédités pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
L'accréditation du programme d'études menant au Master « … …, parcours type : … », doté de 60 crédits ECTS, est liée à la condition que l'accès au programme d'études soit réservé aux candidats remplissant au moins un des deux critères suivants :
1. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant 240 crédits ECTS ;
2. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant au moins 180 crédits ECTS et avoir validé au moins 60 crédits ECTS dans un programme d'études de niveau master.
Art 2. Nonobstant l'article 1er, l'accréditation de l'« Institut … (…-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour les programmes d'études menant au Bachelor « … » et au Master « … …, parcours type : … » est assortie, sous peine de nullité du présent arrêté, des conditions suivantes dont la satisfaction est à démontrer, pièces à l'appui, jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard :
1. L'«Institut … (…-…)» doit disposer, au 15 septembre 2019, de dix salariés (en équivalent plein temps) employés à durée indéterminée en son sein dont au moins cinq (en équivalent plein temps) sont membres du personnel enseignant disposant d'une qualification académique au moins égale au niveau de master et menant des activités de recherche démontrées en son sein et en son nom.
2. Les informations relatives aux programmes d'études (critères d'admission, description et contenu des cours, approche didactique, système et modalités d'évaluation, acquis d'apprentissage, services offerts aux étudiants) publiées sur le site Internet de l'« Institut supérieur de I'… (…-…) », dans des brochures et dans tout autre matériel de communication doivent être cohérentes, transparentes, précises, exhaustives et aisément accessibles au public.
3. L'« Institut … (…-…) » doit élaborer, au cours de l'année d'études 2018-
2019, une stratégie de mobilité concernant respectivement les étudiants inscrits au programme d'études menant au Bachelor « … » et le personnel enseignant, ainsi qu'un plan de mise en oeuvre de ladite stratégie à par tir de l'année d'études 2019-2020, 7 4. Les modalités d'évaluation, de progression et d'exclusion des étudiants régissant les programmes d'études visés à l'article 1er doivent être définies de manière précise et intégrées dans un règlement des études valable po ur l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'«Institut … (…-…)».
Aussi bien les modalités d'évaluation précitées que le règlement des études font partie intégrante de la documentation à soumettr e au plus tard le 15 septembre 2019 en vue de la vérification de la satisfaction des conditions.
5. L'«Institut … (…-…) » doit définir de manière précise les acquis d'apprentissage («learning outcomes») visés par le programme d'études menant au Bachelor « … » et élaborer un plan d'études détaillé concernant ledit programme d'études. Ledit plan d'études doit préciser entre autres si un mémoire de fin d'études et une période de mobilité font partie intégrante du programme et clarifier la place des rapports de stage dans le système d'évaluation. Par ailleurs, les acquis d'apprentissage doivent être précisés afin de démontrer que le diplôme correspond au niveau 6 du cadre luxembourgeois des qualifications.
6. L'« Institut … (…-…) » doit définir un système d'assurance qualité interne pour les programmes d'études visés à l'article 1er, qui soit en ligne aussi bien avec le système d'assurance qualité interne valable pour l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'« Institut … (…-…) » qu'avec les références et lignes directrices pour l'assurance qualité dans l'espace européen de l'enseignement supérieur (European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area) (ESG).
7. L'« Institut … (…-…) » doit associer les étudiants dans les différentes instances de surveillance et de gouvernance.
Art 3. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand -Duché de Luxembourg. (…) ».
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « Institut … (…-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance « … » (…) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
Arrête.:
8 Art. 1er A la suite de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « Institut … (…-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est ajouté un nouvel article 2bis ayant la teneur suivante :
« Art. 2bis. Pour les étudiants inscrits pendant l’année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « Institut … (…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2020.
Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première année du programme d'études menant au Master « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « Institut … (…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2019. » Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. (…) » Par courrier du 20 juillet 2018, l’… introduisit un recours gracieux dirigé contre la décision précitée du 6 juillet 2018.
Par courrier du 25 juillet 2018, le ministre prit position sur ledit recours gracieux et un arrêté ministériel du même jour porta modification de l'arrêté ministériel du 6 juillet 2018 dans les termes suivants : « (…) Art. 1er. L'alinéa 1er de l'article 2bis de l'arrêté ministériel modifié du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « Institut … …-…) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est remplacé par le libellé suivant :
« Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « … » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « Institut … (…-…) », reste accrédité jusqu'au 14 mars 2021.
Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 octobre 2018, l’… a introduit un recours en réformation sinon en annulation à l’encontre de (i) la décision du ministre, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de son établissement et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'Institut … et des programmes de formation … (Bachelor), et … (Master), (iv) l’arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre daté du 22 juillet 2016 en sa version modifiée par l’arrêté du 6 juillet 2018, (vi) la décision du ministre datée du 25 juillet 2018 et (vii) l'arrêté du ministre daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021.
9 Par jugement du 9 septembre 2020, inscrit sous le n° 41782 du rôle, le tribunal se déclara incompétent pour connaître du recours principal en réformation à l’encontre des décisions déférées, déclara le recours en annulation recevable en la forme, tout en soumettant, avant tout autre progrès en cause, à la Cour Constitutionnelle les questions préjudicielles suivantes :
1. « Les articles 1er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, telle que modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
2. « L’article 1er (2), de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, lu avec les articles 27 et 28 bis de la même loi, dans leur version antérieure à la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’il exclut de son champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas un partenaire d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, est-il conforme à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
Dans son arrêt du 12 février 2021, inscrit sous le n° 00162 du registre, la Cour constitutionnelle décida que « (…) les articles 1er, paragraphe 2, 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, tant dans leur version initiale que dans celle modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en ce qu’ils excluent, en dehors de l’enseignement supérieur de type court, tout établissement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l’organisation de formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur luxembourgeois, ne sont pas conformes au principe d’égalité devant la loi consacré par l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution (…) », sur base de la motivation suivante :
« (…) tant dans la version leur conférée par la modification législative de 2016 que dans la version antérieure, que l’article 1er, paragraphe 2, de la loi de 2009, s’il inclut dans l’enseignement supérieur 1) les formations dispensées par l’Université du Luxembourg, 2) les formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court et 3) les formations diplômantes dispensées au Luxembourg par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés, il en exclut, implicitement mais nécessairement, en dehors de 10 l’enseignement supérieur de type court, les formations diplômantes dispensées par des établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois agissant sous leur seule responsabilité.
Les articles 27 et 28bis de la loi de 2009 ne sauraient en effet être interprétés comme incluant les établissements d’enseignement supérieur privés luxembourgeois, dès lors que ces articles apparaissent nécessairement tributaires de la délimitation légale du champ d’application de l’enseignement supérieur inscrit à l’article 1er, paragraphe 2, de la loi de 2009 qui, tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée par la loi de 2016, ne vise, à l’exception des formations dispensées par l’Université du Luxembourg et dans l’enseignement supérieur de type court, que les formations diplômantes organisées par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés.
Il en suit que mis à part l’enseignement supérieur de type court, tout établissement d’enseignement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, est exclu en tant qu’acteur du marché luxembourgeois de l’enseignement supérieur. (…) L’État n’a ni précisé dans le cadre de l’élaboration des lois de 2009 et 2016, ni invoqué durant la procédure devant les juridictions administratives ou durant celle devant la Cour constitutionnelle en quoi la différence de traitement opérée par les dispositions sous examen, notamment entre les établissements d’enseignement étrangers, publics ou privés, qui sont en substance autorisés à dispenser sous leur seule responsabilité des formations diplômantes au Luxembourg et les établissements d’enseignement privés luxembourgeois qui ne sont pas autorisés à dispenser pareilles formations, procède d’une différenciation rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée au but poursuivi.
Aucune justification de la différence de traitement constatée ne se dégage par ailleurs des éléments d’appréciation soumis à la Cour. (…) ».
Par avis du 24 février 2021, le tribunal a accordé aux parties le droit de déposer un mémoire supplémentaire afin de prendre position quant aux conclusions de l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021.
Dans son mémoire supplémentaire, la partie demanderesse, après avoir rappelé l’objet de son recours, la teneur des questions préjudicielles soumises à la Cour constitutionnelle, ainsi que les motifs à la base du constat d’inconstitutionnalité des articles 1er, paragraphe (2), 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 par rapport à l’article 10bis, paragraphe (1) de la Constitution, tel qu’opéré par la Cour constitutionnelle dans son arrêt précité du 12 février 2021, fait plaider, quant aux incidences dudit arrêt, que les dispositions des lois déclarées non conformes à la Constitution par un arrêt de la Cour constitutionnelle cesseraient d'avoir un effet juridique le lendemain de la publication dudit arrêt et ce ab initio, dès l'entrée en vigueur de la disposition légale finalement jugée inconstitutionnelle, à moins que la Cour constitutionnelle n'ait ordonné un autre délai, de sorte que, dans un litige dont il est saisi, le juge administratif ne pourrait pas faire application d'une disposition légale jugée inconstitutionnelle.
11 En l'espèce, dans la mesure où les articles 1, paragraphe (2), 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009, tant dans leur version actuellement en vigueur que dans leur version initiale, en ce qu'ils excluent du champ d'application de ladite loi tout établissement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l'organisation de formations diplômantes relevant de l'enseignement supérieur luxembourgeois, seraient inconstitutionnels ab initio, le tribunal, d'une part, ne pourrait pas faire application desdits articles en tant qu'ils auraient exclu l'… du champ d'application de la loi du 19 juin 2009, et, d'autre part, devrait, au regard du constat que l'… aurait été dûment accrédité en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour des programmes de formation déterminés, notamment par l'arrêté du 22 juillet 2016, arriver à la conclusion que les décisions déférées disposeraient d’une base légale, de sorte que les moyens du demandeur seraient à analyser au fond.
Le délégué du gouvernement, dans son mémoire supplémentaire, argumente que la Cour constitutionnelle n'aurait pas déclaré inconstitutionnels en tant que tels les articles 1er, paragraphe (2), 27 et 28 de la loi du précités, mais seulement le fait qu'ils ne permettaient pas à des établissements de formation purement luxembourgeois d'offrir certains types de programmes d'études sous forme accréditée. L’interprétation contraire aurait pour conséquence d’anéantir la base légale de l'ensemble des accréditations d'établissements d'enseignement supérieur au Luxembourg et n'aurait d'ailleurs guère donné satisfaction à l’….
Selon la partie étatique, l'applicabilité des dispositions de la loi du 19 juin 2009 déclarées inconstitutionnelles n'aurait pas de pertinence pour l'issue du présent litige, puisque l’…, en tant qu’entité privée purement luxembourgeoise, aurait de facto été assimilée à une entité étrangère dans le cadre de la présente affaire en raison de la reprise des programmes d'études de l'…, son dossier d’accréditation ayant été traité conformément aux principes retenus par la Cour constitutionnelle. La question litigieuse résiderait plutôt dans le fait que l’… et ses programmes d'études n'auraient pas répondu aux critères d'accréditation fixés dans la loi du 19 juin 2009, ainsi que le règlement grand-ducal modifié du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement étrangers au Grand-Duché de Luxembourg, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 24 août 2016 ».
Aux termes de l'article 15, alinéa 2, de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, « la juridiction qui a posé la question préjudicielle, ainsi que toutes les autres juridictions appelées à statuer dans la même affaire, sont tenues, pour la solution du litige dont elles sont saisies, de se conformer à l'arrêt rendu par la Cour [constitutionnelle] ».
En cas d'arrêt de la Cour Constitutionnelle retenant la non-conformité d'une loi à la Constitution, la juridiction qui a posé la question préjudicielle est tenue de se conformer à l'arrêt rendu par la Cour en ce sens qu'elle est appelée à ne pas appliquer la loi jugée non conforme à la Constitution1. Il y a encore lieu de relever, dans ce contexte que dans la mesure où la déclaration de non-conformité dégagée par la Cour constitutionnelle s’impose à la juridiction de renvoi, il n’appartient pas à cette dernière de donner suite à des analyses d’une partie au litige au principal aboutissant, du moins en apparence, à énerver la conclusion tirée par la Cour constitutionnelle dans la sphère de compétence qui est la sienne, à savoir celle de 1 Cour adm. 30 janvier 2007, n° 20688C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Lois et règlement, n° 40 et les autres références y citées.
12 la décision sur la conformité d’une loi à la Constitution, sans que cette compétence ne relève en aucune manière de la juridiction de renvoi2.
Force est encore de rappeler que, contrairement à l’argumentation des parties, la compétence de la Cour constitutionnelle se limite à vérifier la constitutionnelle des dispositions légales lui déférées par les juridictions nationales, dans le cadre des litiges dont ces dernières sont saisies, et non pas à fournir une interprétation desdites dispositions afin que celles-ci puissent être considérées comme conformes aux normes constitutionnelles et appliquées comme telles par les juridictions de renvoi.
Partant le constat d’inconstitutionnalité d’une disposition légale opéré par la Cour constitutionnelle engendre comme unique conséquence que ladite norme doit être écartée du litige dont la juridiction de renvoi est saisie, conformément à l’article 95ter, paragraphe (6) de la Constitution aux termes duquel « 6) Les dispositions des lois déclarées non conformes à la Constitution par un arrêt de la Cour Constitutionnelle cessent d’avoir un effet juridique le lendemain de la publication de cet arrêt dans les formes prévues pour la loi, à moins que la Cour Constitutionnelle n’ait ordonné un autre délai. La Cour Constitutionnelle détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d’être remis en cause. ». Ainsi, il n’appartient, en conséquence, pas non plus au tribunal d’interpréter des dispositions légales, objectivement contraires à la Constitution, afin qu’elles deviennent conformes à celle-ci, respectivement de rajouter à la loi, mais au contraire de les écarter comme base légale des décisions lui déférées.
Il s'ensuit que le tribunal n'applique pas les articles 1, paragraphe (2), 27 et 28bis de la loi du 19 juin 2009 tant dans leur version actuelle qu’original, en ce qu'ils disposent actuellement, respectivement que : « (2) L'enseignement supérieur luxembourgeois comprend 1. les formations dispensées dans le cadre de la loi du 12 août 2003 portant création de l'Université du Luxembourg, 2. les formations dispensées dans l'enseignement supérieur de type court, 3. les formations diplômantes organisées par des établissements d'enseignement supérieur étrangers, publics et/ou privés, soit sous leur seule responsabilité par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois. », que « Tout diplôme d’enseignement supérieur tel que défini à l’article 1er émis sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg par une institution d’enseignement supérieur étrangère, publique ou privée, soit sous la seule responsabilité de cette institution par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois, doit être délivré dans le cadre d’une formation accréditée au Grand-Duché de Luxembourg. Celle-ci doit être assurée par une institution accréditée au Grand-Duché de Luxembourg. » et que « (1) Peuvent être accrédités des institutions d’enseignement supérieur étrangères, publiques ou privées, et des programmes d’études dispensés soit sous leur seule responsabilité, par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit dans le cadre d’un partenariat avec un organisme luxembourgeois.
2 Par analogie : Cour adm. 2 avril 2015, n° 34075aC du rôle, Pas. adm. 2021, V° Lois et règlement, n°42.
13 L’accréditation d’un programme d’études est soumise à l’accréditation conjointe de l’institution qui dispense ce programme.
(2) Une institution d’enseignement supérieur peut être accréditée dans une des deux catégories suivantes :
1. université ou filiale d’une université, 2. établissement d’enseignement supérieur spécialisé ou filiale d’un établissement d’enseignement supérieur spécialisé.
(3) Peuvent être accrédités comme programmes d’études :
1. les programmes d’études du brevet de technicien supérieur, 1bis. les programmes d’études du diplôme d’études supérieures générales, 2. les programmes d’études de bachelor, 3. les programmes d’études de master, 4. les programmes d’études de doctorat.
L’accréditation d’un programme d’études de doctorat est soumise à l’accréditation conjointe de l’institution concernée en tant qu’université ou filiale d’une université.
(4) Les formations sanctionnées par ces diplômes et grades sont reconnues au Grand-
Duché en vertu de l’accréditation attribuée aux établissements et aux programmes d’études. » Dans ce contexte, il y a encore lieu de relever que seul le 3e volet de l’article 1, paragraphe (2) de la loi du 19 juin 2009 a été déclaré non conforme à la Constitution, ce qui ressort expressément, d’une part, de la formulation des deux questions préjudicielles soumises à la Cour constitutionnelle délimitant l’objet de la saisine de celle-ci à un « (…) établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger (…) », respectivement à « (…) un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas un partenaire d’un établissement étranger (…) », et, d’autre part, des motifs et du dispositif de l’arrêt de la Cour constitutionnelle portant uniquement sur « (…) tout établissement privé luxembourgeois, agissant sous sa seule responsabilité, de l’organisation de formations diplômantes relevant de l’enseignement supérieur luxembourgeois (…) », de sorte à ne pas viser les formations dispensées dans le cadre de la loi modifiée du 12 août 2003 portant création de l'Université du Luxembourg, ainsi que les formations dispensées dans l'enseignement supérieur de type court, hypothèses d’ailleurs expressément exclues par l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle.
Sur base des considérations qui précèdent, force est au tribunal de constater que le champ d’application de la loi du 19 juin 2009, en ce qui concerne les formations faisant partie de l’enseignement supérieur luxembourgeois, est désormais limité, suite à l’arrêt précité de la Cour constitutionnelle du 12 février 2021, aux formations dispensées dans le cadre de l’Université du Luxembourg, ainsi qu’aux formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court, de sorte qu’il n’y a pas de base légale de nature à inclure la partie demanderesse, respectivement les formations qu’elle entend dispenser sous sa seule responsabilité, étant encore précisé qu’il est encore constant en cause que les formations 14 faisant l’objet des décisions litigieuses déférées ne sont pas à qualifier de formations dispensées dans le cadre de l’Université du Luxembourg ni de formations de type court. Les parties au litige restent, par ailleurs, en défaut d’invoquer une quelconque autre disposition légale permettant de qualifier l’… d’établissement d’enseignement supérieur susceptible de proposer des formations pouvant faire l’objet d’une accréditation au sens de la loi du 19 juin 2009.
La partie demanderesse n’entrant pas dans le champ d’application de de la loi du 19 juin 2009, tant dans sa version actuelle que dans sa version ancienne, il y a partant lieu de déclarer le recours subsidiaire en annulation sous examen fondé et d’annuler, en conséquence, l’ensemble des décisions déférées pour défaut de base légale.
Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argumentation des parties quant à l’accréditation de l’…, à travers l’arrêté ministériel du 22 juillet 2016, en tant qu’établissement d’enseignement supérieur spécialisé, étant donné que le tribunal n’est pas saisi de l’analyse de la légalité dudit arrêté, mais uniquement de la modification apportée audit arrêté à travers l’arrêté ministériel déférée du 6 juillet 2018, que la validité de ladite accréditation est arrivée à échéance le 14 septembre 2021 - étant encore précisé, dans ce contexte, que les amendements dudit arrêté ministériel opérés à travers l’arrêté ministériel du 6 juillet 2018, encourent, tel que retenu ci-avant, l’annulation - et que la validité de toute nouvelle demande d’accréditation devrait nécessairement être analysée sur base des dispositions subsistantes de la loi du 19 juin 2009.
Le demandeur sollicite finalement une indemnité de procédure d’un montant de 5.000 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives.
Le délégué du gouvernement s’oppose à l’indemnité de procédure sollicitée par le demandeur.
Le demandeur n’ayant pas établi en quelle mesure il serait inéquitable qu'il supporte seul les sommes exposées par lui et non comprises dans les dépens, il est à débouter de sa demande en allocation d'une indemnité de procédure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
vidant le jugement du tribunal administratif du 9 septembre 2020, inscrit sous le n° 41782 du rôle ;
au fond, déclare le recours subsidiaire en annulation justifié, partant annule (i) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de l'Institut … et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de 15 la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de l'Institut … et des programmes de formation … (Bachelor) et … (Master), (iv) l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation … (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation … (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 tel que modifié, (vi) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018 (vii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme … (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que sollicitée par la partie demanderesse ;
met les frais et dépens à charge de l’Etat.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 1er mars 2022 par :
Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Emilie Da Cruz De Sousa, juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1er mars 2022 Le greffier du tribunal administratif 16
