Tribunal administratif N° 42502 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 mars 2019 3e chambre Audience publique du 8 février 2022 Recours formé par Madame … et consort, …, contre une décision du ministre de l’Intérieur, et une décision du conseil communal du Parc Hosingen en matière de plan d’aménagement général
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42502 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2019 par Maître Jean-Luc GONNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Madame … et de son époux, Monsieur …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de la décision du ministre de l’Intérieur du 26 novembre 2018 portant approbation de la délibération du conseil communal du Parc Hosingen du 14 juin 2018 laquelle porte adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général de la commune Parc Hosingen ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 28 mars 2019 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 13 juin 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Steve HELMINGER préqualifié, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick MULLER, demeurant à Diekirch, du 21 juin 2019, portant signification de ce recours à l’administration communale du Parc Hosingen, établie à L-9801 Hosingen, 35, rue Principale, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réplique déposé le 15 juillet 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Luc GONNER au nom de Madame … et de Monsieur …, préqualifiés ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 30 juillet 2019 par Maître Steve HELMINGER, préqualfié, au nom de l’administration communale du Parc Hosingen, préqualifée ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 14 octobre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Steve HELMINGER au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 21 novembre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Steve HELMINGER, au nom de l’administration communale duParc Hosingen préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Vu l’article 1er de la loi du 19 décembre 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale1 Vu la communication de Maître Jean-Luc GONNER du 25 janvier 2021 suivant laquelle il marque son accord à ce que l’affaire soit prise en délibéré sans sa présence ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport à l’audience publique du 3 février 2021 ;
Vu la rupture du délibéré du 11 novembre 2021 en vue de procéder à un changement de composition ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport complémentaire à l’audience publique du 4 janvier 2022.
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Lors de sa séance publique du 15 juin 2017, le conseil communal du Parc Hosingen, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune Parc Hosingen qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Le 20 juillet 2017, Monsieur …, propriétaire, ensemble avec son épouse, Madame …, d’une parcelle sise à …, portant le numéro cadastral …, soumit ses objections à l’encontre dudit projet d’aménagement général au collège échevinal.
Lors de sa séance publique du 14 juin 2018, le conseil communal décida, d’une part, « de se rallier aux propositions soumises par le collège des bourgmestre et échevins et d’apporter aux réclamations soumises les réponses suivantes (voir tableau annexé) qui selon les conclusions tirées ont conduit aux modifications afférentes dans les parties graphique et/ou écrite du PAG comme suit : […] pour la section de … (y compris …) 12 voix pour […] » et « d’approuver le projet d’aménagement général de la Commune du Parc Hosingen dans sa forme modifiée comme suit : […] pour la section de … (y compris …) 12 voix pour […] ».
En ce qui concerne les objections de Monsieur …, le conseil communal décida de suivre la prise de position du collège échevinal adoptée lors de la séance du 19 avril 2018 et formulée comme suit :
« […] Le conseil communal décide de ne pas donner de suite favorable à la réclamation …, ceci pour les raisons suivantes :
1 « Les affaires pendantes devant les juridictions administratives, soumises aux règles de la procédure écrite et en état d’être jugées, pourront être prises en délibéré sans comparution des mandataires avec l’accord de ces derniers. ».- l’extension demandée (zone mixte villageoise) est située en prolongation d’une zone d’activités, qui quant à elle constitue déjà un îlot déconnecté ;
- l’intégration des terrains en zone constructible constituerait une extension unilatérale et tentaculaire supplémentaire et porterait atteinte au paysage, voir à ce sujet le jugement de la cour administrative du 13 juillet 2017, numéro 38895C du rôle.
- La commune de Parc Hosingen dispose de réserves foncières importantes en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée. En fonction du Plan national de développement durable (PNDD), la Commune de Parc Hosingen ne doit dépasser à l’heure actuelle un seuil de 32,76ha de réserves foncières au total. Etant donné que ce seuil est déjà dépassé des extensions supplémentaires ne peuvent être envisagées à l’heure actuelle.
Concernant la réclamation contre le classement de la maison … (parcelle …) en tant que „gabarit à préserver“, les propriétaires ont retiré cette réclamation lors de l’entente des réclamants. ».
Par courrier du 30 juin 2018, Monsieur … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la décision du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption définitive du projet d’aménagement général.
Dans sa séance publique du 13 septembre 2018, le conseil communal rendit son avis sur les réclamations contre les modifications apportées au projet d’aménagement général lors du vote du conseil communal conformément à l’article 17 de la loi du 19 juillet 2004 au ministre en retenant, en ce qui concerne la réclamation de Monsieur … ce qui suit :
« […] Pos Réclamant Prise de position 3 … Le conseil communal reste sur la … position prise au niveau du vote du PAG, soit de ne pas donner de suite favorable à la réclamation de …, ceci pour les raisons suivantes :
- l’extension demandée (zone mixte villageoise) est située en prolongation d’une zone d’activités, qui quant à elle constitue déjà un îlot déconnecté ;
- l’aménagement d’une zone permettant des constructions aux fins d’habitation n’est guère compatible avec les activités autorisées au niveau des zones attenantes (Eco-c et SPEC gss) ;
- une intégration des terrains en zone constructible constituerait une extension unilatérale et 3 tentaculaire supplémentaire et porterait atteinte au paysage ;
- la commune du Parc Hosingen dispose de réserves foncières importantes en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée. En fonction du PNDD, la commune du Parc Hosingen ne doit pas dépasser à l’heure actuelle un seuil de 32,76 ha de réserves foncières au total. Etant donné que ce seuil est déjà surpassé, des extensions supplémentaires ne peuvent être envisagées pour l’instant.
accord unanime […] ».
Par décision du 26 novembre 2018, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du projet d’aménagement général et déclara recevable mais non fondée la réclamation de Monsieur ….
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune Parc Hosingen, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 3 octobre 2018.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 13 septembre 2018.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont illustrées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les schémas directeurs concernés, ainsi que les plans modifiés suite aux réclamations déclarées fondées par la présente décision, pour signature.
L3e ministre de l’Environnement est tenu d’approuver les modifications apportées au PAG suite aux réclamations, pour autant qu’elles touchent à la délimitation de la zone verte.
Il est statué sur les réclamations émanant de […] Monsieur …, […].
Ad réclamation … 4 Le réclamant tend à voir intégrer en zone destinée à être urbanisée, la parcelle cadastrale n°…, sise à …, en l’occurrence en « zone mixte villageoise [MIX-v] ».
Il s’oppose au classement en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » pour la bâtisse implantée sur la même parcelle.
La réclamation est pourtant non fondée.
En effet, il ne s’agit pas d’intégrer en zone destinée à être urbanisée une parcelle constituant un îlot d’habitation situé en rase campagne, totalement déconnecté d’un quelconque localité.
Le classement en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » ne saurait porter préjudicie au réclamant, alors que la bâtisse en question tombe de toute façon sous le champ d’application des dispositions de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
Le propriétaire dispose d’ailleurs d’un droit acquis et toute transformation ou construction d’annexes est soumise à autorisation préalable du ministre ayant l’environnement en ces attributions […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 15 mars 2019, Madame … et son époux Monsieur … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision du ministre du 26 novembre 2018 portant approbation de la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du projet d’aménagement général, et ayant déclaré recevable, mais non fondée la réclamation de Monsieur ….
1) Quant à la compétence et à la recevabilité Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre, intervenue après réclamation de particuliers, comme c’est le cas en l’espèce, participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé2, étant entendu que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse ayant statué sur la réclamation introduite par le demandeur, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire, de sorte que le tribunal est compétent pour analyser le recours en annulation lui soumis.
Dans leurs mémoires en réponse tant la partie étatique que la commune concluent à l’irrecevabilité du recours sous analyse pour autant que celui-ci a été introduit par Madame … 2 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes réglementaires, n° 54 et les autres références y citées.en arguant que celle-ci aurait omise de réclamer contre le classement opéré au cours de la phase précontentieuse.
Les demandeurs entendent résister au moyen d’irrecevabilité leur ainsi opposé en soutenant qu’il se représenteraient mutuellement et qu’il ressortirait du libellé des réclamations intervenues au cours de la phase précontentieuse qu’elles ont été introduites en leurs deux noms.
Il convient de prime abord au tribunal de rappeler que la loi du 19 juillet 2004 prévoit en son chapitre 3, intitulé : « Procédure d’adoption du plan d’aménagement général », les règles applicables à la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, ci-après désigné par « PAG ». Quant à la question plus précise des réclamations à faire valoir lors de l’élaboration d’un PAG, celles-ci sont visées aux articles 13 et 16 de ladite loi, lesquels disposent comme suit :
« Art. 13. Réclamations « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
Au cas où une ou plusieurs observations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. » « Art. 16. Réclamations contre le vote du conseil communal Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal lors du vote.».
Ainsi, les articles 13 et 16 précités prévoient à deux stades différents de l’élaboration d’un PAG la possibilité d’introduire une réclamation, à savoir dans les trente jours qui suivent le vote du conseil communal mettant sur orbite le projet d’aménagement général où les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège échevinal sous peine de forclusion, et, dans les quinze jours suivant la notification du vote définitif aux intéressés par lettre recommandée avec avis de réception, où les réclamations contre le vote définitif du conseil communal doivent être adressées au ministre sous peine de forclusion. La notion de forclusion est à comprendre dans le sens que passés les délais prescrits tant à l’article 13 qu’à l’article 16, plus aucune réclamation n’est recevable.
La raison de la forclusion de toute réclamation postérieure aux délais prescrits aux articles 13 et 16 précités ressort de l’économie même de la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général tel que souligné par l’exposé des motifs du projet de loi du 19 juillet 2004 dans les termes suivants : « La procédure d’adoption des projets d’aménagement, tant 6 général que particulier, de même que les procédures de remembrement urbain et de rectification de limites de terrains ont été révisées dans le triple but:
de les simplifier dans la mesure du possible;
de les harmoniser en ce qui concerne les étapes à suivre et les délais;
de les préciser afin d’effacer les incertitudes existantes.
Cette démarche s’inscrit parfaitement dans le cadre de la réforme administrative et a pour objectif de garantir un déroulement plus efficient et plus transparent des procédures en faveur des administrés. […] Plusieurs délais ont été introduits dans la procédure d’adoption des projets d’aménagement afin de garantir le traitement des dossiers dans des délais raisonnables. Il a dans ce contexte été veillé à introduire à tous les stades de la procédure des délais réalistes permettant aux administrations qui interviennent dans la procédure d’instruire sérieusement les dossiers. »3.
En d’autres termes, la procédure d’adoption d’un PAG a été mise en place en vue d’aplanir les différends au fur et à mesure des différentes étapes de la phase non contentieuse, cette procédure permettant, en effet, aux personnes intéressées de faire valoir leurs points de vue, leurs argumentaires et ce, en dehors de tout procès. S’agissant d’une phase précontentieuse, les différents acteurs s’efforcent de trouver une solution aux réclamations introduites en ayant pour objectif d’éviter un allongement des procédures, allongement qui serait inévitable si chaque réclamation devait faire l’objet d’une procédure contentieuse. La Cour administrative a d’ailleurs insisté sur le fait que « la procédure d’adoption et d’approbation d’un PAG, également et surtout dans le contexte de la refonte des PAG, telle que voulue par la loi du 19 juillet 2004, s’effectue en quelque sorte de manière pyramidale en ce sens qu’un aplanissement des difficultés est à rechercher d’après le vœu de la loi, notamment en application des articles 10 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, de sorte à ce que tour à tour les difficultés restantes soient éliminées, d’abord au niveau précontentieux, puis au niveau contentieux.
Cet objectif de la loi reste d’autant plus vrai chaque fois qu’en raison d’un premier tour effectué au niveau contentieux et en raison d’une annulation, totale ou partielle, des délibérations communales portant adoption du PAG ou, voire aussi de la décision ministérielle d’approbation subséquente, le dossier revient devant le conseil communal en prosécution de cause. »4. Eu égard à la procédure non contentieuse d’adoption et d’approbation des plans d’aménagement, instaurée par la loi, tendant à voir disparaître, au fur et à mesure de la procédure d’aplanissements des difficultés, les objections et réclamations solutionnées, le recours introduit devant le juge administratif contre un PAG n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de ladite procédure non contentieuse de réclamation5.
En l’espèce, il ressort des pièces versées en cause, que si les réclamations lors de la phase précontentieuse mentionnent certes les deux noms des époux …-…, il n’en reste pas moins qu’elles ne comportent que l’unique signature de Monsieur …, de sorte qu’il y a lieu de conclure que Madame … n’a pas fait introduire d’observations ou d’objections auprès du collège des bourgmestre et échevins dans le délai imparti, étant encore précisé à cet égard, que contrairement à ce que semblent suggérer les demandeurs, une objection introduite et 3 Idem, page 7.
4 Cour adm., 8 mars 2018, n° 40408C, disponible sur www.jurad.etat.lu.
5 V. en ce sens : Cour adm., 12 décembre 1998, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Urbanisme, n° 305 et les autres références y citées.signée par un seul époux ne rend pas automatiquement l’autre époux partie à cette voie de recours précontentieuse6.
Or, en l’absence de réclamation portée antérieurement devant le collège échevinal par un demandeur, toute l’économie du système de l’aplanissement des difficultés surgissant dans le cadre de l’élaboration d’un PAG et prévue à un stade précontentieux tombe à faux.
L’intervention du ministre correspondant au dernier échelon précontentieux d’un recours administratif prévu par la loi ne se produirait, par impossible, que de manière tronquée voire biaisée étant donné que tous les stades de réclamation précédents et nécessaires en vue de la résolution des difficultés soulevées par les réclamants ont manifestement été omis7.
Ainsi, et sous peine de voir vider de sens les articles susvisés, ayant pour objet, tel que le tribunal vient de le retenir ci-avant, de conférer aux personnes intéressées un droit à réclamation selon des délais prescrits à peine de forclusion afin d’éviter un allongement des procédures qui viendrait inévitablement à se produire si chaque réclamation devait faire l’objet d’une procédure contentieuse, l’intéressé ayant omis d’adresser, dans le délai lui imparti, ses objections au collège échevinal contre le vote du conseil communal, voire au ministre contre le vote portant approbation définitive du PAG, est déchu de son droit à exercer un recours introduit devant le tribunal administratif.
Il s’ensuit que le recours sous analyse doit être déclaré irrecevable pour autant qu’il a été introduit par Madame ….
Quant aux développements de la partie étatique, tels que formulés dans le cadre du mémoire en réponse, tendant à voir déclarer le recours irrecevable pour autant qu’il vise le classement de l’immeuble d’habitation sis sur la parcelle portant le numéro cadastral …, au motif que le demandeur y aurait renoncé au cours de la phase précontentieuse, ceux-ci, outre d’être pour le moins succincts et non autrement circonstanciés, sont à rejeter alors que s’il est vrai qu’il ressort du dossier administratif et plus particulièrement du rapport de présentation8 que le demandeur aurait renoncé à ce volet lors de « l’entente des réclamants », il n’en reste pas moins que ce dernier a réitéré les contestations y relatives et qui figuraient d’ores et déjà dans sa réclamation introduite devant le conseil communal en date du 20 juillet 2017, dans sa réclamation introduite devant le ministre, tout en précisant y renoncer si le classement de la parcelle litigieuse en zone mixte villageoise « MIX-v » devait être refusé. Si le demandeur a ainsi, lors de la phase précontentieuse, certes nuancé sa volonté de voir enlever le classement de son immeuble d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver », il n’en reste pas moins qu’il n’y a jamais entièrement renoncé, de sorte qu’il a valablement pu maintenir ses contestations dans le cadre du recours sous analyse, sans que ce volet du recours puisse être déclaré irrecevable omisso medio.
A défaut de tout autre moyen d’irrecevabilité, le recours en annulation sous analyse est à déclarer recevable pour autant qu’il a été introduit par Monsieur …, ledit recours ayant en effet été introduit dans les formes et délai de la loi.
2) Quant à la loi applicable 6 Trib. adm. 19 avril 2018, n°39031 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
7 Trib. adm. 15 janvier 2016, n°35395 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 8 Page 84 du rapport de présentation. Il y a lieu de relever que la procédure d’adoption d’un PAG est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises à savoir (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise9, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois précitées du 18 juillet 2018 et du 30 juillet 2021, entrées en vigueur postérieurement à la prise des actes litigieux, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que les décisions ministérielles litigieuses, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017 et 17 avril 2018 sous réserve du fait que la loi du 18 juillet 2018 est susceptible de s’appliquer à l’examen de la légalité de la seule décision ministérielle du 26 novembre 2018, qui est, parmi les actes litigieux, le seul à avoir été adopté postérieurement à leur entrée en vigueur.
3) Quant au fond.
A l’appui de son recours et en fait, le demandeur, après avoir rappelé les rétroactes à la base du présent litige, tels que retranscrits ci-avant, fait valoir que lui-même et son épouse, auraient acquis la maison d’habitation sise à L-… située sur la parcelle portant le numéro cadastral … d’une contenance de … ares et … centiares, de même qu’une deuxième parcelle portant, quant à elle le numéro cadastral … d’une contenance de …ares et … centiares, en date du 20 septembre 2016.
Il explique ensuite que le classement actuel de la parcelle portant le numéro cadastral …, seule parcelle concernée par le présent litige, ne leur permettrait pas, compte tenu des contraintes liées à la loi modifiée du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », de réaliser les travaux de rénovation nécessaires pour garantir à moyen et à long terme le bon état de leur maison d’habitation.
9 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.Il donne ensuite à considérer que la parcelle en question, qui serait située sur l’axe routier principal du nord du pays, à savoir la route nationale N7, et dont l’accès serait sans aucun risque, serait entièrement viabilisée tout en affirmant que le raccordement récent de la route … à la canalisation témoignerait de la volonté de la commune d’urbaniser les lieux en question.
Il ajoute que cette même parcelle, laquelle serait urbanisée depuis l’année 1800 au moins, se trouverait à quelques mètres seulement d’une « zone d’activités économiques communale type 2 » ci-après désignée par « zone [ECO-c2] », ainsi que d’une « zone spéciale - garage et station-service », ci-après désignée par « zone spéciale ». Dans la mesure où ces mêmes zones comprendraient également trois immeubles d’habitation lesquels seraient d’ailleurs plus récents que sa propre maison d’habitation, le demandeur estime que le classement litigieux serait incohérent, alors qu’un classement en zone MIX-v, se serait imposé en vue d’une délimitation claire de la zone rurale.
Il ajoute que le refus de procéder au classement requis en zone MIX-v aurait comme conséquence d’isoler d’avantage la parcelle litigieuse du reste du lieu-dit « … » et que ce même refus serait d’autant plus critiquable que l’ensemble de ces lieux, y compris la parcelle litigeuse, seraient viabilisées et constituerait ainsi « un ensemble uni et consistant ».
En soutenant que lui et sa femme auraient toujours mis en exergue leur volonté de ne pas vouloir fondamentalement changer la destination de la parcelle litigieuse, et auraient eu pour seul objectif d’éviter des contraintes de loin supérieures à celles imposées à tout autre propriétaire d’une maison d’habitation, le demandeur conclut que les affirmations des autorités communales et ministérielles compétentes relatives à un développement tentaculaire seraient sans fondement.
Il réfute encore toute atteinte au paysage, en arguant que sa maison d’habitation porterait en tout état de cause moins atteinte au paysage que les exploitations de la zone d’activité avoisinante, laquelle comprendrait une station essence et un centre de tri de déchets. Dans la mesure où toute future construction sur les fonds litigieux resterait soumise au contrôle et à l’approbation des autorités communales, le demandeur estime que le reclassement en lui-même ne saurait de toute façon entraîner une quelconque atteinte au paysage.
Quant aux considérations des autorités communales selon lesquelles la commune ne devrait, d’après le Plan national de développements durable, ci-après désigné par « le PNDD », pas dépasser un seuil de 32,76 hectares de réserves foncières au total, seuil qui serait d’ores et déjà dépassé, le demandeur, en se référant à l’article 97 de la loi modifiée du 22 octobre 2008 portant: 1. promotion de l'habitat et création d'un pacte logement avec les communes, 2. sur le droit d'emphytéose et le droit de superficie, ci-après désignée par « la loi du 22 octobre 2008 », fait valoir que celles-ci manqueraient de pertinence, alors qu’il aurait sollicité le reclassent d’une parcelle d’ores et déjà urbanisée, laquelle ne pourrait en tout état de cause, pas être considérée comme réserve foncière.
En se basant encore sur la jurisprudence des juridictions administratives, le demandeur affirme qu’il existerait des situations exceptionnelles dans lesquelles des « îlots déconnectés » pourraient être autorisés et il estime dès lors que lorsqu’un tel îlot existerait déjà, tel que ce serait le cas en l’espèce, et qu’à quelques mètres de cet îlot urbanisé se trouverait une maison d’habitation existante, rien ne devrait empêcher d’intégrer cetteparcelle dans l’îlot préexistant, et ce afin de permettre aux propriétaires des lieux de bénéficier de la possibilité de jouir pleinement de leur propriété en gardant la possibilité de réaliser des travaux de rénovation, d’aménagement, voire d’agrandissement.
En soutenant qu’il aurait d’ores et déjà soumis l’ensemble de ces considérations au ministre dans le cadre de la réclamation qu’il aurait introduite contre le vote définitif du PAG, le demandeur estime qu’il ressortirait du libellé de la décision ministérielle litigieuse que ces considérations n’auraient toutefois pas été analysées, le demandeur concluant ainsi à un défaut de motivation de la décision ministérielle litigieuse.
A cet égard il fait valoir que l’argumentaire de la décision ministérielle relatif à ces mêmes considérations serait contenu dans une seule phrase, laquelle reflèterait une approche erronée de la situation factuelle, alors qu’il y serait fait état d’un îlot d’habitation totalement déconnecté, situé en rase campagne, ce qui ne serait toutefois pas le cas en l’espèce.
En se référant encore à ses développements antérieurs, le demandeur ajoute que la localité de … comprendrait, à son extrémité nord, des maisons d’habitation qui seraient implantées assez loin l’une de l’autre et qui rejoindraient presque les trois immeubles d’habitation situés dans la zone [ECO-c2] et la zone spéciale, de sorte que le lieu-dit « … » ne serait pas à considérer comme îlot déconnecté, le demandeur concluant à l’existence d’un tissu urbanisé.
Le demandeur fait encore valoir que l’immeuble litigieux ne pourrait, de toute façon, pas être considéré comme situé à l’extrémité du tissu urbanisé, alors qu’il existerait encore une maison située au nord de sa propre maison d’habitation. Il ajoute qu’en tout état de cause, le seul fait que sa parcelle soit située en dehors du périmètre d’agglomération ne saurait justifier le refus du reclassement sollicité.
Quant à la conclusion du ministre selon laquelle le classement de la maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » ne serait pas susceptible de lui causer préjudice compte tenu du fait que la bâtisse tomberait sous le champ d’application de la loi du 18 juillet 2018 et que toute transformation ou construction d’annexes serait soumise à autorisation préalable du ministre ayant l’Environnement en ses attributions, le demandeur fait valoir que cette argumentation serait à rejeter pour se situer en-dehors de la sphère de compétence du ministre.
Il ajoute que si l’article 7, paragraphe (7) de la loi du 18 juillet 2018 permettrait certes au ministre ayant l’Environnement en ses attributions de déroger aux conditions de destination d’une bâtisse classée par application de la loi modifiée du 18 juillet 1983 concernant la conservation et la protection des sites et monuments, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 1983 », cet article accorderait toutefois un pouvoir discrétionnaire au même ministre, alors qu’il ne définirait pas les directives dans l'exercice de ce pouvoir, de sorte qu’il ne saurait justifier le reclassement sollicité, le demandeur affirmant plus particulièrement qu'il n'aurait aucune garantie quant à la façon dont le prédit article serait, par la suite, appliqué par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur réitère en substance ses développements tels que formulés dans le cadre de la requête introductive d’instance, tout en prenant encore plus amplement position quant à certains développements figurant dans le mémoire en réponse de la partie étatique, notamment en ce qui concerne l’affirmation de cette dernièrequ’au moment de l’acquisition de la parcelle litigieuse, il aurait été en parfaite connaissance de cause de ce qui serait faisable sur cette même parcelle, le demandeur se basant à cet égard sur le changement législatif intervenu dans le cadre de la protection de la nature et des ressources naturelles, et en ce qui concerne l’amalgame lui reproché entre une parcelle viabilisée et une parcelle urbanisée.
En ce qui concerne le raccordement de la parcelle litigeuse aux réseaux de distribution, le demandeur fait encore valoir que sa maison ne serait pas directement implantée sur la route nationale N7, mais sur une route parallèle, à savoir la route …, de sorte que lesdits réseaux, qui suivraient d’après la partie étatique le tracé de la route nationale N7, auraient été spécialement acheminés vers ladite parcelle. Il insiste, à cet égard, encore sur le fait que la parcelle litigieuse serait non seulement raccordée aux réseaux d’approvisionnement, mais également aux réseaux de télécommunication et bénéficierait, par ailleurs, d’un éclairage public, de la distribution du courrier, de l’évacuation des ordures et d’un accès carrossable. Sur base de ces considérations il réfute de nouveau la conclusion de la partie étatique selon laquelle ladite parcelle serait située en rase campagne et loin de tout agglomération.
Il rappelle encore que la parcelle qui serait directement adjacente à sa propre parcelle ferait partie de la zone urbanisée et que même s’il s’agit d’une zone [ECO-c2], il n’en resterait pas moins qu’elle engloberait des maisons d’habitation.
Après s’être encore basé sur une série de photos lesquels témoigneraient de la situation actuelle des lieux, le demandeur fait valoir, en se référant sur un arrêt de la Cour administrative10, que même à admettre que l’immeuble litigieux ferait partie d’un îlot, cette considération ne suffirait pas pour justifier, à elle seule, le refus du reclassement sollicité.
Finalement, le demandeur réfute la conclusion de la partie étatique selon laquelle il aurait renoncé, lors de l’audition des réclamants, aux contestations relatives au classement de sa maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » et qu’il ne serait dès lors plus recevable à contester ce même classement, alors qu’il n’aurait renoncé à ces mêmes contestations que pour le cas où le reclassement de sa parcelle devait s’avérer impossible.
Au vu de l’ensemble de ces considérations, le demandeur conclut à l’annulation des décisions litigieuses.
Tant la partie étatique que la commune concluent au rejet du recours sous analyse pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Avant tout progrès en cause et en ce qui concerne la légalité externe de la décision ministérielle entreprise, et plus particulièrement le défaut de motivation tel que soulevé par le demandeur, le tribunal est amené à rappeler que la décision du ministre s’inscrivant dans le cadre de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2004 portant approbation d’un PAG et statuant sur les réclamations introduites à son encontre, s’analyse en un acte administratif à caractère réglementaire.
10 Cour adm. 13 juillet 2017, n°38895C du rôle.Il convient encore de relever que si aucune disposition légale ou réglementaire spécifique n’exige l’indication formelle de la motivation gisant à la base d’un acte administratif à caractère réglementaire, il n’en demeure pas moins que ces derniers doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l’existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l’exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi11.
S’agissant plus particulièrement de l’adoption d’un PAG qui s’effectue à travers une procédure d’aplanissement des difficultés, la Cour administrative a retenu que l’absence de prise de position du ministre est certes radicalement contraire à l’esprit de la loi et méconnaît fondamentalement le mécanisme de participation et de collaboration y contenu, ouvert à tous les intéressés, mais la Cour a néanmoins admis la fourniture de motifs pour la première fois en phase contentieuse, pourvu que les éléments afférents aient existé au moment de la décision critiquée12.
Force est en l’espèce au tribunal de constater que dans la décision déférée du 26 novembre 2018, le ministre a expressément énuméré les critiques formulées par Monsieur … contre la décision d’approbation du conseil communal du 14 juin 2018 portant adoption du projet d’aménagement général, lesquelles concernent d’une part, le refus des mêmes autorités de classer la parcelle litigieuse en zone urbanisée, et d’autre part, le classement de sa maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver ». Le ministre a, par la suite, justifié sa décision par l’indication d’une motivation circonstanciée en fait et en droit en retenant d’un côté que ce serait à bon droit que les autorités communales ont refusé le classement sollicité compte tenu de la situation de parcelle litigieuse et, de l’autre côté, que le classement de la maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » ne serait pas susceptible de causer préjudice au demandeur pour tomber dans le champ d’application de la loi du 18 juillet 2018, le ministre ayant encore rappelé, à cet égard, que le demandeur disposerait d’un droit acquis et que toute transformation ou construction d’annexes seraient soumise à l’autorisation préalable du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions.
Si le ministre n’a certes pas traité en détail la réclamation du demandeur, cette motivation a toutefois encore été complétée par le délégué du gouvernement qui a encore explicitement pris position quant aux différents développements du demandeur en ce qui concerne le bien-fondé du classement retenu.
Au vu des considérations qui précèdent, et indépendamment de la question du bien-fondé de la motivation avancée par le ministre, le tribunal est amené à retenir que la motivation ainsi fournie est suffisante pour permettre à la partie demanderesse de défendre ses intérêts en connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation et, corrélativement, pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, de sorte que le moyen tiré d’une insuffisance de motivation de la décision déférée encourt le rejet Ensuite, et en ce qui concerne la légalité interne de la décision ministérielle litigieuse, force est de constater que le recours tel qu’introduit par le demandeur comporte deux volets, à 11 Cour adm., 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Actes réglementaires, n° 34 et les autres références y citées.
12 Cour adm., 20 mars 2014, n° 33588C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu. savoir d’une part, le volet relatif au refus de classement de la parcelle portant le numéro cadastral … en zone constructible, et plus particulièrement en zone MIX-v, et, de l’autre côté, le volet relatif à la superposition de cette parcelle d’une zone « secteur protégé de type « environnement construit » » et plus particulièrement le classement de sa maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver ».
a) Quant au volet du recours dirigé contre le refus de classement de la parcelle portant le numéro cadastral … en zone constructible En ce qui concerne le refus de classement de la parcelle litigieuse en zone constructible, il convient en premier lieu de préciser que la mission du juge de la légalité, conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996, exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute, le tribunal étant encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée.
S’il est vrai que le choix d’entériner ou de ne pas entériner la refonte d’un PAG relève d’une dimension politique et échappe comme tel au contrôle des juridictions de l’ordre administratif saisies d’un recours en annulation, il n’en demeure pas moins que tout acte administratif doit reposer sur un motif dont le juge administratif vérifie tant l’existence que la légalité. Cette exigence découle du fait que le juge administratif a l’obligation de vérifier si les autorités administratives compétentes n’ont pas violé la loi, commis un excès de pouvoir ou un détournement de pouvoir et cette obligation de motivation existe également pour les actes à caractère réglementaire qui, quoique discrétionnaires, doivent être pris dans l’intérêt général, de sorte qu’il importe que les autorités administratives compétentes fassent connaître le ou les motifs qui les ont guidés dans leur décision, le contrôle exercé par le juge de l’annulation ne portant dès lors pas sur l’opportunité, mais sur la réalité et la légalité des motifs avancés.
Les juridictions administratives sont plus particulièrement appelées à vérifier si les décisions prises dans le cadre de la refonte du PAG répondent à un objectif d’intérêt général, si elles respectent les conditions légales imposées, notamment par les articles 2 et 6 de la loi du 19 juillet 2004 et si elles ne sont pas entachées d’une erreur d’appréciation, le moyen tiré d’une erreur d’appréciation en ce qui concerne le refus de classement d’une partie de sa parcelle en zone d’habitation, tel que soulevé par le demandeur, étant à analyser dans ce contexte.
Quant aux objectifs devant guider les autorités communales, lorsqu’elles initient une refonte de leur PAG, il y a lieu de se référer à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités 14 respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit quant à lui que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il convient encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire13.
En l’espèce, les autorités communales et ministérielles compétentes ont refusé de faire droit à la demande de Monsieur … de voir classer sa parcelle en zone habitable en arguant qu’un tel classement contribuerait au développement tentaculaire et désordonné de la localité de …, alors que la parcelle en question serait située en rase campagne, que l’aménagement d’une zone accueillant des habitations ne serait guère compatible avec la destination des zone avoisinantes et que la commune Parc Hosingen disposerait de réserves foncières suffisantes.
A cet égard, il convient d’abord de constater qu’il ressort des pièces versées en cause, de même que des explications de part et d’autre, que la parcelle litigieuse est située à l’est de la localité de … et longe la route … en ce qui concerne sa limite frontale, pour s’épanouir en ce qui concerne sa limite postérieure, dans les champs et forêts entourant ladite localité. Il ressort par ailleurs de la partie graphique du PAG que cette même parcelle est, de par son côté sud, directement attenante à la zone [ECO-c2] dont le demandeur fait état.
Force est ensuite de constater, à l’instar de la commune et de la partie étatique, que la parcelle en question n’a aucun lien direct avec la localité de … pour être séparée de cette dernière par de vastes zones agricoles et forestières. S’il est vrai, tel que relevé ci-avant, que cette même parcelle est limitrophe, de par son côté sud, d’une zone urbanisée et plus particulièrement d’une zone [ECO-c2], il convient toutefois de constater, de concert avec la commune et la partie étatique, que cette même zone constitue, ensemble avec la zone spéciale située de l’autre côté de la rue, un îlot isolé, situé en pleine zone verte, uniquement entouré de 13 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.parcelles classées en zone agricole, voire forestières, ladite zone [ECO-c2], de même que la zone spéciale avoisinante étant en effet dépourvues de tout lien urbanistique avec toute autre zone urbanisée et a fortiori avec le centre de la localité de ….
Au vu de ces considérations le tribunal est amené à rejoindre les conclusions de la partie étatique selon lesquelles la parcelle litigieuse, mis à part d’être attenante de par son côté sud d’une zone [ECO-c2], laquelle constitue quant à elle, un îlot isolé, est située en rase campagne, n’a aucun lien direct avec la localité de … et ne s’apprête, compte tenu de cette localisation pour le moins déconcentrée, et de la nature et de la destination des zones directement attenantes, pas à accueillir des maisons d’habitations.
Il y a partant lieu de retenir que l’intégration de la parcelle du demandeur en zone constructible, et plus particulièrement en zone MIX-v, et l’urbanisation future de cette même parcelle, laquelle représente une envergure considérable, aurait nécessairement pour conséquence un développement désordonné de la localité de …, et aurait partant été contraire aux objectifs d’intérêt général d’une utilisation rationnelle du sol et d’un développement harmonieux des structures urbaines, tels que visés par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
En maintenant la parcelle litigeuse en zone agricole et en marquant ainsi son intention d’éviter toute extension du périmètre d’agglomération de la localité de … le long de la route …, la commune a dès lors veillé à un urbanisme cohérent, harmonieux et en conformité avec les objectifs retenus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, étant rappelé à cet égard que l’accent mis sur un développement concentrique d’une agglomération par exclusion, dans la mesure du possible, de toute excroissance d’ordre tentaculaire ou, comme en l’espèce, désordonnée répond à des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations de nature à tendre à confluer de manière utile avec l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné et est de nature à tendre à une finalité d’intérêt général14.
Ainsi, le choix opéré par le conseil communal et entériné par le ministre, consistant à relaisser la parcelle litigieuse, certes d’ores et déjà construite, dans la zone verte, rencontre de manière éminente les exigences d’un urbanisme rationnel en tablant sur une situation patente de déconnexion de cette même parcelle par rapport au restant de la localité concernée, sans qu’il n’y ait aucun dépassement de la marge d’appréciation de l’autorité ayant statué15.
Cette conclusion n’est pas énervée par les affirmations du demandeur que la zone [ECO-c2] accueillerait elle-même trois maisons d’habitations, alors que même si tel devait être le cas, cette circonstance n’est en tout état de cause pas de nature à porter atteinte à la destination de cette même zone, telle qu’elle est visée par l’article 13 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d'aménagement général, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 », à savoir accueillir des établissements industriels et activités de production, d’assemblage et de transformation qui, de par leurs dimensions ou leur caractère, ne sont pas compatibles avec les zones d’activités économiques [ECO-c1]. La zone en question ne saurait dès lors être assimilée à une zone d’habitation et son existence, laquelle s’explique, d’après les explications de la partie étatique, par la reprise de la réglementation urbanistique antérieure, ne saurait justifier la création d’une zone destinée à l’habitation sur une parcelle limitrophe.
14 Trib. adm., 4 décembre 2002, n° 14923 du rôle, confirmé par Cour adm., 1er juillet 2003, n° 15879C du rôle, Pas. adm. 2021, V° Urbanisme, n° 166 et les autres références y citées.
15 Cour adm., 17 janvier 2017, n° 38220C du rôle, Pas. adm. 2021, V°Urbanisme, n° 209.
Cette conclusion n’est pas non plus énervée par les développements du demandeur relatifs au fait que la parcelle litigieuse serait entièrement viabilisée pour être raccordée à toutes les infrastructures et réseaux publics, alors qu’outre le fait que ces développements sont en tout état de cause contredits par les pièces soumises au tribunal et plus particulièrement du plan du réseau de la canalisation publique duquel il résulte que la parcelle litigieuse n’est pas raccordée à la canalisation communale, le raccordement d’une parcelle aux infrastructures publiques ne saurait, à lui seul, justifier le classement de cette même parcelle en zone urbanisée, si comme en l’espèce, des raisons urbanistiques tenant à l’intérêt général s’opposent à un tel classement.
De même, il y a lieu de rejeter les affirmations du demandeur tendant en substance à voir inclure sa parcelle en zone constructible du seul fait qu’elle accueillerait d’ores et déjà une maison d’habitation, alors que pareil raisonnement serait de nature à mettre à néant toute réglementation cohérente en la matière, appelée par ailleurs et surtout à être mise en place suivant des exigences d’urbanisme rationnelles et cohérentes telles que plus particulièrement mises en avant par l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et les objectifs y inscrits16.
Quant à l’affirmation du demandeur qu’une autre maison d’habitation serait encore située au nord de sa parcelle, de sorte qu’il y a aurait lieu de conclure à l’existence d’une zone d’ores et déjà urbanisée, force est de constater qu’il ressort de la partie graphique du PAG, de même que des photos versées en cause, qu’il s’agit d’une maison isolée, elle-même sur une parcelle classée en zone agricole, un tel immeuble unique, également situé en rase campagne, ne saurait laisser conclure à un tissu urbain existant, mais renforce, au contraire, le caractère agricole des environs de la parcelle litigieuse.
Pour être tout à fait complet, et même si le ministre, dans la décision ministérielle litigieuse, n’a pas repris les considérations du conseil communal en ce qui concerne les réserves foncières de la commune Parc Hosingen, il convient encore de relever que compte tenu de son envergure, la parcelle litigieuse pourrait accueillir un nombre conséquent d’habitations si elle devait être classée en zone MIX-v tel que requis par le demandeur. Or, et outre le fait que la commune Parc Hosingen est située dans le « Parc naturel de l’Our », et présente ainsi « des enjeux paysagers particulièrement importants »17, il n’est pas contesté en cause que d’après le PNDD, cette même commune ne doit pas dépasser un seuil de 32,76 hectares de réserves foncières au total, seuil qui est, d’après les explications non contestées de la commune, d’ores et déjà dépassé, étant encore précisé à cet égard que d’après le rapport de présentation figurant au dossier administratif, la localité de Hosingen, chef-lieu de la commune Parc Hosingen, possède à elle seule un potentiel suffisant pour accueillir une croissance durable pour toute la commune pour les 17 ans à venir, de telles réserves foncières s’opposant à des extensions conséquentes futures, telle que celle envisagée par le demandeur.
Conformément aux conclusions qui précèdent, le maintien de la parcelle du demandeur en zone verte, et plus particulièrement en zone agricole, relève d’un urbanisme cohérent, harmonieux et conforme avec les objectifs retenus à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que les critiques relatives aux motifs retenus dans la décision ministérielle du 26 novembre 2018, laissent d’être fondées.
16 Cour adm., 17 janvier 2017, n° 38220C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
17 Trib. adm., 27 avril 2021, n° 42504 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
17 b) Quant au volet du recours dirigé contre la superposition de la parcelle portant le numéro cadastral … d’une zone « secteur protégé de type « environnement construit » » et plus particulièrement le classement de sa maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » Force est de constater qu’il ressort tant des développements de part et d’autre que de la partie graphique du PAG que la parcelle litigieuse a en effet été superposée d’une zone « secteur protégé de type « environnement construit » et plus particulièrement le classement de sa maison d’habitation en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver ».
Il y a encore lieu de constater, tel que retenu dans le cadre de l’examen de la légalité externe de la décision ministérielle litigieuse, que si, dans cette même décision, le ministre s’est contenté de conclure que le classement en question ne serait pas susceptible de porter préjudice au demandeur, alors que l’immeuble litigieux relèverait en tout état de cause de la loi du 18 juillet 2018, de sorte que toute transformation ou construction d’annexes serait soumise à l’approbation du ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, affirmation qui ne saurait emporter la conviction du tribunal alors que le classement retenu entraîne des restrictions supplémentaires, non prévues à l’article 7 de la loi du 18 juillet 2018, en ce qu’il impose la conservation du gabarit existant, la partie étatique a encore développé les motifs à la base de son refus dans le cadre du recours sous analyse, en avançant des considérations urbanistiques justifiant ce même classement. La partie étatique a ainsi en substance expliqué que ledit immeuble, compte tenu de son ancienneté et de son apparence caractéristique, justifierait le classement retenu. Il convient ensuite de noter que face à ces explications complémentaires, le demandeur s’est contenté d’affirmer que l’immeuble en question aurait été modifié au cours des années 1960 et 1970 et ne mériterait actuellement plus de protection renforcée.
Face à ce désaccord entre parties quant au bien-fondé du classement de l’immeuble d’habitation litigieux en tant que « gabarit d’une construction existante à préserver » il convient d’abord de rappeler que l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, aux termes duquel :
« Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
[…] (e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
[…] ».
Il s’ensuit qu’un des objectifs à poursuivre par les autorités communales dans le cadre de l’élaboration d’un PAG est d’assurer le respect du patrimoine culturel.
Il convient encore de rappeler, tel que retenu ci-avant, que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire18.
Il y a ensuite lieu de noter qu’en application dudit article 9 de la loi du 19 juillet 2004 a été adopté le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 disposant dans son article 32 que : […] 18 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2021, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.Les secteurs et éléments protégés de type « environnement construit » constituent les parties du territoire communal qui comprennent des immeubles ou parties d’immeubles dignes de protection et qui répondent à un ou plusieurs des critères suivants : authenticité de la substance bâtie, de son aménagement, rareté, exemplarité du type de bâtiment, importance architecturale, témoignage de l’immeuble pour l’histoire nationale, locale, sociale, politique, religieuse, militaire, technique ou industrielle. […] », définition qui a en substance été reprise à l’article 25, point 1. de la partie écrite du PAG.
En ce qui concerne les gabarits à préserver, ceux-ci sont définis à l’article 25.6 de la partie écrite du PAG, aux termes duquel :
« […] Les « gabarits à préserver » renseignés à titre indicatif sur la partie graphique du PAG bénéficient d’une protection communale et participent au caractère rural des localités. Ils portent sur des bâtiments dont seul le gabarit est représentatif. Le gabarit à préserver est constitué par le ou les bâtiments traditionnels d’origine, non par les volumes et éléments secondaires atypiques ni par les modifications atypiques du volume principal.
La commune peut demander un levé de l’implantation du bâti existant afin de définir exactement le gabarit à préserver.
Est considéré par la protection l’ensemble des dimensions principales propres au bâtiment existant, à savoir :
▪ la largeur ;
▪ la profondeur ;
▪ la hauteur à la corniche ;
▪ la hauteur au faîtage ;
▪ la pente de la toiture.
Pour toute intervention sur un « gabarit à préserver » est prioritaire la rénovation et / ou la transformation plutôt que la reconstruction.
Pour toute intervention, y compris les travaux de reconstruction, l’ensemble des dimensions principales propres au bâtiment existant sont en principe à respecter. La préservation des « gabarits à préserver » n’exclut pas les interventions contemporaines pour autant que celles-ci ne compromettent pas la cohérence ni ne dénaturent le caractère originel typique tant des bâtiments que de l’espace-rue, mais, au contraire, contribuent à sa mise en valeur.
L’aménagement des abords des « gabarits à préserver » ne doit compromettre ni la qualité ni le caractère originel typique des bâtiments et de l’espace-rue.
Des adaptations de gabarit peuvent être autorisées :
▪ pour l’amélioration de la sécurité et de la salubrité de bâtiments existants ;
▪ pour l’amélioration de la circulation sur le domaine public ;
▪ pour l’amélioration de la commodité et de la durabilité des bâtiments ;
▪ pour garantir l’assainissement énergétique des bâtiments. » En ce qui concerne concrètement la désignation de l’immeuble litigieux comme « gabarit à préserver », et le classement de la parcelle l’accueillant en zone agricole superposée d’une zone « secteur protégé de type « environnement construit » », il échet de constater qu’un tel classement doit remplir au moins un des critères énumérés de manière alternative à l’article 32 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.
En l’espèce force est de constater qu’il ressort des développements de part et d’autre que l’immeuble litigieux existe depuis 1800 au moins. Il ressort encore des développementsde la partie étatique non utilement remis en cause par le demandeur, de même que des photos soumises à l’examen du tribunal, que ce même immeuble présente une apparence typique d’une fermette de l’Oesling, ses anciennes fonctions agricoles restant en effet visibles.
Si le demandeur entend certes contester le bien-fondé du classement retenu par le fait que ledit immeuble aurait subis divers travaux de transformation au cours des années 1960 à 1970 il convient de relever qu’il reste toutefois en défaut de justifier en quoi ces mêmes travaux auraient affecté de façon significative l’authenticité de l’immeuble en question, ce dernier conservant, tel que relevé à juste titre par la partie étatique, pour majeure partie de sa substance bâtie son exemplarité et est ainsi susceptible de témoigner de l’histoire de la commune.
Par ailleurs, il ressort des explications circonstanciées de la partie étatique que la réalisation de ces travaux de transformation a conduit les autorités communales à retenir le classement « gabarit d’une construction existante à préserver » et de ne pas classer cet immeuble en tant que construction à préserver, le classement retenu ne visant, d’après l’article 25.6 précité de la partie écrite du PAG uniquement les immeubles dont seul le gabarit est représentatif, gabarit qui est constitué par le ou les bâtiments traditionnels d’origine, non par les volumes et éléments secondaires atypiques ni par les modifications atypiques du volume principal, tel qu’intervenus en l’espèce.
Le classement de l’immeuble litigieux en tant que « secteur protégé de type « environnement construit » », respectivement « gabarit à préserver » est ainsi motivé par l’exemplarité du type de bâtiment et de l’authenticité de la substance bâtie, considérations qui justifient le classement de l’immeuble en question pour rentrer dans les critères visés à l’article 32 du règlement grand-ducal du 8 mars 2017.
Au vu des considérations qui précèdent, le classement retenu se trouve justifié à suffisance de droit, de sorte que les contestations y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.
4) Quant à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure Enfin, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500,- euros telle que formulée par Monsieur … en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine », est à rejeter au vu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable pour autant qu’il a été introduit par Madame … ;
le déclare recevable pour le surplus ;
au fond, le déclare non fondé ;
partant le rejette ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.500,- euros, telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 8 février 2022 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge Emilie Da Cruz De Sousa, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s.Judith Tagliaferri s.Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 8 février 2022 Le greffier du tribunal administratif 21
