Tribunal administratif N° 44438 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 15 mai 2020 2e chambre Audience publique du 3 février 2022 Recours formé par l’association sans but lucratif … contre une décision du Premier ministre, ministre d’Etat en matière de financement des partis politiques
________________________________________________________________________
JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 44438 du rôle, déposée le 15 mai 2020 au greffe du tribunal administratif par la société à responsabilité limitée Moyse Bleser SARL, inscrite au barreau de Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2680 Luxembourg, 10, rue de Vianden, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B211295, représentée aux fins de la présente procédure par Maître François Moyse, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’association sans but lucratif …, établie et ayant son siège à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration sinon son organe statutaire actuellement en fonctions, tendant à la réformation, sinon à l’annulation d’une décision du 2 avril 2020 du Premier ministre, ministre d’Etat « relative aux aides financières touchées par … pour l’exercice comptable 2018 » ;
Vu le mémoire en réponse déposé le 21 octobre 2020 au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 5 novembre 2020 par Maître François Moyse pour le compte de l’association sans but lucratif … ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 2 décembre 2020 au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’avis et la décision critiqués ;
Vu l’article 1er de la loi modifiée du 19 décembre 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale ;
Vu le courrier électronique de Maître Laurent Heisten en remplacement de Maître François Moyse du 10 mai 2021, informant le tribunal que l’affaire pouvait être prise en délibéré en dehors de sa présence ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Madame le délégué du gouvernement Pascale Milim en sa plaidoirie à l’audience publique du 17 mai 2021 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 30 juin 2021 informant les parties en cause que le tribunal administratif avait prononcé la rupture du délibéré et portant convocation des litismandataires des parties en cause en chambre du conseil pour le 5 juillet 2021 ;Entendus Maître Laurent Heisten, en remplacement de Maître François Moyse et Madame le délégué du gouvernement Pascale Milim lors de la réunion en chambre du conseil le 5 juillet 2021, à laquelle l’affaire fut refixée pour continuation des débats à l’audience publique du tribunal administratif du 12 juillet 2021 ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire ainsi que Maître Laurent Heisten en remplacement de Maître François Moyse, et Madame le délégué du gouvernement Pascale Milim en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 juillet 2021.
Vu l’avis du tribunal administratif du 26 janvier 2022 informant les parties en cause que le tribunal administratif avait prononcé la rupture du délibéré et fixé l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique du 31 janvier 2022 ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport complémentaire ainsi que Madame le délégué du gouvernement Sarah Ernst en sa plaidoirie à l’audience publique du 31 janvier 2022.
________________________________________________________________________
En sa séance du 4 décembre 2019, la Cour des comptes adopta son rapport sur l’observation des dispositions de la loi modifiée du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques, désignée ci-après par « la loi du 21 décembre 2007 », pour l’exercice 2018, faisant ressortir qu’un membre de l’association sans but lucratif …, désigné ci-après par « … », avait payé des factures d’un montant total de … euros dans le cadre de la campagne électorale et avait renoncé au remboursement de ces frais par le parti politique et qu’au niveau de la comptabilité du parti politique, le montant afférent avait été inscrit en tant que frais sous les charges et en contrepartie en tant que don sous les produits. Dans le cadre de son rapport, la Cour des comptes estima que ces frais et ce don n’auraient pas dû être repris dans la comptabilité du parti politique et qu’ils n’auraient ainsi pas dû être pris en compte pour la détermination des recettes globales du parti politique. La Cour des comptes arriva à la conclusion que la dotation accordée au …, dépassait 75% des recettes globales de la structure centrale du parti politique, en violation des dispositions de la loi du 21 décembre 2007.
Par courrier adressé le 16 décembre 2019 à la Cour des comptes, le litismandataire du … prit position par rapport au rapport précité et contesta toute violation de la loi du 21 décembre 2007.
Le 27 décembre 2019, la Cour des comptes transmit au président de la Chambre des députés son rapport sur l’observation des dispositions de la loi modifiée du 21 décembre 2007 dans le cadre duquel elle constata que le seul parti politique à ne pas avoir respecté le seuil des 75% prévu par l’article 2 de la loi du 21 décembre 2007 était ….
Par courrier du 3 mars 2020 le Premier ministre s’adressa au … en précisant qu’il « ressort du Rapport qu'un membre de votre parti politique, candidat aux élections, a payé des factures d'un montant total de … euros dans le cadre de la campagne électorale et a renoncé à un remboursement de ces frais par le parti. Dans la comptabilité du parti, il a été tenu compte de ce montant dans les recettes globales. Ainsi, les frais ont été repris dans les charges en comptabilisant, en contrepartie, un don pour un montant équivalent dans les produits. La Cour est d'avis que ces frais et ce don n'auraient pas dû être repris dans 2la comptabilité du parti. En effet, il s'agit d'un don en nature dont il n'y a pas lieu de tenir compte dans le cadre du calcul du seuil de 75% prévu à l’article 2, alinéa 3 de la loi modifiée du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques (la « Loi »). Partant, la Cour des comptes a fait abstraction de ces recettes en les déduisant des recettes globales du parti. ». Au vu des développements de la Cour des comptes, le Premier ministre expliqua envisager de demander « la restitution des sommes indûment touchées » par … pour l’exercice comptable 2018 et accorda audit parti politique un délai de huit jours pour présenter ses observations éventuelles.
Par courrier de son litismandataire du 13 mars 2020 au Premier ministre, le parti politique présenta ses observations par rapport au courrier précité dudit ministre du 3 mars 2020.
Par courrier du 2 avril 2020 au …, le Premier ministre demanda la restitution des « sommes indûment touchées par … pour l’exercice comptable 2018, à savoir le montant exact de … euros ». Cette décision est libellée comme suit :
« Je fais suite à votre réponse du 13 mars 2020 à mon courrier du 3 mars 2020 concernant les aides financières touchées par … pour l'exercice comptable 2018.
Je prends note de votre prise de position qui réitère principalement les arguments avancés par M. … lors de la réunion du 13 janvier 2020 de la Commission du Contrôle de l'exécution budgétaire et de la Commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle ainsi que les arguments figurant dans le rapport juridique daté du 16 décembre 2019 annexé à la lettre du 20 décembre 2019 du ….
Dans votre courrier du 13 mars 2020, vous insistez sur le fait qu'à votre avis, … avait l'obligation légale d'inscrire dans la comptabilité du parti le montant de … euros qu'un membre du parti, candidat aux élections, a payé dans le cadre de la campagne électorale tout en renonçant au remboursement de cette somme par le parti.
D'abord, je tiens à rappeler que les factures d'un montant total de … euros sont établies au nom et pour le compte d'un membre du …. Ainsi, ces factures ne pouvaient pas être reprises directement dans la comptabilité du parti politique en l'absence de toute formalité et sans recours à une demande de remboursement de la part de ce membre adressée au parti.
Ensuite, je tiens à souligner que la notion de « don en nature » ne figurait pas dans la loi modifiée du 21 décembre 2007 portant réglementation du financement des partis politiques (la « Loi ») jusqu'à sa modification par la loi du 16 décembre 2011. Les précisions apportées par la loi du 16 décembre 2011 concernant le don en nature se limitent à la modification de l'article 9, alinéa 3, de la Loi qui traite du relevé des dons. Le commentaire des articles précise que « L'alinéa 1er du même article imposant aux partis politiques d'enregistrer tous les dons, y compris les dons en nature, il a paru nécessaire de préciser que les dons en nature doivent être évalués dans la mesure où leur valeur dépasse … euros ». Il échet de constater que l'évaluation des dons en nature n'est prévue qu'aux fins de la détermination si un don en nature doit être déclaré dans le relevé des dons, et ne sert pas à l'inscription de ce don en nature (quelle qu'en soit la valeur) dans la comptabilité du parti politique. Ce constat n'est d'ailleurs pas étonnant puisque dans l'hypothèse d'un don en nature il n'y a aucun flux monétaire qui circule à travers les livres comptables. En outre, l'introduction du don en nature par la loi du 16 décembre 2011 était postérieure au règlement grand-ducal du 23 novembre 2010 fixant un plan comptable uniforme à tenir 3par les partis politiques, précisant la forme des comptes et bilans et déterminant les modalités de la tenue de la comptabilité. Il s'ensuit que l'article 13, alinéa lei, point 3, d'après lequel les dons sont à reprendre dans le compte des recettes, ne peut que viser les dons en numéraire.
Au vu de ce qui précède et ayant dûment pris note de vos arguments exposés dans votre missive du 13 mars 2020, qui n'apportent aucun élément nouveau, je maintiens la position que le montant de ….- EUR constitue un don en nature accordé au parti qui ne peut être considéré pour le calcul du seuil de 75% prévu à l'article 2, alinéa 3 de la Loi étant donné qu'il ne s'agit pas de recettes au sens de la Loi. Il s'ensuit que la part de la dotation annuelle dans les recettes globales allouée au … s'est élevée à 86,68%, de sorte que le seuil légal maximal de 75% se trouve dépassé de 11,68%, soit … euros. En vertu de l'article 7, alinéa 2, de la Loi, les aides financières indûment touchées sont susceptibles d'une restitution au Trésor de l'État.
En conclusion aux développements ci-dessus, je demande la restitution des sommes indûment touchées par … pour l'exercice comptable 2018, à savoir le montant exact de … euros. (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 15 mai 2020, … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision précitée du Premier ministre du 2 avril 2020.
Aucune disposition légale n’instituant un recours au fond en la présente matière, bien au contraire la loi du 21 décembre 2007 prévoyant explicitement sous son article 18 la seule possibilité d’introduire un recours en annulation pour les partis politiques, seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce. Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours principal en réformation.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, … explique ne pas contester qu’un de ses membres lui ait donné le montant de … euros en payant des factures pour le parti politique concernant des frais engagés lors de la campagne électorale sans solliciter le remboursement de ces frais.
Il ne conteste pas non plus que ce paiement de factures constituerait un don en nature. Il conteste toutefois l’analyse de la partie étatique selon laquelle ce don ne serait pas à inclure dans le calcul des recettes globales du parti politique et ne pourrait donc pas être pris en compte pour déterminer le seuil des 75% prévus par l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007. Les factures en cause auraient été payées par une personne physique et il s’agirait indubitablement d’un acte volontaire ayant accordé à un parti politique un avantage précis de nature économique et évaluable en numéraire, de sorte que les conditions de qualification d’un don énoncées par l’article 8 de la loi du 21 décembre 2007 seraient remplies. Dès lors, il y aurait lieu de se référer à l’article 13 de la même loi, selon lequel les recettes comprendraient les dons, donations et legs. Dans la mesure où cette disposition légale ne distinguerait pas entre les différentes formes de dons pouvant être faits à un parti politique, elle viserait tous les dons, y compris les dons en nature. La partie demanderesse explique qu’elle aurait partant légalement été tenue d’inscrire le don à hauteur de … euros dans le compte des recettes. D’ailleurs, ni la Cour des comptes ni la décision attaquée ne mentionneraient une base légale permettant de soutenir que le don 4n’aurait pas dû être inscrit dans le compte des recettes du parti. L’avis de la Cour des comptes ne serait partant pas fondé en droit.
… poursuit son raisonnement en affirmant que la définition de la notion de « don » prévue par l’article 8 de la loi du 21 décembre 2007 serait très large et ne se limiterait pas aux dons en numéraire puisque les dons en nature constitueraient aussi des actes volontaires qui accordent un avantage précis de nature économique et évaluable en numéraire aux partis politiques. Si ledit article 8 ne visait pas le don en nature, il aurait pu se limiter à définir le don comme tout avantage en numéraire accordé à un parti politique.
De même, l’affirmation selon laquelle un don en nature ne circulerait pas à travers les livres comptables, reposerait sur une interprétation erronée du règlement grand-ducal du 23 novembre 2010 fixant un plan comptable uniforme à tenir par les partis politiques, dont l’article 3 viserait indubitablement les opérations, les avoirs et les droits de toute nature des partis politiques, donc aussi les dons en nature.
Aux yeux du …, il n’existait partant aucune raison juridique permettant de dire que les dons en nature ne pourraient pas circuler à travers les livres comptables qui ne se limiteraient pas aux flux monétaires et comptes bancaires détenus par un parti politique.
Toutefois, si l’interprétation de la Cour des comptes et du Premier ministre était juste, … donne à considérer que dans cette hypothèse, le texte de la loi du 21 décembre 2007 ne serait pas clair. Or, il ne pourrait pas être sanctionné sur la base d’un texte qui ne serait pas suffisamment clair, sous peine de violer l’article 14 de la Constitution selon lequel le principe de la légalité des peines implique la nécessité de définir dans la loi les infractions en termes suffisamment clairs et précis.
Enfin, … conclut qu’il y aurait lieu de tenir compte du don en cause afin de calculer le seuil visé par l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007 et que, par ailleurs, le raisonnement de la Cour des comptes selon lequel le membre du parti politique aurait dû se faire rembourser les sommes avancées au parti politique pour ensuite faire un don pour le même montant en bonne et due forme serait aberrant.
La partie étatique conteste les explications de la partie demanderesse et fait valoir que le don en nature ne serait pas à inclure dans les recettes globales de la structure centrale d’un parti politique au sens de l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007. En effet, la notion de « don en nature » n’aurait pas figuré dans la loi avant sa modification par la loi du 16 décembre 2011, qui aurait apporté des précisions quant à cette notion ayant toutefois uniquement concerné l’article 9, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007 qui traite du relevé des dons. L’évaluation des dons en nature ne servirait ainsi qu’à déterminer si un don doit être déclaré dans le relevé des dons mais ne servirait pas à l’inscription du don en nature au compte des recettes de la structure centrale du parti politique. Toute autre interprétation impliquerait que les dons en nature d’une valeur importante seraient traités différemment des dons en nature de faible valeur, dans la mesure où les dons d’une valeur supérieure à … euros devraient être repris dans le compte des recettes tandis que les dons inférieurs à … euros ne pourraient pas être comptabilisés dans les recettes.
Selon le délégué du gouvernement l’article 3 du règlement grand-ducal du 23 novembre 2010 invoqué en cause par le demandeur aux termes duquel : « La comptabilité des partis politiques doit couvrir l’ensemble de leurs opérations, de leurs avoirs et droits de toute nature, de leurs dettes, obligations et engagements de toute nature », ne serait pas à interpréter de manière large, c’est-à-dire, de manière à ce que les dons en nature soient englobés dans la notion d’ « avoirs et droits de toute nature ».
5 Le délégué du gouvernement se réfère encore à la proposition de loi numéro 7509 qui aurait visé à introduire un nouvel article 13bis dans la loi du 21 décembre 2007 concernant les recettes et dépenses des campagnes individuelles de certains candidats des partis politiques qui seraient à intégrer dans le compte des recettes et dépenses des partis politiques. Si l’interprétation de l’article 13 de la loi du 21 décembre 2007 du … était juste, l’ajout d’une nouvelle disposition relative aux campagnes individuelles ne serait pas nécessaire.
En l’espèce, les factures d’un montant total de … euros seraient établies au nom et pour le compte d’un membre du … et non pas au nom de la structure centrale du parti, de sorte que la structure centrale du parti politique n’aurait ni encaissé ni dépensé ce montant et aucun flux monétaire n’aurait circulé à travers ses livres comptables. Ces factures n’auraient ainsi pas pu être directement reprises dans la comptabilité de la structure centrale du parti politique.
… réplique qu’il serait étonnant de voir que la partie étatique se fonderait dans son mémoire en réponse uniquement sur l’historique et l’évolution des textes législatifs applicables en la matière sans tenir compte de la lettre des textes actuellement en vigueur, qui serait pourtant claire.
La parte demanderesse rappelle que si le texte législatif applicable n’était pas clair, il faudrait constater une violation du principe de sécurité juridique.
Elle ajoute que si le législateur avait voulu, tel que le soutient la partie étatique, viser les dons en nature uniquement par l’article 9, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007, il aurait dû prendre le soin de préciser que les dons en nature étaient exclus du champ d’application de l’article 13 de la même loi. Par ailleurs, l’argumentation de la différence de traitement entre les dons en nature de faible valeur et les dons en nature d’une valeur importante reposerait sur une interprétation manifestement infondée des articles 9 et 13 de la loi du 21 décembre 2007 par la partie étatique.
La parte demanderesse conteste encore l’interprétation faite par la partie étatique de l’article 3 du règlement grand-ducal du 23 novembre 2010.
En ce qui concerne la proposition de loi numéro 7509 relative à l’intégration d’un nouvel article 13bis dans la loi du 21 décembre 2007, la partie demanderesse explique qu’elle aurait finalement été abandonnée de sorte que les développements afférents de la partie étatique seraient sans pertinence en l’espèce.
Enfin, elle signale que les factures litigieuses seraient émises, contrairement aux affirmations de la partie étatique, au nom du … et non point au nom d’un membre dudit parti et n’auraient pas été établies dans le cadre d’une campagne individuelle.
Le délégué du gouvernement duplique en substance que la méthode d’interprétation historique de la loi du 21 décembre 2007 ne saurait lui être reprochée, dans la mesure où toute application d’une loi générale et abstraite à une situation particulière nécessiterait non seulement la qualification des faits, mais aussi l’interprétation de la loi.
Selon la partie étatique l’interprétation du … de l’article 13 de la loi du 21 décembre 2007 serait incompatible avec les autres dispositions de ladite loi. Ainsi, si tel qu’avancé 6par … tous les dons en nature devaient être repris dans le compte des recettes de la structure centrale du parti politique, ceci nécessiterait une évaluation de tout don en nature et non seulement celle des dons en nature d’une valeur supérieure à … euros.
Le tribunal constate à titre liminaire qu’il n’est pas contesté en cause que dans le cadre de la campagne électorale de l’année 2018, un membre du … a payé différentes factures en précisant par la suite qu’il renonçait au remboursement de ces factures de la part du parti politique. Les parties en cause s’accordent à dire que le paiement de ces factures constituait un don en nature au nom du parti politique. En revanche, les parties en cause sont en désaccord sur la question de savoir si lesdites factures ont été établies au nom du … ou alors au nom personnel du membre afférent du parti politique, ainsi que et, surtout, sur la question de savoir si le don en nature concerné était à inscrire dans la comptabilité du parti politique ou non.
A l’audience publique des plaidoiries du 17 mai 2021, le tribunal a, constatant que les factures à la base du recours sous examen faisaient défaut dans le dossier administratif ainsi que dans les pièces déposées par la partie demanderesse, ordonné le dépôt desdits documents, tout en prenant l’affaire en délibéré. Le litismandataire du demandeur s’étant excusé de ne pas être présent à l’audience du 17 mai 2021, il a été informé par courrier du greffe du tribunal administratif du 18 mai 2021 de ce que le tribunal avait ordonné aux parties de verser en cause les factures en question. Suite à différents courriers du délégué du gouvernement, informant le tribunal que la partie étatique ne pourrait pas déposer au tribunal administratif les factures requises alors qu’elles se trouvaient auprès de la Cour des comptes, le tribunal a prononcé la rupture du délibéré et a convoqué les représentants des parties à une réunion en chambre du conseil, fixée au 5 juillet 2021.
Alors même que l’attention du délégué du gouvernement a été attiré sur l’article 8 (5) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives - imposant à l’autorité qui a posé l’acte visé par le recours de déposer le dossier au greffe du tribunal administratif sans autre demande -, le délégué du gouvernement a, lors de la réunion des litismandataires des parties en chambre du conseil le 5 juillet 2021, de nouveau affirmé être dans l’impossibilité de verser en cause les factures sollicitées par le tribunal au motif que ces dernières se trouvaient auprès de la Cour des comptes. A défaut par la partie étatique de verser les documents sollicités en cause, le litismandataire du … les a finalement déposés lors de la réunion en chambre du conseil, de sorte que l’affaire a pu être fixée à l’audience publique des plaidoiries du 12 juillet 2021 pour continuation des débats.
La question du dépôt matériel des documents à la base du litige sous examen a ainsi été résolue.
En ce qui concerne le fond du recours, le tribunal constate de prime abord, que la question clé du recours sous examen est celle de définir la notion de « recette globale » de la structure centrale d’un parti politique au sens de l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007. En effet, aux termes de ladite loi les partis politiques ont droit à une dotation annuelle à charge du budget de l’Etat. Le montant de cette dotation ne peut toutefois pas dépasser 75% des recettes globales de la structure centrale du parti politique.
En l’espèce, il n’est pas contesté qu’un membre du … a payé des factures dans le cadre de la campagne électorale de 2018, sans par la suite solliciter le remboursement de ces paiements au parti politique. La question se pose désormais de savoir si ces paiements 7ou avances sont à considérer comme recettes du parti devant à ce titre être comptabilisées par le parti et pourraient être prises en compte pour le calcul des « recettes globales » du parti politique au sens de l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007, servant à la détermination du montant de la dotation à allouer au parti politique.
Dans ce contexte apparaît le premier désaccord entre les parties en cause. Ainsi, si la partie étatique ne conteste pas que le membre du … a payé des factures dans le cadre de la campagne électorale, elle affirme toutefois, que ces factures n’ont pas été établies au nom du … mais au nom personnel du membre afférent dudit parti politique, de sorte qu’il s’agirait de montants que la structure centrale du … n’a jamais encaissés et que la question de la comptabilisation desdits montants ne se poserait pas ni la question de savoir si ces montants étaient à considérer comme faisant partie des recettes globales du parti politique.
A cet égard, le tribunal constate, au vu des factures versées en cause, que si elles indiquent certes le nom personnel d’un membre du parti politique, elles ont néanmoins et contrairement aux affirmations du délégué du gouvernement, été émises au nom du …, ce qu’elles précisent expressément, de sorte qu’il y a lieu d’admettre que les paiements afférents ont été effectués au nom du …. Les seules exceptions constituent une facture émise le 4 septembre 2018 par la société de droit allemand BBV portant sur un montant de … euros, ainsi qu’un relevé indiquant des paiements effectués par carte bancaire personnelle du membre concerné du … portant sur une valeur totale de … euros. Ces deux documents ont été émis au seul nom personnel du membre concerné du parti politique sans mentionner le parti politique. A défaut de toutes précisions quant à ladite facture du 4 septembre 2018, ainsi que quant audit relevé des paiements par carte bancaire et au vu des contestations émises à cet égard par la partie étatique, le tribunal est donc amené à retenir qu’il n’est pas établi que les paiements afférents ont été effectués au nom du …. Il s’ensuit que les paiements effectués sur base de la facture précitée du 4 septembre 2018 et du relevé de paiements effectués par carte bancaire, ne sont pas à considérer comme ayant été faits au nom du …, de sorte qu’en tout état de cause la question de savoir s’ils avaient dû être comptabilisés par le parti politique et s’ils avaient pu être pris en compte au niveau des recettes globales ne se pose pas à leur égard. En revanche ces mêmes questions se posent bien en ce qui concerne les autres factures versées en cause, émises au nom du … et réglées par un membre dudit parti politique au nom de ce même parti politique.
En ce qui concerne ensuite la question de la qualification du paiement par un membre du parti politique de factures au nom du parti politique en renonçant à tout remboursement, il échet de constater que les parties en cause l’ont à juste titre qualifié de don en nature consenti au …. En effet, dans le contexte du recours sous examen la notion du « don » est à interpréter au sens large et s’analyse comme action de donner quelque chose sans contrepartie. Le don en numéraire consiste ainsi en l’action de donner de l’argent, tandis que tout autre avantage consenti sans contrepartie est à considérer comme don en nature. En l’espèce, le membre du … n’a certes pas donné directement de l’argent au parti politique, mais il a renoncé à être remboursé du paiement de factures émises au nom du parti politique et dont il s’était acquitté. L’avantage en nature consenti au parti politique est donc indéniable, de sorte qu’il y a lieu de constater que … a bénéficié d’un don en nature. Dans ce contexte, il y a encore lieu de préciser que le don en nature litigieux comporte le paiement de toutes les factures versées en cause, à l’exception de celle précitée du 4 septembre 2018 ainsi que du relevé des paiements par carte bancaire portant sur un montant total de … euros, dans la mesure où le tribunal vient de retenir que ces documents n’ont pas été établis au nom dudit parti politique.
8Afin de déterminer si un tel don en nature consenti au parti politique est à comptabiliser par le parti et à prendre en compte au niveau des recettes globales du parti politique, il y a lieu de se référer à la lettre de la loi du 21 décembre 2007. Cette loi du 21 décembre 2007 a été modifiée à plusieurs reprises et une dernière fois par une loi du 15 décembre 2020. Le tribunal administratif statuant, toutefois, en l’espèce, dans le cadre d’un recours en annulation, il y a lieu de prendre en compte la situation de droit et de fait telle qu’elle s’est présentée au moment de la prise de la décision déférée par l’autorité administrative concernée, donc, en l’occurrence la situation de droit et de fait telle qu’elle s’est présentée en date du 2 avril 2020 lors de la prise de la décision déférée par le Premier ministre. Il s’ensuit que la loi du 21 décembre 2007 est à appliquer dans le cadre du recours sous examen dans sa version en vigueur au 2 avril 2020, de sorte que sa modification ultérieure par la loi du 15 décembre 2020 n’est pas applicable en l’espèce. Dès lors, la référence faite, dans la suite, par le tribunal à la loi du 21 décembre 2007 se fera à la version de ladite loi applicable au 2 avril 2020.
L’objectif de la loi du 21 décembre 2007 ressort des travaux parlementaires ayant finalement abouti à son adoption1. Le législateur, dans le souci de « préserver la confiance des citoyens dans la chose politique » a ainsi décidé de légiférer en vue d’assurer : « – une transparence absolue du financement des partis politiques ;
– une égalité de chances et de droits des formations politiques ;
– l’indépendance des partis politiques ;
– l’absence de tout conflit d’intérêt ; (…) »2.
De cette manière, le législateur entendait éviter que le financement des partis politiques puisse aboutir à la corruption, mais aussi, à l’opposé, à la dépendance totale des partis politiques à l’égard de l’Etat.
Ce même objectif de transparence absolue se retrouve d’ailleurs au niveau de l’imposition aux partis politiques de tenir une comptabilité. En effet, la comptabilité consiste dans l’enregistrement permanent de toutes les recettes et dépenses d’un individu ou d’une entreprise en vue de refléter en fin d’exercice la situation financière générale de cet individu ou de cette entreprise, en l’occurrence d’un parti politique, moyennant la publication du bilan. De cette manière une comptabilité contribue à assurer une parfaite transparence de la situation financière de l’entité en question.
La question de savoir si le don en nature est à comptabiliser en tant que recette du parti politique, est donc à analyser en tenant compte de l’objectif poursuivi par le législateur d’assurer la transparence du financement des partis politiques.
La loi du 21 décembre 2007, qui retient que les partis politiques remplissant certaines conditions ont droit, en dehors de la dotation leur allouée en application de la loi électorale modifiée du 18 février 2003, à une dotation annuelle à charge du budget de l’Etat, dispose en son article 2, alinéa 3 que : « La dotation, déterminée conformément aux alinéas qui précèdent, ne peut excéder 75 pour cent des recettes globales de la structure centrale d'un parti politique. La charge de la preuve incombe au parti politique concerné. ».
1 doc. parl. n° 57000 du 22 mars 2007, proposition de loi portant réglementation du financement des partis politiques, Exposé des motifs et commentaire des articles.
2 ibidem, Exposé des motifs, p.1 9L’article 9, alinéa 3 de la même loi, poursuit en son article 9, alinéa 3 que :
« L’identité des personnes physiques qui font, sous quelque forme que ce soit, des dons à des partis politiques et à leurs composantes, est enregistrée par le bénéficiaire.
Toute composante d'un parti doit déclarer à l'organe national compétent les donateurs et les dons recueillis par elle, nonobstant son autonomie statutaire.
Les partis politiques dressent un relevé des donateurs avec indication des dons en numéraire et l'évaluation des dons en nature dépassant … euros.
Le relevé des dons annuels en numéraire et en nature supérieurs à … euros est déposé chaque année ensemble avec les comptes et bilans du parti auprès du Premier Ministre, Ministre d'Etat avec copie au Président de la Chambre des Députés, conformément à l'article 6. ».
Aux termes du premier alinéa de l’article 11 de la loi du 21 décembre 2007 qui s’inscrit sous son chapitre IV, intitulé : « Comptabilité des partis politiques » : « Chaque structure centrale d'un parti politique est obligée de tenir une comptabilité qui couvre l'ensemble de ses recettes et dépenses, ainsi que sa situation patrimoniale active et passive. ».
Enfin, l’article 13 de la même loi indique que le « compte des recettes comprend :
1.
les cotisations des membres;
2.
les contributions des mandataires;
3.
les dons, donations ou legs;
4.
les recettes provenant du patrimoine mobilier ou immobilier;
5.
les recettes provenant de manifestations et de publications;
6.
les prestations diverses ayant une valeur pécuniaire ou pouvant être exprimées en valeur pécuniaire;
7.
les recettes diverses;
8.
les contributions versées par les composantes du parti;
9.
les dotations publiques. ».
Au vu de ces dispositions, force est d’abord au tribunal de constater que l’article 11 précité de la loi du 21 décembre 2007 impose aux partis politiques de tenir une comptabilité couvrant l’ensemble des recettes et dépenses ainsi que leur situation patrimoniale active et passive. Si cette disposition précise expressément que la comptabilité doit porter sur « l’ensemble des recettes », il y a lieu d’admettre qu’elle vise toutes les recettes sans aucune exception. D’ailleurs les libellés des articles 2, alinéa 3 et 123 de la même loi vont dans le même sens, dans la mesure où ils se réfèrent à la notion de « recettes globales » respectivement de « l’ensemble [des] recettes » de la structure centrale du parti politique et visent par conséquent l’intégralité des recettes sans aucune exception. Les dons en nature sont partant a priori à considérer comme faisant partie des recettes devant être comptabilisées.
3 article 12 de la loi du 21 décembre 2007 : « (…) Les comptes arrêtés par le parti politique comportent l’ensemble de ses recettes et de ses dépenses ainsi que sa situation patrimoniale active et passive. (…) ».
10Cette analyse est confortée par l’article 13 de la loi du 21 décembre 2007 qui précise expressément que le compte des recettes comprend notamment : « les dons, donations ou legs », sans opérer de différence entre les dons en numéraire et les dons en nature.
Dans le même ordre d’idées, il convient de rappeler que l’objectif du législateur était d’assurer la confiance des citoyens dans la vie politique à travers une transparence absolue du financement des partis politiques, de sorte que les notions de « recettes globales » et d’« ensemble des recettes » sont nécessairement à interpréter comme englobant l’intégralité des recettes des partis politiques, y compris, évidemment, les dons en nature. Une comptabilité ne retraçant pas l’intégralité des avoirs de la personne concernée ne saurait, en effet, guère être qualifiée de transparente.
Enfin, le tribunal ne partage pas le raisonnement de la partie étatique suivant lequel la modification par la loi du 16 décembre 2011 de l’article 9 de la loi du 21 décembre 2007 n’aurait imposé l’évaluation des dons en nature qu’aux fins de déterminer s’ils doivent être déclarés dans le relevé des dons, mais non point aux fins d’imposer l’inscription du don en nature dans la comptabilité. En effet, force est au tribunal de constater que ledit article 9 n’opère aucune distinction entre les dons en numéraire et les dons en nature dépassant une valeur de … euros. Ledit article impose, ainsi, pour ces deux types de don, de manière absolument pareille, l’obligation de dresser un relevé des donateurs ainsi que l’obligation de déposer ledit relevé annuellement auprès du Premier ministre, avec copie au Président de la Chambre des Députés. Aucune disposition légale ne prévoit que les dons en nature ne seraient pas à considérer comme recette et qu’ils seraient exempts de l’obligation d’inscription en comptabilité. La seule distinction faite par l’article 9 de la loi du 21 décembre 2007 se situe entre les dons inférieurs et les dons supérieurs à … euros. Dans la mesure où, en l’espèce, le montant du don en nature litigieux est largement et incontestablement supérieur à … euros, et dans la mesure où les dons supérieurs à … euros sont traités de manière identique aux dons numéraires, cette distinction n’est pas pertinente en l’espèce.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure, contrairement à la décision déférée, que le don en nature litigieux - qui, tel que le tribunal vient de le préciser, se compose des factures versées en cause à l’exception de celle du 4 septembre 2018 ainsi que du relevé des paiements effectués par carte bancaire portant sur un montant de … euros - est à considérer comme faisant partie des recettes globales de la structure centrale du parti politique et était à ce titre à inscrire dans la comptabilité du parti politique et, a fortiori, à prendre en compte dans le cadre du calcul du seuil des 75% prévus par l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007. Le Premier ministre n’a partant pas valablement pu retenir que le don en nature litigieux ne pouvait pas être pris en considération pour le calcul du seuil prévu par l’article 2, alinéa 3 de la loi du 21 décembre 2007 et la décision déférée encourt partant l’annulation.
Enfin, dans la mesure où il ne paraît pas inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie demanderesse, il y a lieu de rejeter la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros telle que formulée par ….
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
11 se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
quant au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du Premier ministre du 2 avril 2020 et renvoit le dossier en prosécution de cause au Premier ministre ;
rejette la demande du … tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 euros ;
condamne l’Etat aux frais et dépens.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, premier vice-président, Alexandra Castegnaro, vice-président, Michèle Stoffel, premier juge, et lu à l’audience publique du 3 février 2022 par le premier vice-président, en présence du greffier Paulo Aniceto Lopes.
s. Paulo Aniceto Lopes s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 3 février 2022 Le greffier du tribunal administratif 12
