Tribunal administratif N° 43877 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 décembre 2019 3e chambre Audience publique du 4 janvier 2022 Recours formé par Madame …, …, contre trois délibérations du conseil communal de Mertert et contre une décision du ministre de l’Intérieur, en matière de plan d’aménagement général
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43877 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2019 par Maître Marc WAGNER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation de :
1) la délibération du conseil communal de la commune de Mertert du 14 juin 2018 portant mise sur orbite de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Mertert ;
2) les délibérations du conseil communal de la commune de Mertert des 27 février et 2 mars 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, de la commune de Mertert, et ;
3) la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation des délibérations du conseil communal de la commune de Mertert des 27 février et 2 mars 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée sa réclamation ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Christine KOVELTER, en remplacement de l’huissier de justice Frank SCHAAL, demeurant à Luxembourg, du 7 janvier 2020, portant signification de ce recours à l’administration communale de Mertert, établie à L-6601 Wasserbillig, 1-3, Grand-Rue, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ainsi qu’à l’Etat du grand-Duché de Luxembourg, représenté par son Ministre d’Etat ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 19 décembre 2019 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN S.A. établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B209469, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie PRÜM-CARRE, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 9 janvier 2020 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la commune de Mertert, préqualifiée ;
1 Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 10 mars 2020 par la société anonyme ELVINGER HOSS PRUSSEN S.A., au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mars 2020 par Maître Steve HELMINGER, au nom de la commune de Mertert ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les actes critiqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Marc WAGNER, Maître Adrien KARIGER, en remplacement de Maître Steve HELMINGER, et Maître Inès GOEMINNE, en remplacement de Maître Nathalie PRÜM-CARRE, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 28 septembre 2021.
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Lors de sa séance publique du 14 juin 2018, le conseil communal de Mertert, ci-après dénommé le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins de la même commune, ci-après dénommé le « collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par la « loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Mertert qu’il mit sur orbite en conséquence à travers un vote positif, de sorte que le collège échevinal put procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004.
Par courrier adressé au collège échevinal en date du 19 juillet 2018, Madame …, propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Mertert, section C de Mertert, sous le numéro …, soumit ses objections à l’encontre du projet d’aménagement général de ladite commune, courrier formulé comme suit :
« […] die Gemeinde Mertert legt ja sehr viel wert auf eine Verbesserung der Wohn-
und Lebensqualität.
Außerdem liegt der Gemeinde Mertert ebenfalls eine Verkehrsberuhigung am Herzen. Dafür soll in Mertert die Dörflichkeit erhalten bleiben.
Ich hatte ihnen bereits am 28. Juni 2018 meine Einwände zum PAP „rue Haute" in Mertert mitgeteilt. Das Dokument PAP „rapport justificatif" Nr … und … vom 01. März 2018 von … hat die Gemeinde Mertert als Bestandteil des PAG-Dossiers auf der Internetseite der Gemeinde Mertert veröffentlicht. Ich möchte ihnen nochmals meine Einwände zu diesem Projekt mitteilen.
Das Konsortium … (Herr …) will unbedingt das Projekt Bauen in zweiter Linie auf Biegen und Brechen realisieren. Das Grundstück (Kadaster-Nr. … ) liegt in zweiter Linie und ein Hausbau in zweiter Linie ist nicht erlaubt. Der Zugang zu diesem Grundstück erfolgte immer über das Grundstück von Herrn … von der rue … aus. Dieses Grundstück wurde von … bereits bebaut. Nun möchte die Gemeinde und das Konsortium …, daß ich mein Grundstück für die Zufahrt zum Grundstück verkaufen soll, dies im Interesse des Dorfkerns „aal Mertert“. Es wird hier alles versucht im Interesse vom Konsortium zu handeln. Ich hatte Ihnen bereits meine Einwände am 28. Juni 2018 mitgeteilt.
Aus dem obengenannten PAP-Dokument vom 01. Marz 2018 entnehme ich folgende Tatsachen :
2 - … plant ein Doppelhaus in Höhe von mindestens 11 m auf dem Grundstück von Herrn … (ehemaliger Garten/später Holzlager der Schreinerei …) in zweiter Linie zu bauen, das nur Zugang über die schmale Garageneinfahrt von Herrn ….
- … baut das geplante Doppelhaus nur an meine Mauer an, nicht an die Mauer des anderen Nachbar-Grundstücks (Kadaster-Nr….) - … hat einen Grünstreifen nur an dem Stück meiner Mauer wo nicht angebaut werde eingeplant. Kein Grünstreifen entlang des Grundstücks von Herrn …, der Schreinerei …, der Familie … sowie des erst kürzlich gebauten Haus auf dem ehemaligen Grundstück von Herrn …, sowie an die Grundstücke der anderen Nachbarn.
- Die Zufahrt zum Grundstück … (ehemaliger Garten, später Holzlager der Schreinerei …) erfolgt über die schmale Garageneinfahrt von Herrn … und hat nicht die erforderlichen Abstände, die im Bautenreglement verlangt werden und die jeder respektieren soll.
- … baut das bestehende Haus von Herrn … um.
- … plant ebenfalls den hinteren Teil der Schreinerei … zu Wohnungszwecke umzubauen, der sich ebenfalls in zweiter Linie befindet, jedoch wird dies nicht im „rapport justificatif" erwähnt und dies ist ebenfalls nicht erlaubt. … hat bereits eine Teilung vorgenommen. Der hintere Teil der Schreinerei in zweiter Linie hat die Kadaster-Nr. ….
Das Konsortium …/… versucht den Bau des Doppelhauses in zweiter Linie auf Kosten der Wohn- und Lebensqualität anderer Nachbarn durchzuboxen. Dies ist genau das Gegenteil der vielgepriesenen Verbesserung der Wohn- und Lebensqualität sowie der Verkehrsberuhigung, für die sich die Gemeinde einsetzt. Komisch ist auch, daß ein Grünstreifen nur entlang meiner Mauer geplant ist. Kann dies eventuell damit zu tun haben, dass ich Herrn … bereits mitgeteilt hatte, daß ich mich nicht an diesem Kuhhandel beteiligen werde. Besteht eventuell auch die Möglichkeit, dass die Familie … (Kadaster-Nr. …) keinen Grünstreifen erhält, weil … die Terrasse renoviert und die Fassade von der Schreinerei … zu dem Grundstück … verschönert? Es gibt nur eine Zufahrt zum Grundstück und zwar über die schmale Garageneinfahrt von Herrn … und ich sah, dass Herr … erhebliche Probleme hat aus seiner Garage herauszufahren, weil seine Garageneinfahrt sehr schmal ist und es gibt nicht die erforderlichen Abstände zu den Nachbargrundstücke.
Es gibt erhebliche Sicherheitsprobleme: keine Zufahrt für Müllabfuhr, Feuerwehr, Ambulanzen zum bebauenden Doppelhaus. Es müssten erhebliche lnfrastrukturarbeiten gemacht werden und Steuergelder müssten investiert werden, was im Desinteresse der Gemeinde Mertert und den anderen Gemeinde-Einwohner wäre und nur im Interesse des Konsortiums …/… ist.
Es ist sehr begrüßenswert, daß die Gemeinde die Natur schützen möchte und keine Mühe scheut Baume unter Denkmalschutz zu stellen, auch die Bäume, die bereits von der Gemeinde gefällt wurden.
Es ist auch begrüßenswert, daß die Gemeinde Perimeteränderungen vornimmt, damit sich die Gemeinde vergrößern kann. Allerdings gibt es Grenzen und die Entscheidungsträger müssten dies einsehen, man kann nicht unendlich wachsen, denn Wachstum kann enorme Gefahren mit sich bringen. Einen faden Nachgeschmack hat dies allerdings, daß ein Bauherr, 3 der ein Haus auf der … bauen möchte, vor Beginn des Baus seines Hauses eine Analyse machen soll wegen Boden-Rutschgefahr.
Auf dem Grundstück . des Mehrfamilienhauses … hat die Gemeinde eine „délimination de la densité dans les différentes zones" eingetragen. Diese Eintragung entspricht allerdings nicht der Realität, weil die Wohnfläche fast die gesamte Fläche einnimmt. Ich bitte Sie diese Zone zu erweitern.
Ich bitte Sie den beiden Bauvorhaben in zweiter Linie nicht zuzustimmen, weil die Gemeinde meiner Meinung nach dann nur die Interessen des Konsortiums …/… vertritt, gegen das Bautenreglement und PAG verstößt sowie die Wohn- und Lebensqualität der angrenzenden Grundstücke verschlechtert und ihre Immobilien/Grundstücke wertlos machen.
Würde die Gemeinde dem Bauvorhaben zustimmen, dann können alle Besitzer einer Immobilie wo man über die Garageneinfahrt zum Garten fahren kann, auch ein Haus in zweiter Linie im Garten bauen. Die Gemeinde Mertert gibt der Familie … die Möglichkeit ein Haus in zweiter Linie bauen zu können über die schmale Garagenzufahrt der Famille …, weil die Famille … ja keinen Grünstreifen vor ihrem Garten hat. […] ».
Lors de sa séance publique du 27 février 2019, le conseil communal statua sur une partie des réclamations introduites contre le projet d’aménagement général, dont celle de Madame …, à propos de laquelle il retint ce qui suit :
« […] 1. Ce premier point ne constitue pas une observation ou objection telles que prévues par l’article 13 de la loi ACDU dans le cadre de la procédure de refonte complète du PAG. Il s’agit d’avantage d’une réclamation contre le PAP "rue Haute". Vu l’état d’avancement du PAP "Rue Haute" (en procédure d’adoption), le PAG prévoit la superposition de la zone concernée par une "zone délimitant les fonds soumis à l’élaboration d’un PAP-NQ" afin de garantir un cadre juridique clair pour la suite du projet.
2. Après une visite des lieux, il s’est avéré qu’effectivement les arbres de la "rue Haute" ont été abattus. Ces arbres ne devront donc plus figurer dans la partie graphique du PAP-QE.
3. Il s’agit d’une erreur matérielle nécessitant d’être corrigée. Effectivement la "délimitation de la densité dans les différentes zones MIX-v II 3L" devra couvrir l’ensemble de la parcelle …. En analysant de près la partie graphique du PAP-QE, il est apparu que cette erreur s’est introduite à plusieurs reprises dans les plans. Il y a lieu de modifier ces erreurs matérielles afin de garantir la cohérence entre partie graphique et écrite du PAP-QE.
4. La réalisation des constructions en deuxième position dans la zone MIX-v et HAB-1 est réglée par l’art. 50 de la partie écrite du PAP-QE. En zone HAB-1, l’aménagement d’une construction destinée au séjour prolongé n’est pas admissible en deuxième position. La Cellule d’Evaluation préconise dans son avis d’interdire de manière générale les constructions en deuxième position, vu la possibilité de morceler les terrains. Le conseil échevinal opte plutôt pour une interdiction […] ».
Lors de sa séance du 2 mars 2019, le conseil communal statua sur une réclamation restante dont le vote dût être reporté « suite au partage des votes dans sa séance du 27 février 2019 » et il approuva « Après délibération et à l’unanimité des voix des membres ayant pris part au vote » :
4 « […] (1) les propositions de modification du projet d’aménagement du collège des bourgmestre et échevins sur base de l’avis de la commission d’aménagement et des analyses y relatives dans le tableau annexé et faisant partie intégrante de la présente décision ;
[…] (2) […] les propositions de modification du projet d’aménagement général du collège des bourgmestre et échevins sur base des avis du Ministère du Développement durable et des Infrastructures et des analyses y relatives reprises dans le tableau annexé et faisant partie intégrante de la présente décision ;
(3) […] les propositions de modifications relatives à l’étude préparatoire dont la liste du patrimoine, les schémas directeurs ainsi que le concept de développement tels qu’annexés et faisant partie intégrante de la présente décision ; ».
Par courrier du 21 mars 2019, Madame … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par le « ministre », une réclamation à l’encontre des décisions du conseil communal des 27 février et 2 mars 2019 portant adoption définitive du projet d’aménagement général.
Par décision du 23 août 2019, le ministre approuva les délibérations du conseil communal des 27 février et 2 mars 2019 portant adoption du projet d’aménagement général et déclara recevable mais non fondée la réclamation de Madame ….
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit dans ses parties pertinentes pour le présent litige :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que j’approuve les délibérations du conseil communal du 27 février et 2 mars 2019 portant adoption du projet de la refonte du plan d’aménagement général (dénommé ci-après « PAG ») de la commune de Mertert, présenté par les autorités communales.
La procédure d’adoption du projet d’aménagement général s’est déroulée conformément aux exigences des articles 10 et suivants de la loi précitée du 19 juillet 2004.
La Commission d’aménagement a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 9 juillet 2019.
Le conseil communal a donné son avis sur les réclamations introduites auprès du ministre de l’Intérieur en date du 6 juin 2019.
Conformément à l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, j’ai fait droit à certaines objections et observations formulées par les réclamants à l’encontre du projet d’aménagement général.
Les modifications ainsi apportées à la partie graphique sont rédigées dans la présente décision et en font partie intégrante. Les autorités communales sont tenues de me faire parvenir les documents modifiés suite à la réclamation déclarée fondée par la présente décision, pour signature.
5 Il est statué sur les réclamations émanant de […] Madame … […] […] Ad réclamation … La réclamante s’oppose à l’intégration des parcelles cadastrales n°… et n°… en « zone soumise à un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] » classement se superposant à la « zone d’habitation 1 [HAB-1] ».
Pourtant la réclamation est non fondée, alors que la soumission des terrains litigieux à une « zone soumise à un plan d’aménagement particulier "nouveau quartier" [PAP NQ] », permet une densification du tissu urbain existant et garantir l’accessibilité aux parcelles en question.
Cette mesure se trouve en concordance avec les objectifs inscrits à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2019, Madame … a fait introduire un recours tendant à l’annulation :
1) de la délibération du conseil communal du 14 juin 2018 portant mise sur orbite de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune ;
2) des délibérations du conseil communal des 27 février et 2 mars 2019 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite, et ;
3) de la décision du ministre de l’Intérieur du 23 août 2019 portant approbation des prédites délibérations du conseil communal des 27 février et 2 mars 2019 et ayant déclaré recevable, mais non fondée sa réclamation.
1. Quant à la compétence Les décisions sur les projets d’aménagement, lesquels ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1, étant précisé que le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision ministérielle du 23 août 2019 ayant statué sur la réclamation introduite par la demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par la « loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire, de sorte que le tribunal est compétent pour statuer sur le présent recours en annulation.
2. Quant à la loi applicable En ce qui concerne la loi applicable au présent litige, il y a lieu de relever que la 1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 51 et les autres références y citées.
6 procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, ci-après désigné par « PAG », est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire, (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et dernièrement (vii) par la loi du 30 juillet 2021 relative au Pacte logement avec les communes en vue d’augmenter l’offre de logements abordables et durables.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions déférées et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité des actes déférés en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où ils ont été pris2, la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015, 3 mars 2017, 17 avril 2018 et 18 juillet 2018.
3. Quant à la recevabilité du recours La partie étatique soulève l’irrecevabilité du recours en ce qu’il vise la délibération du conseil communal du 14 juin 2018, en soutenant, en substance, qu’il ne s’agirait que d’un acte préparatoire et non pas d’une décision administrative de nature à faire grief.
La demanderesse n’a pas pris position quant au moyen d’irrecevabilité lui ainsi opposé.
Aux termes de l’article 2, paragraphe (1), de la loi du 7 novembre 1996, un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ». Par ailleurs, en vertu de l’article 7 de la même loi : « (1) Le tribunal administratif statue encore sur les recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, quelle que soit l’autorité dont ils émanent.
(2) Ce recours n’est ouvert qu’aux personnes justifiant d’une lésion ou d’un intérêt personnel, direct, actuel et certain. ».
Ces articles limitent ainsi l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste3.
2 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.
3 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28.
7 L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision4.
Force est au tribunal de constater que la Cour administrative a retenu dans un arrêt du 15 décembre 2016, portant le numéro 38139C du rôle, que « le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2, de la loi sous revue n’est plus comparable à l’adoption provisoire du PAG et ne saurait dès lors être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de mise sur orbite dudit projet qui, par les soins non pas du conseil communal, mais du collège échevinal, dès ce feu vert donné, procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. Complémentairement, sur les consultations menées, l’opération visée à l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal du projet de PAG qui devient le PAG adopté par l’organe compétent de la commune. Cette adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, sur les modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées. […] ».
Dès lors, le vote positif émis par le conseil communal le 14 juin 2018, en application de l’article 10, paragraphe (2) de la loi du 19 juillet 2004, n’est pas à qualifier de décision administrative, étant donné qu’aux termes dudit arrêt de la Cour administrative, le vote en question n’est plus comparable à l’adoption provisoire du plan d’aménagement général à laquelle le conseil communal procédait sous l’empire de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version antérieure à la modification intervenue par la loi du 28 juillet 2011, en ce qu’il ne constitue qu’une « mise sur orbite » du projet, respectivement un « feu vert » que le conseil communal donne au collège échevinal pour continuer la procédure et pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004, après avoir constaté que le projet est suffisamment élaboré à cette fin.
Or, une telle « mise sur orbite », respectivement un tel « feu vert », qui n’emporte aucune adoption ou approbation du projet d’aménagement général, mais qui traduit le seul constat du conseil communal que le projet est suffisamment élaboré pour que le collège échevinal puisse continuer la procédure, ne fait que préparer l’adoption ultérieure du PAG, sans être susceptible de produire par elle-même, respectivement par lui-même des effets juridiques sur la situation personnelle ou patrimoniale des administrés, de sorte à constituer, non pas un acte administratif de nature à faire grief, mais un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, faire l’objet d’un recours contentieux5.
Il s’ensuit que le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour autant qu’il vise la délibération du conseil communal du 14 juin 2018.
4 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 63 et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 9 octobre 2017, n° 37681 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes réglementaires, n° 58 et les autres références y citées.
8 La commune de Mertert, quant à elle, conclut à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la demanderesse. Elle donne plus particulièrement à considérer que le fait d’être propriétaire, comme la demanderesse, d’une parcelle directement attenante à des parcelles soumises à un plan d’aménagement particulier, ci-après désigné par « PAP », ne créerait pas automatiquement dans son chef un intérêt personnel, direct, effectif né et actuel pour introduire un recours contentieux. La commune de Mertert estime, en effet, qu’il appartiendrait à la demanderesse de prouver dans quelle mesure les décisions litigieuses aggraveraient sa situation, ce qu’elle resterait toutefois en défaut de faire, et ce d’autant plus, que ses critiques viseraient davantage le plan d’aménagement particulier « rue Haute », ci-
après désigné par « le PAP « rue Haute » », lequel serait d’ores et déjà approuvé, que le reclassement des parcelles litigieuses en zone soumise à un PAP, reclassement qui aurait principalement pour objectif de fixer un cadre juridique clair, sans pour autant causer, en tant que tel, grief à la demanderesse.
Dans la mesure où ce ne serait dès lors pas le reclassement des parcelles litigieuses en zone soumise à un PAP qui porterait grief à la demanderesse, mais la décision d’approbation du PAP « rue Haute », décision pour laquelle la demanderesse serait forclose à introduire un recours contentieux, il y aurait lieu de déclarer le recours sous analyse irrecevable.
La demanderesse n’a pas pris position quant au moyen d’irrecevabilité lui ainsi opposé.
Quant à la question de l’intérêt à agir en matière de PAG, le tribunal est amené à relever qu’il ressort d’une jurisprudence constante des juridictions administratives6 que le recours introduit devant le juge administratif contre un projet d’aménagement général communal n’est recevable qu’à condition de l’épuisement de la procédure non contentieuse de réclamation, entraînant qu’en particulier l’omission d’emprunter la voie de la réclamation à adresser au gouvernement à l’encontre de la délibération portant adoption d’un projet entraîne l’irrecevabilité omisso medio du recours devant le juge administratif. En contrepartie, peu importe que cette réclamation ait été déclarée irrecevable ou non fondée par le ministre, le réclamant en question dispose d’un intérêt à voir vérifier la légalité de la décision ministérielle prise à son encontre et, plus loin, de la délibération communale ainsi approuvée, de sorte que son recours en annulation est recevable sous l’aspect de l’intérêt à agir au-delà de toutes autres considérations, fussent-elles du domaine politique.
En l’espèce, il est constant que le ministre a approuvé par sa décision déférée du 23 août 2019 les délibérations du conseil communal du 27 février et 2 mars 2019 portant adoption du projet de PAG, tout en déclarant la réclamation afférente de la demanderesse non fondée.
Eu égard aux considérations qui précèdent, la demanderesse dispose partant en l’espèce d’un intérêt à agir suffisant par le seul fait que sa réclamation dirigée contre le PAG a été rejetée par le ministre.
Le moyen d’irrecevabilité sous analyse encourt, dès lors, le rejet.
6 Cour adm., 17 avril 2008, n° 23846C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 292 et les autres références y citées, ainsi que trib. adm., 24 mars 2004, n° 16556 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 110 et les autres références y citées, de même que trib. adm., 8 décembre 2014, n° 33918 du rôle, confirmé par Cour.
adm., 12 mai 2015, n° 35730C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 108 et les autres références y citées.
9 En l’absence de tout autre moyen d’irrecevabilité et au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, le tribunal est amené à conclure que le recours en annulation est recevable pour autant qu’il vise les décisions du conseil communal des 27 février et 2 mars 2019 et du ministre du 23 août 2019 portant adoption, respectivement approbation du PAG de la commune de Mertert.
4. Quant au fond A l’appui de son recours, Madame …, rappelle être le propriétaire d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Mertert, section C de Mertert, sous le numéro … d’une contenance de … ares et … centiares, sise au lieu-dit « rue Haute », laquelle accueilleraient depuis les années 1970 des boxes de garage. Elle précise que les parcelles limitrophes et portant les numéros cadastraux … et … auraient été « historiquement » classées en « zone d’habitation 1 [HAB-1] », ci-après désignée par « zone HAB-1 », et auraient, dans le cadre du nouveau PAG, été reclassées, pour des raisons « inexplicables et non retraçables », en « zone soumise à un plan d’aménagement particulier nouveau quartier [PAP-NQ] », désignée ci-après par « zone PAP-NQ ».
Après avoir ensuite rappelé les faits et rétroactes à la base du présent litige, la demanderesse conclut en premier lieu à un défaut de motivation circonstanciée de la décision ministérielle du 23 août 2019. Elle reproche plus particulièrement au ministre d’avoir pris position, en ce qui concerne sa réclamation, en trois alinéas seulement, alors que sa réclamation se serait étendue, quant à elle, sur deux pages et aurait, en outre, été basée sur deux courriers antérieurs, lesquels en feraient partie intégrante. Elle ajoute que le ministre n’aurait pas pris position quant à sa demande de maintenir l’interdiction de toute construction en deuxième position dans la rue Haute, ou encore quant à ses considérations relatives à la « dangerosité » de l’accès au site litigieux.
En faisant un raisonnement par analogie, la demanderesse fait plaider que cette situation serait à assimiler à celle où une autorité administrative se borne à reprendre des formules abstraites et générales prévues par la loi, sans pour autant préciser concrètement les raisons l’ayant amenée à prendre une décision spécifique, situation dans laquelle les juridictions administratives retiendraient, de façon constante, un défaut de motivation.
Ainsi, et dans la mesure où, en l’espèce, le ministre aurait omis d’examiner sa réclamation en détail et n’y aurait répondu que de manière vague et générale, la demanderesse est d’avis que la décision ministérielle litigieuse devait encourir l’annulation pour défaut de motivation.
Dans un deuxième temps, la demanderesse conclut à l’absence de considérations urbanistiques répondant à une finalité d’intérêt général et susceptibles de justifier les décisions litigieuses.
A l’appui de ses conclusions, elle réfute d’abord l’argument ministériel relatif à une densification du tissu urbain existant en arguant que les prédites parcelles, soumises à une zone PAP-NQ, seraient d’ores et déjà construites alors qu’elles accueilleraient une maison d’habitation unifamiliale ainsi qu’un hangar/dépôt. Elle ajoute que le terrain accueillant la maison d’habitation serait forcément relié à toutes les infrastructures publiques, de sorte que la superposition de cette parcelle d’une zone PAP-NQ ne serait pas nécessaire.
10 Après encore avoir affirmé que le ministre resterait en tout état de cause en défaut de préciser pour quels terrains précis le classement litigieux permettrait une densification du tissu urbain existant, la demanderesse fait valoir qu’aucun PAP-NQ ne serait « possible » sur les parcelles portant les numéros cadastraux … et …, alors que celles-ci auraient déjà été classées en HAB-1 et disposeraient de toutes les infrastructures nécessaires, la demanderesse étant, en effet, d’avis qu’une zone urbanisée, telle que la zone HAB-1 s’opposerait à toute création d’un PAP-NQ.
Elle reproche ainsi aux autorités communales de ne pas reprendre la situation de fait réellement existante dans le PAG litigieux et elle estime que les motifs de rejet de sa réclamation, à savoir, d’une part, le fait de vouloir procéder à une densification du tissu urbain existant et, d’autre part, le fait de vouloir garantir l’accessibilité des prédites parcelles seraient absurdes et ne sauraient valablement fonder les décisions litigieuses.
En ce qui concerne plus précisément l’accessibilité à ces mêmes parcelles, la demanderesse fait plaider que celle-ci serait d’ores et déjà garantie, alors que les parcelles en question seraient urbanisées depuis « belle lurette » et accessibles moyennant un chemin privé appartenant à un de leurs propriétaires. Elle ajoute qu’un autre accès aurait jadis été garanti à travers un chemin privé qui se serait situé sur la parcelle portant le numéro cadastral …, chemin qui aurait toutefois été supprimé, alors que deux maisons d’habitation auraient été érigées sur cette parcelle. Elle note encore que dans la décision litigieuse, le ministre aurait omis d’indiquer par quel moyen et de quelle façon l’accessibilité aux parcelles en question pourrait être garantie, tout en s’interrogeant sur la question de savoir comment un chemin existant depuis une centaine d’années pourrait soudainement servir aux fins de la création d’une zone PAP-NQ.
La demanderesse insiste ensuite sur le principe d’interdiction des constructions en deuxième position, lequel serait d’ailleurs cohérent avec l’avis de la cellule d’évaluation. Il serait ainsi difficilement compréhensible comment la commune ainsi que le ministre pourraient autoriser de telles constructions sur les parcelles portant les numéros cadastraux … et …. Elle ajoute qu’une visite des lieux permettrait au tribunal de se convaincre du danger considérable pour la sécurité et la santé des occupants des parcelles litigieuses, ainsi que des terrains limitrophes et ce en raison de « la confection, voire du bricolage » d’une zone PAP-
NQ, laquelle aurait notamment comme finalité de violer le principe général d’interdiction en deuxième position qui caractériserait les zones mixtes villageoises [MIX-v] et HAB-1.
Elle estime partant que la garantie d’accessibilité des parcelles litigieuses telle que mise en avant par le ministre, ne saurait justifier les décisions attaquées.
En affirmant encore que le classement litigieux entraînerait une détérioration des conditions de vie des habitants de la commune de Mertert et plus particulièrement ceux de la « Cité … », la demanderesse fait plaider que ce serait à tort que le ministre a retenu que la superposition des parcelles litigieuses d’une zone PAP-NQ serait conforme aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Elle soutient en outre que la commune aurait, dans un premier temps, essayé de l’inciter à lui céder une partie de son propre terrain afin d’y créer un accès aux parcelles visées par le PAP-NQ, ce qui démontrerait à suffisance que le projet finalement retenu ne 11 serait nullement destiné à améliorer la qualité de vie de la population, mais ne constituerait qu’une solution de fortune.
Après avoir souligné que « la commune ainsi que le promoteur » auraient entretemps acquis certaines parties de terrains en vue de la réalisation du PAP-NQ, la demanderesse donne encore à considérer que sa propre parcelle aurait, sans son consentement et à son insu, servie à certains ouvriers pour acheminer des éléments de menuiserie pour la construction en deuxième position sur la parcelle portant le numéro cadastral …, de sorte qu’il y aurait lieu de conclure que le PAP-NQ ne serait ni réalisable, ni viable.
La demanderesse insiste, par ailleurs, sur le fait que le PAP-NQ en question serait contraire aux prescriptions de sécurité et de salubrité publiques, dans la mesure où il admettrait une urbanisation en deuxième position par le biais d’un chemin qui serait manifestement trop étroit. Dans la mesure où aucune circonstance nouvelle n’aurait justifié un changement de la politique urbanistique communale selon laquelle les constructions en deuxième position seraient interdites, la demanderesse estime qu’en l’espèce, la commune aurait méconnu le principe de la confiance légitime, ainsi que le principe « de l’interdiction de se contredire au détriment d’autrui ».
La demanderesse est encore d’avis que la voirie d’accès, laquelle aurait été initialement privée, ne remplirait pas tous les critères qu’elle devrait remplir à partir du moment qu’elle devient publique, alors qu’elle ne serait pas raccordée au réseaux publics d’eau potable et d’énergie et qu’elle serait dépourvue d’un nombre suffisant de postes d’éclairage publique, la demanderesse concluant encore à la nécessité d’aménager un rond-point alors qu’il s’agirait d’une voie sans issue. Elle estime, par ailleurs, que les immeubles projetés en deuxième position seraient contraires à un aménagement rationnel de la localité et elle soutint que la voirie perpendiculaire à la rue Haute ne serait pas assez large, de sorte que l’accès des pompiers, des services d’hygiène et des autres services de secours ne serait pas garanti. En outre, l’avant-corps de la façade de l’immeuble présent sur la parcelle portant le numéro cadastral … ne permettrait pas aux services d’épandage et d’hygiène, voir au bétonneuses et autre engins lourds de passer.
Au vu de l’ensemble de ces considérations, la demanderesse conclut que le PAG sous analyse ne serait pas conforme aux objectifs visés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et devrait être annulé, pour se fonder, par ailleurs, sur une étude préparatoire qui serait sujette à critique.
Tant la commune que la partie étatique concluent au rejet du recours sous analyse pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Il appartient tout d’abord au tribunal de vérifier la légalité externe des décisions lui déférées, avant de se livrer, par le biais de l’examen de la légalité et du bien-fondé des motifs, au contrôle de leur légalité interne.
a) Quant à la légalité externe des décisions déférées En ce qui concerne la légalité externe, la demanderesse ne fait valoir qu’un seul moyen, à savoir un défaut de motivation de la décision ministérielle du 23 août 2019.
12 Le tribunal rappelle d’abord que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des constructions qu’elles concernent et le régime des constructions à y élever, ont un caractère réglementaire. La décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé.7 Le fait qu’un acte est susceptible d’avoir des effets sur un nombre indéterminé de personnes suffit à lui seul pour lui conférer le caractère d’un acte règlementaire, même s’il n’établit pas de mesure générale et abstraite. Les projets d’aménagement ont pour but et pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des agglomérations qu’ils concernent et les régimes des constructions à y ériger. Ces dispositions s’imposent indistinctement à toutes les propriétés foncières comprises dans le rayon des plans.8 Or, contrairement à ce qui est imposé pour les décisions administratives individuelles par l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 sur la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, inapplicable en matière réglementaire, aucun texte n’oblige le ministre, respectivement le conseil communal à formuler de manière expresse et explicite les motifs gisant à la base d’un acte à caractère réglementaire, dont toutefois le motif doit être légal et à cet égard vérifiable par la juridiction administrative9.
En l’espèce, la demanderesse conclut à un défaut de motivation de la seule décision ministérielle d’approbation du PAG, en arguant, en substance, que le ministre n’aurait pas pris position, de manière circonstanciée, quant à sa demande visant à maintenir l’interdiction de toute construction en deuxième position et quant à ses mises en garde en ce qui concerne « la dangerosité » de l’accès au site en question.
A cet égard, il y a d’abord lieu de souligner que les décisions déférées ont pour objet la refonte complète du PAG de la commune de Mertert. Il convient ensuite de noter qu’en classant les parcelles portant les numéros cadastraux … et …, situées à l’arrière de la parcelle de la demanderesse, en zone HAB-1, superposée d’une zone soumise à un PAP-NQ, les autorités compétentes ont identifié ces mêmes parcelles en tant que zone destinée à être urbanisée tout en y définissant, à travers leur classement de base, leurs mode et degré d’utilisation du sol.
En revanche, ledit classement ne retient aucun projet d’urbanisation concret, ni ne définit-il la forme de l’espace public, les lots constructibles ou encore les constructions futures, ces prescriptions urbanistiques concrètes ayant, en effet, été arrêtées au niveau du PAP « rue Haute », lequel a, d’après les explications non contestées de la commune ainsi que de la partie étatique, explications confirmées par les pièces figurant au dossier administratif, été adopté sur base de l’article 108bis, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004, lequel prévoit que les PAG adoptés conformément à la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et autres agglomérations importantes, peuvent être modifiés ponctuellement par un PAP respectant la procédure prévue à l’article 30 de la même loi.
Il convient encore de relever qu’il ressort de la prise de position du conseil communal de Mertert du 6 juin 2019 que ledit PAP visait précisément à modifier l’ancien PAG de la même commune de façon à permettre la viabilisation de fonds en deuxième position, viabilisation qui n’était, en effet, pas permise par le PAG de 1993.
7 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 70 et les autres références y citées.
8 Cour adm., 17 juin 1997, n° 9481C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 71 et les autres références y citées.
9 Cour adm., 7 décembre 2004, n° 18142C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 115 et les autres références y citées.
13 Dans la mesure où le classement des parcelles portant les numéros cadastraux … et … en zone soumise à un PAP-NQ ne fait que reprendre la délimitation du PAP « rue Haute » d’ores déjà entré en vigueur et que ces mêmes parcelles sont, mises à part leur affectation leur mode et degré d’utilisation du sol, régies par les dispositions urbanistiques arrêtées dans ledit PAP, force est de retenir que les doléances de la demanderesse relatives à la situation des lots constructibles et leur accessibilité sont étrangères au PAG pour ne concerner que le seul PAP « rue Haute », de sorte qu’on ne saurait, en l’espèce, conclure à un défaut de motivation du seul fait que le ministre n’a, dans sa décision d’approbation du PAG, pas explicitement pris position quant à ces mêmes doléances.
Quant à la motivation de la décision ministérielle litigieuse, force de constater qu’à l’appui de sa décision de rejeter la réclamation de la demanderesse, le ministre a retenu que (i) la soumission des parcelles portant les numéros cadastraux … et … à une zone PAP-NQ permettrait une densification du tissu urbain existant, en l’occurrence des terrains limitrophes, (ii) garantirait l’accessibilité aux parcelles en question et (iii) se trouverait en entière concordance avec les objectifs inscrits à l’article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
Une telle motivation certes succincte, mais néanmoins précise, laquelle est, par ailleurs, encore complétée par les développements de la partie étatique en cours de la présente procédure, est non seulement suffisante pour permettre à la partie demanderesse de défendre ses intérêts en toute connaissance de cause dans le cadre du présent recours en annulation, mais également pour permettre au tribunal d’exercer son contrôle de légalité, étant encore précisé que le bien-fondé de cette motivation sera examiné ci-après.
Au vu des considérations qui précèdent, le moyen relatif à un défaut de motivation laisse partant d’être fondé.
b) Quant à la légalité interne des décisions déférées En ce qui concerne le classement des parcelles portant les numéros cadastraux … et … en zone PAP-NQ, lequel est seul litigieux en l’espèce, il convient d’abord de rappeler que saisi d’un recours en annulation, la mission du juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, le tribunal étant ainsi appelé à opérer une balance valable et équilibrée des éléments en cause et à vérifier plus particulièrement si l’acte posé est proportionné à son but10.
Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
10 Cour adm., 12 janvier 2021, n° 44684C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu.
14 (a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques. ».
L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit, quant à lui, que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il échet encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire11.
Il convient ensuite de rappeler que la mutabilité des PAG relève de leur essence même, consistant à répondre à des contraintes variables à travers le temps concernant à la fois les aspects urbanistiques de l’aménagement des agglomérations et le volet politique de la vie en commun sur le territoire donné12. Il s’ensuit qu’en se fondant sur des considérations d’ordre urbanistique correspondant à une finalité d’intérêt général, les autorités communales peuvent procéder à des modifications de leur règlementation urbanistique, pourvu toutefois que la décision soit proportionnelle à son objectif et qu’elle soit dépourvue d’erreur d’appréciation, analyse qui sera effectuée ci-après.
En l’espèce, le tribunal note de prime abord qu’en affirmant que le classement retenu ne serait justifié par aucune considération urbanistique répondant à une finalité d’intérêt général et serait, par ailleurs, contraire aux objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, la demanderesse reproche implicitement mais nécessairement une erreur d’appréciation aux autorités compétentes, de même qu’une violation de la loi, de sorte que c’est à tort que la partie étatique fait plaider, dans le cadre de son mémoire en réponse, que les développements de 11 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en annulation, n° 10 et les autres références y citées.
12 Trib. adm., 7 mars 2001, n° 12233 du rôle, confirmé par Cour adm., 20 décembre 2001, n° 13291C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Urbanisme, n° 192 et les autres références y citées.
15 celle-ci ne viseraient aucun des cas d’ouverture du recours en annulation prévus par l’article 6 de la loi du 7 novembre 1996.
Force est ensuite de constater qu’à l’appui de son moyen relatif à un défaut de justification urbanistique à la base du classement critiqué, la demanderesse réfute en premier lieu la conclusion du ministre selon laquelle ledit classement contribuerait à une densification du tissu urbain existant, tout en affirmant encore que le classement des parcelles portant les numéros cadastraux … et … en zone soumise à un PAP-NQ ne serait en tout état de cause pas justifié compte tenu du fait que ces mêmes parcelles seraient d’ores et déjà entièrement viabilisées.
A cet égard, il convient d’abord relever que les parcelles portant les numéros cadastraux … et … sont situées au milieu d’un îlot qui est d’ores et déjà majoritairement urbanisé et qui est délimité, du côté nord, par la « Cité … », et du côté sud, par la rue Haute. Il convient encore de noter que ces mêmes parcelles sont directement adjacentes à celle de la demanderesse, pour être situées à l’arrière de celle-ci, la parcelle de la demanderesse donnant, quant à elle, sur la rue Haute.
Il ressort en outre des explications de part et d’autre que ces mêmes parcelles accueillent d’ores et déjà une maison unifamiliale, ainsi qu’un hangar-dépôt.
Si les parcelles en question sont dès lors d’ores et déjà, du moins partiellement urbanisées et viabilisées, il n’en reste pas moins qu’il ressort des pièces versées en cause et notamment de la délibération du conseil communal de Mertert du 6 juin 2019 portant approbation du projet d’aménagement particulier « rue Haute » que les fonds litigieux nécessitent encore d’autres travaux de viabilisation, le conseil communal ayant en effet retenu que « […] la convention à conclure entre la commune et l’initiateur du projet devra comprendre tous les travaux de viabilisation et d’équipement des fonds à céder ainsi que l’aménagement des surfaces destinées à devenir publiques de sorte à ne pas bloquer ou alourdir l’accès nécessaire en cas de développement des parcelles limitrophes ».
Il y a ainsi d’ores et déjà lieu de rejeter les développements de la demanderesse selon lesquels les fonds en question seraient entièrement viabilisés, de sorte que la superposition d’une zone soumise à un PAP-NQ serait inappropriée.
A cet égard, il convient encore de rappeler qu’il ressort des articles 2513 et 23, alinéa 214 de la loi du 19 juillet 2004 que le PAP-NQ est la forme de droit commun, tandis que le PAP-QE constitue l’exception. Les PAP-NQ sont ainsi exigés pour l’aménagement de zones non encore 13 « Le plan d’aménagement particulier précise et exécute les dispositions réglementaires du plan d’aménagement général concernant une zone ou partie de zone.
Il revêt la forme d’un plan d’aménagement particulier « nouveau quartier ». Les communes peuvent toutefois définir dans leur plan d’aménagement général des terrains ou ensembles de terrains constituant une zone urbanisée pour lesquels un plan d’aménagement particulier « quartier existant » est à élaborer.
On entend par zone urbanisée des terrains ou ensembles de terrains qui sont entièrement viabilisés conformément à l’article 23 alinéa 2, sans préjudice de la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier. […] ».
14 « [les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement général] comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations » 16 urbanisées ou seulement partiellement urbanisées tandis que les PAP-QE peuvent s’appliquer aux zones entièrement urbanisées15. Il échet de relever que suivant les documents parlementaires à la base de la loi du 3 mars 201716, le législateur dorénavant a prévu un seul critère « d’application plus aisée et répondant davantage aux besoins des autorités communales lors de l’exécution du PAG », à savoir que le terrain en cause soit viabilisé, permettant aux communes « une plus grande flexibilité […] lors du classement de terrains en zone urbanisée pour lesquels un plan d’aménagement particulier « quartier existant » est à élaborer [alors que la version de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004 en vigueur avant la loi du 3 mars 2017 disposait] que seuls les terrains ou ensembles de terrains dont au moins la moitié des parcelles [était] construite et qui [étaient] viabilisés [pouvaient] être considérés comme zone urbanisée ». Cette première condition menait « constamment à une certaine insécurité juridique étant donné que des critères clairs et précis [faisaient] défaut pour déterminer si un terrain [était] construit ou non et pour quantifier les parcelles d’ores et déjà construites ». S’il est vrai que le seul critère pour déterminer si une parcelle est classée dans une zone soumise à l’élaboration d’un PAP-QE est dorénavant la viabilisation de la parcelle, il n’en reste pas moins que la possibilité pour une commune d’identifier des zones soumises à l’élaboration d’un PAP-QE ne fait du sens que dans des zones qui sont d’ores et déjà urbanisées contenant les éléments énumérés à l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004.
Il s’ensuit encore que la décision de définir des zones soumises à l’obligation d’élaborer un PAP-QE relève d’un pouvoir discrétionnaire du conseil communal dans la mesure où les communes disposent de la faculté mais non point de l’obligation de définir de telles zones dans leur PAG, conformément à l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004.
La désignation relève donc d’un choix d’opportunité politique qu’il n’appartient pas au tribunal de vérifier sauf à être affecté d’une erreur manifeste d’appréciation.
Dans la mesure où le tribunal vient de retenir ci-avant que les fonds litigieux ne contiennent pas toutes les infrastructures nécessaires à leur viabilisation, ceux-ci ne peuvent être considérés comme zone urbanisée conformément à l’article 23, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, de sorte que leur classement en zone soumise à l’élaboration d’un PAP-NQ ne souffre d’aucune critique.
En ce qui concerne ensuite les contestations de la demanderesse que ce même classement ne permettrait, contrairement aux conclusions du ministre, aucune densification du tissu urbain existant, force est de constater qu’il ressort du « Schéma directeur – EP-SD24 -
RUE HAUTE » qu’une de ses lignes directrices (Leitlinie) est précisément de procéder à une densification du tissu urbain existant en procédant notamment à la démolition du hangar existant, lequel est, d’après les explications non contestées de la commune, inutilisé depuis l'arrêt des activités de la menuiserie anciennement présente sur ce même site, et de remplacer ledit hangar par un ou deux immeubles d’habitations17. Ce même schéma directeur précise 15 Avis du Conseil d’Etat n° 49.260 du 7 juin 2011 sur le projet de règlement grand-ducal concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » portant exécution du plan d’aménagement général d’une commune.
16 Doc. Parl. 6704-13, rapport de la commission de la Fonction publique et de la Réforme administrative, page 19.
17 Page 3/4 du Schéma directeur – EP-SD24 « RUE HAUTE », « freistehendes Einfamilienhaus und Zweifamilienhaus denkbar ».
17 encore en ses lignes directrices que la maison d’habitation existante sera préservée et que la parcelle accueillant actuellement le hangar sera raccordée à la rue Haute18.
Le tribunal rejoint ainsi les conclusions de la partie étatique selon lesquelles la classification litigieuse entraînera une densification du tissu urbain existant et ce notamment en ce qui concerne la parcelle portant le numéro cadastral … et garantit ainsi une utilisation rationnelle de fonds au sein du tissu urbain existant, de sorte que les contestations y relatives de la demanderesse sont à rejeter pour ne pas être fondées.
Quant aux développements de la demanderesse en ce qui concerne l’accessibilité du site et la prétendue dangerosité de celle-ci, il convient de rappeler, tel que retenu ci-avant, que le classement sous analyse ne retient aucun projet d’urbanisation concret, ni ne définit-il la forme de l’espace public, les lots constructibles ou encore les constructions futures, ces prescriptions urbanistiques concrètes, dont celles relatives aux infrastructures de transport, n’étant en effet pas réglées au niveau du PAG, mais bien au niveau du PAP « rue Haute », lequel a été approuvé en date du 6 juin 2019 par le conseil communal et dont l’approbation titulaire date, quant à elle, du 2 septembre 2019.
A cet égard, il convient encore de relever qu’il ressort des développements circonstanciés et non utilement remis en cause de la commune que le PAP en question, aura, outre la densification du tissu urbain existant, notamment aussi pour objet la création d'une voirie de desserte publique vers le fond de la parcelle portant le numéro cadastral …. Il en ressort encore que le chemin privé que la demanderesse estime inadéquat pour assurer la desserte du site litigieux, sera cédé, réaménagé et élargi, et ce notamment par la suppression de l'avant-corps de l'habitation sise sur la parcelle …, pour y créer une voirie communale permettant l'accès à une aire publique.
Il s’ensuit que les doléances de la demanderesse relatives à l’accessibilité du site se situent dans un cadre étranger au PAG sous analyse, seul objet du présent recours, à savoir dans le cadre du PAP « rue Haute » d’ores et déjà approuvé et définitivement entré en vigueur, de sorte que l’ensemble des développements y relatifs, tels que formulés dans le cadre du présent recours, sont à rejeter pour défaut de pertinence.
Cette même conclusion s’impose en ce qui concerne les développements de la demanderesse quant à la prétendue interdiction des constructions en deuxième position et la prétendue violation du principe de confiance légitime, alors que les lots constructibles ou encore les constructions futures sur le site litigieux sont, tout comme les infrastructures publiques, déterminés dans le cadre du PAP « rue Haute » et non pas dans le cadre du PAG.
Finalement, et en ce qui concerne les développements de la demanderesse selon lesquels le classement entrepris serait contraire aux objectifs inscrits à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, ceux-ci sont également à rejeter pour défaut de pertinence, alors que ceux-ci se situent également au niveau du PAP « rue Haute » d’ores et déjà approuvé, la demanderesse critiquant en effet la prétendue inaccessibilité du site notamment pour les services de secours ou encore les services d’hygiène, ainsi que les constructions qui seraient érigées en deuxième position.
Par ailleurs, et outre le fait que les arguments de la demanderesse sont dès lors étrangers au classement-même des parcelles portant les numéros cadastraux … et … tel que 18 Page 3/4 du Schéma directeur – EP-SD24 « RUE HAUTE », «Erhalt des bestehenden Wohnhauses;
Anschluss des Plangebiets an die „Rue haute“ ».
18 retenu dans le PAG, le tribunal vient de conclure que ce même classement permettra une densification du tissu urbain existant, une telle densification participant au développement harmonieux de la localité et étant ainsi en adéquation avec les objectifs fixés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement avec l’objectif inscrit au point d) du même article, lequel préconise un « développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités ».
Cette conclusion n’est pas énervée par les considérations de la demanderesse selon lesquelles des ouvriers auraient dû passer par sa parcelle pour acheminer des éléments de menuiserie pour la construction « en deuxième position » sur la parcelle portant le numéro cadastral …, alors que cette circonstance à elle seule ne saurait laisser conclure au caractère non viable et irréalisable du projet.
Elle n’est pas non plus énervée par l’affirmation de la demanderesse qu’en vue de la réalisation du PAP « rue Haute », la commune aurait dans un premier temps essayé de la convaincre de de lui céder une partie de son propre terrain, ce qu’elle aurait toutefois refusé, de sorte que le PAP actuel ne serait qu’une solution de fortune, alors que ces développements se situent de nouveau dans le cadre du seul PAP « rue Haute » et étant partant étrangers à l’objet du présent recours.
Quant à l’affirmation non autrement circonstanciée de la demanderesse selon laquelle le classement litigieux entraînerait une détérioration de la qualité urbanistique du quartier, ceux-ci sont à rejeter pour rester à l’état de pure allégation, la concernée restant en effet en défaut d’apporter un quelconque élément concret, en rapport avec le PAG sous analyse, et susceptible d’appuyer cette même affirmation, étant encore rappelé à cet égard que la modification d’un PAG est, dans son essence même et tel que retenu ci-avant, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire, preuve que la demanderesse est restée en défaut de rapporter en l’espèce.
Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, c’est à juste titre que les autorités communales, de même que le ministre ont refusé de faire droit à la réclamation leur soumise par la demanderesse, de sorte que le recours sous analyse est à rejeter pour ne pas être fondé dans ses moyens d’annulation, sans qu’il n’y ait lieu de procéder à une visite des lieux.
5. Quant à l’indemnité de procédure La demanderesse sollicite la condamnation de la partie étatique, ainsi que de la commune, chacun pour le tout, à lui payer une indemnité de procédure de 5.000,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 10 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est à rejeter compte tenu de l’issue du litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable, dans la mesure où il vise la délibération du conseil communal de Mertert du 14 juin 2018 portant mise sur orbite de la procédure de refonte du plan d’aménagement général de la commune de Mertert ;
19 pour le surplus, reçoit le recours en annulation en la forme ;
quant au fond, le déclare non justifié, partant le rejette ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par la demanderesse ;
condamne la demanderesse aux frais et dépens.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 4 janvier 2022 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 4 janvier 2022 Le greffier du tribunal administratif 20
