Tribunal administratif No 42846 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 14 mai 2019 4e chambre Audience publique du 12 novembre 2021 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de la Sécurité intérieure en matière de promotion
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42846 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 14 mai 2019 par Maître Gérard Schank, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation, sinon subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre de la Sécurité intérieure du 15 février 2019 portant rejet de sa demande d’accès au groupe de traitement B1 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2019 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Gérard Schank déposé au greffe du tribunal administratif le 11 novembre 2019 pour le compte de son mandant ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 décembre 2019 ;
Vu les pièces versées en cause, et notamment la décision critiquée ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport et Maître Vincent Isitmez, en remplacement de Maître Gérard Schank, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Daniel Ruppert en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 20 avril 2021.
Vu la rupture du délibéré du 29 octobre 2021 en vue de procéder à un changement de composition.
Vu l’article 1er de la loi du 19 décembre 2020 portant adaptation temporaire de certaines modalités procédurales en matière civile et commerciale1 ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport complémentaire à l’audience publique du 5 novembre 2021, les parties étant excusées.
1 « Les affaires pendantes devant les juridictions administratives, soumises aux règles de la procédure écrite et en état d’être jugées, pourront être prises en délibéré sans comparution des mandataires avec l’accord de ces derniers. » 1
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Par un courrier du 7 janvier 2019, adressé au ministre de la Sécurité intérieure, ci-
après dénommé « le ministre », Monsieur …, commissaire à la police grand-ducale, classé dans le groupe de traitement C1, demanda « principalement, d'être reclassé dans le groupe de traitement B1 au même titre que les expéditionnaires techniques détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de technicien ou d'un diplôme équivalent, les informaticiens diplômés, les préposés de la nature et des forêts, les techniciens diplômés, les agents sanitaires, les assistants techniques médicaux, les éducateurs, les infirmiers et les infirmiers spécialisés et tous les employés de l'État détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de fin d'études secondaires classiques, d'un diplôme de fin d'études secondaires générales, d'un brevet de maîtrise ou d'un diplôme équivalent, sinon, subsidiairement, d'accéder au groupe de traitement B1 (…) après avoir réussi à un examen, au même titre que les policiers de l’IGP. ».
En date du 15 février 2019, le ministre y répondit comme suit :
« (…) J'accuse bonne réception de votre demande du 8 janvier 2019, introduite par l'intermédiaire de Maître Pol URBANY, par lequel vous demandez à accéder au groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police principalement au moyen d'un reclassement, sinon, subsidiairement, après avoir réussi à l'examen-concours du groupe de traitement B1.
Les fonctionnaires du cadre policier de la Police peuvent accéder au groupe de traitement immédiatement supérieur au leur par le biais de la carrière ouverte (art. 73ss de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale) ou du mécanisme temporaire de changement de groupe de traitement « voie expresse » (art. 94 de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale).
Les fonctionnaires du groupe de traitement C1 du cadre policier de la Police qui sont détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires classiques ou générales ou d'un diplôme équivalent et qui ont auparavant suivi avec succès la formation professionnelle de base du groupe de traitement C1 ont par ailleurs la possibilité d'accéder au groupe de traitement B1 en se soumettant à l'examen-concours de ce groupe de traitement (art. 66 de la loi précitée de 2018).
Concernant la demande formulée à titre principal, force est de relever que la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'Etat a intégré l'ancienne carrière de l'inspecteur dans le groupe de traitement D1. Depuis la loi du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, l'ancienne carrière de l'inspecteur appartient au groupe de traitement C1.
Il n'existe pas de base légale en vertu de laquelle les fonctionnaires du groupe de traitement C1 du cadre policier de la Police, furent-ils détenteurs d'un diplôme de fin d'études ou de fins d'études générales ou d'un diplôme équivalent, pourraient être intégrés automatiquement dans le groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police.
Quant à la demande formulée à titre subsidiaire, vous êtes libre de vous présenter à l'examen-concours qui sera organisé dans le groupe de traitement B1 du cadre policier de la 2Police au courant de l'année 2019. Vous pourrez, en cas de réussite et de classement en rang utile, accéder au groupe de traitement B1 selon les conditions fixées par la loi. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 14 mai 2019, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du ministre du 15 février 2019.
Quant à la question de la nature du recours aux termes duquel le tribunal est saisi en cette matière, telle que soulevée par le délégué du gouvernement, il échet au tribunal de préciser que Monsieur … a conclu, dans le dispositif de sa requête introductive d’instance, principalement à la réformation sinon subsidiairement à l’annulation de la décision précitée du 15 février 2019.
Force est de relever que c’est à bon droit que la partie gouvernementale a soutenu qu’aucune disposition législative n’attribue au tribunal une compétence au fond en matière de reclassement, de sorte que le tribunal doit se déclarer incompétent pour statuer sur le recours principal en réformation dirigé contre la décision déférée et ce, alors même qu’un changement de groupe de traitement engendre a priori des conséquences sur le traitement d’un fonctionnaire, étant relevé qu’il a été jugé qu’un recours au fond n'est pas admissible concernant les décisions qui n'ont qu'un effet indirect sur le traitement.2 Il s’ensuit que le tribunal doit décliner sa compétence en ce qui concerne le recours principal en réformation.
A l’audience publique des plaidoiries, le tribunal a encore soulevé d’office la question de savoir si la réponse du ministre à la demande subsidiaire de Monsieur … visant à « accéder au groupe de traitement B1 (…) après avoir réussi à un examen, au même titre que les policiers de l’IGP » était à considérer comme une décision faisant grief attaquable en justice.
Le litismandataire de Monsieur … donne à considérer que le ministre n’aurait pas fait droit à une demande expresse de la part de son mandant, de sorte que ce refus serait de nature à causer un grief à ce dernier. A titre subsidiaire, il estime que si la réponse du ministre n’était pas à considérer comme une décision attaquable de nature à faire grief, il y aurait lieu de considérer que la demande afférente de la part de son mandant serait entretemps à considérer comme ayant été refusée du fait de l’absence de prise de position de la part du ministre endéans un délai de plus de trois mois depuis la demande, de sorte à avoir fait l’objet d’une refus implicite.
Le délégué du gouvernement estime que le ministre se serait borné à fournir une information juridique par rapport à la demande subsidiaire, information qui ne constituerait pas une décision de refus faisant grief. En tout état de cause, il n’y aurait pas non plus de décision implicite de refus par le silence gardé par le ministre suite à cette demande.
L'article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, dénommé ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », limite l'ouverture d'un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l'acte litigieux doit constituer une décision administrative, c'est-à-dire émaner d'une 2 Cour adm. 6 mars 2014, n° 33591C du rôle, Pas. adm. 2020, V° Fonction Publique, n° 466 et les autres références y citées.
3autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et que cet acte doit affecter les droits et intérêts de la personne qui le conteste3. En d’autres termes, l’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire, un acte final dans la procédure susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de l’intéressé.
Force est au tribunal de relever que la réponse du ministre quant « à la demande formulée à titre subsidiaire », tenant à informer Monsieur … qu’il est « libre de [se] présenter à l'examen-concours qui sera organisé dans le groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police au courant de l'année 2019 » et qu’il pourrait, « en cas de réussite et de classement en rang utile, accéder au groupe de traitement B1 selon les conditions fixées par la loi » n’est pas une décision de refus toisant définitivement une demande concrète d’un administré, mais constitue un simple information juridique destiné à éclairer ce dernier sur les démarches à faire en vue d’une reclassement au groupe de traitement B1 par le biais d’un examen. Or, une simple information juridique n’est pas à considérer comme un acte administratif faisant grief, de sorte que le recours dirigé contre ce deuxième volet du courrier déféré du 15 février 2019 est à d’ores et déjà à déclarer irrecevable pour défaut d’objet4, ce qui implique nécessairement la non considération de tous les développements de la requête introductive d’instance relativement aux alternatives à l’accès au groupe de traitement B1 et leurs effets.
Cette conclusion n’est pas énervée par l’argumentation subsidiaire de Monsieur … relative à l’existence d’une éventuelle décision implicite de refus en raison de l’absence de décision expresse sur ce deuxième volet de sa demande, alors qu’au-delà du constat que le recours dont le tribunal est actuellement saisi n’est pas expressément dirigé contre une telle décision implicite de refus du ministre, mais seulement contre un acte explicite bien déterminé, à savoir le courrier du 15 février 2019, force est de relever que la demande « d’accéder au groupe de traitement B1 (…) après avoir réussi à un examen, au même titre que les policiers de l’IGP » ne saurait être considérée comme une demande par rapport à laquelle le ministre serait en mesure de répondre par une décision définitive faisant grief, alors que cette demande, à défaut pour Monsieur … d’avoir préalablement réussi en rang utile l’examen en question, reste à l’état purement hypothétique et se résout nécessairement à une demande de renseignement.
En effet pour qu’une administration puisse prendre une décision faisant grief, la demande lui adressée doit être formulée de manière à ce que le ministre puisse la trancher, soit favorablement, soit par un refus, une simple demande de renseignement hypothétique relative à une demande soumise à des conditions non encore remplies ne possédant manifestement pas ce caractère.
En ce qui concerne ensuite la recevabilité du recours subsidiaire en annulation, en ce qu’il est dirigé contre la décision du 15 février 2019 refusant de faire droit à la demande « d'être reclassé dans le groupe de traitement B1 au même titre que les expéditionnaires techniques détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de technicien ou d'un diplôme équivalent, les informaticiens diplômés, les préposés de la nature et des forêts, les techniciens diplômés, les agents sanitaires, les assistants techniques médicaux, les éducateurs, les 3 Trib. adm. du 26 août 2010 (n° du rôle 23551), Pas. adm. 2020, V° Acte administratif, n°1 et les autres références y citées..
4 En ce sens : trib. adm. 7 mars 2007, n° 21708 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Actes administratifs, n° 75 et les autres références y citées.
4infirmiers et les infirmiers spécialisés et tous les employés de l'État détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de fin d'études secondaires classiques, d'un diplôme de fin d'études secondaires générales, d'un brevet de maîtrise ou d'un diplôme équivalent, » seul volet de la demande encore litigieux, le délégué du gouvernement relève, quant à l’intérêt à agir de Monsieur …, que ce dernier ne pourrait raisonnablement soutenir qu'il se serait attendu à être reclassé dans le groupe de traitement B1 dès l'entrée en vigueur de la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », alors que cette loi ne contiendrait aucune disposition prévoyant un reclassement des inspecteurs de police, furent-ils détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires dans le groupe de traitement B1, ce qui serait d’ailleurs également relevé par Monsieur … lui-même, de sorte qu’en l'absence de base légale, le ministre n’aurait pas pu faire droit à la demande visant à obtenir un reclassement d'office dans le groupe de traitement B1.
De plus, le reclassement automatique, tel que réclamé, n’aurait d’ailleurs pas figuré parmi les revendications de la représentation du personnel.
Quant à son intérêt à agir, Monsieur … fait préciser, dans son mémoire en réplique, que la décision déférée affecterait directement sa situation personnelle, professionnelle et financière, de sorte que son intérêt à agir serait incontestable.
Force est d’abord de rappeler que l’intérêt à agir est vérifiée par l’utilité que présente pour le demandeur la solution du litige qu’il demande au juge d’adopter5.
L'intérêt doit être direct et personnel et se mesure à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie.
Etant donné que Monsieur … a expressément demandé, à titre principal, à « être d'être reclassé dans le groupe de traitement B1 au même titre que les expéditionnaires techniques détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de technicien ou d'un diplôme équivalent, les informaticiens diplômés, les préposés de la nature et des forêts, les techniciens diplômés, les agents sanitaires, les assistants techniques médicaux, les éducateurs, les infirmiers et les infirmiers spécialisés et tous les employés de l'État détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de fin d'études secondaires classiques, d'un diplôme de fin d'études secondaires générales, d'un brevet de maîtrise ou d'un diplôme équivalent, », soit sans devoir passer par un examen de changement de carrière, et que cette demande lui a été expressément refusée en date du 15 février 2019, il a manifestement un intérêt à agir contre la décision lui refusant l’accès au groupe de traitement B1 et qui lui fait partant grief de ce fait.
Il suit de ce qui précède que le moyen du délégué du gouvernement tenant à l’absence d’intérêt à agir dans le chef de Monsieur … est à rejeter.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours subsidiaire en annulation est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
5 Encyclopédie Dalloz, Contentieux administratif, V° Recours pour excès de pouvoir (Conditions de recevabilité), N°247.
5A l’appui de son recours, la partie demanderesse reprend les rétroactes passés en revue ci-avant tout en retraçant sa carrière professionnelle notamment au sein de la Police grand-ducale, ainsi que son cursus scolaire.
Ainsi, il fait valoir être au service de l'Etat en tant que fonctionnaire de police depuis le 20 septembre 2009 et exerçant actuellement ses fonctions au Service de Police Judiciaire -
Section Stupéfiants de Luxembourg, en qualité de commissaire.
Il explique bénéficier d’un traitement correspondant au groupe de traitement C1, mais du fait d’être détenteur d'un diplôme d'accès aux études universitaires (DAEU), obtenu en 2014, vouloir percevoir une rémunération correspondant au groupe de traitement B1.
Il rappelle que la fonction publique aurait fait l'objet d'une importante réforme en 2015 au travers notamment de la loi modifiée du 25 mars 2015 fixant le régime des traitements et les conditions et modalités d'avancement des fonctionnaires de l'État, dénommée ci-après « la loi du 25 mars 2015 », entrée en vigueur en date du 1er octobre 2015, ainsi que la loi modifiée du 25 mars 2015 déterminant le régime et les indemnités des employés de l’Etat, dénommée ci-après « la loi du 25 mars 2015 (employés) », et qui auraient notamment remplacé les anciennes dénominations de carrières et de fonctions par des nouvelles catégories, groupes et sous-groupes et fonctions de traitement correspondants.
Ainsi, les anciennes dénominations de « carrière supérieure », « carrière moyenne » et « carrière inférieure » auraient été remplacées par les termes respectivement de « catégorie de traitement A », « catégorie de traitement B » et « catégories de traitement C et D ».
Le demandeur fait encore souligner que ces lois auraient, par ailleurs, prévu la faculté pour les fonctionnaires et employés de l'État, d'une part, de procéder à des reclassements/changements de groupe de traitement supérieur au leur et, d'autre part, de bénéficier de nouvelles conditions d'avancement dans leur nouveau groupe de traitement.
De leur côté, la police grand-ducale ainsi que l'inspection générale de la police auraient fait l'objet, elles aussi, d'une réforme importante par l'adoption de deux nouvelles lois en date du 18 juillet 2018, à savoir, la loi du 18 juillet 2018 et la loi modifiée du 18 juillet 2018 sur l'inspection générale de la police, dénommée ci-après « la loi du 18 juillet 2018 IGP », toutes deux entrées en vigueur en date du 1er août 2018.
Or, bien que lesdites lois du 18 juillet 2018 auraient, elles aussi, à l'instar des lois du 25 mars 2015, prévu la possibilité pour les fonctionnaires de police d'accéder au groupe de traitement supérieur au leur, et plus particulièrement au groupe de traitement B1, et de bénéficier de nouvelles conditions d'avancement dans leur nouveau groupe de traitement, la lecture comparée des lois des 25 mars 2015 et 18 juillet 2018 ferait néanmoins apparaître des différences de traitement entre la police grand-ducale et les autres fonctionnaires et employés de l'Etat, d'une part, et entre la Police grand-ducale et l'Inspection générale de la Police, d'autre part, notamment quant à l'accès au groupe de traitement B1 et quant aux conditions d'avancement, différences de traitement qui ne seraient cependant pas justifiées et qui iraient à l'encontre du principe de l'égalité de traitement entre citoyens, tel qu'instauré par la Constitution.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur s’oppose aux moyens développés par le délégué du gouvernement qui ne seraient nullement de nature à énerver ses propres développements, soulignant notamment que, contrairement à ce qui serait affirmé par la 6partie gouvernementale, il n’aurait pas mis en cause la conformité des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015 à l’article 10bis de la Constitution.
Il conteste encore l’affirmation du délégué du gouvernement selon laquelle le personnel du cadre policier ne serait pas comparable aux autres fonctionnaires et employés de l'État.
Quant à l’argumentation de la partie gouvernementale selon laquelle l’inscription d’une disposition transitoire dans la loi du 18 juillet 2018 en vertu de laquelle les membres du groupe de traitement C1 du cadre policier détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires seraient intégrés dans le groupe de traitements B1, n'aurait pas manqué de créer le mécontentement des autres membres du groupe de traitement C1 ne détenant pas un tel diplôme, mais disposant d'une expérience professionnelle beaucoup plus grande, le demandeur fait valoir que ce ne seraient pas seulement les jeunes policiers qui seraient détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires, mais également un grand nombre de policiers du groupe de traitement C1 disposant, par ailleurs, d'une expérience professionnelle beaucoup plus grande.
En ce qui concerne l’argumentation gouvernementale selon laquelle il aurait été retenu, dans le cadre des travaux parlementaires relatives à la loi du 25 mars 2015, que le reclassement des carrières serait le résultat, d'une part, de l'évolution des critères d'études et, d'autre part, de l'évolution des missions et sujétions de ces carrières, ce qui ne serait pas le cas au niveau du cadre policier, le demandeur rétorque que l'évolution au cours des vingt dernières années aurait montré, d'une part, que l'écrasante majorité des volontaires de police, respectivement des fonctionnaires stagiaires de la carrière C1 du cadre policier, seraient détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires et, d'autre part, que les exigences du métier de policier auraient significativement augmenté.
La partie gouvernementale se tromperait également en affirmant que l'intention du législateur, en introduisant le groupe de traitement B1 au sein de la Police, aurait été de créer un nouveau groupe de traitement et non pas de procéder à un remplacement du groupe de traitement C1 par le groupe de traitement B1, de sorte que la création du groupe de traitement B1 n'aurait aucune incidence sur le maintien du groupe de traitement C1 au sein de la Police grand-ducale, lequel n’exigerait toujours pas le diplôme de fin d'études secondaires, le demandeur estime que la création d'un groupe de traitement B1 au sein de la Police et le maintien en parallèle du groupe de traitement C1 ne feraient pas de sens, ce d'autant plus que les policiers des deux groupes de traitement B1 et C1 auraient quasiment les mêmes missions, les mêmes responsabilités et suivraient la même formation de base à l'école de police, ainsi que cela ressortirait très clairement des fiches de poste qu’il verserait à l’appui de son recours.
Finalement, il relève que non seulement les fonctionnaires de l'État, détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires, bénéficieraient d'un mécanisme de reclassement automatique du groupe de traitement C1 vers le groupe B1, au travers notamment des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015, mais également les employés de l'État, par le biais notamment des articles 18 et 19 de la loi du 25 mars 2015 (employés), auraient également été reclassés d'office dans le groupement de traitement supérieur au leur en considération de leur niveau d'études. Or, ni la loi du 25 mars 2015 ni la loi du 18 juillet 2018 n'aurait prévu un tel reclassement d'office pour les fonctionnaires de police appartenant au groupe de traitement C1, détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires.
7 En droit, le demandeur fait d’abord plaider, quant aux conditions d'accès au groupe de traitement B1, que les lois précitées des 25 mars 2015 et 18 juillet 2018 prévoiraient plusieurs mécanismes pour accéder au groupe de traitement supérieur et plus particulièrement au groupe de traitement B1, tels que la prise en considération du niveau d'études, le mécanisme temporaire de changement de groupe, la réussite à un examen, mécanismes paraissant a priori analogues, mais souffrant de disparités importantes et injustifiées entre les policiers et les autres fonctionnaires et employés de l'État.
En ce qui concerne le premier mécanisme de reclassement basé sur le seul niveau d'études, le demandeur fait souligner que si les fonctionnaires de l'État appartenant au groupe de traitement C1, détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires classiques, d'un diplôme de fin d'études secondaires techniques ou d'un diplôme reconnu équivalent, tels que notamment les expéditionnaires techniques détenteurs d'un diplôme luxembourgeois de technicien ou d'un diplôme équivalent, les préposés forestiers, le personnel de la Poste, le personnel du cadastre, les informaticiens diplômés, les techniciens diplômés, les infirmiers, les agents sanitaires, les assistants techniques médicaux et les éducateurs, bénéficieraient d'un tel mécanisme de reclassement d’office au travers notamment des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015, afin, d'après l'exposé des motifs du projet de ladite loi, prendre en compte l'évolution des études, d'une part, et l'évolution des missions et sujétions, d’autre part, un tel mécanisme ne serait pas prévu pour la police grand-ducale quand bien même cette dernière aurait également fait l'objet d'une réforme importante par l'adoption notamment de la loi du 18 juillet 2018.
En effet, au lieu d’un reclassement d’office des agents détenteurs d’un diplôme de fin d’études secondaires, l'article 55, paragraphe (2) de la loi du 18 juillet 2018 prévoirait un accès au groupe de traitement B1, mais limité en nombre et présupposant la réussite à un examen-concours. Ainsi, à raison de 20 postes par an, les plusieurs centaines de policiers concernés, pour peu qu'ils fassent partie de ceux qui auront été sélectionnés moyennant leur classement en rang utile à un examen-concours, prendraient plusieurs années, voire plusieurs décennies à être reclassés. De plus, la réussite d'un examen-concours constituerait manifestement une condition supplémentaire par rapport à celles applicables aux autres fonctionnaires et employés de l'Etat dont la situation serait pourtant sinon identique du moins comparable.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur affirme ne pas partager l'analyse de la partie gouvernementale au sujet de la possibilité d'accéder au groupe de traitement B1 par la voie de l'examen-concours, rappelant que cette mesure ne bénéficierait pas à tous les policiers mais seulement à 20 d'entre eux par an pour peu qu'ils fassent partie de ceux qui auront été sélectionnés moyennant leur classement en rang utile à un examen-concours, tout en précisant que l'accès au groupe de traitement B1 par la voie de l'examen-concours n'aurait rien d'une « possibilité », alors qu’il faudrait d'abord passer un examen-concours et, en cas de réussite audit examen-concours, passer chez le médecin de contrôle, faire des tests psychotechniques ainsi qu'un entretien de motivation. Or, ces épreuves seraient les mêmes sinon très similaires à celles de l'examen-concours C1 qu’il aurait déjà passé en 2007. De plus, il serait contraint de repasser l'examen de promotion après 3 ans de service, alors que dans le cadre d'un reclassement automatique, il serait classé dans le grade de traitement F10 et ne serait pas contraint de repasser l'examen de promotion.
8Quant à l’explication gouvernementale selon laquelle l'omission de la limitation des vingt postes dans l'article 23 de la loi du 18 juillet 2018 IGP reposerait sur la considération fondamentale du non-retour d'un membre de l'inspection générale de la police vers la police grand-ducale, le demandeur fait rétorquer que sous l'égide de l'ancienne loi sur la police grand-ducale de 1999, les policiers auraient simplement été détachés à l'inspection générale de la police et qu’actuellement les membres de l'inspection générale de la police, excepté un entretien de motivation, ne seraient soumis à aucune épreuve pour être affectés à cette unité, contrairement à ce qui serait le cas notamment pour le service de police judiciaire dont l’accès serait conditionné par l’accomplissement de tests écrits, de tests psychotechniques sur deux jours et d’un entretien de motivation.
Ainsi, quelle que soit la situation, le personnel du cadre policier de la police grand-
ducale serait toujours soumis à des conditions supplémentaires, ce qui ressortirait d'ailleurs clairement de l'analyse comparative des dispositions de l'article 23 de la loi du 18 juillet 2018 IGP et de celles de l'article 55 de la loi du 18 juillet 2018, dont les conditions seraient plus strictes.
En ce qui concerne le reclassement résultant du mécanisme temporaire de changement de groupe, mécanisme prévu notamment à l'article 54 de la loi du 25 mars 2015, pour les fonctionnaires de l'Etat et à l'article 94 de la loi du 18 juillet 2018, pour les policiers, il faudrait constater que contrairement à ce qui serait le cas pour les fonctionnaires de l’Etat et les employés de l’Etat, le reclassement des policiers par ce biais serait cependant limité à 20% de l'effectif total de la catégorie de traitement C du cadre policier, la sélection des candidatures se basant de surcroît sur le critère de l'ancienneté de service si le nombre de candidatures admissibles dépasserait les vingt pour cent.
Ces conditions supplémentaires non prévues pour les autres fonctionnaires et employés de l'Etat, causeraient une différence de traitement injustifiée en défaveur des policiers.
En ce qui concerne le mécanisme de reclassement résultant de la réussite à un examen, tel qu’il serait prévu par l’article 23 de la loi du 18 juillet 2018 IGP, respectivement par l’article 55 de la loi du 18 juillet 2018, force serait de constater que les agents de la police grand-ducale seraient soumis à des conditions plus strictes que ceux de l’inspection générale de la police, alors qu’il faudrait réussir non pas un simple examen, mais un examen concours pour un nombre de postes limité à 20 par an.
En deuxième lieu, le demandeur critique les conditions d'avancement dans le nouveau groupe de traitement lesquelles comporteraient également une différence de traitement par rapport aux autres fonctionnaires de l’Etat, respectivement par rapport aux employés de l’Etat, qui pourraient accéder au grade correspondant à leur ancienneté de service acquise depuis leur première nomination, contrairement aux policiers, qui n’accèderaient qu’au 1er grade du groupe de traitement B1, à savoir au grade F6.
Ainsi, force serait de conclure qu'à situation identique sinon comparable, le personnel du cadre policier ne bénéficierait pas du même traitement que les autres fonctionnaires et employés de l'Etat quant aux conditions d'accès au groupe de traitement supérieur au sien et quant aux conditions d'avancement dans le nouveau groupe de traitement.
9Le demandeur rappelle qu’il se trouverait actuellement classé au groupe de traitement C1 alors même qu’il détiendrait, comme bon nombre de ses collègues de travail, un diplôme supérieur à celui requis pour être admis audit groupe traitement Cl et lequel devrait lui permettre d'être admis au groupe de traitement B1.
Or, contrairement à la loi du 25 mars 2015, la loi du 18 juillet 2018 n'aurait pas prévu le reclassement d'office vers le groupe de traitement B1 des fonctionnaires de police détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires appartenant au groupe de traitement C1, différence de traitement qui serait contraire à l'article 10bis de la Constitution, alors qu’elle ne serait pas justifiée par une disparité objective, rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but.
Dans l’hypothèse où la violation du principe constitutionnel d’égalité de traitement ne serait pas encore établie à suffisance de droit, il y aurait alors lieu de saisir la Cour constitutionnelle des questions préjudicielles suivantes :
- « La loi du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'elle n'a pas prévu le reclassement d'office des fonctionnaires de police appartenant au groupe de traitement C1 et détenteurs d'un diplôme de fin d'études secondaires, d'un diplôme de fin d'études secondaires techniques ou d'un diplôme reconnu équivalent, dans le groupe de traitement B1, alors que les fonctionnaires de l'État bénéficient d'un tel mécanisme au travers notamment des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015 sur les fonctionnaires de l'État, est-il conforme à l'article 10bis de la Constitution qui édicte que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi » ? » ;
- « L'article 94 de la loi du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il instaure un mécanisme temporaire de changement de groupe permettant aux membres du cadre policier d'accéder à un groupe de traitement immédiatement supérieur au leur plus restrictif que celui instauré pour les fonctionnaires de l'État par l'article 55 de la loi du 25 mars 2015 sur les fonctionnaires de l'État, est-il conforme à l'article 10bis de la Constitution qui édicte que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi » ? » ;
- « L'article 55 de la loi du 18 juillet 2018 sur la Police grand-ducale, en ce qu'il prevoit la création de vingt postes supplémentaires du groupe de traitement B1 du cadre policier à pourvoir par voie d'examen-concours, alors que l'article 23 de la loi du 18 juillet 2018 sur l'Inspection générale de la Police prévoit un mécanisme analogue mais sans limitation de nombre et par voie de simple examen, est-il conforme à l'article 10bis de la Constitution qui édicte que « les Luxembourgeois sont égaux devant la loi » ? ».
Finalement le demandeur sollicite l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000,- euros en application de l'article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, dénommée ci-après « la loi du 21 juin 1999 », alors qu’il aurait dû recourir aux services rémunérés d'un avocat pour faire valoir ses droits légitimes.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours en tous ses moyens.
Au fond et à titre liminaire, il échet de rappeler que le seul point litigieux entre parties, dont le tribunal reste valablement saisi, concerne la demande de reclassement automatique dans le groupe de traitement B1 que le ministre a refusé au motif qu’il 10n’existerait pas de base légale à cet effet, constat qui n’est d’ailleurs pas contesté par la partie demanderesse.
En effet, les parties sont en accord pour relever qu’il n’existe pas de base légale permettant le reclassement d’office d’un inspecteur de police, détenteur d’un diplôme de fin d’études, du groupe de traitement C1 dans le groupe de traitement B1, de sorte que c’est a priori à bon droit que le ministre a retenu, dans la décision déférée du 15 février 2019 qu’« [i]l n'existe pas de base légale en vertu de laquelle les fonctionnaires du groupe de traitement C1 du cadre policier de la Police, furent-ils détenteurs d'un diplôme de fin d'études ou de fins d'études générales ou d'un diplôme équivalent, pourraient être intégrés automatiquement dans le groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police. » Or, la partie demanderesse estime cependant, en substance, que cette absence de disposition dans la loi du 18 juillet 2018 créerait une inégalité devant la loi, en violation de l’article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, en ce que les inspecteurs de police, détenteurs d’un diplôme de fin d’études secondaires, seraient traités de manière moins favorable que d’autres catégories d’agents public pour lesquels le législateur aurait prévu, dans le cadre des articles 43 et 47 de la loi du 25 mars 2015, une base légale permettant leur reclassement automatique dans le groupe de traitement B1.
Aux termes de l’article 43 de la loi du 25 mars 2015, « (…) Les carrières prévues par la loi modifiée du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat sont intégrées comme suit dans les nouvelles catégories, groupes et sous-groupes de traitement définis aux articles 11, 12, 13, 14 et 15. En application du présent article et dans tous les textes, les anciennes dénominations de carrières et de fonctions sont remplacées par les nouvelles catégories, groupes et sous-groupes et fonctions de traitement correspondants et, sauf disposition légale contraire, les anciennes dénominations de «carrière supérieure», «carrière moyenne» et «carrière inférieure» sont remplacées par respectivement «catégorie de traitement A», «catégorie de traitement B» et «catégories de traitement C et D».
(…) B. Catégorie de traitement B1.
Groupe de traitement B1 a) Le sous-groupe administratif regroupe les anciennes carrières de rédacteur, de rédacteur de l’administration de l’emploi, de rédacteur de l’enregistrement, de rédacteur de l’entreprise des postes et télécommunications, de rédacteur des contributions et de rédacteur du commissariat aux assurances.
b) Le sous-groupe technique regroupe les anciennes carrières d’expéditionnaire technique détenteur d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un certificat d’études reconnu équivalent par le Ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions, d’informaticien diplômé, de préposé de la nature et des forêts et de technicien diplômé.
c) Le sous-groupe éducatif et psycho-social regroupe les anciennes carrières d’agent sanitaire, d’assistant technique médical, d’éducateur, d’infirmier, d’infirmier anesthésiste, d’infirmier chargé des services d’ergothérapie ou d’éducation physique, d’infirmier psychiatrique et de puériculteur.
d) Le sous-groupe à attributions particulières comprend la fonction de conservateur des hypothèques et la fonction de secrétaire général au ravitaillement qui sont maintenues.
11 C. Catégorie de traitement C1.
Groupe de traitement C1 a) Le sous-groupe administratif comprend l’ancienne carrière d’expéditionnaire.
b) Le sous-groupe technique regroupe les anciennes carrières d’expéditionnaire technique non détenteur d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un certificat d’études étranger reconnu équivalent par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions, d’expéditionnaire-informaticien, de moniteur et de préposé du service d’urgence.
(…) II. Rubrique « Armée, Police et Inspection générale de la Police » (…) B. Catégorie de traitement D1.
Groupe de traitement D1 (…) b) le sous-groupe policier comprend l’ancienne carrière d’inspecteur de la police avec les fonctions d’inspecteur adjoint, d’inspecteur, de premier inspecteur, d’inspecteur-
chef, de commissaire et de commissaire en chef. (…) ».
Aux termes de l’article 47 de la loi du 25 mars 2015, « (1) Les anciennes carrières de la rubrique «Administration générale» intégrées en vertu de l’article 43 dans la catégorie de traitement A, groupe de traitement A2, ou dans la catégorie de traitement B, groupe de traitement B1 et dont par rapport au classement barémique du nouveau groupe de traitement, tel que défini à l’article 12, à la fois le grade de début de carrière et le grade de fin de carrière ont changé, sont reclassées.
(2) Les fonctionnaires relevant des carrières reclassées au sens du paragraphe précédent, sont classés respectivement dans la catégorie de traitement A, groupe de traitement A2, ou dans la catégorie de traitement B, groupe de traitement B1, dans les nouveaux sous-groupes, en application de l’article 12, au grade qui correspond à leur ancienneté de service acquise depuis leur première nomination et sur base des conditions et délais d’avancement fixés à l’article 12. Le classement dans le grade ainsi déterminé correspond à la valeur de l’échelon barémique atteint la veille de l’entrée en vigueur de la présente loi ou à défaut à la valeur de l’échelon barémique immédiatement supérieur, sans préjudice du report de l’ancienneté d’échelon acquise sous l’ancienne législation. En vue de la détermination du nouveau grade dans la catégorie de traitement B, groupe de traitement B1, il est tenu compte des conditions de réussite et de dispense à l’âge de cinquante ans de l’examen de promotion définies à l’article 12. Pour l’application de la présente disposition, les fonctionnaires ayant réussi à l’examen de promotion donnant droit au second avancement en traitement de leur carrière initiale sont considérés comme ayant réussi à l’examen de promotion prévu à l’article 12. Les fonctionnaires relevant d’anciennes carrières n’ayant pas connu d’examen de promotion sont considérés comme ayant réussi à l’examen de promotion dans le nouveau régime tel que prévu à l’article 12. (…) ».
12Il suit de ces deux articles, figurant parmi les dispositions transitoires de la loi du 25 mars 2015, que les inspecteurs de police, quel que soit leur niveau d’études, ont été classés de la carrière inférieure dans le groupe de traitement D1 - reclassés ensuite par la loi du 18 juillet 2018 au groupe de traitement C1, correspondant toujours à l’ancienne carrière inférieure, tandis que notamment les fonctionnaires de l’ancienne carrière inférieure de l’expéditionnaire technique, mais détenteurs d’un diplôme luxembourgeois de technicien ou d’un certificat d’études reconnu équivalent par le Ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions, sont dorénavant reclassés dans le groupe de traitement B1.
Aux termes de l’article 10bis, paragraphe 1er de la Constitution, « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi. (…) ».
Il échet de relever que ce principe constitutionnel interdit de traiter de manière différente des situations similaires, à moins que la différenciation ne soit objectivement justifiée.
Le contrôle de la constitutionalité d’une loi étant le monopole de la Cour Constitutionnelle, il est rappelé que l’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 dispose que :
« Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
a) une décision sur la question soulevée n'est pas nécessaire pour rendre son jugement;
b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement;
c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet. (…) ».
Il y a, dans ce contexte, d’emblée lieu de rejeter l’argumentation de la partie demanderesse consistant à soutenir que le tribunal pourrait directement accueillir son moyen relatif à la violation de l’article 10bis de la Constitution, au motif que celle-ci serait manifeste, alors qu’une telle manière de faire est contraire à l’article 6 de la loi du 27 juillet 2017 pour empiéter sur la compétence de la Cour constitutionnelle dont la saisine s’impose, sauf dans les cas y limitativement énumérés de dispense de saisine.
En l’espèce, la partie demanderesse propose trois questions de constitutionnalité tenant à une discrimination des inspecteurs de police, détenteurs d’un diplôme de fin d’études secondaires, qui, contrairement à différents autres agents de la fonction publique, n’ont été reclassés, ni par la loi du 25 mars 2015, ni par la loi du 18 juillet 2018, dans le groupe de traitement B1, correspondant à leur niveau d’études, et qui feraient face à des conditions moins favorables que d’autres agents de la fonction publique dans le cadre des mécanismes alternatifs d’accès au groupe de traitement B1, tel que cela résulterait de la comparaison de l’article 94 de la loi du 18 juillet 2018 avec l’article 55 de la loi du 25 mars 2015, respectivement de l’article 55 de la loi du 18 juillet 2018 à l’article 23 de la loi du 18 juillet 2018 IGP.
13Force est d’abord de relever que c’est le silence de la loi, à savoir une abstention de la part du pouvoir législatif, qui est à la base de la première question de constitutionalité ainsi soulevée.
Or, au-delà du fait que l’opportunité des choix politiques en matière de classement des fonctionnaires devrait a priori relever la compétence de la chambre de députés et non pas de celle des juridictions administratives, force est de relever que même si, par hypothèse, la Cour constitutionnelle devait constater une discrimination des inspecteurs de police détenteurs d’un diplôme par rapport à d’autres catégories d’agents publiques, une déclaration de non-conformité d’une disposition donnée qui n’a cependant pas été à la base de la décision déférée, ne saurait avoir la moindre influence sur le sort du présent litige, étant rappelé qu’en retenant qu’« [i]l n'existe pas de base légale en vertu de laquelle les fonctionnaires du groupe de traitement C1 du cadre policier de la Police, furent-ils détenteurs d'un diplôme de fin d'études ou de fins d'études générales ou d'un diplôme équivalent, pourraient être intégrés automatiquement dans le groupe de traitement B1 du cadre policier de la Police. », le ministre n’a justement pas invoqué de base légale pour justifier son refus, mais bien l’absence de base légale pour lui permettre d’accueillir favorablement la demande lui adressée par la partie demanderesse.
En effet, quelle que soit la disposition légale déclarée, le cas échéant, non conforme par la Cour constitutionnelle, et qui ne serait plus applicable de ce fait, le constat du ministre, non contesté de part et d’autre, selon laquelle aucune disposition ne lui permettrait de faire droit à la demande de reclassement automatique lui présentée par la partie demanderesse, ne saurait pas être invalidé par le tribunal qui ne pourra dès lors pas sanctionner la décision déférée pour une des causes d’annulation visées par l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après « la loi du 7 novembre 1996 », à savoir « pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés », étant encore relevé que tout comme le tribunal, le ministre ne saurait combler les lacunes d’une loi, pouvoir qui relève de la seule compétence du pouvoir législatif.
Il en va de même en ce qui concerne les deux autres questions préjudicielles, tablant sur une violation de l’article 10bis de la Constitution par les articles 94 et 55 de la loi du 18 juillet 2018, qui n’ont pas été appliqués en l’espèce par la décision déférée.
Au regard de ces considérations, force est de retenir qu’il n’y pas lieu de saisir la Cour constitutionnelle, alors qu’« une décision sur les questions soulevées n'est pas nécessaire au tribunal de céans pour rendre son jugement », de sorte que les questions préjudicielles proposées encourent le rejet pour ne pas être concluantes pour le présent litige.
En l’absence d’autres moyens dont le tribunal est valablement saisi, force est dès lors de retenir que le recours est à rejeter en tous ses moyens, alors que c’est à bon droit que la décision déférée a refusé le reclassement automatique de la partie demanderesse dans le groupe de traitement B1 en raison de l’absence de base légale afférente.
Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000,- euros présentée par la partie demanderesse en application de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999.
14Par ces motifs, le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation introduit contre la décision du ministre de la Sécurité intérieure du 15 février 2019 ;
déclare irrecevable le recours en ce qu’il est dirigé contre le volet de la décision du 15 février 2019 portant information de la partie demanderesse sur les voies alternatives d’accès au groupe de traitement B1 ;
reçoit en la forme le recours subsidiaire en annulation introduit contre la décision précitée du ministre de la Sécurité intérieure du 15 février 2019 portant rejet de la demande de reclassement automatique dans le groupe de traitement B1;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
laisse les frais et dépens à charge de la partie demanderesse ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 12 novembre 2021 par :
Paul Nourissier, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Paul Nourissier Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 novembre 2021 Le greffier du tribunal administratif 15
