Tribunal administratif N°43895 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 décembre 2019 1re chambre Audience publique du 17 mars 2021 Recours formé par Monsieur …, …, en matière de nomination d’un commissaire spécial
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43895 du rôle et déposée le 13 décembre 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Christian Biltgen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant à la nomination d’un commissaire spécial suite au « jugement du Tribunal Administratif du 17 juillet 2019, rôle 39280a intervenu suite à la requête en réformation, sinon en annulation déposée le 20 mars 2017 » ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 12 mars 2020 ;
Vu les pièces versées en cause ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Madame le délégué du gouvernement Christiane Martin en sa plaidoirie à l’audience publique du 10 février 2021 et vu les remarques écrites de Maître Christian Biltgen du 9 février 2021 produites, conformément à la circulaire du président du tribunal administratif du 22 mai 2020, avant l’audience.
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En date du 8 septembre 2016, Monsieur … introduisit auprès du ministère du Développement durable et des Infrastructures, département de l’Environnement, une demande tendant à se voir accorder ex-post dans le cadre de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », l’autorisation pour la mise en place d’un auvent fixe pour ruchers, ainsi que d’un petit entrepôt (Bienenhäuschen) sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de …, section … de …, sous les numéros … et ….
Par courrier du 2 décembre 2016, le ministre de l’Environnement rejeta ladite demande dans les termes suivants :
« […] En réponse à votre requête du 8 septembre 2016 par laquelle vous sollicitez l’autorisation pour la construction d’un rucher apicole sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de … : section … de … (…) sous les numéros … et …, j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais réserver une suite favorable au dossier.
1En effet, votre projet ne s’inscrit pas dans une des catégories de constructions autorisées par l’article 5 de la loi précitée qui dispose que seules des constructions servant à l’exploitation agricole ou similaire, ou à un but d’utilité publique sont autorisables en zone verte, tout en sachant que, selon une jurisprudence courante en la matière, une autorisation ne pourra être accordée que pour autant que la construction en zone verte est en « rapport avec des activités d’exploitation opérées soit à titre professionnel, soit suivant une consistance et une constance certaines qui requièrent dans le chef de l’activité visée, non pas nécessairement une exigence d’ordre professionnel, mais pour le moins une expertise quasi professionnelle, allant au-delà d’une simple activité de loisir. » Dès lors, je vous invite à enlever toutes les constructions réalisées illégalement pour le 15 février 2017 au plus tard et à évacuer vers une décharge dûment autorisée. L’ancienne lisière forestière est à terrasser et à replanter pour le 31 décembre 2017 au plus tard à l’aide d’essences forestières adaptées à la station selon les instructions du préposé de la nature et des forêts […].
Seules des ruches mobiles sont autorisées sur le site. […] ».
Par courrier du 19 décembre 2016, Monsieur … introduisit un recours gracieux contre la décision ministérielle précitée par rapport auquel le ministre de l’Environnement prit position à travers une décision du 28 décembre 2016 libellée comme suit : « […] En réponse à votre recours gracieux du 19 décembre 2016 par laquelle vous sollicitez un réexamen de la décision 87004 du 2 décembre 2016 relative à la construction d’un rucher apicole sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de … : section … de … (…) sous les numéros … et …, j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais y réserver une suite favorable.
En effet, même si votre exploitation ne peut être considérée comme loisirs, un tel auvent avec base en concassé et travaux de terrassements y relatifs ne sont pas requis pour l’exercice d’une exploitation apicole en ces lieux.
De plus, vous avez procédé sans autorisation à une réduction de la lisière de la forêt et à des travaux de terrassements.
Une telle destruction de biotope est interdite par l’article 17 de la loi précitée, sauf pour des motifs d’intérêt général qui ne sont pas donnés en l’occurrence.
Dès lors, je vous invite à enlever toutes les constructions réalisées illégalement pour le 15 février 2017 au plus tard et à évacuer vers une décharge dûment autorisée. L’ancienne lisière forestière est à terrasser et à replanter pour le 31 décembre 2017 au plus tard à l’aide d’essences forestières adaptées à la station selon les instructions du préposé de la nature et des forêts […].
Seules des ruches mobiles sont autorisées sur le site. Leur emplacement exact sera déterminé en proche concertation avec les responsables de l’Administration de la nature et des forêts. […] ».
2 Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 mars 2017, inscrite sous le numéro 39280 du rôle, Monsieur … fit introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 2 et 28 décembre 2016.
Après s’être déclaré dans son jugement interlocutoire du 11 mars 2019 compétent pour connaître du recours en réformation dirigé contre les décisions déférées, tout en ayant déclaré ledit recours introduit en ordre principal recevable et dit qu’en conséquence, il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation, le tribunal déclara, dans son jugement du 17 juillet 2019, inscrit sous le numéro 39280a du rôle, le recours principal en réformation justifié, et accorda, en conséquence, par réformation des décisions déférées des 2 et 28 décembre 2016, à Monsieur …, pour l’exercice de son activité apicole, l’autorisation ex-post pour l’auvent tel qu’il était d’ores et déjà en place sur un fonds inscrit au cadastre de la commune de …, section … de … (…), sous les numéros … et …, de même que pour la mise en place d’un petit entrepôt aux dimensions indiquées sur les plans soumis à autorisation le 8 septembre 2016 et suivant les matériaux tels qu’examinés par le tribunal dans le jugement, tout en renvoyant toutefois l’affaire devant le ministre compétent aux fins de définir, le cas échéant, en ce qui concerne le petit entrepôt, les conditions conformément aux principes retenus dans le jugement.
A défaut pour le ministre de l’Environnement d’avoir défini, conformément au dispositif du jugement du 17 juillet 2019, les conditions concernant le petit entrepôt dont la mise en place avait été autorisée par le tribunal, et ce, malgré l’écoulement d’un délai de trois mois à partir du prononcé du jugement en question, le requérant a fait introduire par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 décembre 2019 une demande, sur base des articles 84 et 85, paragraphe (2), de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », tendant à la nomination d’un commissaire spécial au sein du tribunal administratif ayant pour mission « de statuer en lieu et place du Ministre aux fins de définir en ce qui concerne le petit entrepôt, les conditions conformément aux principes retenus dans le jugement du Tribunal Administratif du 17 juillet 2019, rôle 39280a dans le sens de retenir que :
le petit entrepôt, devant servir à des fins d’apiculture, notamment à l’ensemencement des reines et d’entrepôt des outils et matériaux d’apiculture, 1° soit construit suivant les dimensions des plans annexés à la demande d’autorisation du 8 septembre 2016, 2° soit ancré au sol par autant de piliers que nécessaire pour la statique, en béton coulé d’au maximum 80 centimètres de profondeur, de 50 centimètres au maximum de longueur et de 50 centimètres de largeur, ces piliers étant à enlever du sol au moment de la remise en pristin état, les piliers sur lesquels est posé le plancher en bois assurant un rôle de vide ventilé en dessous de l’entrepôt ;
3° soit entièrement construit en bois brut raboté ou non, et, si besoin en est, uniquement traité à l’aide de produits huileux naturels à base de résines non toxiques, microporeux, faciles à manipuler et biodégradables 4° soit doté d’ouvertures de fenêtres fermables par volets en bois sur des fenêtres en verre avec des cadres en bois et qu’au moins le cadre de la porte d’entrée au chalet soit également en bois, le tout sans préjudice des éléments et matériaux nécessaire pour relier les divers éléments et l’étanchéiser aux éléments et éviter les intrusions tels que clous, coins en métal, charnières de portes et de fenêtres, garnitures et autres, pour que la construction soit faite selon les règles de l’art ; ».
3 Aux termes de l’article 84 de la loi du 7 novembre 1996 : « Lorsqu’en cas d’annulation ou de réformation, coulée en force de chose jugée, d’une décision administrative qui n’est pas réservée par la Constitution à un organe déterminé, la juridiction ayant annulé ou réformé la décision a renvoyé l’affaire devant l’autorité compétente et que celle-ci omet de prendre une décision en se conformant au jugement ou à l’arrêt, la partie intéressée peut, à l’expiration d’un délai de trois mois à partir du prononcé de l’arrêt ou du jugement, saisir la juridiction qui a renvoyé l’affaire en vue de charger un commissaire spécial de prendre la décision aux lieu et place de l’autorité compétente et aux frais de celle-ci. La juridiction fixe au commissaire spécial un délai dans lequel il doit accomplir sa mission. La désignation du commissaire spécial dessaisit l’autorité compétente » et aux termes de l’article 85 de la même loi « Au cas où la décision devait être prise par une personne publique décentralisée ou par une autorité déconcentrée, le commissaire spécial est choisi parmi les fonctionnaires supérieurs de l’autorité de tutelle ou du ministère dont relève l’autorité à laquelle l’affaire a été renvoyée.
Dans les autres cas, le commissaire spécial est choisi parmi les membres de la juridiction. ».
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique conclut à l’irrecevabilité de la requête sous analyse sous deux aspects, à savoir, d’une part, en ce qu’elle serait dirigée à tort contre une décision implicite de refus du ministre à laquelle se serait entretemps substituée une décision du 16 décembre 2019 par le biais de laquelle Monsieur … se serait vu accorder l’autorisation sollicitée sous réserve du respect d’un certain nombre de conditions et, d’autre part, en ce que, du fait que le ministre de l’Environnement, du Climat et du Développement durable, entretemps en charge du dossier, ci-après désigné par « le ministre », aurait émis, en date du 16 décembre 2019 une décision répondant à la demande initiale du requérant, la requête en nomination d’un commissaire spécial serait devenue superflue.
Le requérant n’a pas pris position quant aux deux moyens d’irrecevabilité lui opposés, mais il a fait informer le tribunal par courrier de son litismandataire du 18 décembre 2019 que la requête sous analyse en ce qu’elle vise la nomination d’un commissaire spécial était devenue sans objet depuis que le ministre avait, par décision datée du 16 décembre 2019, autorisé, sous certaines conditions, l’auvent et l’entrepôt litigieux.
Quant aux deux moyens d’irrecevabilité soulevés, le tribunal est tout d’abord amené à relever que dans la mesure où la requête sous analyse vise expressément et uniquement la nomination d’un commissaire spécial suite au jugement du tribunal administratif du 17 juillet 2019, le moyen d’irrecevabilité tablant sur la prémisse erronée qu’un recours contentieux serait dirigé contre une décision implicite de refus du ministre est d’ores et déjà à rejeter pour ne pas être fondé.
En ce qui concerne le moyen tenant à l’irrecevabilité de la requête sous analyse, au motif qu’entretemps, le ministre aurait émis une autorisation pour la construction d’un auvent et d’un petit entrepôt sur les fonds en cause, il est vrai qu’il se dégage des pièces versées en cause et des explications concordantes des parties que le 16 décembre 2019, le ministre a pris une décision par le biais de laquelle il a émis une autorisation en ce sens en la soumettant à un certain nombre de conditions.
Dans la mesure où il est néanmoins constant en cause qu’aucune décision en exécution du jugement prévisé du 17 juillet 2019, entretemps coulé en force de chose jugée, n’avait été prise jusqu’à la date d’introduction de la requête en désignation d’un commissaire spécial, en 4l’occurrence le 13 décembre 2019, celle-ci est recevable pour avoir, par ailleurs, été introduite dans les formes prévues par la loi.
Tel que néanmoins relevé ci-avant, par courrier de son litismandataire du 18 décembre 2019, Monsieur … a informé le tribunal que le recours sous analyse était entretemps devenu sans objet suite à la prise de la décision ministérielle prévisée datant du 16 décembre 2019 et autorisant, sous certaines conditions, la mise en place de l’auvent et de l’entrepôt en cause, tout en maintenant toutefois sa demande, formulée dans la requête sous analyse, à voir condamner l’Etat à lui payer une indemnité de procédure de 7.500.- euros sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », et ce, au motif qu’il aurait été obligé d’initier un recours en justice avant d’obtenir une réaction de la part de l’Etat.
Le tribunal constate, par ailleurs, que les parties s’accordent pour dire que la décision ministérielle entretemps prise le 16 décembre 2019 l’a été en exécution du jugement du tribunal administratif du 17 juillet 2019, précité, au vœu de l’article 84 de la loi du 7 novembre 1996.
Or, dans la mesure où, au moment où le juge administratif est appelé à statuer sur la demande en désignation d’un commissaire spécial, l’autorité administrative a délivré une autorisation, la demande en désignation d’un commissaire est à considérer comme étant devenue sans objet1 et la requête en désignation d’un commissaire spécial introduite par le requérant est, en conséquence, à rejeter pour être devenue sans objet.
Quant à l’indemnité de procédure de 7.500.- euros réclamée par le requérant, qui fait valoir qu’il serait injuste de laisser à sa charge les frais et les honoraires de son avocat eu égard au fait qu’il aurait été obligé d’introduire une requête en nomination d’un commissaire spécial avant que l’Etat ne réagisse, il y a de prime abord lieu de constater qu’une demande en obtention d’une indemnité de procédure n’est pas atteinte par les effets de la disparition de l’objet du recours, dès lors que ladite demande, procédant d’une cause juridique particulière et autonome, à savoir l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, a une individualité propre et doit être toisée à la demande du requérant.
Ainsi, la renonciation à la demande, respectivement la disparition de l’objet du recours ne rend pas le requérant non recevable à réclamer une telle indemnité.
Aux termes de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, précitée : « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ».
En l’espèce, il y a lieu de constater que depuis le jugement du 17 juillet 2019, aucune décision n’était intervenue de la part du ministre au moment de l’introduction de la demande en nomination d’un commissaire spécial.
Ce n’est, en effet, que suite à l’introduction de la requête en nomination d’un commissaire spécial et donc presque cinq mois après que le jugement du 17 juillet 2019 ait été rendu et près de quatre mois après qu’il ait acquis autorité de chose jugée que le ministre a fini 1 Trib. adm. 22 octobre 2018, n° 40705 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n° 1193 et les autres références y citées.
5par délivrer une autorisation conditionnelle pour la mise en place d’un auvent et d’un petit entrepôt, le tout sans que la partie étatique n’explique les raisons d’être de ce délai. Il s’ensuit que le délai entre le jugement du 17 juillet 2019 et la prise de la décision le 16 décembre 2019 reste inexpliqué et que le tribunal ne peut que l’attribuer à un défaut de collaboration de l’autorité administrative qui semble, en effet, uniquement avoir réagi après s’être vu notifier la requête en nomination d’un commissaire spécial. Au vu des circonstances particulières de l’espèce, le tribunal estime qu’il serait inéquitable de laisser à l’unique charge du requérant les frais non compris dans les dépens et liés à l’introduction d’une requête en nomination d’un commissaire spécial, l’autorisation n’étant intervenue qu’à la suite de l’introduction de cette requête2.
Le tribunal accorde dès lors au requérant une indemnité de procédure sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 qu’il évalue ex aequo et bono au montant de 1.500.-
euros.
Pour les mêmes motifs, il y a lieu de mettre l’intégralité des frais et dépens de l’instance à charge de l’Etat.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit la demande en nomination d’un commissaire spécial en la forme ;
constate qu’elle est devenue sans objet, partant la rejette;
condamne l’Etat au paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.-
euros sur le fondement de la loi du 21 juin 1999 ;
condamne l’Etat aux frais et dépens de l’instance.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 17 mars 2021 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier Luana Poiani s. Luana Poiani s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17 mars 2021 Le greffier du tribunal administratif 2 En ce sens: Trib. adm. 11 janvier 2016, n° 36409 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Procédure contentieuse, n°1150.
