Tribunal administratif N° 45062 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 5 octobre 2020 3e chambre Audience publique extraordinaire du 8 octobre 2020 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de la Santé en matière de lutte contre la pandémie Covid-19 – amende administrative
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 450562 du rôle et déposée le 5 octobre 2020 au greffe du tribunal administratif par Maître Alex PENNING, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre de la Santé datée du 25 septembre 2020 prononçant une amende administrative de 4.000,- euros à l’encontre de Monsieur …, en sa qualité d’administrateur-délégué de la société anonyme … SA, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre du commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 6 octobre 2020 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Alex PENNING et Monsieur le délégué du gouvernement Yves HUBERTY en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 octobre 2020.
Il ressort d’un procès-verbal de la Police grand-ducale, Région Sud-Ouest, Commissariat Dudelange du 30 août 2020, portant la référence … qu’en date du même jour, « la plupart des clients de l’établissement, […] étaient debout et dispersés entre les tables, sans port de masque, en train de faire la fête. ». Ledit procès-verbal précise encore que « Selon les déclarations du gérant …, il y avait +/- 170 clients sur la terrasse de l’établissement » et que « […] tous les clients présents avaient des places assises à leur disposition, mais ne sont pas restés à leur place réservée. ».
Sur ce, le ministre de la Santé, ci-après désigné par « le ministre », infligea, par arrêté ministériel du 25 septembre 2020, une amende administrative de 4.000,- euros à Monsieur …, en sa qualité d’administrateur-délégué de la société anonyme … SA, ci-après désignée par « … » pour infraction à l’article 2, alinéa 1er, points 1°, 3° et 6° de la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, ci-après désignée par « la loi du 17 juillet 2020 ».
1 Ledit arrêté ministériel, notifié à l’intéressé en date du 1er octobre 2020, est formulé comme suit :
« […] Vu la loi modifiée du 17 juillet 2020 sur les mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 ;
Vu le procès-verbal n° … du 30 août 2020 dont copie a pu être remise à Monsieur … le même jour;
Vu l’absence de présentation d’observations écrites dans un délai de deux semaines à partir de la remise de la copie précitée ;
Considérant qu’en date du 30 août 2020, le Commissaire … et le Commissaire adjoint … ont constaté qu’il y avait environ 170 personnes debout sur la terrasse de l’établissement « … », situé à …. Toutes les personnes présentes avaient des places assises à leur disposition, mais ne sont pas restées à leur place réservée.
Considérant que ces faits constituent une infraction à l’article 2 alinéa 1er, point 1° de la loi précitée du 17 juillet 2020 ;
Considérant que les infractions prévues à l’article 2, alinéa 1er, point 1°, 3° et 6° de la loi précitée du 17 juillet 2020 sont punissables d’une amende administrative d’un montant maximum de 4.000 euros;
Arrête :
Art. 1er Une amende administrative de 4000 euros est prononcée à l’encontre de Monsieur … en tant que gérant de l’établissement « … ». […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 5 octobre 2020, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation et subsidiairement à la réformation de l’arrêté ministériel précité du 25 septembre 2020.
Encore qu’un demandeur entende exercer principalement un recours en annulation et subsidiairement un recours en réformation, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation. En effet, dans la mesure où l’article 2 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif dispose qu’un recours en annulation n’est recevable qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements, il n’y a pas lieu de statuer sur le recours en annulation lorsqu’un recours en réformation est prévu par la loi1.
En l’espèce, un recours en réformation a été attribué au tribunal administratif par l’article 11, paragraphe (3), premier alinéa de la loi du 17 juillet 2020 pour statuer sur les décisions prises par le ministre en application de l’article 2, alinéa 1er, point 1° de la même loi.
1 Trib. adm., 4 décembre 1997, n°10404 du rôle, Pas. adm. 2020, V° Recours en réformation n° 4 et les autres références y citées.
2Partant, le tribunal est compétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation, lequel est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours principal en annulation.
A l’appui de son recours, et après avoir rappelé les faits et rétroactes à la base de l’arrêté ministériel déféré le demandeur conteste en premier lieu que les faits lui reprochés, tels qu’actés dans le procès-verbal prémentionné du 30 août 2020, puissent être qualifiés d’infractions au sens de l'article 2, alinéa1er, point 1 de la loi du 17 juillet 2020, alors que chaque client aurait, au moment de la constatation des faits en question, disposé d'une place assise lui attribuée.
Dans un deuxième temps, il fait plaider qu’avant la constatation des faits litigieux, l’établissement … aurait déjà fait l’objet d’une dizaine de contrôles sans qu’une seule infraction n’ait été constatée. Il s’agirait dès lors d’un incident isolé qui ne se serait d’ailleurs pas reproduit, de sorte qu’il y aurait en tout état de cause lieu de ramener l’amende administrative litigieuse à de plus justes proportions, le demandeur concluant ainsi à la disproportion de l’arrêté ministériel litigieux.
Le délégué du gouvernement, de son côté, conclut au rejet du recours sous analyse pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Quant au moyen consistant en substance à reprocher au ministre une erreur d’appréciation dans la mesure où les faits actés dans le procès-verbal prémentionné du 30 août 2020, portant la référence … ne seraient pas d’infraction au sens de l’article 2, alinéa 1er, point 1° de la loi du 17 juillet 2020, alors que tous les clients qui auraient été présents dans l’établissement … à cette même date auraient disposé d’une place assise leur attribuée, il convient de rappeler que ladite disposition légale, ayant trait aux mesures de prévention à respecter par les restaurateurs au sens large, disposant ce qui suit :
« Les restaurants, débits de boissons, salles de restauration des établissements d’hébergement, salons de consommation, cantines et tout autre lieu de restauration occasionnelle sont soumis au respect des conditions suivantes :
1° ne sont admises que des places assises ;
2° chaque table n’accueille qu’un nombre maximal de dix personnes sauf si les personnes font partie d’un même ménage ou cohabitent ;
3° les tables placées côte à côte sont séparées d’une distance d’au moins 1,5 mètres ou, en cas de distance inférieure, par une barrière ou une séparation physique permettant de limiter le risque d’infection. Ces mesures de distance et de séparation ne s’appliquent pas aux tables qui ne se trouvent pas côte à côte ;
4° le port d’un masque est obligatoire pour le client lorsqu’il n’est pas assis à table ;
5° le port du masque est obligatoire pour le personnel en contact direct avec le client ;
6° la fermeture a obligatoirement lieu au plus tard à minuit sans dérogation possible ;
7° hormis les services de vente à emporter, de vente au volant et de livraison à domicile, la consommation à table dans les établissements visés à l’alinéa 1er est obligatoire pour le client.
3 L’alinéa 1er s’applique à l’intérieur des établissements et sur leurs terrasses. ».
En ce qui concerne plus particulièrement le point 1° de ladite disposition légale, il y a lieu de souligner que la finalité de cette exigence de places assises est de faire en sorte que les repas et boissons soient consommés assis à table et non debout permettant aux clients de déambuler dans l’établissement, sans masque, étant donné que la consommation d’aliments implique nécessairement l’enlèvement des masques dont le port, d’après le point 4° de l’alinéa 1er de l’article 2 précité de la loi du 17 juillet 2020, est obligatoire pour les clients qui ne sont pas assis à table. Cette interprétation est encore en phase avec le point 7° de cette même disposition qui oblige les clients à consommer à table2.
Il s’ensuit que l’article 2, alinéa 1er, point 1° de la loi du 17 juillet 2020 ne se borne pas à imposer aux établissements visés par ladite disposition légale de mettre à disposition un nombre suffisant de places assises pour permettre à chaque client présent d’occuper une telle place, mais exige de la personne responsable dudit établissement de faire en sorte que les personnes consommant sur place le fassent en étant assis à table3.
Etant donné qu’il n’est pas utilement contesté en cause qu’au moment du contrôle, la plupart des 170 clients qui se sont trouvés sur la terrasse de l’établissement …, étaient non pas assis, mais bien debout, dispersés entre les tables, et ce, sans port de protection bouche/nez et étaient en outre en train de faire la fête, l’infraction à la mesure de prévention prévue l’article 2, alinéa 1er, point 1° est donnée.
Il s’en suit que c’est à juste titre que le ministre a conclu sur base des circonstances de cette affaire, à l’existence d’une infraction à l’article 2, alinéa 1er, point 1° de la loi du 17 juillet 2020, de sorte que les contestations du demandeur y relatives sont à rejeter pour ne pas être fondées.
En ce qui concerne le montant de l’amende administrative litigieuse et la demande de Monsieur … de la ramener à de plus justes proportions, il échet de rappeler qu’aux termes de l’article 11, paragraphe (1) de la loi du 17 juillet 2020, « Les infractions aux mesures de prévention prévues à l’article 2, alinéa 1er, points 1°, 3° et 6°, commises par les commerçants, artisans, gérants ou autres personnes responsables des activités y visées sont punies d’une amende administrative d’un montant maximum de 4 000 euros. En cas de nouvelle commission d’une infraction, le montant maximum est porté au double. ».
Il ressort de ladite disposition légale que l’amende maximale pour sanctionner l’infraction litigieuse est fixée à 4.000,- euros, sinon 8.000,- euros en cas de récidive, le ministre disposant ainsi d’une certaine marge d’appréciation en ce qui concerne la fixation du montant de l’amende.
Il est constant en cause qu’en l’espèce le ministre a prononcé la sanction maximale prévue en cas de première infraction aux mesures de prévention prévues à l’article 2, alinéa 1, point 1° précité de la loi du 17 juillet 2020.
2 Trib. adm. 21 septembre 2020, n°44987 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 3 Ibidem.
4En ce qui concerne plus particulièrement la fixation d’un montant adéquat de l’amende à prononcer, force est de retenir, qu’à défaut de tout critère d’évaluation prévu par la loi du 17 juillet 2020, il appartient au tribunal, dans le cadre du recours en réformation dont il est saisi, de vérifier si le montant de l’amende tel qu’il a été arrêté est proportionné aux circonstances de l’affaire et sinon de fixer un montant adéquat, une telle appréciation devant se faire in concreto suivant les circonstances concrètes du cas d’espèce et notamment en fonction du nombre d’infractions retenues, de la gravité de ces infractions, de l’attitude de la personne responsable et de ses antécédents.
Force est de constater qu’il n’est pas autrement contesté par la partie étatique qu’avant les faits litigieux, l’établissement … a fait l’objet d’une bonne dizaine de contrôles sans que jamais une quelconque infraction à l’article 2 précité de la loi du 17 juillet 2020 n’a pu être constatée. Par ailleurs, il ressort du procès-verbal prémentionné du 30 août 2020 que le demandeur s’est montré coopératif et a accepté l’injonction lui adressée par les officiers de police de se conformer à l’article 2 précité de la loi du 17 juillet 2020. Il convient encore de relever que le demandeur n’a jamais contesté les faits lui reprochés, que ce soit au moment de leur constatation, ou encore pendant le délai de deux semaines à partir de la remise de la copie du procès-verbal tel prévu à l’article 11 de la loi du 17 juillet 2020, voire même au cours de la présente instance, un tel que comportement pouvant laisser conclure sinon à un certain repenti, du moins à une certaine bonne foi dans son chef. Néanmoins, il faut également prendre en considération le nombre particulièrement important de personnes ne respectant pas les prescriptions légales qui ont été présentes dans l’établissement … lors du contrôle effectué en date du 30 août 2020 et le risque accru de propagation de la maladie du Covid-19. De plus, il ne ressort d’aucune façon du procès-verbal soumis au tribunal, voire même des explications du demandeur telles que formulées dans sa requête introductive d’instance que celui-ci aurait, en tant qu’administrateur-délégué, et ainsi responsable de l’établissement … présent sur les lieux au moment des faits, éventuellement en vain, invité les clients à s’assoir à une table et de respecter les mesures de prévention lui imposées par l’article 2 de la loi du 17 juillet 2020.
Au vu de ces circonstances, il ne peut dès lors pas être reproché au ministre d’avoir prononcé une amende lourde.
Il convient par ailleurs de relever que si, d’un côté, au regard de l’objectif de la loi du 17 juillet 2020 visant à concilier la prévention de la propagation de la maladie du Covid-19 avec la continuation la plus large possible de la vie économique, les sanctions à prononcer dans le cadre de l’article 11 de cette même loi doivent garder un caractère exemplaire pour éviter toute récidive, il faut également, d’un autre côté, prendre en considération la gravité intrinsèque de l’infraction concrètement commise, soit le degré du risque de propagation accrue de la maladie du Covid-19, alors qu’à l’inverse, si toute infraction quelconque entraînerait d’office la peine maximale, les administrés seraient tentés, d’office, de violer la loi outre mesure.
Au vu de toutes ces considérations ainsi que des circonstances précitées de cette affaire, le tribunal décide, par réformation de la décision déférée du 25 septembre 2020, de fixer l’amende administrative à l’encontre du demandeur au montant de 3.300,- euros.
Etant donné qu’il a été fait partiellement droit au recours en réformation, le tribunal fait masse des frais et les impose pour moitié à chacune des parties.
5Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours subsidiaire en réformation en la forme ;
au fond, le déclare partiellement justifié, partant, par réformation de l’arrêt ministériel du 25 septembre 2020, fixe l’amende à 3.300,- euros ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours principal en annulation ;
fait masse des frais et dépens et les impose pour moitié à chacune des parties.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique extraordinaire du 8 octobre 2020 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Géraldine Anelli, juge, Marc Frantz, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 8 octobre 2020 Le greffier du tribunal administratif 6
