Tribunal administratif N° 40603 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 janvier 2018 2e chambre Audience publique du 6 juillet 2020 Recours formé par La société …, la société …, la société …, …, contre deux décisions du conseil communal de la Ville de Luxembourg, deux décisions du ministre de l’Intérieur et une décision du ministre de l’Environnement en matière de plan d’aménagement général et en matière de plan d’aménagement particulier
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 40603 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2018 par Maître Jean Kauffman, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de 1. la société …, établie et ayant son siège social à …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, 2. la société …, établie et ayant son siège social à …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, 3. la société …, établie et ayant son siège social à …, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions, tendant à l’annulation de 1) « la décision négative de Monsieur le Ministre de l'Intérieur du 5 octobre 2017, notifiée le 13 octobre 2017 aux parties requérantes sub1) à sub3) reprise dans le document sous référence … sous le numéro rec … intitulé « réclamation … » » ;
2) « La décision négative de Monsieur le Ministre de l'Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation de l'ensemble des projets d'aménagement particulier quartier existant (PAP-
QE), décision approuvée sous la référence 17744/26C et ce avec toutes ses annexes » ;
3) « La décision négative du conseil communal du 28 avril 2017 rendue à la suite de leurs recours sur base des articles 13 et suivants, tout comme sur base de l'article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain par rapport au projet PAG ensemble des documents qui s'y trouvent incorporés, ainsi que la décision négative du conseil communal du 13 juillet 2016 portant approbation 1provisoire du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg ;
4) « pour autant que de besoin la décision du Conseil Communal du 13.06.2016 portant approbation provisoire du PAG de la Ville e Luxembourg » et 5) « La décision négative de Madame la Ministre de l'Environnement du 6 octobre 2017, répertoriée sous la référence …» Vu l’exploit de l’huissier de justice Martine Lisé, demeurant à Luxembourg, du 18 janvier 2018 portant signification de ce recours à l’administration communale de la Ville de Luxembourg, établie à L-1648 Luxembourg, 42 Place Guillaume II, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 30 janvier 2018 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, inscrite à la liste V du tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41A, avenue J.F.
Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B186371, représentée aux fins des présentes par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 19 février 2018 par Maître Albert Rodesch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la requête en prorogation des délais pour déposer le mémoire en réponse ainsi que le mémoire en duplique, présentée par Maître Albert Rodesch, pour compte de l’Etat du Grand-
Duché de Luxembourg, en date du 22 février 2018.
Vu les accords de toutes les autres parties avec la mesure sollicitée ;
Vu les avis des 8 et 12 mars 2018 du tribunal administratif fixant les délais pour déposer les mémoires en réponse, en réplique et en duplique ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 27 juin 2018 par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 29 juin 2018 par la société anonyme Arendt & Medernach SA, au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 25 octobre 2018 par Maître Jean Kauffman au nom des parties demanderesses ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 29 janvier 2019 par Maître Albert Rodesch, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
2 Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 1er février 2019 par la société anonyme Arendt & Medernach SA au nom de l’administration communale de la Ville de Luxembourg ;
Vu les pièces versées en cause ainsi que les décisions attaquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Jean Kauffman, Maître Rachel Jazbinsek, en remplacement de Maître Albert Rodesch, et Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 octobre 2019.
Lors de sa séance publique du 13 juin 2016, le conseil communal de la Ville de Luxembourg, ci-après désigné par le « conseil communal », se déclara d’accord, en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », « (…) pour lancer la procédure d’adoption du nouveau projet d’aménagement général (PAG) de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique accompagnées des documents et annexes prescrits par la législation y relative (…) » et « (…) charge[a] le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain et à l’article 7 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement (…) ».
Le 14 juin 2016, le collège des bourgmestre et des échevins de la Ville de Luxembourg, ci-
après désigné par « le collège des bourgmestre et échevins », se déclara d’accord, en vertu de l’article 30, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, pour « (…) engager la procédure d’adoption des premiers plans d’aménagement particuliers « quartiers existants » de la Ville de Luxembourg, parties écrite et graphique et de les soumettre à la procédure d’adoption en les déposant à l’inspection du public et en les transmettant pour avis à la cellule d’évaluation de la Commission d’aménagement instituée auprès du Ministère de l’Intérieur ainsi qu’au Ministère de l’environnement et à la Direction de la Santé (…) ».
Par deux courriers du 19 juillet 2016, la société … déclarant agir en tant que gestionnaire des parcelles référencées au cadastre sous les numéros …, ci-après désignées par « les parcelles …», situées aux numéros … et appartenant à la société …, la société … et la société …, ci-après désignées par « les sociétés », soumit au collège des bourgmestre et échevins des objections à l’encontre de ces projets d’aménagement général et particulier.
Lors de sa séance publique du 28 avril 2017, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre du projet d’aménagement général et, d’autre part, adopta ledit projet, « (…) tel qu’il a été modifié suite aux réclamations et avis ministériels reçus (…) ».
3Parallèlement et lors de la même séance publique, le conseil communal, d’une part, statua sur les objections dirigées à l’encontre des projets d’aménagement particulier « quartier existant » et, d’autre part, adopta les parties graphiques et la partie écrite de ces derniers, « (…) sous [leur] forme revue et complétée (…) ».
Par courrier du 19 mai 2017, la société … introduisit auprès du ministre de l’Intérieur, ci-
après désigné par « le ministre », une réclamation à l’encontre de la susdite délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d’aménagement général et particulier « quartier existant » et ayant statué sur les objections dirigées par les administrés à l’encontre de ces mêmes projets.
Par décision du 5 octobre 2017, le ministre approuva la délibération, précitée, du conseil communal du 13 juin 2016, de même que celle du 28 avril 2017 portant adoption du projet d’aménagement général, tout en statuant sur les réclamations lui soumises, en déclarant fondées une partie de celles-ci et en apportant, en conséquence, certaines modifications aux parties graphique et écrite du plan d’aménagement général (« PAG »), la réclamation introduite par la société anonyme … ayant, cependant, été déclarée non fondée, en son volet visant le projet d’aménagement général, et irrecevable, en son volet visant le projet d’aménagement particulier « quartier existant ». Cette décision est libellée comme suit :
« (…) Ad réclamation … (rec …) La réclamante s'oppose au classement des parcelles cadastrales nos …, sises à …, en « zone mixte urbaine [Mix-u] ».
Or, la réclamation est non fondée, étant donné que, d'une part, l'ensemble des parcelles longeant la … du côté ouest est soumis au même classement.
D'autre part, le classement en « zone mixte urbaine [MIX-u] » est justifié, alors que les voies de circulation principales, telle que la …, se prêtent manifestement pour accueillir, en compléments aux habitations y admises, des fonctions urbaines autres que le logement. Ceci dit, une bonne mixité des fonctions en ces lieux est à promouvoir.
Opérer le contraire reviendrait à se heurter au principe de l'égalité devant la loi ainsi qu'aux exigences posées par l'article 2 de la Loi.
En outre, les doléances formulées par les réclamants quant aux dispositions du plan d'aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) couvrant les fonds litigieux ne sont pas recevables dans le présent contexte. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » (PAP QE) alors qu'il a uniquement prévu dans l'article 16 de la Loi que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le PAG devant le ministre de l'Intérieur. (…) ».
4Par décision du même jour, le ministre approuva encore la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier existant », cette décision étant libellée comme suit :
« (…) Par la présente, j 'ai l'honneur de vous informer que j'approuve la délibération du conseil communal du 28 avril 2017 portant adoption des projets d'aménagement particulier « quartier existant » de la Ville de Luxembourg.
Or, conformément à ma décision d'approbation du projet de la refonte du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg de ce jour, modifiant les délimitations des plans d'aménagement particulier « quartier existant » sur les plans de repérage et les parties graphiques afférents, le vous prie de me faire parvenir des versions coordonnées de la partie écrite et de la partie graphique des plans d'aménagement particulier a quartier existant » adaptées en conséquence.
De manière générale, je tiens encore à soulever que toutes les réclamations introduites à l'encontre du vote des plans d'aménagement particulier « quartier existant » ne sont pas recevables. En effet, le Législateur n'a pas prévu la possibilité d'introduire une réclamation auprès du ministre de l'Intérieur contre le plan d'aménagement particulier « quartier existant » alors qu'il a uniquement prévu dans l'article 16 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain que les réclamants puissent exclusivement porter leurs objections contre le projet d'aménagement général devant le ministre de l'Intérieur. (…) ».
Par décision du 6 octobre 2018, le ministre de l’Environnement arrêta que « Les modifications de la délimitation de la zone verte telles qu’elles découlent du projet d’aménagement général adopté par le conseil communal de la Ville de Luxembourg dans sa séance publique du 28 avril 2017 ainsi que de la décision du 5 octobre 2017 du Ministre de l’Intérieur ayant fait droit aux réclamations listées au liminaires sont approuvées », que « Tout fond classé à l’intérieur d’une zone destinée à rester libre conformément au règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune reste soumis aux dispositions de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles » et que « les dispositions énoncées aux articles 12 et 17-33 de la prédite loi du 19 janvier 2004 restent applicables indépendamment du statut de classement par rapport au plan d’aménagement général des fonds auxquels elles pourraient se rapporter. Les effets du présent arrêté ne préjugent pas de la décision à rendre par le Ministre de l’Environnement en vertu des articles précités ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2018, les sociétés ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de (i) « la décision négative de Monsieur le Ministre de l'Intérieur du 5 octobre 2017 (…) », (ii) « La décision négative de Monsieur le Ministre de l'Intérieur du 5 octobre 2017 portant approbation de l'ensemble des projets d'aménagement particulier quartier existant (PAP-QE), (…) et ce avec toutes ses annexes », (iii) « La décision négative du conseil communal du 28 avril 2017 rendue à la suite de leurs recours sur base des articles 13 et suivants, tout comme sur base de l'article 30 de la loi modifiée du 519 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain par rapport au projet PAG ensemble des documents qui s'y trouvent incorporés, ainsi que la décision négative du conseil communal du 13 juillet 2016 portant approbation provisoire du plan d'aménagement général de la Ville de Luxembourg », (iv) « pour autant que de besoin la décision du Conseil Communal du 13.06.2016 portant approbation provisoire du PAG de la Ville de Luxembourg » et (v) « La décision négative de Madame la Ministre de l'Environnement du 6 octobre 2017 ».
A titre liminaire et avant de procéder à l’analyse du recours sous examen, il échet de préciser qu’à l’audience publique des plaidoiries, sur question afférente du tribunal, les litismandataires des différentes parties en cause n’ont soulevé aucune contestation relative à la notification entre eux de l’ensemble des mémoires respectifs, par actes d’avocat à avocat, au cours de la procédure contentieuse.
I) Quant à la compétence Quant au volet du recours concernant les décisions prises par le conseil communal et le ministre dans le cadre PAG et du plan d’aménagement particulier « quartier existant », ci-après désigné par « PAP QE », il y a lieu de retenir que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’elles concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire. Les décisions d’approbation du ministre participent au caractère réglementaire des actes approuvés1, étant précisé qu’en ce qui concerne la procédure d’adoption du PAG, le caractère réglementaire ainsi retenu s’étend également au volet de la décision litigieuse du 5 octobre 2017 ayant statué sur la réclamation introduite par la demanderesse, intervenue dans le processus général de l’élaboration de l’acte approuvé.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire.
Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit à l’encontre de la décision du ministre de l’Environnement, dans la mesure où la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », sur base de laquelle la décision litigieuse a été prise et qui était en vigueur au moment du dépôt du recours sous analyse, a été abrogée par la loi du 18 juillet 2018, publiée au Mémorial A le 5 septembre 2018 et entrée en vigueur 3 jours après sa publication à défaut de disposition spéciale de mise en vigueur contraire. En effet, la loi du 19 janvier 2004 prévoyait un recours au fond contre les décisions prises en vertu de cette loi, alors que la loi du 18 juillet 2018 prévoit en son article 68 un recours en annulation contre les décisions prises en vertu de cette loi.
1 Cour adm., 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 49 et les autres références y citées.
6Le tribunal constate encore que par l’article 83 de la loi du 18 juillet 2018, le législateur s’est limité à abroger purement et simplement la loi du 19 janvier 2004 dans son intégralité, sans prévoir de mesures transitoires autres que celles visant les roulottes et les mesures compensatoires, non pertinentes en l’espèce.
En ce qui concerne les voies de recours à exercer contre une décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été rendue la décision attaquée, en l’absence, comme en l’espèce, de mesures transitoires2. Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004 devra être analysée conformément aux dispositions de cette même loi, qui en son article 58 disposait que « Contre les décisions prises en vertu de la présente loi un recours est ouvert devant le tribunal administratif qui statuera comme juge du fond ».
Les décisions d’approbation ou de non-approbation des ministres de l’Intérieur et de l’Environnement rendues en matière d’établissement ou de modification de plans d’aménagement généraux ou particuliers constituent des actes de tutelle administrative réputés rétroagir au jour de la décision communale concernée. Ces décisions participent au caractère réglementaire de la procédure de modification de ces plans et sont comme tels susceptibles de recours sur base de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 19963.
Cependant, la démarche du législateur devant être présupposée comme visant un résultat cohérent, les dispositions de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 et celles de l’article 58 de la loi du 19 janvier 2004 sont à lire de façon complémentaire, en sorte que l’article 58, en désignant les décisions prises par le ministre de l’Environnement en application de la loi du 19 janvier 2004, concerne, suivant les termes mêmes employés, les seules décisions administratives individuelles à l’exception des actes administratifs à caractère réglementaire. Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996, seul un recours en annulation peut être introduit à l’encontre d’un arrêté du ministre de l’Environnement par lequel il approuve ou refuse d’approuver une délibération d’un conseil communal modifiant la délimitation de la zone verte4.
Ainsi, la décision du 6 octobre 2017 par laquelle le ministre de l’Environnement a approuvé le PAG de la Ville de Luxembourg tel qu’adopté par le conseil communal le 28 avril 2017 est susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux en application de l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 19965, de sorte que les sociétés ont valablement pu introduire un recours en annulation contre ladite décision.
2 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 315 et les autres références y citées ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
3 Cour adm., 24 janvier 2006, n° 20233C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 52 et l’autre référence y citée.
4 Trib.adm. 17 janvier 2008, n° 22263 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes réglementaires, n° 53 et les autres références y citées.
5 Ibidem.
7Il s’ensuit que le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation introduit en l’espèce.
II) Quant à la loi applicable Quant au volet du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement, il échet de rappeler que le tribunal vient de retenir qu’il est compétent pour connaître du recours en annulation introduit contre ladite décision. Dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise6, de sorte que la loi précitée du 18 juillet 2018, entrée en vigueur postérieurement à la prise de l’acte litigieux, n’est pas à prendre en considération en l’espèce, étant plus particulièrement précisé à cet égard que les actes de tutelle administrative, tels que la décision ministérielle litigieuse, rétroagissent à la date de la décision approuvée et tombent dès lors sous le champ d’application des lois en vigueur à la date de la prise de décision de l’acte initial.
Quant au volet du recours concernant les décisions prises par le conseil communal et le ministre dans le cadre du PAG et du PAP QE, le tribunal précise que les procédures d’adoption d’un PAG et d’un plan d’aménagement particulier (« PAP ») sont prévues par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017, (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire et (vi) par la loi du 18 juillet 2018 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des actes déférés et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise7, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par les lois, précitées, des 17 avril et 18 juillet 2018, adoptées et entrées en vigueur postérieurement à la prise des actes déférés, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce.
Selon les dispositions transitoires figurant à l’article 108ter (1) de la loi du 19 juillet 2004, tel que modifié en dernier lieu par la loi précitée du 1er août 2011, « La procédure d’adoption des projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011.
6 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 20 et les autres références y citées.
7 Ibidem.
8 La procédure d’adoption des projets d’aménagement particulier, qui a été entamée avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 4 de la présente loi qui étaient en vigueur avant le 1er août 2011. ».
Quant au volet du recours visant le nouveau PAG de la Ville de Luxembourg, le tribunal relève que le conseil communal a émis son vote positif, au sens de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, en date du 13 juin 2016, de sorte que la saisine de la commission d’aménagement en application de l’article 11 de la même loi s’est a fortiori opérée après la date butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter (1), alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004.
Quant au volet du recours visant les PAP QE, le tribunal rappelle que ceux-ci ont été adoptés parallèlement au susdit PAG et que la procédure afférente a été entamée par la délibération susvisée du collège échevinal du 14 juin 2016, soit après la date butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter (1), alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004.
Il suit de ces constats que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est – sous réserve des précisions faites ci-après – celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013, 14 juin 2015 et 3 mars 2017.
S’agissant plus particulièrement de l’applicabilité de cette dernière loi, le tribunal relève que dans un arrêt du 24 septembre 2015, portant le numéro 36179C du rôle8, la Cour administrative a retenu ce qui suit : « (…) Si le droit administratif est notamment régi par le principe de l’effet immédiat de la loi nouvelle, celui-ci ne s’applique néanmoins en principe qu’aux situations juridiques nées postérieurement à la date normale de son entrée en vigueur après sa publication, ainsi qu’aux situations encore dépourvues de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. En outre, les dispositions modifiant une procédure administrative et désignant les autorités compétentes sont applicables aux procédures pendantes, sans que les administrés puissent prétendre à un droit acquis à voir leur cas traité par l’autorité désignée comme compétente par les dispositions antérieures (…). En revanche, le principe de non-rétroactivité des lois commande que ne soient pas remis en cause les actes déjà valablement accomplis (…) ».
Dès lors, si les procédures d’adoption des PAG et PAP litigieux ont certes débuté avant l’entrée en vigueur de la loi du 3 mars 2017, laquelle a eu lieu le 1er avril 2017, en application de l’article 76 de ladite loi, tel que relevé ci-avant, il n’en reste pas moins qu’à cette dernière date, les procédures en question étaient toujours en cours, de sorte à devoir être qualifiées de procédures pendantes, respectivement de situations juridiques dépourvues de caractère définitif lors de l’entrée en vigueur de la loi nouvelle. Il s’ensuit que conformément aux principes dégagés par la Cour administrative dans l’arrêt, précité, du 24 septembre 2015, cette dernière loi doit s’appliquer aux procédures en question dès son entrée en vigueur en date du 1er avril 2017. Ainsi, le tribunal doit en tenir compte, dans le cadre de l’examen de la légalité des décisions déférées des 28 avril 2017 et 5 et 6 octobre 2017, toutes adoptées postérieurement au 1er avril 2017. En revanche, en vertu du principe de non-rétroactivité des lois, l’acte déféré du conseil communal du 13 juin 2016 ne saurait être remis en cause par ladite loi du 3 mars 2017, s’agissant d’un acte valablement accompli avant l’entrée en vigueur de la loi en question.
8 Cité sous : Pas. adm. 2018, V° Lois et règlements, n° 81.
9 III) Quant à la recevabilité a) Quant au moyen ayant trait à l’irrecevabilité du recours pour viser des actes distincts L’administration communale de la Ville de Luxembourg, ci-après désignée par « l’administration communale », soulève l’irrecevabilité du recours, au motif qu’il viserait des décisions émanant des autorités communales et de tutelle ayant trait à l’adoption, d’une part, des PAP QE et, d’autre part, du PAG, soit d’instruments urbanistiques de nature et de portée distinctes.
Ainsi, ces décisions n’auraient pas le même objet et elles ne seraient pas fondées sur des considérations de base identiques. Par ailleurs, les reproches formulés par les demanderesses à l’encontre de chacun de ces deux instruments urbanistiques ne seraient pas fondés sur les mêmes moyens. Or, il se dégagerait de la jurisprudence des juridictions administratives que tout recours devrait être introduit par requête séparée, sauf exceptions non vérifiées en l’espèce, de sorte que le recours devrait être déclaré irrecevable.
Dans son mémoire en duplique, l’administration communale soutient que la jurisprudence citée par les demanderesses dans leur mémoire en réplique, pour conclure au rejet de ce moyen d’irrecevabilité, ne seraient pas transposables au cas d’espèce. Elle retient que des décisions communales et ministérielles ayant concouru à l’adoption, d’une part, du PAG et, d’autres part, du PAP QE présenterait un objet et une portée distincts.
Les parties demanderesses soutiennent que les décisions attaquées auraient toutes été prises par une autorité communale, d’une part, et par des autorités ministérielles, d’autre part, et qu’elles auraient été prises dans le but de l’établissement d’un PAG conformément aux exigences posées par la loi du 19 juillet 2004, de sorte qu’il aurait été « insensé » de solliciter l’introduction de trois recours séparés contre des décisions portant approbation d’une seule et même réglementation.
Il est constant en cause que certains des actes déférés ont trait à l’adoption du PAG de la Ville de Luxembourg, tandis que les autres concernent l’adoption des PAP QE.
S’il est vrai que tout recours doit en principe être introduit par une requête séparée, le demandeur est cependant autorisé à déférer différentes décisions dans une même requête, lorsque les décisions présentent entre elles un lien de connexité suffisamment étroit et qu’il est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de les juger par une seule et même décision du tribunal.9 Le PAG, d’une part, et les PAP QE, d’autre part, ainsi que, par conséquent, les actes intervenus dans le cadre de leurs procédures d’adoption respectives, ont manifestement un lien de connexité étroit entre eux, étant donné qu’aux termes de l’article 25 de la loi du 19 juillet 2004, les PAP précisent et exécutent le PAG. Etant donné qu’une éventuelle illégalité du PAG est, dès lors, susceptible de se répercuter sur les PAP QE et, par conséquent, sur l’issue du recours visant 9 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 335 et les autres références y citées ; dans le même sens : trib. adm., 15 décembre 2004, n° 18044 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 334 et les autres références y citées.
10les actes ayant trait à l’adoption de ces derniers, il est conforme à l’objectif d’une bonne administration de la justice de les juger à travers un seul et même jugement.
Le moyen d’irrecevabilité sous analyse encourt, dès lors, le rejet.
b) Quant à la question du caractère décisionnel de la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 L’Etat et l’administration communale de la Ville de Luxembourg soulèvent l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la délibération du conseil communal du 13 juin 2016 tout en précisant que depuis la modification de la loi du 19 juillet 2004 par la loi du 28 juillet 2011, le système de l’adoption provisoire, suivie d’une adoption définitive, aurait été remplacé par une approbation unique intervenant au terme de la période d’enquête publique et de consultation des autorités étatiques.
Les sociétés demanderesses répliquent qu’elles auraient attaqué le vote du 13 juin 2016, dans la mesure où elles ne voulaient pas se faire reprocher par la suite de ne pas avoir attaqué cette décision dans le cadre du processus d’élaboration du PAG et d’être considérées comme ayant acquiescé aux conséquences découlant de ce vote.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision.10 Dans un arrêt du 15 décembre 2016, portant le numéro 38139C du rôle, la Cour administrative a précisé la nature juridique du vote du conseil communal prévu par l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004. Dans l’arrêt en question, la Cour administrative, après avoir relevé qu’avant la prise d’effet des modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par celle du 28 juillet 2011, les PAG étaient soumis à la « (…) procédure classique d’adoption et d’approbation (…) en deux temps (…)[, qui] comprenait d’abord un vote provisoire par le conseil communal contre lequel des objections étaient ouvertes, elles-mêmes vidées par le même conseil communal à travers le vote définitif, contre lequel des réclamations pouvaient être introduites devant le ministre de l’Intérieur qui, dans le cadre de ses attributions de tutelle d’approbation, était amené à vider les réclamations ainsi portées devant lui, et à approuver ou non le PAG, de sorte à revêtir une double casquette à ce sujet. (…) », et après avoir précisé que dans le cadre de cette procédure classique « (…) le conseil communal, en adoptant provisoirement un projet de PAG, avait en quelque sorte fait sien le projet d’une manière effective en l’adoptant à un premier stade, quitte à ce que des objections puissent être formulées relativement à cette première adoption communale (…) », a constaté que cette procédure avait été modifiée par ladite loi du 28 juillet 2011. Ainsi, l’article 10 prévoit, dans sa version modifiée, que le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général, tel qu’il lui est présenté par le collège des bourgmestre et échevins, 10 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm. 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes administratifs, n° 61 et les autres références y citées.
11ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales, et qu’en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et échevins peut lancer les différentes procédures de consultation. L’article 14, quant à lui, prévoit, dans sa version modifiée, que le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis au conseil communal avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins. Le conseil communal peut ensuite approuver le projet tel que présenté ou y apporter des modifications issues des propositions de la commission d’aménagement, de l’avis émis par le ministre de l’Environnement ou encore des observations et objections présentées. Enfin, le conseil communal peut renvoyer le dossier devant le collège des bourgmestre et échevins – qui est tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants – lorsqu’il entend apporter d’autres modifications au projet d’aménagement général.
A partir d’une lecture combinée des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, tels que résultant de la modification du 28 juillet 2011, la Cour administrative est arrivée à la conclusion que le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version applicable depuis la modification par la loi du 28 juillet 2011, n’est plus comparable à l’adoption provisoire du PAG – prévue par l’ancienne version dudit article – et ne peut dès lors plus être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de « mise sur orbite » dudit projet, respectivement en un feu vert donné au collège échevinal pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. La Cour a encore retenu que l’opération visée à l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal du projet de PAG qui devient le PAG adopté par l’organe compétent de la commune. Cette adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, en tenant compte des modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées.
Ainsi, le vote positif émis par le conseil communal, en application de l’article 10, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004, ne constitue qu’une « (…) mise sur orbite [du] projet (…) », respectivement un « feu vert » que le conseil communal donne au collège échevinal pour continuer la procédure et pour procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi du 19 juillet 2004, après avoir constaté que le projet est suffisamment élaboré à cette fin.
Or, une telle « mise sur orbite », respectivement un tel « feu vert », qui n’emporte aucune adoption ou approbation du projet d’aménagement général, mais qui traduit le seul constat du conseil communal que le projet est suffisamment élaboré pour que le collège échevinal puisse continuer la procédure, ne fait que préparer l’adoption ultérieure de ce projet, sans être susceptible de produire par elle-même, respectivement par lui-même des effets juridiques sur la situation personnelle ou patrimoniale des administrés, de sorte à constituer, non pas un acte administratif de nature à faire grief, mais un simple acte préparatoire ne pouvant, en tant que tel, faire l’objet d’un recours contentieux.11 11 Trib. adm., 25 septembre 2017, n° 37637 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Actes règlementaires, n° 56 et les autres références y citées.
12Il s’ensuit que le recours en annulation est à déclarer irrecevable pour autant qu’il vise la délibération du conseil communal du 13 juin 2016.
c) Quant au moyen ayant trait à l’irrecevabilité du recours tel que dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement Tant la partie étatique que la partie communale soulèvent l’irrecevabilité du recours en ce qu’il est dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement, « alors qu’aucune disposition de sa décision [ne serait] attaquée ». L’administration communale fait valoir qu’en application de l’article 5 de la loi du 19 janvier 2004, la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 ne porterait que sur des modifications de la délimitation de la zone verte et que les parcelles appartenant aux sociétés demanderesses n’auraient pas été classées en zone verte. La partie communale précise encore que la zone de jardins familiaux [JAR-jf] serait visée au 1er chapitre de la partie écrite du PAG portant sur les « zones urbanisées ou destinées à être urbanisées », tandis que la zone verte au sens de la loi du 19 janvier 2004 correspondrait aux zones destinées à rester libres visées par le chapitre 2 de ladite partie écrite du PAG.
Les parties demanderesses concluent que s’il est vrai que le recours ne viserait pas des considérations d’ordre environnemental et le recours pourrait être qualifié sur ce point comme étant sans objet, il n’en resterait pas moins qu’il ne saurait être déclaré irrecevable, mais « tout au plus superfétatoire ».
Force est au tribunal de retenir que le moyen d’irrecevabilité relatif à une absence de moyens invoqués par les sociétés à l’encontre de la légalité de la décision déférée du ministre de l’Environnement relève du fond de l’affaire et qu’il n’est dès lors pas susceptible d’affecter la recevabilité de la requête introductive d’instance, étant rappelé que l’intérêt à agir n’est pas à confondre avec le fond du droit en ce qu’il se mesure non au bien-fondé des moyens invoqués à l’appui d’une prétention, mais à la satisfaction que la prétention est censée procurer à une partie12.
Le moyen d’irrecevabilité afférent encourt, dès lors, à son tour, le rejet.
En l’absence d’autres moyens d’irrecevabilité, le tribunal est amené à conclure que le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
IV) Quant au fond Le tribunal n’étant pas tenu par l’ordre des moyens tels qu’ils sont présentés par le demandeur, il échet de les traiter suivant la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent.
A) Quant au volet du recours dirigé contre la décision du conseil communal du 28 avril 2017 et les décisions du 5 octobre 2017 du ministre a) Quant au moyen ayant trait à un détournement et excès de pouvoir, respectivement une mauvaise appréciation de la situation 12 Trib. Adm. 30 juin 2010, n° 26267 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 4 et les autres références y citées.
13 Les sociétés font valoir que la … ne constituerait pas « l’endroit le plus attrayant de la Ville de Luxembourg », dans la mesure où elle constituerait une artère à circulation importante utilisée pour rejoindre le réseau autoroutier, ce qui justifierait le caractère de mixité des constructions à ériger, de sorte que toute limitation par des espaces jardins, « qui ne seraient jamais utilisés » ne donnerait aucun sens. Cet espace de verdure isolé n’aurait rien à faire dans ce quartier destiné à des activités soit commerciales soit relevant du secteur tertiaire. Dans une zone mixte devraient être prévues « des destinations annexes (…), tels emplacements de stationnement ou (…) [des] voie[s] d’accès destinés à des chargements ou déchargements ». Les sociétés donnent encore à considérer que la partie graphique du PAG reprendrait une construction voisine adossée à la limite de la ligne séparative avec la partie arrière des terrains situés rue … qui hébergerait des services étatiques et pour laquelle il n’y aurait aucun aménagement à titre d’espace vert à respecter.
Dans leur mémoire en réplique, les sociétés soutiennent que les parcelles de la rue … auraient des jardins vers la partie arrière, de sorte qu’il pourrait être prévu « un recul en profondeur de quelques mètres », sans pour autant classer une grande partie de leurs parcelles en zone « JAR ».
Les sociétés développent les mêmes arguments par rapport aux PAP QE couvrant les fonds litigieux. Elles soutiennent avoir déposé sous l’ancien PAG, dit « PAG Joly », une demande d’autorisation de construire pour un volume de 5.500 mètres carrés, qui leur aurait été refusée au motif du nouveau PAP QE. Ainsi, la surface constructible au niveau du nouveau PAG ensemble avec le PAP QE se trouverait réduite de plus de 10% par rapport au projet qu’elles avaient soumis aux services communaux. Elles font valoir qu’elles auraient à l’époque bénéficié d’une autorisation de principe pour la construction de 7.500 mètres carrés et auraient marqué leur accord à accepter un nouveau projet diminué de 30% de surfaces constructibles afin de se voir attribuer une autorisation de construire. Le projet d’une surface de construction de 5.500 mètres carrés serait un projet à large vocation résidentielle, telle que préconisée par la Ville de Luxembourg. Une nouvelle « dépréciation » du terrain ne serait dès lors plus acceptable.
Les sociétés affirment entreprendre « les différentes dispositions par rapport au PAP et concernant plus particulièrement les exigences prévues à la rubrique [MIX-u], telles que prévues à l’article C.4. page 49 et suivants. ». Dans ce contexte, elles critiquent que dans une nouvelle construction, il faudrait consacrer au moins les deux derniers étages à l’habitation, alors que sous l’empire de l’ancien PAG, un seul étage aurait dû être réservé à l’habitation. Elles contestent par ailleurs le fait que la bande de construction serait limitée à 15 mètres conformément à l’article C.4.4, alinéa 5 de la partie écrite des PAP QE, alors que 35 mètres seraient matériellement possibles, ce qui équivaudrait à une expropriation de fait.
Elles critiquent encore le fait que le nombre d’emplacements de stationnement pour usage non résidentiel aurait été considérablement réduit, de même que les balcons auraient été limités à 10% de la surface du logement et à un déport de 1,5 mètre de la façade. La limitation de la hauteur à la corniche à 17,50 mètres équivaudrait à une perte de 10% et le fait que la surface des saillies serait à comptabiliser avec les surfaces de construction brutes théoriques serait également constitutif d’une perte de surfaces de construction. Elles contestent encore l’obligation de respecter un recul sur les limites latérales en cas de parcelle adjacente classée dans une zone d’habitation 1 ou 2, l’implantation d’un biotope en plein milieu urbain sans la moindre justification et 14l’interdiction de créer des emplacements de stationnement dans le recul postérieur. Les parties demanderesses critiquent encore dans leur mémoire en réplique que la décision du conseil communal imposerait un recul à respecter en présence de biotopes. Ce serait « par rapport à la mention de biotopes reprises dans la décision du Conseil communal que le recours [serait] dirigé. ».
La partie étatique expose que la réalité de la … correspondrait à la définition d’une zone mixte urbaine prévue à l’article 5 de la partie écrite du PAG accueillant notamment des habitations, des activités d’artisanat et de commerce, des activités de loisirs et des services administratifs, de sorte qu’il serait faux de soutenir que ce quartier aurait pour finalité unique de s’y rendre pour travailler ou bénéficier de services tertiaires. L’espace de verdure constitué par la zone JAR serait donc justifié et constituerait un complément des zones d’habitation et des zones mixtes tout en faisant fonction de tampon avec la zone de densité plus faible de la rue …. La partie étatique soutient encore qu’il n’y aurait aucun dépassement de la marge d’appréciation de l’autorité administrative.
L’administration communale rejoint en substance les développements effectués par la partie étatique.
A titre liminaire, le tribunal rappelle que saisi d’un recours en annulation, sa mission de juge de la légalité exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute. Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité.
Il échet ensuite de rappeler qu’aux termes de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(…) (d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités; (…) ».
Il s’ensuit qu’un des objectifs à poursuivre par les autorités communales dans le cadre de l’élaboration d’un PAG et d’un PAP est d’assurer le développement d’une mixité et d’une densification en améliorant la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique du quartier.
15L’article 6 de la loi du 19 juillet 2004 prévoit quant à lui que « Le plan d’aménagement général a pour objectif la répartition et l’implantation judicieuse des activités humaines dans les diverses zones qu’il arrête aux fins de garantir le développement durable de la commune sur base des objectifs définis par l’article 2 de la loi. ».
Il s’ensuit que les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations.
Il convient encore de noter que la modification d’un PAG est, dans son essence même, prise dans l’intérêt général, cette caractéristique étant présumée jusqu’à preuve du contraire13.
Il échet d’abord de constater que sous l’ancien PAG Joly, les parcelles des sociétés étaient entièrement classées en « zone mixte 5 ». Le PAG refondu classe les terrains partiellement, le long de la … sur une profondeur de 40 mètres parallèle à la …, en « zone mixte urbaine [MIX-u] » avec partiellement une zone superposée « zone de bruit » et ils sont soumis au PAP QE de la « zone mixte urbaine », secteur « [MIX-u.g.] ». La partie arrière des terrains est classée en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » au niveau du PAG et relève du PAP QE portant la même dénomination, relatif à ce type de zone.
Selon l’article 5 de la partie écrite du PAG « La zone mixte urbaine couvre les quartiers ou parties de quartiers à caractère urbain. Elle est destinée à renforcer la centralité des quartiers et à accueillir, en fonction de sa localisation et de sa vocation, des habitations, des activités d’artisanat et de commerce, dont la surface de vente est limitée à 10.000 m2 par immeuble bâti, des activités de loisirs, des services administratifs ou professionnels, des hôtels, des restaurants et des débits de boissons, ainsi que des constructions, des établissements, des équipements et des aménagements de service public et d’intérêt général et des espaces libres correspondant à l’ensemble de ces fonctions. (…) Y sont interdits les constructions et les établissements qui par leur nature, leur importance, leur étendue, leur volume et leur aspect seraient incompatibles avec la sécurité, la salubrité, la commodité et la tranquillité d’un quartier mixte ou dont l’intégration dans l’ilot ou dans la rue n’est pas garantie. (…) ».
Selon l’article 15 de la partie écrite du PAG « Les zones de jardins familiaux représentent les jardins privés qui sont destinées à la culture jardinière et à la détente.
Y sont admises des constructions légères en relation directe avec la destination de la zone, par exemple gloriettes, piscines ou bassins non couvert(e)s ainsi qu’un abri de jardin par lot ou parcelle individuelle.
13 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 9 et les autres références y citées.
16Y sont également admis l’aménagement d’accès carrossables et autres accès. ».
Selon l’article 32 de la partie écrite du PAG « Les zones de bruit comprennent toutes les parties du territoire communal affectées par des nuisances phoniques importantes résultant du trafic aérien, routier ou ferroviaire ainsi que d’activités économiques. Ces zones sont soumises à des servitudes spéciales à définir dans le Règlement des Bâtisses. ».
Selon l’article L. de la partie écrite des PAP QE intitulé « Les PAP QE de la zone de jardins familiaux – [JAR-jf] « (…) Dans les zones de jardins familiaux [JAR-jf], sont admises des constructions légères en relation directe avec la destination de la zone, par exemple un seul abri de jardin, gloriette ou similaire, à condition qu'elles s'intègrent de façon harmonieuse à la topographie du terrain et que leurs emprises au sol ne dépassent pas une surface cumulée de 5% du lot ou de la parcelle classés dans cette zone, dont l’abri de jardin ne peut pas dépasser une surface d’emprise au sol maximale de 12 mètres carrés, auvent et dalle compris.
La hauteur de ces dépendances ne doit pas dépasser 3,50 mètres par rapport au niveau du terrain existant.
Les constructions doivent observer un recul minimal sur les limites cadastrales de 0,80 mètre. Elles peuvent observer un recul sur les limites cadastrales inférieur à 0,80 mètre ou être implantées sur la limite dans le cas où il y a, sur la parcelle attenante, un pignon nu d'une construction en attente.
La mise en place de piscines ou bassins non couverts est autorisée sous condition d’observer un recul sur les limites cadastrales de 1,90 mètre et que leurs équipements techniques enterrés soient réalisés de façon à ne pas causer de nuisances sonores. (…) a) Des constructions et aménagements peuvent exceptionnellement être autorisés même s’ils ne répondent pas aux dispositions du présent PAP QE et du règlement sur les bâtisses, les voies et les sites, sous condition :
- que la nécessité de cette construction ou de cet aménagement soit dûment constatée ;
- qu’il s’agisse d’une construction ou d’un aménagement léger, démontable ou préfabriqué à réaliser selon les règles de l’art - qu’il y ait un engagement du maître d’ouvrage de supprimer la construction ou l’aménagement dès que la nécessité n’existe plus.
b) Des aménagements et équipements d’intérêt général ou d’utilité publique sont autorisés sous condition qu’un soin particulier garantisse leur bonne intégration dans le tissu bâti existant.
c) Les constructions existantes et dûment autorisées sous le régime d’une réglementation antérieure et qui ne répondent pas aux dispositions du présent PAP QE, peuvent être reconstruites en cas de sinistre L’article C.2 de la partie écrite des PAP QE, applicable aux PAP QE des zones mixtes, prévoit que :
17 « (…) La partie écrite du PAG détermine le nombre des emplacements de stationnement pour véhicules.
Les emplacements de stationnement sont à aménager en principe dans l'immeuble.
Les emplacements de stationnement en surface ainsi que les car-ports ne peuvent se situer dans les marges de reculement imposées.
(…) Les emplacements de stationnement requis sont à aménager sous forme de garages collectifs.
L’accès aux garages peut se faire uniquement par les façades donnant sur rue ou par les façades latérales (…) Les avant-corps, qui sont des éléments architecturaux en saillie par rapport au plan des façades, sont admis sous condition :
- que la surface construite brute théorique de la construction principale ne soit pas augmentée;
- qu’ils ne dépassent pas une saillie de 1 mètre mesurée à partir du plan de la façade s’ils reposent sur le sol ou sur d’éventuels soubassements enterrés;
- qu’ils ne dépassent pas une saillie de 0,70 mètre mesurée à partir du plan de la façade s’ils sont complètement hors sol;
- qu’ils respectent un recul sur la limite cadastrale latérale au moins égal à la valeur de leur saillie.
(…) Les balcons avec leurs structures portantes sont admis, sous condition :
- que leur saillie ne dépasse pas 1,50 mètre à mesurer à partir du plan de la façade ;
- que leur surface maximale cumulée ne dépasse pas 10% de la surface construite brute du logement concerné avec une surface garantie de 6 mètres carrés ;
- que leur surface maximale cumulée ne dépasse pas 10% de la surface construite brute pour toute autre affectation ;
- qu’ils respectent un recul de 1,90 mètre sur les limites cadastrales latérales. (…) ».
L’article C.4 de la partie écrite des PAP QE, applicable aux PAP QE de la « zone mixte urbaine [MIX-u] », prévoit ce qui suit :
« (…) En cas de nouvelle construction, au moins l’équivalent de deux niveaux doit être affecté à l'habitat dans l’immeuble ou doit être créé dans un autre immeuble de la zone mixte urbaine sous condition que les projets se fassent de façon concomitante.
18 (…) En principe, dans les secteurs [MIX-u•c], [MIX-u•d], [MIX-u•f], [MIX-u•g], [MIX-u•h], [MIX-u•i], [MIX-u•j] et [MIX-u•avga], l’implantation des constructions doit respecter l’alignement existant des façades sur rue.
En l’absence d’alignement des façades sur rue, le recul sur la limite cadastrale antérieure est fixé à 5 mètres dans les secteurs [MIX-u•c], [MIX-u•d], [MIX-u•f], [MIX-u•g], [MIX-u•h], [MIX-u•i] et [MIX-u•j].
(…) Par dérogation aux alinéas précédents, une augmentation ou une diminution de ce recul est accordée ou imposée pour des raisons urbanistiques, d’adaptation de la construction à la topographie des terrains, d’alignement des constructions existantes ou de sécurité de la circulation et du public.
(…) Dans les secteurs [MIX-u•g], la hauteur à la corniche des façades ne peut être supérieure à 17,50 mètres.
La hauteur à l’acrotère de la façade peut dépasser cette hauteur de 0,30 mètre. (…) ».
Concrètement, il échet de constater que le classement partiel des parcelles litigieuses en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » est motivé par les parties défenderesses par le fait que cette zone constituerait un complément des zones d’habitation et des zones mixtes et permettrait de faire tampon avec la zone de densité plus faible de la rue … et que la zone mixte admettrait plusieurs affectations, dont celle d’habitation, engendrant qu’il ne serait pas établi que les immeubles en question n’accueilleraient pas des habitations, de sorte que des espaces de détente sous forme d’espace vert pourraient être prévus.
Il ressort des pièces versées en cause et notamment de la partie graphique du PAG, telle qu’approuvée à travers la décision ministérielle déférée, que le classement des parcelles litigieuses se justifie par des considérations d’ordre urbanistique. En effet, les parcelles dont les sociétés regrettent actuellement le classement en partie en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » se trouvent localisées dans la …. Lesdites parcelles font partie d’un ilot situé entre la …, la rue … et la rue … . Or, bien que la … constitue un axe majeur de circulation vers le réseau autoroutier, il n’en reste pas moins que les parcelles situées le long de la rue … et de la rue … sont toutes classées en zone d’habitation 1 [HAB-1], de sorte que le choix du conseil communal et du ministre de prévoir une zone tampon entre la zone de faible densité et les constructions futures de la zone [MIX-u-g] pouvant atteindre, selon l’article C.4.4 de la partie écrite des PAP QE, une hauteur à la corniche de 17,50 mètres ou une hauteur à l’acrotère de 17,80 mètres, et de classer la partie arrière des parcelles en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » témoigne d’un urbanisme cohérent, comme il a par ailleurs été appliqué également dans le cadre d’îlots présentant les mêmes caractéristiques 19situés dans les quartiers de Bonnevoie, Limpertsberg et Kirchberg, tel que soutenu à juste titre par l’administration communale.
Quant à l’argument des sociétés ayant trait au fait qu’une « construction voisine adossée à la limite de la ligne séparative avec la partie arrière des terrains situés rue … » n’aurait pas été classée en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » et pour autant qu’elles aient entendu viser la parcelle référencée au cadastre sous le numéro …, il échet de retenir (i) que ladite parcelle se situe à la pointe supérieure de l’îlot en question, de sorte qu’en suivant le tracé de la « zone de jardins familiaux [JAR-jf] » prévue, seule une minuscule partie aurait potentiellement pu être classée en ce type de zone et (ii) que le classement de l’intégralité de ladite parcelle en « zone mixte urbaine [MIX-u] » entérine une situation de fait, alors que le fond de la parcelle se trouve d’ores et déjà construit.
S’agissant ensuite de l’argument des sociétés quant à la présence d’un biotope, il échet de retenir que le conseil communal a fait droit à leur objection à cet égard en ce que l’indication des biotopes a été enlevée de la partie graphique du PAG. En effet, le conseil communal avait retenu lors de sa délibération du conseil communal du 28 avril 2017 ce qui suit : « modifications partie graphique PAG, les biotopes sont enlevés du PAG ».
S’agissant du classement des parcelles litigieuses en « zone mixte urbaine », soumis au PAP QE de la « zone mixte urbaine », secteur « [MIX-u.g.], il échet d’abord de constater que s’il est vrai que les sociétés affirment dans leur requête introductive d’instance que « L’affectation de la mixité en tant que telle n’a pas été critiquée. » et dans leur mémoire en réplique que « le classement en « zone mixte urbaine [MIX-u] » en tant que tel ne se trouve pas critiqué ; il est également exact que les parties demanderesses n’ont pas attaqué la disposition de l’article 32 du PAG par rapport à la zone de bruit, mais en revanche, elles ont attaqué la disposition de l’article 15 du PAG par rapport à la « zone de jardin familiaux [JAR-jf] » », il n’en reste pas moins qu’elles ont formulé des critiques à l’égard du fait qu’en cas de nouvelle construction, les deux derniers étages devraient être affectés à l’habitat, que « la deuxième bande de construction au niveau de la largeur » se trouverait limité à 15 mètres, que le nombre d’emplacements de stationnement se trouverait limité, que la surface des balcons et des saillies aurait été réduite et que la hauteur à la corniche aurait été réduite à 17,50 mètres.
Il échet ensuite de retenir qu’à part l’affirmation non autrement précisée selon laquelle le classement en « zone mixte urbaine » et la soumission au secteur « [MIX-u.g] » du PAP QE de la « zone mixte urbaine » constitueraient « une perte de constructibilité manifeste avec une diminution de valeur évidente », les sociétés restent en défaut de soumettre des éléments concrets mettant en évidence que les auteurs des décisions déférées auraient commis un détournement, voire un excès de pouvoir, ou une erreur manifeste d’appréciation, étant rappelé qu’il n’appartient pas au juge de suppléer la carence des demandeurs et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de leurs conclusions14.
Partant, la décision du conseil communal du 28 avril 2017 et la décision ministérielle du 5 octobre 2017 ne sont nullement arbitraires, mais se justifient par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation et tendent partant à une finalité d’intérêt général 14 Trib. adm.. 17 février 2016, n° 34630 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 864.
20objectivement retraçable, à savoir un développement harmonieux et une utilisation rationnelle du sol et de l’espace urbain de la … et du quartier de ….
Il suit de tout ce qui précède que le moyen ayant trait ayant trait à un détournement et excès de pouvoir, respectivement à une mauvaise appréciation de la situation encourt le rejet.
b) Quant au moyen ayant trait à une violation de la loi et plus particulièrement des articles 16 et 10 de la Constitution - Quant au volet du moyen ayant trait à une violation de l’article 16 de la Constitution Les sociétés invoquent une violation de la loi en ce que le ministre aurait mal apprécié la portée de la réclamation dont il aurait été saisi en vertu de l’article 16 de la loi du 19 juillet 2004.
A ce titre, elles font valoir qu’elles n’auraient pas critiqué l’affectation de la mixité en tant que telle, mais le fait qu’une grande partie de leurs terrains aurait été classée en zone « JAR », ce qui ne se trouverait nullement justifié. Dans la mesure où la … serait une artère de circulation importante, les habitations y implantées ne seraient pas forcément recherchées, de sorte que le quartier se prêterait davantage à l’exercice de certains commerces ou à l’exercice d’activités du secteur tertiaire.
Dans leur mémoire en réplique, les parties demanderesses précises que la perte de 40% de la surface de la zone constructible ne résulterait pas du maintien des parcelles en zone mixte urbaine, mais à l’exigence de l’aménagement d’une zone de jardins familiaux, telle que prévue à l’article 15 de la partie écrite du PAG.
Les sociétés font valoir que le classement d’une grande partie de leurs terrains en zone « JAR » ne constituerait qu’une entrave à l’exercice du droit de la propriété. En effet, en « spoliant » le terrain d’une grande partie de sa constructibilité, il y aurait expropriation et les dispositions réglementaires portant sur ce classement violeraient l’article 16 de la Constitution et l’alinéa 1er de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits d’Homme et des libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH ». Les sociétés soutiennent encore à cet égard qu’une dérogation au principe de la protection de la propriété ne pourrait être introduite que par une loi et non pas par une disposition réglementaire communale et que non seulement aucune indemnisation n’aurait été prévue à leur profit, mais encore que le classement effectué ne revêtirait aucune utilité publique.
A titre de réplique, les sociétés exposent que des limitations au droit de propriété pourraient se justifier par la protection des règles relatives à la sécurité, la tranquillité et la salubrité publique, alors qu’en l’occurrence, on se situerait à un endroit bruyant où la qualité de vie des habitats ne se trouverait pas améliorée par le classement en large partie des parcelles en zone de jardins familiaux.
L’administration communale et la partie étatique concluent au rejet de ce volet du moyen.
21Il échet d’abord de préciser qu’aux termes de l’article 16 de la Constitution « Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité, dans les cas et de manière établis par la loi. » Aux termes de l’article 1er du premier protocole additionnel à la CEDH intitulé :
« Protection de la propriété » « Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens.
Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. ».
Force est en l’espèce en premier lieu de constater qu’aucun transfert de propriété des parcelles des sociétés n’a été décidé ou ne s’est opéré, de sorte qu’en principe, aucune expropriation au sens de l’article 16 de la Constitution ou de l’article 1er du premier protocole additionnel de la CEDH ne peut être constatée.
Par ailleurs, il échet de constater que par un arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro … du registre, cité tant par les demanderesses que par les parties défenderesses, la Cour constitutionnelle a retenu par rapport à une question de constitutionnalité dont elle a été saisie dans le cadre d’un recours contentieux dirigé contre l’adoption d’un nouveau PAG ayant notamment classé des parcelles en zone non constructible qui étaient auparavant classées en zone constructible que : « (…) l’article 16 de la Constitution garantit la protection du droit de propriété et prohibe l’expropriation, autrement que pour cause d’utilité publique et moyennant juste indemnité;
Considérant qu’un changement dans les attributs de la propriété qui est à tel point substantiel qu’il prive celle-ci d’un de ses aspects essentiels, peut constituer une expropriation;
Considérant qu’en posant en principe que les servitudes résultant d’un plan d’aménagement général n’ouvrent droit à aucune indemnité et qu’en prévoyant des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique à la base de la servitude, l’article 22, en combinaison avec les articles 5, 6, 2 et 8 de la loi modifiée du 19 juillet 2004, est contraire à l’article 16 de la Constitution;
Considérant que la contrariété de ladite disposition à la Constitution n’entrave en rien le droit des pouvoirs publics d’instaurer des servitudes d’urbanisme dans un but d’utilité publique, laissant intact le principe de la mutabilité des plans d’aménagement général et n’autorisant pas le juge administratif à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible;
Que les propriétaires touchés peuvent en revanche, conformément au droit commun, suivant la situation concrète du cas d’espèce, le cas échéant faire valoir devant le juge judiciaire 22un droit à indemnisation dépendant, notamment, de la situation du terrain, du caractère contraignant de la servitude et des projets concrets de viabilisation du terrain; ».
Dès lors, la Cour constitutionnelle, bien qu’ayant retenu que l’article 22 de la loi du 19 juillet 2004, en combinaison avec les articles 5, 6, 2 et 8 de la même loi, était contraire à l’article 16 de la Constitution, a consacré le principe de la mutabilité des PAG tout en soulignant que le juge administratif n’était pas autorisé à sanctionner un reclassement d’un terrain précédemment classé en zone constructible en zone non constructible, mais que les propriétaires concernés pouvaient se pourvoir, le cas échéant, devant le juge judiciaire pour violation du droit de propriété en vue de l’allocation d’une indemnité éventuelle.
Au vu de la solution ainsi dégagée par la Cour constitutionnelle, le tribunal est amené à retenir que le moyen d’annulation des demanderesses tiré d’une violation de l’article 16 de la Constitution est à rejeter, étant donné qu’il n’appartient pas au juge administratif de sanctionner le reclassement d’un terrain d’une zone constructible en zone non constructible et ainsi a fortiori non plus la modification des règles relatives aux constructions autorisables sur une parcelle dont le classement en zone constructible est maintenu, pour autant, évidemment, que le changement de réglementation ait été effectué dans un but d’intérêt général, ce qui est le cas en l’espèce, tel que retenu ci-avant.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen relatif à une prétendue violation de l’article 16 de la Constitution, respectivement de l’article 1er du premier protocole additionnel de la CEDH est à rejeter pour ne pas être fondé.
Les décisions déférées, n’intervenant pas en matière d’expropriation réservée à la loi par l’article 16 de la Constitution, l’analyse du moyen tiré en substance d’une violation de l’article 32 paragraphes (2) et (3) de la Constitution15 au motif que le classement litigieux serait intervenu en matière réservée à la loi, devient surabondante.
- Quant au volet du moyen ayant trait à une violation du principe d’égalité Les sociétés font encore valoir que le classement de leurs terrains serait contraire au principe d’égalité inscrit à l’article 10bis de la Constitution. Ainsi, il y aurait discrimination par rapport aux « établissements publics » (sic) et par rapport aux parcelles adjacentes. Par rapport aux « établissements publics », les sociétés donnent à considérer que l’article « 2.1. » de la partie écrite du PAG « autorise[rait] des aménagements et équipements d’intérêt général ou d’utilité publique seraient susceptibles d’être admis sans limitation de gabarit » et que « l’article 17 [de la partie écrite] du PAG, de son côté, [renverrait] aux zones soumises à l’élaboration d’un PAP QE, formalisme auquel se trouve[raient] soumis[es] [leurs parcelles] ». « Le proche voisinage renseigne[rait] que directement à côté où se trouve[rai]ent implantés les bâtiments qui 15 Article 32 de la Constitution : « (…) (2) le Grand-Duc n’a d’autres pouvoirs que ceux que lui attribuent formellement la Constitution et les lois particulières portées en vertu de la Constitution même, le tout sans préjudice de l’art. 3 de la présente Constitution.
(3) Dans les matières réservées à la loi par la Constitution, le Grand-Duc ne peut prendre des règlements et arrêtés qu’en vertu d’une disposition légale particulière qui fixe l’objectif des mesures d’exécution et le cas échéant les conditions auxquelles elles sont soumises (…) ».
23habite[eraient] des services étatiques, que le terrain dans son intégralité ser[virait] à la construction et continue[rait] de profiter intégralement sans restriction aucune de la zone mixte urbaine. De même par rapport à la construction voisine se situant de l’autre côté, on note[rait] une zone mixte qui [serait] suivie d’une zone d’habitation 1, tant au niveau de la rue … qu’au niveau de la rue …, sans qu’il n’y ait une quelconque exigence par rapport à la nécessité de réserver à ces constructions un terrain de verdure ». Il y aurait dès lors manifestement discrimination « surtout par rapport aux exigences posées par rapport aux établissements publics ». Les sociétés soutiennent qu’il ne saurait être exigé de personnes physiques ou morales d’abandonner une partie de leur terrain à « des fins d’espace de verdure », alors qu’une telle exigence ne serait pas posée à charge « des personnes publiques ».
Par rapport aux parcelles se situant de l’autre côté de la …, les sociétés soutiennent qu’il y aurait des parcelles en première ligne classées en zone mixte et des parcelles situées à l’arrière de ces parcelles qui seraient classées en zone d’habitation 2, sans qu’une exigence par rapport à une zone de verdure n’y serait dénotée.
L’administration communale et l’Etat concluent au rejet de ce volet du moyen.
Il y a d’abord lieu de préciser que le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi, tel qu’inscrit à l’article 10bis de la Constitution, suivant lequel tous les Luxembourgeois sont égaux devant la loi, applicable à tout individu touché par la loi luxembourgeoise si les droits de la personnalité, et par extension les droits extrapatrimoniaux sont concernés, ne s’entend pas dans un sens absolu, mais requiert que tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit soient traités de la même façon. Le principe d’égalité de traitement est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent, aux pouvoirs publics, tant au niveau national qu’au niveau communal, de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but16.
Il échet, à titre liminaire, au tribunal de retenir que ni la référence à l’article 217 ni celle à l’article 1718 de la partie écrite du PAG ne concernent les parcelles litigieuses, alors que, d’un côté, 16 Trib. adm. 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Lois et règlements, n° 8 et les autres références y citées.
17 « Art 2 Zone d'habitation 2 [HAB-2] La zone d'habitation 2 est destinée aux maisons d'habitation unifamiliales, bi familiales et plurifamiliales, ainsi qu'aux établissements d'hébergement.
En fonction de la localisation et de la vocation du quartier, y sont également admis des activités de commerce de détail, des activités artisanales et de loisirs, des services administratifs ou professionnels, des activités culturelles, des prestations de services qui sont le complément naturel à l'habitation, ainsi que des constructions, des établissements, des équipements et des aménagements de service public et d'intérêt général et des espaces libres correspondant à l'ensemble de ces fonctions. (…) » 18 « Art 17 Dispositions spéciales Les affectations existantes et dûment autorisées avant l'entrée en vigueur de la présente partie écrite, qui ne sont désormais plus autorisables dans la zone respective, peuvent être maintenues.
24elles ne sont pas classées en zone d’habitation 2 et, d’un autre côté, aucun maintien d’affectation est sollicité. Pour autant que les sociétés aient entendu viser l’article 2419 de la partie écrite du PAG, il échet de constater à l’instar de l’administration communale, que le PAP QE a été établi par la Ville de Luxembourg et a été approuvé par le ministre, de sorte que les sociétés ne subissent aucun formalisme additionnel.
S’agissant d’abord de la prétendue inégalité par rapport aux « établissements publics » et pour autant que les sociétés aient visé par leur référence au « proche voisinage » la parcelle référencée au cadastre sous le numéro …, précitée, abritant, selon les demanderesses, des services étatiques et qui n’est, contrairement aux développements des demanderesses, pas classée en « zone de bâtiments et d’équipements publics [BEP] », force est au tribunal de retenir que, tel que retenu ci-avant, ladite parcelle est d’ores et déjà intégralement couverte par des constructions et aménagements et qu’en plus, tel que retenu à juste titre par l’administration communale, la parcelle ne dispose que d’une profondeur variant entre 40 et 50 mètres, de sorte que la situation des terrains n’est pas comparable. Le fait que la construction implantée sur ladite parcelle se trouve occupée par des services étatiques n’a aucune incidence sur ce constat.
Pour autant que les sociétés aient visé par leur référence « à la construction voisine se situant de l’autre côté » la parcelle référencée au cadastre sous le numéro …, il échet de retenir que tout comme les parcelles appartenant aux demanderesses, la partie arrière de cette parcelle est également classée en « zone de jardins familiaux [JAR-jf] », de sorte qu’il n’y a aucun traitement différent par rapport à cette parcelle.
Concernant les parcelles situées de l’autre côté de la …, il échet de constater que l’îlot situé entre la …, la rue … et la rue … n’est pas comparable avec l’îlot contenant les parcelles appartenant aux parties demanderesses. En effet, le premier ilot est entièrement classé en zone mixte urbaine présentant dans son ensemble la même densité, tandis que le deuxième îlot renferme une zone de faible densité, à savoir la zone d’habitation 1 située le long de la rue … et de la rue …, ainsi qu’une densité plus importante au niveau de la zone mixte urbaine entre lesquelles une zone de transition s’est imposée sous forme de la « zone de jardins familiaux [JAR-jf] ».
Un café ou restaurant ayant arrêté temporairement ses activités, mais dûment autorisé avant l'entrée en vigueur de la présente partie écrite, peut être rétabli. » 19 « Art. 24 Plans d’aménagement particulier approuvés Les plans d'aménagement particulier (PAP) dûment approuvés par le Ministre perdent leur validité, à l'exception des plans d'aménagement particulier (PAP) énumérés dans le tableau ci-après et indiqués sur le plan de repérage des plans d'aménagement particulier « quartier existant (PAP QE). Les PAP maintenus énumérés dans le tableau ci-après peuvent être modifiés conformément à la loi.
Les PAP NQ en procédure depuis la saisine du conseil communal du 13 juin 2016 du présent projet de PAG sont maintenus pour autant qu'ils seront dûment approuvés par le Ministre. (…) Pour tout ce qui n'est pas réglementé dans la partie graphique respectivement dans la partie écrite des PAP maintenus, les dispositions générales du Plan d'aménagement général et du règlement sur les bâtisses en vigueur lors de l'approbation du PAP sont d'application.
Pour les PAP maintenus et qui ont été approuvés définitivement par le conseil communal avant le 4 novembre 1991 sur base de la loi du 12 juin 1937, les dispositions spéciales suivantes sont d'application, à moins que les parties écrites de ces PAP n'en disposent autrement (…) ».
25Force est ainsi au tribunal de constater que sur base des pièces et éléments lui soumis et des affirmations vagues et non étayées des sociétés relatives à la similitude de situations des autres parcelles, la situation des demanderesses et celle des propriétaires des parcelles précitées ne sont pas suffisamment comparables pour que le principe de l’égalité constitutionnelle puisse trouver vocation à s’appliquer en l’espèce.
Il s’ensuit que le moyen relatif à une violation du principe d’égalité encourt le rejet.
B) Quant au volet du recours dirigé contre la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017 Les demanderesses font valoir que « dans la mesure où la partie jardin serait due à une initiative d’ordre environnemental, la décision [devrait] également être critiquée sous cet aspect ».
Force est au tribunal de constater que les sociétés n’ont soulevé aucun moyen d’annulation spécifique à l’encontre de ladite décision. En effet, elles se sont limitées à faire valoir des moyens ayant exclusivement trait à des considérations urbanistiques, s’inscrivant dans le contexte de la loi du 19 juillet 2004 et relevant ainsi de la compétence du ministre, sans pour autant invoquer un quelconque moyen relatif à des considérations d’ordre environnemental ou s’inscrivant dans le cadre des objectifs de la loi du 19 janvier 2004, à savoir : « la sauvegarde du caractère, de la diversité et de l'intégrité de l'environnement naturel, la protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, la protection de la flore et de la faune et de leurs biotopes, le maintien et l'amélioration des équilibres et de la diversité biologiques, la protection des ressources naturelles contre toutes les dégradations et l'amélioration des structures de l'environnement naturel. ». Il s’en suit que les moyens avancés par les sociétés ne sont d’aucune pertinence en ce qui concerne la décision du ministre de l’Environnement du 6 octobre 2017, de sorte que le volet afférent de leur recours est à rejeter pour ne pas être fondé.
C) Indemnité de procédure Enfin, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 2.500.-
euros telle que formulée par les sociétés en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, aux termes duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine », est à rejeter au vu de l’issue du litige.
La même conclusion s’impose en ce qui concerne la demande en obtention d’une indemnité de procédure de 2.500.- euros, telle que formulée par la partie étatique, étant donné qu’elle omet de préciser en quoi il serait inéquitable de laisser à sa charge les frais non compris dans les dépens.
Quant à la demande de distraction des frais au profit du mandataire de la partie étatique qui la sollicite, affirmant en avoir fait l’avance, il convient de rappeler qu’il ne saurait être donné suite 26à la demande en distraction des frais posée par le mandataire d’une partie, pareille façon de procéder n’étant point prévue en matière de procédure contentieuse administrative20.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable, dans la mesure où il vise la délibération du conseil communal de la Ville de Luxembourg du 13 juin 2016 ;
pour le surplus, reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de … euros telle que formulée par les sociétés ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de … euros telle que formulée par l’Etat ;
condamne les sociétés demanderesses aux frais et dépens.
Ainsi jugé par:
Marc Sünnen, président, Daniel Weber, juge, Michèle Stoffel, juge, et lu à l’audience publique du 6 juillet 2020 par le président, en présence du greffier Lejila Adrovic.
s. Lejila Adrovic s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 juillet 2020 Le greffier du tribunal administratif 20 Trib. adm. 14 février 2001, n° 11607 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 1094 et les autres références y citées.
