Tribunal administratif N° 42841 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 mai 2019 3e chambre Audience publique du 26 novembre 2019 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de la Mobilité et des Travaux publics, en matière de permis de conduire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 42841 du rôle et déposée le 13 mai 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Daniel NOEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L- …, …, …, tendant principalement à l’annulation, sinon subsidiairement à la réformation d’une décision du ministre de la Mobilité et des Travaux publics du 12 février 2019 portant retrait de son permis de conduire ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 juillet 2019 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Daniel NOEL et Madame le délégué du gouvernement Stéphanie LINSTER en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 13 novembre 2019.
Par jugement de la chambre correctionnelle du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 19 décembre 2013, Monsieur … fut condamné à une amende de … euros, ainsi qu’à une interdiction de conduire de 24 mois, assortie d’un sursis à exécution de 18 mois, pour avoir circulé, le 16 juin 2013, sur la voie publique, avec un taux d’alcool de 1,13 mg par litre d’air expiré.
Par jugement de la chambre correctionnelle du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 2 mai 2016, Monsieur … fut encore condamné à une amende de … euros, ainsi qu’à une interdiction de conduire de 26 mois, assortie d’un sursis à exécution de 12 mois, pour avoir circulé, le 26 janvier 2016, avec un taux d’alcool de 1,17 mg par litre d’air expiré, sur la voie publique.
Par courrier recommandé du 11 juillet 2018, Monsieur … fut invité à se soumettre à des analyses toxicologiques des cheveux et d’envoyer les résultats y afférents endéans trois semaines au médecin-président de la commission médicale, courrier auquel Monsieur … ne donna pas suite.
1 Par courrier recommandé du 8 novembre 2018, Monsieur … fut de nouveau invité à se soumettre à des analyses toxicologiques des cheveux et d’envoyer les résultats y afférents endéans quinze jours au médecin-président de la commission médicale.
Le 21 novembre 2018, Monsieur … procéda aux analyses ainsi sollicitées, analyses dont les résultats affichaient un taux d’éthyl glucuronide de 51,8 pg/mg de cheveux. Vu lesdits résultats, la personne responsable au service de toxicologie du Laboratoire National de Santé retint que « la concentration de l’éthyl glucuronide dans les cheveux est compatible avec une consommation excessive et régulière d’alcool dans une période d’environ 4 mois avant le prélèvement des cheveux ».
Par convocation envoyée par courrier recommandé du 28 décembre 2018 Monsieur … fut invité à se présenter le 28 janvier 2019, devant la commission médicale des permis de conduire prévue à l’article 90 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955 portant règlement de la circulation sur toutes les voies publiques, ci-après désignés respectivement par « l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955 » et « la commission médicale ».
Lors de son audition devant ladite commission, il déclara avoir besoin de son permis de conduire pour des raisons privées, de conduire environ 5000 kilomètres par an, ne pas pouvoir s’expliquer les résultats des analyses toxicologiques et de boire occasionnellement « un Campari comme apéro ».
Dans son avis du 5 février 2019, la commission médicale conclut au retrait du permis de conduire de Monsieur … sur base de la considération que celui-ci souffre d’éthylisme et ne satisferait pas « aux conditions minima prévues par l’article 77 sous 8.1) de l’arrêté grand-
ducal [du 23 novembre 1955] et qu’il est dès lors établi qu’[il] souffre d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire ».
Par décision du 12 février 2019, le ministre de la Mobilité et des Travaux publics, ci-après désigné par « le ministre », en se ralliant à l’avis de la commission médicale du 5 février 2019, retira le permis de conduire un véhicule automoteur, ainsi que les permis de conduire internationaux délivrés sur le vu du susdit permis national à Monsieur …, décision basée sur les considérations suivantes :
« […] Vu les articles 2 et 13 de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la règlementation de la circulation sur toutes les voies publiques ;
Vu l’article 90 de l’arrêté grand-ducal modifié du 23 novembre 1955 portant règlement de la circulation sur toutes les voies publiques ;
Considérant que pour la raison reprise sous 4) du paragraphe 1er de l’article 2 de la loi du 14 février 1955 précitée une mesure administrative s’impose à l’égard de Monsieur …, né le … à … et demeurant à L- …, … ;
Considérant que l’intéressé a été entendu le 28 janvier 2019 dans ses explications par la Commission médicale prévue à l’article 90 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955 précité ;
2 Vu l’avis du 05 février 2019 de la Commission médicale précitée ;
Considérant que Monsieur … souffre d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire ; […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2019 et inscrite sous le numéro 42841 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à l’annulation, sinon subsidiairement à la réformation, de la décision ministérielle précitée du 12 février 2019.
Etant donné que dans la présente matière aucune disposition légale n’instaure un recours au fond, seul un recours en annulation a valablement pu être dirigé contre la décision ministérielle déférée. Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation. En revanche, il est compétent pour connaître du recours principal en annulation, lequel est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, Monsieur … après avoir exposé les faits et rétroactes à la base du présent litige, reproche d’abord un défaut de motivation à l’avis de la commission médicale du 5 février 2019 et par ricochet, implicitement mais nécessairement à la décision ministérielle du 12 février 2019, en ce qui concerne la nature des troubles dont il souffrirait.
Il souligne ensuite ne boire que rarement de l’alcool et conteste ainsi les résultats des analyses effectuées par le service de toxicologie du Laboratoire National de Santé. Il résulterait par ailleurs des conclusions de son médecin traitant, basées sur des analyses auxquelles il se serait soumis, qu’il ne s’adonnerait pas à une consommation régulière et excessive d’alcool. Monsieur … conteste par ailleurs avoir conduit sous l’influence d’alcool tout en relevant qu’il n’aurait plus fait l’objet d’une quelconque condamnation pénale depuis plus de 3 ans.
En se basant sur l’article 2 de la loi modifiée du 14 février 1955 concernant la réglementation sur toutes les voies publiques, ci-après désignée par « la loi du 14 février 1955 », le demandeur fait valoir qu’il ne serait pas avéré en l’espèce que le taux d’éthyl glucuronide détecté serait de nature à influer négativement ses capacités de se conformer aux règles de la sécurité routière, respectivement de permettre de conclure qu’il serait dépourvu du sens des responsabilités requis pour la conduite d’un véhicule automoteur ou encore que ses aptitudes et sa capacité de conduire un véhicule automoteur seraient entravées de manière notoire, ou de manière telle, qu’il ne serait plus capable de participer à la circulation sur la voie publique sans constituer un danger pour les autres usagers de la voie publique ou soi-
même.
Il faudrait en effet que le ministre prouve soit qu’il aurait conduit pendant la période au cours de laquelle son sang aurait contenu un certain taux d’alcool, soit qu’il aurait manifesté un comportement caractéristique résultant de la consommation d’alcool et qui aurait pu le rendre dépourvu du sens des responsabilités requis dans l’intérêt de la sécurité routière, preuve qui n’aurait toutefois pas été rapportée en l’espèce. Son dossier médical ne contiendrait d’ailleurs pas non plus un quelconque élément qui pourrait laisser conclure qu’il constituerait un danger pour soi-même ou pour les autres usagers de la voie publique. Au vu de l’ensemble de ces considérations, le demandeur conclut à l’annulation de la décision ministérielle litigieuse.
3 Le délégué du gouvernement, pour sa part, estime que la décision ministérielle attaquée serait fondée en fait et en droit et il conclut au rejet du recours sous analyse.
A titre liminaire et en ce qui concerne les développements oraux du litismandataire du demandeur à l’audience publique des plaidoiries, notamment en ce qui concerne l’affirmation que Monsieur … n’aurait pas eu le droit de conduire les mois précédant l’analyse toxicologique des cheveux, il y a lieu de souligner, outre le fait que cette dernière allégation n’est corroborée par aucune pièce probante soumise au tribunal, qu’il s’agit en l’espèce d’une procédure écrite et que le tribunal n’a pas à prendre en considération ces développements oraux du litismandataire demandeur alors qu’il lui aurait été loisible de développer le cas échéant son argumentation dans le cadre de son recours ou encore dans le cadre d’un mémoire en réplique éventuel, possibilité dont il n’a toutefois pas fait usage.
En ce qui concerne ensuite la légalité externe de la décision ministérielle litigieuse et plus particulièrement le moyen du demandeur quant à un défaut de motivation, d’une part, de l’avis de la commission médicale du 5 février 2019, ainsi que, d’autre part, et, par ricochet, de la décision déférée du 12 février 2019 qui s’y réfère, il y a, tout d’abord, lieu de rappeler que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative ne consiste en effet pas dans l’annulation de la décision concernée, mais que dans la seule suspension des délais de recours. La décision reste valable et l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif1.
Bien que le demandeur reste en défaut d’invoquer à l’appui de son moyen d’annulation tiré d’un défaut de motivation une quelconque disposition légale, il y a lieu de retenir qu’il a entendu se baser, d’une part, sur l’article 6, paragraphe (1), du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », aux termes duquel une décision administrative doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, notamment lorsqu’elle révoque ou modifie une décision antérieure, et, d’autre part, sur l’article 4 du même règlement grand-ducal en vertu duquel « Les avis des organismes consultatifs pris préalablement à une décision doivent être motivés et énoncer les éléments de fait et de droit sur lesquels ils se basent. […] ».
En l’espèce, malgré une motivation succincte de la décision ministérielle litigieuse, ainsi que de l’avis, en ce qui concerne la conclusion que Monsieur … souffrirait d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire et la nature de ces troubles, il appert néanmoins indubitablement à la lecture de la décision du 12 février 2019, que le ministre a invoqué les dispositions légales pertinentes, en l’occurrence les articles 2 et 13 de la loi du 14 février 1955, ainsi que l’article 90 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955, et s’est basé, en ce qui concerne les éléments factuels, sur les constatations faites par la commission médicale, telles que contenues dans son avis du 5 février 2019, constatations basées notamment sur les « analyses toxicologiques des cheveux (alcool)2 du 30 novembre 2018 » et sur les déclarations du demandeur en ce qui concerne sa consommation d’alcool, constatations qui ne sauraient laisser de doutes en ce qui concerne la nature des 1 Cour adm., 8 juillet 1997, n° 9918C du rôle, Pas. adm. 2019, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 85 et les autres références y citées.
2 Souligné par le tribunal.
4 infirmités, respectivement des troubles visés tant dans l’avis de la commission médicale que dans la décision ministérielle entreprise.
La motivation juridique et factuelle indiquée dans la décision critiquée, ensemble avec l’avis de la commission médicale du 5 février 2019, telle que complétée à travers le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement, suffit en conséquence aux exigences des articles 6, paragraphes (1), respectivement 4 du règlement grand-ducal précité du 8 juin 1979, de sorte que le moyen relatif à l’absence de motivation desdits actes est à rejeter.
En ce qui concerne la légalité interne de la décision litigieuse, le tribunal relève tout d’abord que lorsqu’il est saisi d’un recours en annulation, il a le droit et l’obligation d’examiner l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée, de vérifier si les motifs dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée et de contrôler si cette décision n’est pas entachée de nullité pour incompétence, excès ou détournement de pouvoir, ou pour violation de la loi ou des formes destinés à protéger des intérêts privés. Confronté à une décision relevant d’un pouvoir d’appréciation étendu, tel que cela est le cas en l’espèce, le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, peut examiner si la mesure prise n’est pas manifestement disproportionnée par rapport aux faits établis, en ce sens que cette disproportion laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité, étant relevé que la sanction d’une disproportion est limitée au cas exceptionnel où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par cette autorité. Par ailleurs, il ne saurait annuler la décision prise qu’au cas où l’erreur d’appréciation reprochée au ministre, qu’il aurait commise dans le cadre de la marge d’appréciation qui lui est laissée plus particulièrement en l’espèce à travers l’article 2 de la loi du 14 février 1955, est manifeste3.
Il convient ensuite de rappeler que l’article 2 de la loi du 14 février 1955 dispose que « Le ministre ayant les Transports dans ses attributions, désigné ci-après «le ministre», délivre les permis de conduire civils; il peut refuser leur octroi, restreindre leur validité, les suspendre et les retirer, refuser leur restitution, leur renouvellement ou leur transcription et même refuser l’admission aux épreuves si l’intéressé: […] 4) souffre d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire; […] ».
Si les infirmités et troubles ainsi visés ne sont certes pas clairement précisés, il convient de se référer, par analogie, en ce qui concerne l’éthylisme, au point 8.1. de l’article 77 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955, intitulé « Alcool », article visant la délivrance et le renouvellement d’un permis de conduire, lequel dispose quant à lui :
« Le permis de conduire n’est ni délivré ni renouvelé si l’intéressé se trouve en état de dépendance vis-à-vis de l’alcool ou s’il ne peut dissocier la conduite de la consommation d’alcool.
3 Trib. adm., 27 février 2013, n° 30584 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
5 En cas de dépendance vis-à-vis de l’alcool, le permis de conduire peut être délivré ou renouvelé, sur avis motivé de la commission médicale, au terme d’une période prouvée d’abstinence et sous réserve d’un contrôle médical régulier. […] ».
Il ressort des dispositions légales précitées qu’une personne doit être considérée comme souffrant d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire si elle se trouve en état de dépendance vis-à-vis de l’alcool ou si elle ne peut pas dissocier la conduite de la consommation d’alcool.
Dès lors et dans la mesure où les conditions prévues par l’article 77, point 8.1. de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955, précité, sont des conditions alternatives, le seul fait qu’une condition soit remplie dans le chef de l’intéressé est suffisant pour justifier qu’il souffre d’infirmités ou de troubles susceptibles d’entraver ses aptitudes ou capacités de conduire.
En l’espèce, et en ce qui concerne la condition ayant trait à une dépendance de Monsieur … vis-à-vis de l’alcool, dépendance contestée par ce dernier, il ressort des pièces versées au dossier administratif, et plus précisément du rapport d’analyse toxicologique de ses cheveux effectué le 21 novembre 2018 que le taux d’éthyl glucuronide de 51,8 pg/mg, détecté dans ses cheveux laissent conclure à une consommation excessive et régulière d’alcool sur une période de 4 mois avant le prélèvement des cheveux.
Ce constat n’est pas ébranlé par l’affirmation du demandeur, selon laquelle son médecin traitant, en se basant sur de prétendues analyses auxquelles il se serait soumis, serait formel pour affirmer qu’il ne s’adonnerait pas à une consommation régulière et excessive d’alcool, alors que ces affirmations ne sont appuyées par aucune pièce versée en cause et restent partant à l’état de pures allégations.
Si les résultats ainsi dégagés permettent dès lors effectivement de dégager une consommation abusive et continue d’alcool, ces mêmes éléments ne permettent cependant pas, faute de pièces complémentaires, de conclure ipso facto que l’assujettissement à l’alcool du demandeur soit tel que la suppression de la consommation de l’alcool dans son chef se manifesterait effectivement par un ensemble de troubles physiques respectivement psychiques, étant encore relevé à cet égard que le docteur … du Laboratoire National de Santé est resté muet sur un tel état de dépendance.
Il s’ensuit que la première condition inscrite au point 8.1. de l’article 77 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955, condition ayant trait à un état de dépendance de l’intéressé vis-à-vis de l’alcool n’est pas remplie en l’espèce.
Concernant ensuite la deuxième condition figurant au même point 8.1. de l’article 77 de l’arrêté grand-ducal du 23 novembre 1955, laquelle a trait au défaut de pouvoir dissocier la conduite de la consommation d’alcool, il résulte des éléments du dossier administratif soumis à l’appréciation du tribunal que Monsieur … a été condamné à deux reprises pour conduite sous influence d’alcool, à savoir le 19 décembre 2013 pour avoir conduit avec un taux d’alcool de 1,13 mg par litre d’air expiré et le 2 mai 2016 pour avoir circulé avec un taux d’alcool de 1,17 mg par litre d’air expiré, ces faits n’étant pas contestés par le demandeur.
6 S’il est vrai que les infractions ainsi commises et les condamnations afférentes sont largement antérieures à la décision litigieuse et que depuis cette date, le demandeur n’a a priori plus fait l’objet d’une condamnation pour conduite en état d’ivresse, il n’en reste pas moins que malgré les condamnations dont il a d’ores et déjà fait l’objet dans le cadre de son problème d’éthylisme et qui ont conduit à une interdiction de conduire de plusieurs mois dans son chef, le demandeur a repris ses habitudes en ce qui concerne sa consommation d’alcool, étant donné, comme retenu ci-avant, qu’il ressort de ses dernières analyses capillaires qu’il continue à s’adonner à une consommation excessive et régulière d’alcool, le docteur .., en charge des analyses capillaires ayant en effet retenu que la « concentration de l’éthyl glucuronide dans les cheveux est compatible avec une consommation excessive et régulière d’alcool dans une période d’environ 4 mois avant le prélèvement des cheveux ».
Dès lors, et compte tenu du comportement intransigeant du demandeur en ce qui concerne la consommation d’alcool, ainsi que de ses antécédents judiciaires, le tribunal est amené à retenir que Monsieur … n’est pas en mesure de dissocier la conduite de la consommation d’alcool, de sorte à souffrir d’une infirmité ou d’un trouble susceptible d’entraver son aptitude à conduire. Il s’ensuit que le ministre a, à juste titre, pu se baser sur l’article 2, paragraphe (1), point 4) de la loi du 14 février 1955 pour retirer le permis de conduire au demandeur.
Aucun autre moyen n’ayant été invoqué en cause, le recours en annulation est à rejeter pour ne pas être fondé.
Monsieur … sollicite encore la condamnation de l’Etat à lui payer une indemnité de procédure de …,- euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui est cependant à rejeter compte tenu de l’issue du présent litige.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours subsidiaire en réformation ;
reçoit le recours principal en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par Monsieur … ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 26 novembre 2019 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Paul Nourissier, premier juge, Géraldine Anelli, juge, 7 en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 26 novembre 2019 Le greffier du tribunal administratif 8
