Tribunal administratif N° 41429 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 juillet 2018 3e chambre Audience publique du 6 novembre 2019 Recours formé par Madame … , Luxembourg, contre une décision du ministre de l’Environnement, en matière d’examen-concours pour l’admission au stage dans la fonction publique
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 41429 du rôle et déposée en date du 13 juillet 2018 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … , demeurant à L-…, …, …, tendant à la réformation, sinon à l’annulation une décision du 30 avril 2018 du ministre de l’Environnement confirmant, sur recours gracieux, sa décision du 3 mars 2017 rejetant la candidature de Madame … à un poste d’attaché auprès du Département de l’Environnement ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 13 décembre 2018 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 janvier 2019 par Maître Jean-Marie BAULER au nom et pour compte de Madame … ;
Vu le mémoire en duplique déposé par le délégué du gouvernement au greffe du tribunal administratif en date du 7 février 2019 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment la décision déférée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Madame le délégué du gouvernement Hélène MASSARD en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 22 mai 2019.
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Il résulte des déclarations des parties qu’en date du 23 septembre 2016, Madame … réussit la partie générale de l’examen-concours pour l’admission au stage dans le groupe de traitement A1.
Par courrier du 25 octobre 2016, Madame … présenta sa candidature pour un poste d’attaché vacant, référencé sous le numéro 5390, au ministère du Développement durable et des Infrastructures, département de l’Aménagement du territoire, ci-après désigné par « le département de l’Aménagement du territoire ». Cette candidature fut rejetée par le ministre du Développement durable et des Infrastructures en date du 14 décembre 2016.
Le 16 février 2017, Madame … présenta au ministère du Développement durable et des Infrastructures, département de l’Environnement, désigné ci-après par « le département de l’Environnement », sa candidature pour le poste vacant d’attaché, référencé sous le numéro 5822. Cette candidature fut également rejetée par courrier électronique du 3 mars 2017.
Par courrier du 7 novembre 2017, Madame … introduisit un recours gracieux auprès du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative à l’encontre des deux refus des 14 décembre 2016 et 3 mars 2017.
Par courrier du 30 novembre 2017, le ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative accusa réception du recours gracieux de Madame … et l’informa de la transmission de son courrier au ministère du Développement durable et des Infrastructures, ci-après désigné par « le ministère », qui serait compétent en la matière.
Le 19 janvier 2018, le ministre du Développement durable et des Infrastructures rejeta le recours gracieux de Madame … introduit à l’encontre du refus de sa candidature pour le poste d’attaché portant le numéro 5390 et l’informa que son recours gracieux visant le poste d’attaché référencé sous le numéro 5822 a été transmis au département de l’Environnement.
Par courrier du 29 janvier 2018, Madame … introduisit encore un recours gracieux auprès du ministre du Développement durable et des Infrastructures à l’encontre des refus des 14 décembre 2016 et 3 mars 2017 dont elle a fait l’objet.
Par courrier du 30 avril 2018, le ministre de l’Environnement, ci-après désigné par « le ministre », rejeta le recours gracieux de Madame … concernant le poste d’attaché, référencé sous le numéro 5822, décision étant libellée comme suit :
« […] En mains votre courrier dans l’affaire émargée qui ne suscite pas d’explications particulières, vu les informations déjà fournies par le Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative et que je partage entièrement.
Par ailleurs, si votre profil ne correspond pas à nos attentes, sans pour autant vous avoir invité à un entretien, ceci est principalement dû au profil recherché et qui consiste à celui mentionné dans la publication de poste, notamment le domaine de plans d’aménagement généraux et particuliers voire les études d’impacts environnementaux.
Comme il vous est expliqué dans la réponse du Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative, il n’y a pas d’obligation expressis verbis d’inviter tous les candidats et que nous avons procédé à une sélection sur base des dossiers soumis.
En vous souhaitant bonne chance dans vos démarches futures quant à la recherche d’un emploi qui corresponde à vos attentes, je vous d’agréer Madame, l’expression de mes sentiments distingués. […] ».
Par requête déposée le 13 juillet 2018 au greffe du tribunal administratif, Madame … a introduit un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la décision du ministre intervenue sur recours gracieux et ayant rejeté sa candidature à un poste d’attaché auprès du département de l’Environnement.
Aucune disposition légale n’instaurant un recours au fond en la présente matière, seul un recours en annulation a pu être introduit contre la décision déférée.
Il s’ensuit que le tribunal doit se déclarer incompétent pour connaître du recours principal en réformation. Il est en revanche compétent pour connaître du recours en annulation introduit à titre subsidiaire contre la décision déférée du 30 avril 2018.
Le recours en annulation est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et après avoir rappelé les faits et rétroactes se trouvant à la base de la décision ministérielle déférée, la demanderesse reproche au département de l’Environnement d’avoir commis une erreur de fait, sinon une erreur manifeste d’appréciation constitutive d’un excès de pouvoir, sinon d’un détournement de pouvoir dans son courrier du 19 janvier 2018. Elle fait plus particulièrement valoir que, contrairement à ce qu’aurait retenu ledit département en octobre 2015, l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’Etat, désigné ci-après par « le règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 », ne lui aurait pas été applicable dans la mesure où, d’une part, il serait applicable uniquement « aux examens-concours organisés pour l’admission au stage » et que, d’autre part, elle aurait réussi l’examen-concours général pour l’admission au stage en date du 23 septembre 2016, la demanderesse s’interrogeant ainsi sur le fait de savoir comment l’administration pourrait soutenir que le 29 octobre 2015 elle aurait, d’ores et déjà, passée « un entretien personnel tenant lieu d’épreuve spéciale au sens de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 ». Elle en conclut que la partie étatique ne pourrait pas soutenir que l’entretien du 29 octobre 2015 tienne lieu d’épreuve spéciale au sens de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, alors qu’à cette date elle n’avait pas encore réussi l’examen-concours général pour l’admission au stage. Il serait manifeste que malgré ses itératives sollicitations, le ministère n’aurait jamais daigné réexaminer sa candidature, et ce pendant plus de deux ans.
Dans son mémoire en réplique et quant aux développements du délégué du gouvernement selon lesquels le courrier du 19 janvier 2018 ne ferait pas l’objet du présent recours, de sorte que l’argumentation de la demanderesse y relative devrait être écartée, elle fait valoir que son recours précontentieux aurait visé les deux décisions de rejet de ses candidatures, à savoir la décision de refus pour le poste n° 5822, ainsi que celle pour le poste n° 5390. Le fait que le ministre n’aurait décidé de prendre une décision de refus sur recours gracieux qu’à l’encontre de la candidature pour le poste portant le n° 5822, ce qui ne ressortirait, d’ailleurs, pas de la décision en question, ne lui serait pas opposable. A cet égard, elle donne encore à considérer qu’en ayant pris une décision confirmative sur recours gracieux, le ministère via le ministre aurait nécessairement fait siennes les dispositions et les motifs des décisions précédentes qu’il confirme. Ainsi, la motivation contenue dans le courrier du ministère du 19 janvier 2018 ferait intégralement partie de la décision attaquée du 30 avril 2018 prise par le ministre et qui confirmerait les deux décisions précédentes. Il résulterait de ce qui précède que le rejet de sa candidature pour le poste n° 5390, qui aurait été confirmé par la décision du 30 avril 2018, reposerait sur des motifs de pure opportunité.
La demanderesse conclut ensuite à une violation des alinéas 3 et 4 de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 en insistant sur la circonstance qu’il résulterait desdites dispositions que tous les candidats qui auraient réussi aux épreuves générales seraientadmissibles aux épreuves spéciales et que ces dernières seraient obligatoires. Ce serait dès lors à tort que, d’une part, la décision litigieuse énoncerait qu’il n’y aurait « pas d’obligation expressis verbis d’inviter tous les candidats » à une épreuve spéciale et que, d’autre part, la sélection se serait faite sur base des dossiers soumis. Ce serait encore à tort que dans le courrier du 30 novembre 2017 du Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative, il aurait été retenu que l’épreuve spéciale pourrait varier selon les besoins et les exigences des ministères et des administrations qui recrutent et qu’il ne serait pas rare qu’une administration refuse une candidature sans avoir invité le candidat à une entrevue.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse insiste sur le fait que bien que l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 aurait été abrogé par le règlement grand-ducal du 1er juin 2018 portant modification du règlement grand-ducal modifié du 30 septembre 2015 fixant les conditions et modalités d’inscription et d’organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’État, ce dernier ne serait entré en vigueur qu’après la prise de la décision litigieuse, de sorte que l’article 8, précité, qui prévoirait que tous les candidats ayant réussi aux épreuves générales sont admissibles aux épreuves spéciales et que celles-ci sont obligatoires, serait applicable au présent litige. Elle souligne encore que dans la mesure où il résulterait, en outre, de l’article 8 en question que les épreuves spéciales pourraient revêtir soit la forme d’un entretien personnel et professionnel, soit d’une mise en situation professionnelle écrite ou orale, le législateur n’aurait en aucun cas prévu une « sélection sur base des dossiers soumis » et ce afin d’éviter que des candidatures soient rejetées sans entretien, mais aussi et surtout, afin d’empêcher qu’un candidat soit retenu sans entretien, ni mise en situation professionnelle. Le législateur aurait ainsi voulu éviter les risques d’excès, voire de détournement de pouvoir, tel que cela serait le cas en l’espèce.
Le délégué du gouvernement conclut, quant à lui, au rejet du recours, pour n’être fondé dans aucun de ses moyens.
Il fait, tout d’abord, valoir que les développements de la demanderesse relatifs à une erreur manifeste d’appréciation devraient être écartés pour ne pas être pertinents, alors qu’ils se rapporteraient au courrier du 19 janvier 2018 du ministre du Développement durable et des Infrastructures, courrier qui ne ferait pas l’objet du présent recours. En tout état de cause, la demanderesse resterait en défaut d’établir en quoi la partie étatique aurait commis une erreur manifeste d’appréciation constitutive d’un excès sinon d’un détournement de pouvoir.
En ce qui concerne la violation alléguée de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, le délégué du gouvernement met en exergue que tant dans sa version initiale que dans sa version modifiée, ledit article ne définirait pas quelle forme les épreuves spéciales devraient revêtir et il en conclut que chaque administration serait libre de choisir leur forme, et ce compte tenu de ses besoins et de ses exigences. Il donne encore à considérer, dans ce même contexte, que le règlement grand-ducal du 30 septembre 2015 indiquerait que les épreuves spéciales pourraient revêtir la forme d’un entretien personnel et professionnel et qu’elles ne devraient pas obligatoirement consister en un entretien personnel, mais pourraient revêtir une autre forme comme par exemple l’analyse de toutes les candidatures et la sélection sur base des dossiers soumis, tel que cela aurait été le cas en l’espèce.
Le tribunal se doit de prime abord de préciser l’objet du recours sous analyse. A cet égard, il convient en effet de relever qu’en l’espèce le tribunal est uniquement saisi d’un recours introduit à l’encontre de la décision ministérielle du 30 avril 2018 par laquelle le ministre aconfirmé le refus du 3 mars 2017 de la candidature de la demanderesse au poste d’attaché, référencé sous le numéro 5822, auprès du département de l’Environnement du ministère. Il résulte, en effet, de la décision litigieuse que le refus du ministre vise un poste à pourvoir auprès du département de l’Environnement du ministère se situant dans le « domaine de plans d’aménagement généraux et particuliers, voire les études d’impacts environnementaux ». Il s’ensuit que ce poste concerne exclusivement le département de l’Environnement.
Ce constat est encore corroborée par les pièces versées au dossier et plus particulièrement par le courrier du département de l’Aménagement du territoire du ministère du 19 janvier 2018 par lequel le ministre du Développement durable et des Infrastructures rejette le recours gracieux de la demanderesse introduit à l’encontre du refus de sa candidature pour le poste d’attaché auprès du département de l’Aménagement du territoire, référencé sous le numéro 5390, et l’informe qu’il a « transmis [son] courrier [du 7 novembre 2017 par lequel elle a introduit un recours gracieux à l’encontre des refus concernant les postes n° 5390 et 5822 à pourvoir auprès du département de l’Aménagement du territoire, respectivement auprès du département de l’Environnement], ainsi que la réponse [du 30 novembre 2017] du Ministère de la Fonction publique et de la Réforme administrative au Département de l’environnement pour le traitement de [sa] demande de recours gracieux concernant le poste n° 5822 ».
L’argumentation de la demanderesse selon laquelle son recours gracieux du 7 novembre 2017 aurait visé les deux décisions de rejet de ses candidatures ne saurait énerver ces conclusions. Il convient, en effet, de relever que bien que ledit recours gracieux de la demanderesse visait effectivement le rejet de sa candidature pour le poste numéro 5390 auprès du département de l’Aménagement du territoire, ainsi que le rejet de celle pour le poste, référencé sous le numéro 5822, auprès du département de l’Environnement, il résulte du courrier du 30 novembre 2017 du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, qu’il a transmis ledit courrier au ministère afin que ce dernier puisse clarifier la situation. C’est ensuite par courrier du 19 janvier 2018 que le ministre du Développement durable et des Infrastructures a rejeté le recours gracieux de la demanderesse introduit à l’encontre du refus de sa candidature pour le poste numéro 5390, courrier ne faisant pas l’objet du présent recours, et ce n’est finalement que par décision du 30 avril 2018 que le ministre a rejeté son recours gracieux introduit à l’encontre du refus de sa candidature pour le poste d’attaché, référencé sous le numéro 5822, auprès du département de l’Environnement.
Dans ces circonstances, le tribunal retient que dans la mesure où dans sa décision du 30 avril 2018, le ministre s’est exclusivement prononcé par rapport à la candidature de la demanderesse pour le poste d’attaché référencé sous le numéro 5822 auprès du département de l’Environnement, seul ce refus fait l’objet du présent litige.
Partant, les développements de la demanderesse ayant trait à une erreur de fait, sinon à une erreur d’appréciation manifeste constitutive d’un excès de pouvoir, sinon d’un détournement de pouvoir de la part du ministère dans son courrier du 19 janvier 2018 sont à rejeter pour défaut de pertinence en ce qu’ils visent une décision ne faisant pas l’objet du recours sous examen.
Il convient ensuite de relever que dans le cadre du recours en annulation l’analyse du tribunal ne saurait se rapporter qu’à la situation de fait et de droit telle qu’elle s’est présentée au moment de la prise de la décision déférée, le juge de l’annulation ne pouvant faire porter son analyse ni à la date où le juge statue, ni à une date postérieure au jour où la décision déféréea été prise1, de sorte que le contrôle de la décision déférée doit se faire par rapport à la législation en vigueur au moment de la prise de décision.
Aux termes de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, dans sa version applicable au moment de la prise de décision ministérielle déférée, et intitulé « Epreuves des examens-concours » :
« Les examens-concours se font en deux parties distinctes.
Les épreuves générales comportent un nombre déterminé d’épreuves telles que définies à l’article 9. Les épreuves générales sont obligatoires et sont organisées par le ministre.
Les épreuves spéciales sont axées sur le profil spécifique du poste. Tous les candidats qui ont réussi aux épreuves générales sont admissibles aux épreuves spéciales.
Les épreuves spéciales sont obligatoires et organisées par les administrations ou services concernés, en cas de besoin en collaboration avec le ministre, et peuvent revêtir soit la forme d’un entretien personnel et professionnel, soit d’une mise en situation professionnelle écrite ou orale. Elles peuvent être complétées par l’établissement d’une évaluation des compétences sociales et d’un test d’aptitude professionnelle ».
Il résulte des dispositions qui précèdent que les examens-concours se font en deux parties distinctes se composant d’épreuves générales et d’épreuves spéciales. Il en ressort également que tant les épreuves générales, que les épreuves spéciales sont obligatoires et que tous les candidats ayant réussi aux épreuves générales sont admissibles aux épreuves spéciales.
Finalement, il en découle que les épreuves spéciales peuvent revêtir soit la forme d’un entretien personnel et professionnel, soit d’une mise en situation professionnelle écrite ou orale et peuvent en outre être complétés par l’établissement d’une évaluation des compétences sociales et d’un test d’aptitude professionnelle.
Les examens-concours se feront ainsi en deux étapes distinctes à tous les niveaux.
D’une part, les épreuves générales écrites obligatoires auxquelles participent tous les candidats qui remplissent les conditions d’admission à l’examen-concours. D’autre part, pour tous les candidats ayant réussi les épreuves générales et à condition qu’ils aient manifesté leur intérêt pour l’un des postes en question, des épreuves spéciales axées sur le profil du poste vacant seront organisées par les administrations qui disposent d’un poste vacant à pourvoir. Ces épreuves sont indépendantes des épreuves générales et peuvent revêtir le caractère d’une épreuve à caractère technique orale ou bien d’une mise en situation professionnelle. Le résultat à cette épreuve spéciale sera déterminant pour le choix du candidat2.
En l’espèce, il résulte des éléments du dossier, ainsi que des déclarations, de part et d’autre, qu’à la session du 21 juin 2016, la demanderesse a participé à la partie générale de l’examen-concours pour l’admission au stage dans le groupe de traitement A1 et qu’en date du 23 septembre 2016 elle a réussi l’examen-concours général, de sorte à avoir été admissible aux épreuves spéciales.
1 Trib. adm., 23 mars 2005, n° 19061 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 21 et les autres références y citées.
2 Projet de règlement grand-ducal portant organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’Etat, exposé des motifs, p. 3.
Or, force est au tribunal de constater, que tel qu’il résulte des déclarations des parties, ainsi que des éléments du dossier, qu’après sa réussite à la partie générale de l’examen-concours, la demanderesse n’a pas été invitée à un entretien personnel et professionnel ni fait l’objet d’une mise en situation professionnelle écrite ou orale. Il résulte au contraire des éléments du dossier, et plus particulièrement de la décision ministérielle déférée du 30 avril 2018 que le ministre a confirmé son refus initial de la candidature de la demanderesse au motif que son « profil ne correspond[rait] pas [aux] attentes [du département de l’Environnement], sans pour autant [l’] avoir invité à un entretien » et l’informa qu’il « n’y a[aurait] pas d’obligation expressis verbis d’inviter tous les candidats et qu[’il] a[…] procédé à une sélection sur base des dossiers soumis ».
Or, conformément à l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, précité, les épreuves spéciales sont obligatoires et elles peuvent revêtir deux formes, soit celles d’un entretien personnel et professionnel, soit celle d’une mise en situation professionnelle écrite ou orale, le texte ne prévoyant en effet aucune autre configuration, voire « une sélection sur base des dossiers soumis ».
Il convient, en outre, de relever qu’avec l’introduction des épreuves spéciales est offert aux administrations et services de l’Etat qui ont recours au recrutement centralisé, un choix élargi de candidats potentiels en tenant davantage compte de leurs intérêts et compétences. Une affectation « forcée » d’un candidat qui n’a aucune motivation pour le poste qui lui est proposé d’office sera ainsi évitée. Ainsi, le classement en rang utile ne jouera plus dans le choix du candidat à retenir. Ceci revient à dire que la réussite seule à un examen-concours ne donne plus de garantie quant à une admission au stage et le droit automatique à un poste vacant cessera d’exister. Les futurs stagiaires seront ainsi choisis sur base du résultat à l’épreuve spéciale en fonction de leurs compétences professionnelles et sociales3.
Il s’ensuit qu’en omettant de convoquer la demanderesse à un entretien personnel et professionnel ou de la soumettre à une mise en situation professionnelle écrite ou orale, de sorte à l’avoir privée de l’épreuve spéciale pourtant obligatoire, épreuve qui, de surcroît, aurait permis au ministre d’évaluer si elle possède ou non les compétences requises pour le poste d’attaché auprès du département de l’Environnement, référencé sous le numéro 5822, le ministre a violé les dispositions de l’article 8 du règlement grand-ducal du 30 septembre 2015, et plus précisément les alinéas 3 et 4 dudit article, de sorte qu’il y a lieu d’annuler la décision ministérielle déférée du 30 avril 2018.
En ce qui concerne la demande en allocation d’une indemnité de procédure de … euros formulée par la demanderesse sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-ci est à rejeter étant donné que la demanderesse omet de spécifier la nature des sommes exposées et en quoi il serait inéquitable de laisser ces frais à sa charge exclusive.
Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;
3 Projet de règlement grand-ducal portant organisation des examens-concours d’admission au stage dans les administrations et services de l’Etat, exposé des motifs, p. 3.reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
au fond le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de l’Environnement du 30 avril 2018 et renvoie l’affaire en prosécution de cause devant ledit ministre ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure formulée par Madame … ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 6 novembre 2019 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Paul Nourissier, premier juge, Stéphanie Lommel, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 6 novembre 2019 Le greffier du tribunal administratif 8
