Tribunal administratif N° 41393 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 juillet 2018 1re chambre Audience publique du 30 septembre 2019 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du bourgmestre de la Ville de Dudelange, en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 41393 du rôle et déposée le 6 juillet 2018 au greffe du tribunal administratif par Maître Brice Olinger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à …, tendant à l’annulation 1) d’une décision du bourgmestre de la Ville de Dudelange du 17 mai 2018 portant refus d’une demande d’autorisation de morcellement en quatre unités distinctes d’une parcelle n° … inscrite au cadastre de la commune de Dudelange, section … de …, et 2) d’une décision du même bourgmestre du 26 juin 2018 portant refus d’une demande d’autorisation de morcellement en trois unités distinctes de la parcelle précitée n° … et confirmant sa décision de refus du 17 mai 2018, précitée ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, demeurant à Luxembourg, du 13 juillet 2018 portant signification de ce recours à la Ville de Dudelange, établie en sa maison communale à L-3590 Dudelange, Place de l’Hôtel de Ville, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 juillet 2018 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la Ville de Dudelange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 10 octobre 2018 par Maître Steve Helminger, au nom de la Ville de Dudelange, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 novembre 2018 par Maître Brice Olinger, au nom de …, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 5 décembre 2018 par Maître Steve Helminger, au nom de la Ville de Dudelange, préqualifiée ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions déférées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Brice Olinger et Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 29 avril 2019.
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Il ressort des explications concordantes des parties et des éléments de la cause que Monsieur … est propriétaire d’une maison unifamiliale sise à …, sise sur un terrain d’une surface 1de 15,30 ares, inscrit au cadastre de la Ville de Dudelange, section … de …, sous le numéro ….
En date du 29 mars 2018, Monsieur … introduisit une demande d’autorisation en vue de voir sa parcelle morcelée en quatre parcelles distinctes, en joignant à cette demande des esquisses.
Par décision du 17 mai 2018, le bourgmestre de la Ville de Dudelange, désigné ci-après par « le bourgmestre », refusa de faire droit à cette demande dans les termes suivants :
« […] Suite à votre demande du 13 avril 2018 relative à la démolition de la maison unifamiliale sise N°…, … en vue de la construction de 4 immeubles à 4 appartements, présentée aux membres de la Commission des Bâtisses dans la séance du 07 mai 2018, je suis au regret de devoir vous informer qu'il m'est impossible d'autoriser votre projet.
En effet, les membres de la Commission des Bâtisses estiment que votre projet aurait un trop grand impact sur l'ensemble du quartier en aménageant un total de 16 nouvelles unités d'habitation à la place d'une maison unifamiliale isolée. Actuellement aucun immeuble à appartements ne se situe dans la ….
J'estime que votre projet ne s'intègre pas au quartier existant et je suis d'avis que ce projet nie et dévalorise ce tronçon de rue caractérisé par des maisons unifamiliales. Ainsi, je vous suggère d'adapter le projet à l'échelle du quartier, en revoyant le nombre d'unités d'habitation à créer à la baisse avec un maximum de 2 maisons bifamiliales.
Ensuite, je vous signale que chaque immeuble doit disposer de sa propre cage d'escalier et tout pignon construit sur la limite doit être conçu en mur pare-feu, valeur minimale REI 90. Une construction doit être isolée des bâtiments contigus par des murs coupe-feu d'une durée de résistance minimale de 180 minutes (REI 180) tel que prescrit à l'article 44 du plan d'aménagement général actuellement en vigueur.
Suivant l’article 54.2 du plan d’aménagement général les pièces d’habitation ainsi que les chambres à coucher doivent avoir une superficie d’au moins 10 m², la largeur minimale étant de 2,50 m. Or, diverses chambres dans votre projet ne respectent pas cette stipulation.
Je vous signale que l'accès carrossable par terrain ne peut être supérieur à 6 m. Or, votre projet ne respecte pas cette stipulation en ce qui concerne l'immeuble du côté gauche.
En plus, suivant les prescriptions du plan d'aménagement général actuellement en vigueur toute nouvelle construction devra respecter un recul d'au moins 2,50 m à la limite latérale de la parcelle cadastrale. C'est pourquoi, les caves projetées dans l'immeuble du côté droit ne peuvent pas être autorisées.
Finalement, j'aimerais être en présence d'un levé topographique de votre terrain établi par un bureau d'études agréé.
Selon les dispositions législatives en vigueur, il est de mon devoir de vous informer qu'il vous est loisible d'introduire un recours en annulation contre cette décision devant le Tribunal administratif, par l'intermédiaire d'un avocat inscrit à la liste I du tableau des avocats, dans un délai de trois mois à partir de la présente. […] ».
2 Suite à une entrevue avec le bourgmestre et deux représentants du service technique de la Ville de Dudelange, Monsieur … introduisit en date du 30 mai 2018 une nouvelle demande d’autorisation ayant pour objet le morcellement de son terrain en trois unités distinctes.
Par décision du 26 juin 2018, le bourgmestre refusa de faire droit à cette demande, tout en confirmant sa décision de refus émise le 17 mai 2018.
Cette décision est libellée comme suit :
« […] Suite à votre demande du 30 mai 2018 relative au morcellement du terrain sis N°…, … en 3 places à bâtir en vue de la construction de 3 immeubles à 3 appartements, présentée aux membres de la Commission des Bâtisses dans la séance du 18 juin 2018, je suis au regret de devoir vous informer qu'il m'est impossible d'autoriser votre projet.
En effet, je me dois de vous confirmer mon refus du 17 mai 2018. Il est à noter que vous avez revu votre projet à la baisse, toutefois j'estime que la création de 3 immeubles à 3 appartements aurait tout de même encore un trop grand impact sur l'ensemble du quartier.
Ainsi, je maintiens ma suggestion de revoir votre projet à la baisse en prévoyant un maximum de 2 maisons bifamiliales.
Ensuite, je vous rappelle que chaque immeuble devra disposer de ses propres infrastructures techniques ainsi que de sa propre cage d'escalier. Or, votre projet prévoit uniquement deux locaux techniques et deux cages d'escalier pour les 3 immeubles.
Il y a lieu de vous rappeler que la chaussée se trouvant devant votre terrain ne peut actuellement pas être considérée comme voie publique vu qu'elle est en possession de plusieurs riverains habitant dans la ….
Il est à noter que suivant l'article 1.2 du plan d'aménagement général, seuls peuvent recevoir des constructions les fonds ayant un accès direct à la voirie publique, d'une largeur minimale de 5 m, et reliés à tous les réseaux de distribution et d'infrastructure. Or, votre terrain ne se trouve pas aux abords d'une voie publique munie de toutes les infrastructures indispensables.
Je vous prie de me présenter un levé topographique de votre terrain établi par un bureau d'études agréé.
Selon les dispositions législatives en vigueur, il est de mon devoir de vous informer qu'il vous est loisible d'introduire un recours en annulation contre cette décision devant le Tribunal administratif, par l'intermédiaire d'un avocat inscrit à la liste I du tableau des avocats, dans un délai de trois mois à partir de la présente. […] ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 6 juillet 2018 et inscrite sous le numéro 41393 du rôle, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à l’annulation 1) de la décision du bourgmestre du 17 mai 2018 refusant de faire droit à sa demande d’autorisation de morcellement de la parcelle n° …, préqualifiée, en quatre unités distinctes et 2) de la décision du bourgmestre du 26 juin 2018 refusant de faire droit à sa demande d’autorisation de morcellement de la même parcelle en trois unités distinctes et confirmant la décision de refus du 17 mai 2018.
3 Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en matière de demande de morcellement, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre les décisions déférées qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et au-delà des faits et rétroactes relatés ci-dessus, le demandeur explique que l’objectif de sa première demande d’autorisation aurait été celui de morceler le terrain en quatre unités pour demander, dans une seconde phase, une autorisation pour la démolition de la maison unifamiliale existante et pour la construction de quatre immeubles à quatre appartements chacun.
Il précise que ce serait à la demande de la Ville de Dudelange qu’il aurait fourni des esquisses du projet de construction qu’il entendrait de réaliser.
Il insiste sur le fait qu’il ne souhaiterait actuellement plus que son terrain soit morcelé en trois parcelles distinctes, tout en soulignant que sa demande en ce sens serait le fruit de concessions de sa part et n’aurait été introduite que dans l’espoir que le bourgmestre fasse droit à sa demande de morcellement afin que le projet puisse être rapidement mis en œuvre.
En droit et par rapport à la décision du 17 mai 2018, le demandeur soutient que les motifs avancés par le bourgmestre ne justifieraient pas le refus de morceler son terrain en quatre unités distinctes.
Il avance qu’un seul motif de refus serait a priori pertinent par rapport à sa demande de morcellement, à savoir celui consistant à dire que seules deux maisons bifamiliales pourraient être construites sur le terrain litigieux au lieu de quatre immeubles à quatre appartements. En revanche, les autres motifs ne pourraient valoir pour refuser une demande de morcellement d’un terrain, ceux-ci ne pouvant, selon lui, devenir pertinents que lorsqu’une demande d’autorisation de construire aura été introduite.
Il insiste sur le fait qu’à ce jour, seule une demande de morcellement aurait été introduite auprès du bourgmestre et que ce ne serait qu’à la demande de l’administration communale que des esquisses d’un projet de construction auraient été transmises.
S’agissant précisément des motifs de refus contenus dans la décision déférée du 17 mai 2018, le demandeur soutient tout d’abord que ce serait à tort que le bourgmestre a retenu que le projet de construction ne s’intégrerait pas dans le quartier existant et qu’il aurait pour effet de dévaloriser la …, tout en insistant sur le fait que ce motif de refus serait, par ailleurs, contredit par la zone dans laquelle le terrain litigieux serait classé.
En effet, il découlerait du plan d’aménagement général de la Ville de Dudelange, ci-
après désigné par « le PAG », que la parcelle litigieuse se situerait en zone de moyenne densité et non pas en zone de faible densité.
Or, si le règlement sur les bâtisses de la Ville de Dudelange, ci-après désigné par « le RB », prévoyait en son article 1.2, alinéa 4, que « les parcelles devront avoir des dimensions telles qu’il soit possible d’y construire un bâtiment en dehors de reculs sur les limites imposées », ce qui, selon le demandeur, serait possible en l’espèce et non contesté par la Ville de Dudelange, il donne à considérer que l’article 2.4.1 du RB définirait la zone d’habitation de moyenne densité comme visant les parties du territoire réservées aux maisons unifamiliales, 4bifamiliales et aux immeubles de plusieurs logements avec un maximum de quatre logements par unité.
Il avance que l’article 2.4.2. du RB autoriserait les constructions en bande qui devraient être implantées dans « une bande de 15 mètres de profondeur, parallèle à l’alignement des rues et distantes de 6 mètres de ce dernier ».
Il conclut que ce serait dès lors à tort que le bourgmestre a affirmé que le projet de construction litigieux ne s’intégrerait pas dans le quartier existant, tout en insistant sur le fait que ce serait la Ville de Dudelange elle-même qui avait classé le terrain litigieux dans la zone de moyenne densité permettant partant ce genre de constructions.
Le demandeur estime qu’en lui imposant de revoir son projet de construction à la baisse en prévoyant un maximum de deux maisons bifamiliales, le bourgmestre aurait ajouté des limitations urbanistiques qui ne seraient pas prévues par le RB, tout en insistant sur le fait qu’une telle limitation ne se justifierait que si le terrain était classé en zone de faible densité où seules des maisons uni- et bifamiliales seraient autorisées, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
Il ajoute que la construction d’immeubles à quatre appartements serait en principe autorisée dans les zones de moyenne densité, tel que cela ressortirait d’une annonce immobilière pour la vente d’appartements se trouvant dans deux immeubles à quatre appartements, chacun sis dans la … à Dudelange, le demandeur précisant que les deux immeubles seraient en cours de construction sur un terrain de 8,34 ares, entouré de maisons unifamiliales, ayant été morcelé en deux parcelles distinctes et sur lequel se serait trouvée auparavant également une maison unifamiliale.
A toutes fins utiles, il précise que, contrairement à l’affirmation du bourgmestre, le RB n’imposerait pas que chaque immeuble dispose de sa propre cage d’escalier, l’article 32 du RB prévoirait, en effet, pour ce qui est des constructions groupées, que certains locaux ou installations pourraient être organisés en commun, tels les escaliers.
Il avance, à cet égard, que sa demande d’autorisation ne viserait que le morcellement de son terrain et non pas sa construction, de sorte que la question de la cage d’escalier ne deviendrait pertinente qu’au moment de l’introduction d’une demande d’autorisation de construire.
Il donne à considérer que si dans le cas de l’espèce les deux solutions étaient d’un point de vue technique envisageables, à savoir un escalier pour chaque immeuble ou un escalier à partager par deux immeubles, cette deuxième solution serait bien plus avantageuse dans un souci de commodité et de sécurité des utilisateurs, alors que, d’une part, les marches seraient, dans ce cas, rectangulaires au lieu d’être triangulaires et que, d’autre part, les paliers permettraient aux utilisateurs d’y porter plus facilement des objets de grande taille.
En ce qui concerne l’obligation de concevoir un mur pare-feu, il met en exergue qu’il s’agirait là de modalités techniques qui seraient en pratique reprises dans la décision d’autorisation de construire à délivrer et au respect desquelles le permis de construire serait subordonné. Par contre, il ne saurait être question de refuser une demande de morcellement sous ce prétexte, le demandeur précisant qu’il n’aurait aucune difficulté à respecter cette condition.
5Quant au motif de refus consistant à dire que les chambres n’auraient pas une superficie minimale de 10 m² ni une largeur minimale de 2,5 mètres, il soutient que cette argumentation serait sans incidence sur la demande de morcellement, tout en insistant sur le fait que le bourgmestre ne saurait se baser sur les esquisses transmises à titre informatif à la Ville de Dudelange pour refuser sa demande.
S’agissant de la violation de la limite de six mètres concernant l’accès carrossable par terrain telle qu’avancée par le bourgmestre, il réitère son argumentation selon laquelle cette problématique ne serait pas pertinente dans le cadre d’une demande de morcellement.
Cette même argumentation vaudrait encore en ce qui concerne le non-respect invoqué d’un recul d’au moins 2,5 mètres par rapport à la limite latérale de la parcelle cadastrale, le demandeur insistant sur le fait que cette condition ne deviendrait pertinente que dans le cadre d’une demande d’autorisation de construire.
S’agissant de la motivation à la base de la décision de refus du 26 juin 2018, le demandeur renvoie à ses développements visant la question de l’intégration du projet litigieux au quartier existant ainsi que celle de la cage d’escalier.
Il avance, ensuite, que ce serait à tort que le bourgmestre estime que le projet de construction ne serait pas réalisable au motif que la chaussée longeant la parcelle litigieuse ne pourrait actuellement être considérée comme voie publique, vu qu’elle serait en possession de plusieurs riverains habitant la ….
Il fait, à cet égard, valoir que la maison unifamiliale sise sur la parcelle litigieuse serait bien reliée à la voirie publique ainsi qu’aux réseaux de distribution et d’infrastructures, de sorte qu’il n’existerait objectivement aucune raison s’opposant à la mise en place des accès nécessaires aux quatre bâtiments projetés.
Il donne à considérer que suivant la convention conclue entre le collège échevinal de la Ville de Dudelange et les lotisseurs de la …, parmi lesquels figurerait lui-même, le chemin mentionné par le bourgmestre dans sa décision de refus du 26 juin 2018 aurait été réceptionné par l’administration communale avant la fin des travaux de la rue (tapis de roulement).
Il explique qu’à titre de compensation, les lotisseurs auraient payé au receveur communal la somme de 135.850 euros pour garantir l’achèvement des travaux, à savoir l’exécution du tapis de roulement sur la rue, paiement qui aurait été effectué le 11 juin 1979.
Depuis ce moment, il incomberait à la Ville de Dudelange d’entamer les démarches administratives nécessaires à la reprise par elle du chemin en question. Or, s’il était étonnant que la Ville de Dudelange n’aurait jamais procédé à la signature d’un acte notarié à cet égard, le demandeur met en exergue que l’architecte de la Ville de Dudelange aurait adressé le 3 mai 2018 au notaire Goedert une demande en vue de la préparation d’un acte de cession à titre gratuit de ce chemin d’exploitation.
Il invoque, enfin, que le bourgmestre serait en défaut de préciser la raison pour laquelle un immeuble pourrait être actuellement relié à la voirie publique et aux réseaux d’infrastructures et de distribution, mais qu’un futur immeuble, construit au même endroit, ne le pourrait pas.
6Dans son mémoire en réponse et en fait, la Ville de Dudelange explique que le terrain litigieux serait issu d’un plan d’aménagement particulier élaboré en 1974, ci-après désigné par « le PAP », qui renseignerait exclusivement la construction d’immeubles d’habitation à caractère unifamilial, ce que reflèterait encore aujourd’hui l’image du quartier.
Elle précise que les infrastructures publiques de ce lotissement approuvé en 1974, à savoir la voie desservante et les trottoirs, n’auraient, à ce jour, toujours pas été cédées à l’administration communale, alors que, jusqu’à récemment, Monsieur … s’y serait toujours opposé.
La Ville de Dudelange ajoute que bien qu’aujourd’hui ce ne serait plus Monsieur … qui s’y opposerait, mais que ce seraient les autres riverains de la rue, il n’en resterait pas moins qu’à ce jour, cette infrastructure ne lui aurait toujours pas été cédée.
En droit, la Ville de Dudelange invoque l’article 108bis, paragraphe (2), deuxième alinéa, de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », pour soutenir que si cette disposition légale avait remplacé celle issue de la loi modifiée du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et d’autres agglomérations importantes, ci-après désignée par « la loi du 12 juin 1937 », laquelle aurait imposé la réalisation d’un PAP lorsqu’il s’agissait de la réalisation de deux ou plusieurs maisons sur un terrain pour faire encore dépendre l’obligation de l’élaboration d’un tel PAP par la situation des lieux, respectivement la qualité du propriétaire ou du promoteur du projet, le texte actuellement applicable se référerait à la notion de développement de lotissements de terrain ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés au sens de l’article 23 de la loi précitée du 19 juillet 2004.
S’agissant de la notion de terrain « non viabilisé », la Ville de Dudelange renvoie à l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004 dont la ratio legis serait non seulement qu’il faut la présence d’infrastructures publiques, mais également celle d’infrastructures publiques adaptées au projet de construction à réaliser, ce qui ne serait toutefois pas le cas en l’espèce.
Elle met en exergue que le terrain litigieux ferait, en effet, partie d’un PAP prévoyant la réalisation de 11 maisons d’habitation à caractère unifamilial, de sorte que les infrastructures de ce lotissement auraient, à l’époque, été conçues pour ces bâtiments à caractère unifamilial que ce soit au niveau du dimensionnement des infrastructures d’assainissement, du nombre de raccordements ou encore des infrastructures connexes.
Elle avance que le projet litigieux ayant pour objectif de morceler un terrain en vue de faire d’une seule place quatre places à bâtir permettant d’accueillir à chaque fois un immeuble plurifamilial, modifierait fondamentalement les caractéristiques du quartier, la Ville de Dudelange insistant sur le fait que celui-ci ne disposerait non seulement pas des infrastructures adaptées pour supporter ces charges supplémentaires, mais pas non plus des espaces collectifs, des aires de jeux et des verdures suffisants pour accueillir tous les futurs habitants.
Elle rappelle, dans ce contexte, encore l’obligation d’une administration de traiter ses administrés sur un pied d’égalité, tout en soulignant que si le projet du demandeur était autorisé, il serait évident qu’il faudrait faire de même pour tous les autres propriétaires de terrains couverts par le PAP qui pourraient dès lors eux aussi morceler leurs terrains à chaque fois en bande de 6 à 7 mètres de largeur pour ainsi voir multiplier par 4, 8 ou même 16 le nombre de logements dans la ….
7 La Ville de Dudelange conclut que le terrain ne pourrait, à ce jour, pas être considéré comme étant un « terrain viabilisé » au sens de l’article 23, précité, de la loi du 19 juillet 2004.
S’agissant, plus précisément, de la voirie de desserte, elle insiste sur le fait qu’il ne serait pas contesté et pas contestable en l’espèce que celle-ci n’aurait, à ce jour, et près de 44 années après l’approbation définitive du PAP, toujours pas été cédée à l’administration communale.
En se référant à l’article 41 du RB, elle avance que l’une des conditions pour pouvoir être considérée comme une « voie nouvelle » et partant comme une « voie publique » serait que la voirie soit cédée en toute sa largeur à l’administration communale. Or, en considération du fait que ce serait précisément Monsieur … qui se serait opposé pendant près de 44 années à la cession gratuite de ce bout de voirie, il ne saurait revendiquer aujourd’hui pour ce même bout de voirie la qualification de voirie publique.
La Ville de Dudelange se réfère, ensuite, à l’article 78 de la partie écrite du PAG pour soutenir que les documents y visés et qui seraient à joindre à l’appui d’une demande de morcellement, permettraient au bourgmestre de délivrer une autorisation de morcellement en connaissance de cause de ce qui est prévu d’être construit sur les parcelles nouvellement morcelées, ceci afin d’éviter un morcellement qui rendrait une parcelle inconstructible.
Si le demandeur soulignait dans son recours qu’il ne serait intéressé que par un morcellement de sa propriété en quatre parcelles distinctes, un tel morcellement mènerait toutefois à des terrains particulièrement étroits d’à peine 6,75 mètres par lot justifiant ainsi parfaitement la problématique avancée par le bourgmestre quant à la desserte des étages des futurs immeubles à ériger sur lesdites parcelles.
Or, étant donné qu’il ne serait pas contesté en l’espèce, respectivement que le demandeur serait en aveu qu’il solliciterait le morcellement de son terrain en vue d’y construire des immeubles plurifamiliaux sur quatre parcelles à créer, ce serait à bon droit et en bon père de famille que le bourgmestre aurait refusé de délivrer une autorisation en ce sens, alors qu’il serait avéré que les lots obtenus après morcellement ne permettraient pas d’ériger des immeubles répondant aux dispositions réglementaires urbanistiques applicables en l’espèce.
Outre les dimensions démesurément étroites des parcelles à créer, il serait encore impossible, au vu du nombre de logements projetés, de prévoir sur ces parcelles le nombre d’emplacements de stationnement requis en vertu de l’article 2.9 de la partie écrite du PAG, qui imposerait un emplacement et demi par logement ou par logement nouvellement créé après transformation pour les immeubles à logements multiples, la Ville de Dudelange donnant à considérer que l’étroitesse des parcelles permettrait à peine d’y prévoir un seul emplacement.
Il en irait de même des dispositions de l’article 54 du RB prévoyant que les pièces d’habitation et les chambres à coucher devraient avoir une superficie d’au moins 10 m² avec une largeur minimale de 2,50 mètres, la Ville de Dudelange insistant sur le fait qu’il serait difficilement concevable qu’un immeuble, qui à l’intérieur des murs disposerait d’à peine 6 mètres, pourrait respecter ces conditions de dimensions.
Dans son mémoire en réplique et en fait, le demandeur conteste s’être opposé à un quelconque moment à la reprise de la voirie par la Ville de Dudelange, tout en soulignant que la seule réserve formulée, à cet égard, par lui aurait été celle qu’en cas de cession gratuite de la 8voirie à l’administration communale, celle-ci devrait s’engager, dans l’hypothèse où la …, actuellement en cul de sac, serait prolongée, à interdire toute circulation motorisée à travers le terrain appartenant aux consorts « …», qui ferait actuellement l’objet d’une procédure de PAP, ce afin d’éviter que la rue ne soit utilisée comme « itinéraire de délestage » de la route Jean Simon vers la route de Luxembourg aux heures de pointe.
Il précise qu’il n’aurait pas connaissance d’une prétendue opposition actuelle de certains riverains quant à la cession de ladite voirie à l’administration communale, opposition qui serait, d’ailleurs, de toute façon à rejeter à défaut d’éléments probants en ce sens.
En droit, et quant à la motivation à la base de la décision de refus du 17 mai 2018, le demandeur conteste l’obligation dans son chef d’établir un PAP pour le projet de morcellement litigieux.
En effet, contrairement à l’affirmation de la Ville de Dudelange, la création des logements projetés ne se ferait pas sur un terrain non viabilisé au sens de l’article 23, paragraphe (2), alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004.
Il avance, à cet égard, que les juridictions administratives auraient eu l’occasion de juger que ce serait dans l’hypothèse où un terrain est enclavé et dépourvu de toutes infrastructures qu’il devrait être viabilisé par la mise en œuvre des voies d’accès et l’apport d’équipements sanitaires et de confort assurant sa viabilité et son économie. Or, en l’espèce, il ne pourrait être sérieusement contesté que le terrain est viabilisé, le demandeur soulignant que depuis plus de 40 ans, des immeubles longeant la rue litigieuse auraient été construits.
Il met ensuite en exergue que si le PAP de 1974 n’autorisait effectivement que des maisons unifamiliales, alors même que des maisons bifamiliales auraient été construites par la suite, la commune aurait elle-même reclassé en mars 2004 l’intégralité des terrains longeant la … en zone de moyenne densité avec la conséquence de devoir permettre la construction d’immeubles à quatre appartements.
Il fait, par ailleurs, valoir que l’argumentation de la Ville de Dudelange tenant à soutenir que les infrastructures d’assainissement ne seraient pas adaptées aux charges supplémentaires que causerait le projet immobilier, ne serait pas non plus fondée, en opérant des calculs, au regard des dimensions des tuyaux de canalisation, sur les quantités d’eaux usées potentiellement à évacuer.
S’agissant des espaces collectifs, il met en avant qu’une surface d’environ 1.800 m² serait aménagée à moins de 70 mètres de la voirie, de sorte que le motif d’une non-viabilisation du terrain litigieux ne serait pas convaincant et devrait être rejeté. La Ville de Dudelange resterait, en effet, en défaut de prouver que la … ne disposerait pas des infrastructures adaptées au projet de construction litigieux.
Quant à l’affirmation de la Ville de Dudelange qu’elle devrait traiter tous les administrés sur un pied d’égalité et qu’elle ne pourrait permettre à tout propriétaire de la … de morceler son terrain en vue de multiplier le nombre de logements, le demandeur fait valoir que ce argument serait dénué de tout fondement dès lors que le PAG de 2004 autoriserait le type de constructions telles que projetées et que les infrastructures actuelles permettraient la construction de tels immeubles.
9Quant à la question de la voirie de desserte, il renvoie aux développements contenus dans la requête introductive d’instance.
Il fait, ensuite, valoir que si l’article 78 du RB prévoyait effectivement que certaines informations seraient à joindre à une demande de morcellement, il n’appartiendrait pas au bourgmestre de décider, au moyen de critères subjectifs non prévus et même contraires au PAG, si le projet immobilier est réalisable ou non. Il avance que le bourgmestre n’aurait, en effet, d’autre choix que de faire droit à une demande de morcellement dans le cas où celle-ci respecte les dispositions du PAG en vigueur, le demandeur estimant que le bourgmestre ne pourrait apprécier que dans les grandes lignes si le projet de construction est réalisable ou non, le détail du projet de construction ne pouvant faire l’objet d’une analyse que lors de la demande d’autorisation de construire à introduire par un architecte.
Il réitère que ni la question de la largeur des parcelles ni celle du nombre d’emplacements requis en vertu de l’article 2.9 de la partie écrite du PAG ni encore celle de la superficie des chambres à coucher ou de leur largeur minimale, ne feraient obstacle au projet litigieux.
S’agissant plus précisément des emplacements de parking et des accès aux immeubles, il insiste sur le fait que l’article 32 de la partie écrite du PAG permettrait d’organiser en commun certains équipements de l’immeuble dont notamment les garages, ce qui lui permettrait de construire 14 emplacements de parking dans les sous-sols des immeubles et une petite dizaine de places de stationnement devant lesdits immeubles.
Il soutient que le morcellement permettrait de construire des logements d’une surface nette de 75 à 80 mètres carrés pour un prix de vente inférieur à 400.000 euros, ce qui, selon lui, constituerait un seuil limite pour un bon nombre de jeunes couples à la recherche d’une propriété. Dans l’hypothèse où seul un morcellement en trois parcelles distinctes serait autorisé, les surfaces des appartements varieraient entre 105 et 115 mètres carrés, de sorte à augmenter le prix d’acquisition. Or, la suggestion du bourgmestre de prévoir seulement deux maisons bifamiliales aurait pour conséquence la construction d’appartements d’une surface nette de 160 à 200 mètres carrés, ce qui rendrait les appartements difficilement vendables.
Quant à la motivation à la base de la décision du 26 juin 2018, il se réfère à ses développements contenus dans sa requête introductive d’instance, tout en précisant qu’il maintiendrait sa demande en annulation de cette décision, projet auquel il n’entendrait pas renoncer si le tribunal venait à la conclusion que la décision de refus du 17 mai 2018 était fondée.
Dans son mémoire en duplique et en fait, la Ville de Dudelange avance qu’en ayant affirmé qu’il aurait émis une réserve par rapport à la cession gratuite de la voirie à l’administration communale, le demandeur serait en aveu de s’y être opposé, tout en insistant sur le fait que tant sous la loi du 12 juin 1937 que sous celle du 19 juillet 2004, la cession gratuite des infrastructures publiques d’un lotissement devrait être inconditionnelle.
Il en résulterait qu’à ce jour, les infrastructures publiques ne lui auraient toujours pas été cédées, de sorte qu’elle ne serait pas en mesure de se prononcer sur l’état dans lequel celles-
ci se trouvent à ce jour.
10En droit, la Ville de Dudelange avance qu’il serait évident qu’à l’époque, les infrastructures litigieuses n’auraient été réalisées que pour servir les seuls besoins du lotissement tel que planifié en 1974. Elle conteste les calculs du demandeur, en ce qu’ils aboutiraient au constat que les infrastructures auraient été largement surdimensionnées pour permettre d’accueillir le multiple de logements de ceux effectivement projetés à l’époque.
Elle met en avant que, depuis 1974, les lois et règlements auraient évolué pour imposer notamment des infrastructures séparées pour les eaux de pluie et les eaux usées, ainsi que des bassins de rétention destinés à réintroduire les eaux de pluie dans le circuit naturel.
Elle réitère son argumentation selon laquelle, à l’époque, ces infrastructures n’auraient été conçues que pour servir les seuls besoins de ce lotissement pour ainsi ne prévoir qu’un seul raccordement par place à bâtir, tout en avançant que si le demandeur souhaitait modifier ce parcellaire faisant partie intégrante du PAP approuvé en 1974, il devrait réaliser un nouveau PAP, ce d’autant plus qu’il ne viserait pas à diviser une parcelle pour obtenir deux parcelles correspondant en superficie aux autres parcelles du quartier, mais que son but serait celui d’obtenir quatre parcelles minuscules, ce qui ne refléterait plus le choix politique d’urbanisation de ce quartier de l’administration.
Quant au classement du terrain en zone de moyenne densité par le nouveau PAG, la Ville de Dudelange avance que celui-ci aurait été opéré sur base du parcellaire imposé par le PAP de 1974 et non pas en comptant sur un découpage des différentes parcelles du quartier en autant de parcelles que veut le faire le demandeur.
Elle soutient qu’il coulerait de source que la situation urbanistique serait toute différente si l’on remplaçait sur une parcelle existante une maison unifamiliale par un immeuble à quatre unités de logements par rapport à la situation où l’on découpait cette parcelle en autant de petites parcelles pour alors ériger sur chacune d’elles des immeubles à quatre unités de logement.
Elle réitère ensuite son argumentation suivant laquelle si elle autorisait le projet de construction litigieux du demandeur, elle devrait en faire de même pour tous les autres propriétaires de terrains dans ce quartier, de sorte qu’au plus tard à ce moment-là, les infrastructures publiques existantes ne répondraient plus aux besoins dudit quartier.
Elle rappelle que n’étant pas propriétaire des infrastructures publiques litigieuses, elle ne pourrait contrôler l’exactitude des calculs présentés par le demandeur, de sorte à devoir les contester formellement. Elle ajoute que pour apprécier la capacité de ces infrastructures, il conviendrait de prendre en considération non pas le seul projet du demandeur, mais l’hypothèse d’un morcellement de tous les terrains du quartier.
Elle met encore en avant que le morcellement du terrain litigieux aurait pour résultat la création de deux parcelles d’une largeur de 6,75 mètres et deux d’une largeur de 9,50 mètres, de sorte qu’en considération des reculs latéraux imposés par la réglementation urbanistique applicable, les « fenêtres » constructibles mesureraient entre 6,75, respectivement 7 mètres. Or, en déduisant de ces largeurs l’épaisseur des murs extérieurs, isolations comprises, moins de 6 mètres resteraient à l’intérieur de chaque immeuble destiné chacun à accueillir plusieurs unités de logements séparés.
11Au vu de cette configuration, elle serait donc parfaitement en droit de demander des informations quant aux constructions à ériger afin d’éviter qu’après un morcellement, lesdites parcelles ne deviennent inconstructibles.
A titre d’exemples, elle avance que l’article 47 du RB, imposant une largeur minimale des escaliers de 1,20 mètres, et l’article 54 du RB, imposant des chambres à coucher d’une superficie d’au moins 10 m² et d’une largeur de 2,50 mètres, ne seraient pas respectés en l’espèce.
Si le demandeur estimait encore que les emplacements de stationnement pouvaient être prévus à l’extérieur des immeubles, la Ville de Dudelange se prévaut de l’article 35 du RB suivant lequel les marges de reculement antérieures, latérales et arrières seraient à aménager en jardin.
A cela s’ajouterait qu’en vertu de l’article 3 du RB, les emplacements de stationnement à aménager à l’extérieur des immeubles devraient respecter un recul sur les limites de propriété latérale de 2,50 mètres, de sorte que, contrairement aux affirmations du demandeur, il serait impossible d’aménager tous les emplacements requis à l’extérieur, alors qu’en respectant ce recul de 2,50 mètres pour les parcelles d’une largeur de 6,75 mètres, seule une largeur de 1,75 mètres resterait disponible, tandis que pour les parcelles d’une largeur de 9,50 mètres, seule une largeur de 4,50 mètres resterait disponible pour l’ensemble du projet, soit tout au plus deux emplacements, ce qui serait manifestement insuffisant.
Elle conclut, enfin, qu’au vu de ces considérations et du fait qu’il serait d’office établi que le projet à réaliser par le demandeur ne respecterait pas les dispositions réglementaires en vigueur, il serait évident que le morcellement sollicité ne pourrait être autorisé.
Le tribunal constate de prime abord que les demandes d’autorisation introduites par le demandeur en date des 29 mars et 30 mai 2018 ont pour objet le morcellement de la parcelle lui appartenant, inscrite au cadastre de la Ville de Dudelange, section … de …, sous le numéro …, en quatre, respectivement en trois unités distinctes.
Il est constant en cause que le demandeur, après que sa parcelle aura été morcelée, prévoit d’y faire construire quatre, respectivement trois immeubles comportant chacun quatre, respectivement trois appartements.
Il est encore constant en cause que la parcelle litigieuse est superposée d’un PAP ayant été approuvé définitivement par le ministre de l’Intérieur en date du 5 décembre 1974 et que, suite à une refonte du PAG de la Ville de Dudelange approuvée définitivement par le ministre de l’Intérieur le 2 septembre 2003, ladite parcelle a été classée en zone de moyenne densité.
Il échet encore de relever qu’au moment de la prise des décisions déférées des 17 mai et 26 juin 2018, la loi du 19 juillet 2004, en sa version telle qu’amendée par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », précitée, était applicable.
Le tribunal constate ensuite que le bourgmestre base son refus d’autoriser le morcellement de la parcelle en quatre, respectivement trois unités distinctes, d’une part, sur la considération que le projet litigieux aménageant un total de 16 nouvelles unités d’habitation ne s’intègrerait pas dans le quartier existant en ce qu’il dévaloriserait la …, qui serait caractérisée par l’implantation de maisons unifamiliales, et, d’autre part, sur un certain nombre de violations 12des dispositions du PAG ou du RB de la Ville de Dudelange se rapportant principalement aux constructions des immeubles projetées sur les parcelles à morceler tout en se référant à l’article 78 du RB.
Suivant le dernier état des conclusions de la commune, le projet litigieux, ayant pour objectif de morceler un terrain en quatre, respectivement trois unités distinctes permettant d’accueillir, sur chaque parcelle, un immeuble plurifamilial à quatre, respectivement à trois appartements, modifierait fondamentalement les caractéristiques du quartier, dans la mesure où celui-ci ne disposerait ni d’infrastructures publiques adaptées pour supporter ces charges supplémentaires ni d’espaces collectifs, d’aires de jeux et de verdures suffisants pour accueillir tous les futurs habitants, de sorte que le terrain litigieux ne pourrait être considéré comme étant un « terrain viabilisé » au sens de l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004, auquel l’article 108bis, paragraphe (2), alinéa 2, de la même loi renverrait explicitement et que, partant, le projet de morcellement et a fortiori le projet de construction nécessiteraient l’élaboration d’un nouveau PAP.
En substance, les motifs de refus tels qu’avancés par la Ville de Dudelange soulèvent la question de savoir si, en l’espèce, la création de lots supplémentaires à travers un morcellement ne se heurte pas aux dispositions du PAP existant ayant été élaboré sur la prémisse de la création d’un nombre déterminé de lots ayant dicté plus particulièrement les dimensions des canalisations.
Le tribunal relève tout d’abord qu’une autorisation de morcellement est à analyser comme étant un préalable à la délivrance valable, conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables, d’un permis de construire, dans la mesure où elle conditionne les contours officiellement arrêtés, ainsi que les dimension et contenance de la parcelle à construire, ceux-ci dictant à leur tour les règles d’urbanisme applicables, s’imposant à l’autorité communale en vue de la délivrance d’un permis de construire1, étant encore rappelé que le bourgmestre n'est pas tenu d'accepter tout morcellement respectivement tout détachement d'un terrain pour l'hypothèse où pareil détachement heurte lesdites règles d'urbanisme2.
Le morcellement requiert dès lors un élément objectif, à savoir la division d’un terrain, ainsi qu’un élément subjectif, à savoir que ce terrain soit divisé pour y ériger de nouvelles constructions, de sorte à nécessiter une analyse sommaire du bourgmestre quant à la constructibilité générale des terrains à créer en question.
Force est dès lors de constater que le bourgmestre saisi d’une demande de morcellement d’un terrain, s’il ne saurait refuser le morcellement au seul motif que l’avant-projet de construction lui soumis ne respecte pas telle ou telle disposition isolée de la règlementation urbanistique, est néanmoins en droit de vérifier, de manière sommaire, si les règles d’urbanisme s’imposant en vue de la délivrance d’un permis de construire ne s’opposent pas à la constructibilité des parcelles nouvellement créées.
Ce constat est encore confirmé, en l’espèce, par l’article 78 du RB de la Ville de Dudelange qui prescrit les pièces à fournir à l’appui d’une demande d’autorisation de morcellement. Ainsi, sont à joindre à la demande de morcellement, outre une copie du plan cadastral, également un plan de situation précis renseignant sur :
1 Trib. adm. 8 mars 2000, n° 11241 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Urbanisme, n° 778 et les autres références y citées.
2 Trib. adm. 18 juin 2003, n° 15787 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Urbanisme, n° 779 et l’autre référence y citée.
13« - l’orientation, - les limites des propriétés avant et après un remembrement éventuel, - l’alignement des voies publiques et celui des constructions, - le nombre des étages et la hauteur des constructions prévues, - l’écart par rapport aux limites et aux constructions voisines ainsi que des constructions entre elles. ».
Il s’ensuit que si l’article 78 du RB ne prévoit pas la communication des plans de construction en tant que tels, il exige toutefois que soit remis un plan de situation renseignant notamment sur les limites de propriété, les alignements des voies publiques, l’écart entre les constructions, le nombre d’étages et la hauteur des constructions projetées, de sorte que c’est à bon droit que la Ville de Dudelange a avancé que le bourgmestre pourrait vérifier, de manière sommaire, le respect de certaines dispositions urbanistiques légales et réglementaires applicables.
Le tribunal constate ensuite que suivant une délibération du 19 novembre 1974, le conseil communal de la Ville de Dudelange a approuvé définitivement le projet de lotissement introduit à l’époque par Monsieur … concernant un terrain inscrit au cadastre de la commune de Dudelange, section …, prévoyant 11 lots différents, sous la condition que : « (…) a) (…) 1.
il y a lieu de respecter la forme et les dimensions des lots et d’y prévoir l’implantation de maisons unifamiliales isolées ou jumelées comme prévu au plan annexé avec des écartements latéraux et des reculs sur rue selon le règlement sur les bâtisses en vigueur ; 2. il y a lieu d’aménager une aire de stationnement à l’intérieur de chaque lot ; (…) ».
De cette disposition découle l’obligation non seulement de respecter la forme et les dimensions des lots, mais encore celle de ne prévoir que des maisons unifamiliales isolées ou jumelées et cela suivant le plan faisant partie du PAP de 1974. Dans la mesure où Monsieur … a introduit, en l’espèce, des demandes en vue de voir morceler sa parcelle, faisant partie du PAP de 1974, en quatre, respectivement en trois unités distinctes afin d’y faire construire quatre, respectivement trois immeubles comportant chacun quatre, respectivement trois unités de logements d’habitation, et au vu du fait que le tribunal vient de retenir ci-avant que le bourgmestre est en droit d’analyser dans le cadre d’une demande de morcellement, de manière sommaire, si le projet de construction destiné à être réalisé respecte les dispositions en matière d’urbanisme, y compris celles d’un éventuel PAP, une fois que le morcellement du terrain concerné aura été accordé, c’est à bon droit que celui-ci a refusé de faire droit aux demandes de morcellement telles qu’introduites les 29 mars et 30 mai 2018, celles-ci n’étant, en effet, pas conformes aux dispositions précitées du PAP approuvé en 1974 qui prévoient, au point a) que non seulement la forme et les dimensions des lots doivent être respectées, mais encore que seule l’implantation de maisons unifamiliales isolées ou jumelées est autorisée.
En effet, la création de nouveaux lots impliquant la modification de la forme et des dimensions des lots prévus par le PAP, de même que l’implantation d’autres types de logements que ceux prévus par le PAP existant ne saurait se faire qu’à travers une modification dudit PAP.
Ce constat ne saurait être ébranlé par l’argumentation du demandeur selon laquelle le morcellement devrait être autorisé au vu du classement du terrain litigieux en zone de moyenne densité.
En effet, si le terrain a certes été classé en zone d’habitation de moyenne densité, tel que cela a été retenu ci-avant, et si, suivant l’article 2.4.1. du RB, ces zones « comprennent les 14parties du territoire de la Ville réservées aux maisons unifamiliales, bifamiliales et aux immeubles de plusieurs logements, avec un maximum de quatre logements par unité. », force est toutefois au tribunal de constater que le seul fait du classement du terrain par le PAG en une zone d’habitation de moyenne densité ne saurait impliquer pour le bourgmestre l’obligation d’accorder ipso facto une autorisation pour le morcellement. Plus particulièrement, un tel classement n’implique pas que le bourgmestre soit obligé de mettre en échec les dispositions d’un PAP ayant été approuvé antérieurement et en vertu desquelles non seulement les lots existants sont à respecter, mais encore seules des maisons unifamiliales isolées ou jumelées sont autorisables sur les lots faisant partie du PAP.
Au vu de ce qui précède, c’est à bon droit que le bourgmestre a refusé de faire droit aux deux demandes de morcellement introduites en date des 28 mars 2018 et 30 mai 2018.
Dans la mesure où le tribunal vient de déclarer fondé le motif de refus du bourgmestre basé sur la considération de la nécessité d’une modification du PAP, voire de l’élaboration d’un nouveau PAP, et dans la mesure où une décision de refus, indiquant une pluralité de motifs à sa base, est dûment justifiée si elle repose sur un motif légal qui la sous-tend, l’examen du bien-
fondé des autres motifs de refus et des contestations afférentes du demandeur devient surabondant.
S’agissant de la demande en paiement d’une indemnité de procédure d’un montant de 1.000 euros telle que formulée par le demandeur sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, celle-ci est à rejeter au vu de l’issue du litige, et cela indépendamment de la question de la recevabilité de cette demande.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit le recours en annulation contre les décisions du bourgmestre de la Ville de Dudelange des 17 mai 2018 et 26 juin 2018 en la forme ;
au fond le déclare non justifié et partant en déboute ;
rejette la demande en paiement d’une indemnité de procédure telle que formulée par le demandeur ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 30 septembre 2019 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
15 s. Arny Schmit s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1.10.2019 Le greffier du tribunal administratif 16
