Tribunal administratif N° 39280 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 mars 2017 1re chambre Audience publique du 11 mars 2019 Recours formé par Monsieur …, …, contre deux décisions du ministre de l’Environnement en matière de protection de la nature
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 39280 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 mars 2017 par Maître Christian Biltgen, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Environnement du 2 décembre 2016 refusant ex-post l’autorisation pour l’installation d’un auvent fixe pour ruchers sis sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de …, section B de … (…), sous les numéros …et …, ainsi que de la décision confirmative de refus du même ministre du 28 décembre 2016 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 juin 2017 ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Christian Biltgen, déposé au greffe du tribunal administratif le 14 juillet 2017, pour compte de Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 13 octobre 2017 ;
Vu les pièces versées au dossier et notamment les décisions ministérielles déférées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Christian Biltgen et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 janvier 2018.
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Christian Biltgen et Madame le délégué du gouvernement Jeannine Dennewald en leurs plaidoiries complémentaires respectives à l’audience publique du 7 février 2018.
Vu la visite des lieux du 17 avril 2018 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 17 septembre 2018 ayant autorisé les parties à déposer chacune un mémoire additionnel ;
1 Vu le mémoire additionnel de Maître Christian Biltgen, déposé le 31 octobre 2018 au greffe du tribunal administratif, pour compte de Monsieur …, préqualifié ;
Vu le mémoire additionnel du délégué du gouvernement, déposé au greffe du tribunal administratif le 2 novembre 2018 ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Christian Biltgen et Monsieur le délégué du gouvernement Daniel Ruppert en leurs plaidoiries respectives complémentaires à l’audience publique du 12 décembre 2018.
Vu le mémoire additionnel de Maître Christian Biltgen, déposé le 8 janvier 2019 au greffe du tribunal administratif, pour compte de Monsieur …, préqualifié, et remplaçant le mémoire additionnel déposé le 31 octobre 2018 ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Christian Biltgen et Madame le délégué du gouvernement Jeannine Dennewald en leurs plaidoiries respectives complémentaires à l’audience publique du 9 janvier 2019.
En date du 8 septembre 2016, Monsieur … introduisit auprès du ministère du Développement durable et des Infrastructures, département de l’Environnement, une demande tendant à se voir accorder ex-post dans le cadre de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », l’autorisation pour la mise en place d’un auvent fixe pour ruchers, ainsi que d’un petit entrepôt (Bienenhäuschen) sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de …, section B de …, sous les numéros …et ….
Par courrier du 2 décembre 2016, le ministre de l’Environnement, ci-après désigné par « le ministre », rejeta ladite demande dans les termes suivants :
« […] En réponse à votre requête du 8 septembre 2016 par laquelle vous sollicitez l’autorisation pour la construction d’un rucher apicole sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de … : section B de … (…) sous les numéros …et …, j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais réserver une suite favorable au dossier.
En effet, votre projet ne s’inscrit pas dans une des catégories de constructions autorisées par l’article 5 de la loi précitée qui dispose que seules des constructions servant à l’exploitation agricole ou similaire, ou à un but d’utilité publique sont autorisables en zone verte, tout en sachant que, selon une jurisprudence courante en la matière, une autorisation ne pourra être accordée que pour autant que la construction en zone verte est en « rapport avec des activités d’exploitation opérées soit à titre professionnel, soit suivant une consistance et une constance certaines qui requièrent dans le chef de l’activité visée, non pas nécessairement une exigence d’ordre professionnel, mais pour le moins une expertise quasi professionnelle, allant au-delà d’une simple activité de loisir. » Dès lors, je vous invite à enlever toutes les constructions réalisées illégalement pour le 15 février 2017 au plus tard et à évacuer vers une décharge dûment autorisée. L’ancienne lisière forestière est à terrasser et à replanter pour le 31 décembre 2017 au plus tard à l’aide 2d’essences forestières adaptées à la station selon les instructions du préposé de la nature et des forêts […].
Seules des ruches mobiles sont autorisées sur le site. […] ».
Par courrier du 19 décembre 2016, Monsieur … introduisit un recours gracieux contre la décision ministérielle précitée. Ledit recours gracieux a la teneur suivante :
« […] Ich habe Ihr Schreiben mit der Nr 87004-CG/mow vom 2. Dezember erhalten, hiermit möchte ich Sie darauf hinweisen daβ ich als Hauptberuflicher Landwirt gemeldet bin, mit den selben Rechten und Pflichten.
Mit rund 400 Bienenvölker (10000-20000 Flugbienen pro Bienenvolk) leisten meine Bienen einen wertvollen Beitrag zum Erhalt des Ökosystem in dem sie täglich bei gutem Wetter ca. 16 Milliarden Blüten bestäuben, zudem pflanzen wir Jährlich mehrere hundert Bienenbäume, (Weiden, Felsenbirnen, Traubenkirchen, Linden usw.) Die Fläche hinter dem Bienenhaus wo wir die Bäume geschlagen haben wurde in der Zwischenzeit wieder von uns neu bepflanzt. (Felsenbirne, Traubenkirche, und Haselnuβ) (Foto) Bienen gehören zur Landwirtschaft. Im Amtsblatt vom 1. Juli 2016 ist pro Bienenvolk ein Standartdeckungsbeitrag von 133 Euro gerechnet, ab einem gewissen Gesamt Standarddeckungsbeitrag (+-28800Euro) wird man automatisch als Hauptberuflicher Landwirt eingestuft dabei spielt es soviel ich weiβ keine Rolle ob jemand Imker ist oder eine andere Landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.
Für gröβere Imkereien ist es wichtig daβ wenigstens einige Bienenstände überdacht sind, verschiedene Arbeiten an den Bienenvölkern lassen sich nur schwer bei schlechtem Wetter erledigen. Zudem sind frei Aufgestellte Bienenvölker der Witterung bei weitem stärker ausgesetzt, die Bienenkästen faulen viel schneller und müssen auch öfters Gestrichen und ersetzt werden dies stellt einen Groβen Finanziellen Aufwand dar.
Ich habe davon gehört daβ die FUAL dabei ist einen Avis über das neue Naturschutzgesetz auszuarbeiten, das Schreiben der FUAL wurde auf der diesjährigen Präsidententagung nur sehr kurz gezeigt, das traurige daran ist daβ die Kantonalvereine und Berufsimker nicht um ihre Mitarbeit gefragt wurden …. (Soviel ich weiβ geht es im FUAL Avis um Lagerhallen in der Grünzone für Hobby Imker, die keiner braucht), von Bienenhäusern im eigentlichen sinne ist keine Rede.
Die Interessen von Berufsimkern welche wirklich auf einige überdachte Bienenstände (Unterstände) Angewiesen sind sehe ich durch den Avis der FUAL nicht vertreten….
In diesem Winter wird es wahrscheinlich zu erhöhten Völkerverlusten kommen. Um gesund zu bleiben benötigen Bienen ganzjährig ein reiches Pollenangebot, dies ist nicht immer gegeben.
Blühende Löwenzahnfelder und auch Weiden(Salix) werden immer seltener, sie sind für die Bienen jedoch sehr wichtig, besonders die Männlichen Salix arten da sie zu den ersten Pollenspendern im Frühjahr gehören.
3Nach meiner Meinung sollten sämtlich Salixarten als Solitärbäume an Wegrändern durch das neue Naturschutzgesetz geschützt werden, sowie unsere Honigbiene Apis Mellifera und sämtliche Solitärbienen denn es werden immer weniger.
Mit diesen Schreiben bitte ich Sie nochmals mir die Baugenehmigung zu erteilen, für eventuelle rückfragen stehe ich ihnen gerne zur Verfügung. […].
Par courrier du 28 décembre 2016, le ministre prit position comme suit par rapport audit recours gracieux : « […] En réponse à votre recours gracieux du 19 décembre 2016 par laquelle vous sollicitez un réexamen de la décision 87004 du 2 décembre 2016 relative à la construction d’un rucher apicole sur des fonds inscrits au cadastre de la commune de … :
section B de … (…) sous les numéros …et …, j’ai le regret de vous informer qu’en vertu de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, je ne saurais y réserver une suite favorable.
En effet, même si votre exploitation ne peut être considérée comme loisirs, un tel auvent avec base en concassé et travaux de terrassements y relatifs ne sont pas requis pour l’exercice d’une exploitation apicole en ces lieux.
De plus, vous avez procédé sans autorisation à une réduction de la lisière de la forêt et à des travaux de terrassements.
Une telle destruction de biotope est interdite par l’article 17 de la loi précitée, sauf pour des motifs d’intérêt général qui ne sont pas donnés en l’occurrence.
Dès lors, je vous invite à enlever toutes les constructions réalisées illégalement pour le 15 février 2017 au plus tard et à évacuer vers une décharge dûment autorisée. L’ancienne lisière forestière est à terrasser et à replanter pour le 31 décembre 2017 au plus tard à l’aide d’essences forestières adaptées à la station selon les instructions du préposé de la nature et des forêts […].
Seules des ruches mobiles sont autorisées sur le site. Leur emplacement exact sera déterminé en proche concertation avec les responsables de l’Administration de la nature et des forêts. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 mars 2017, Monsieur … a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation des décisions ministérielles précitées des 2 et 28 décembre 2016.
A la suite d’une visite des lieux en date du 17 avril 2018, le tribunal a, suivant un avis du 17 septembre 2018, invité les parties à prendre position par rapport à l’incidence éventuelle de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles modifiant 1° la loi modifiée du 31 mai 1999 portant institution d’un fonds pour la protection de l’environnement ; 2° la loi modifiée du 5 juin 2009 portant création de l’administration de la nature et des forêts ; 3° la loi modifiée du 3 août 2005 concernant le partenariat entre syndicats de communes et l’Etat et la restructuration de la démarche scientifique en matière de protection de la nature et des ressources naturelles, en abrégé « la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles », ci-après désignée par « la loi du 18 juillet 2018 », ayant abrogé la loi du 19 janvier 2004, la partie étatique, de même que Monsieur … ayant chacun déposé un mémoire additionnel à cet effet.
4 A l’audience des plaidoiries du 12 décembre 2018, le litismandataire du requérant a été invité à scinder son mémoire additionnel du 31 octobre 2018 étant donné que ce dernier visait aussi une affaire inscrite sous le numéro 39879 du rôle.
A l’audience du 9 janvier 2019, à laquelle l’affaire a été refixée, le litismandataire du requérant a confirmé, sur question afférente du tribunal, que le mémoire additionnel déposé le 8 janvier 2019 et visant uniquement la présente affaire remplaçait le précédent mémoire additionnel, de sorte que seul le mémoire additionnel du 8 janvier 2019 serait à prendre en considération.
La partie étatique n’a pas pris position sur la question de la nature du recours susceptible d’être introduit en l’espèce à la suite de l’entrée en vigueur de la loi du 18 juillet 2018, ni quant à la question de savoir si le présent recours est à examiner au regard de la loi du 19 janvier 2004 ou de celle du 18 juillet 2018, mais s’est limitée à prendre position quant bien-fondé de la décision déférée par rapport à la loi du 18 juillet 2018.
Monsieur … fait, quant à lui, valoir que comme la nouvelle loi du 18 juillet 2018 n’aurait pas prévu de dispositions spéciales concernant son entrée en vigueur dans le cadre d’une procédure contentieuse en cours, il se poserait un problème eu égard au fait que la nouvelle loi ne prévoirait plus expressément de recours en réformation, ce qui amènerait les juges administratifs à « restreindre leur office, dans le cadre d’un recours en réformation, en application des pouvoirs uniquement leur conférés par la réformation, pour statuer ensuite en pure annulation ». Il estime toutefois qu’en application du principe de non-rétroactivité des lois inscrit à l’article 2 du Code civil et en se référant à un arrêt de la Cour administrative du 17 décembre 2013, n°33242C du rôle, il y aurait lieu d’admettre que, pour ce qui est des recours contentieux introduits antérieurement à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, le tribunal resterait compétent pour analyser le recours introduit sous l’angle de la réformation et dès lors pour accorder purement et simplement en lieu et place de l’Etat les autorisations sollicitées, sinon pour accorder en principe les autorisations sollicitées et renvoyer pour le surplus l’affaire devant le ministre, ou bien sinon, dans le cadre du recours en réformation, pour prononcer l’annulation des décisions entreprises et pour les renvoyer devant l’autorité compétente.
Pour le surplus, Monsieur … critique le choix du législateur d’enlever pour l’avenir au juge administratif son pouvoir de réformation en mettant en avant que dans une matière comme celle de la protection de l’environnement, qui serait touchée par un très grand flou des textes réglementaires et légaux combiné avec une technicité souvent accrue des dossiers d’autorisation, l’absence de recours au fond risquerait d’entraîner un calvaire pour l’administré qui devrait, à chaque annulation d’une décision, retourner devant l’autorité étatique compétente. Ce constat serait d’autant plus vrai que la nouvelle loi prévoirait, notamment par le biais de son article 61, des pouvoirs exorbitants dans le chef du ministre, sans toutefois que ces pouvoirs soient utilement définis ou bien encadrés de manière à pouvoir faire l’objet d’un contrôle de pure légalité dans le cadre d’un recours en annulation. Il estime, en conséquence, que l’absence de recours en réformation face à de tels pouvoirs serait de nature à conduire à l’arbitraire pur et simple du pouvoir exécutif et qu’il faudrait, en tout état de cause, encadrer un tel excès.
Monsieur … fait, dans ce même contexte, valoir qu’un recours en réformation existerait en matière de protection de l’environnement depuis l’entrée en vigueur de la loi du 29 juillet 1965 concernant la conservation de la nature et des ressources naturelles et que 53 années 5d’existence d’un tel recours seraient balayées par un texte « d’une arrogance et lacunosité telles que bon nombre de ses dispositions d’exécution sont ancrées dans des règlements grand-
ducaux qui à ce jour n’ont été ni adoptés, ni publiés, de sorte à être encore très loin d’un contentieux objectif comme en matière d’autorisation de bâtir ». A cela s’ajouterait qu’un recours au fond devrait également exister eu égard aux stipulations claires de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée le 25 juin 1998, ci-après désignée par « la Convention d’Aarhus », prévoyant un tel recours en son article 9, paragraphe, (2).
Au vu de ces considérations, Monsieur … estime qu’il y aurait lieu de saisir la Cour constitutionnelle de la question préjudicielle suivante : « Les articles 60 et 62 de la loi du 18 juillet 2018 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles sont-ils conformes aux principes généraux du droit de proportionnalité, de confiance légitime et de non-distraction du justificiable de son juge, alors qu’en matière de protection d’environnement un recours en réformation doit être prévu pour sauvegarder les intérêts du justiciable dans une matière ne se prêtant pas à un contentieux pur de la légalité et partant d’annulation, principe général du Droit découlant notamment de l’article 13 de la Constitution et de la tradition légale maintenue depuis 1965 de connaître d’un tel recours au fond, ainsi que de l’article 9§2 de la convention d’Aarhus du 25 juin 1998. ».
Pour ce qui est de la loi applicable au présent litige, Monsieur … fait valoir que l’article 2 du Code civil, en imposant le principe de non-rétroactivité, protégerait les droits acquis sous un ancien régime, de sorte que le litige en cause devrait rester régi par l’ancienne loi du 19 janvier 2004. Il s’ensuivrait que ses développements faits par rapport à la question de la nature du recours, notamment son renvoi à l’arrêt de la Cour administrative du 17 décembre 2013, n°33242C du rôle, seraient à transposer mutatis mutandis. Il s’ensuivrait également que l’entrée en vigueur de la nouvelle loi postérieurement aux demandes de régularisation et postérieurement aux requêtes introductives d’instance serait dès lors non pertinente à cet égard, dans la mesure où la nouvelle loi fixerait des conditions plus sévères qui ne lui permettraient plus de pouvoir bénéficier d’une autorisation. Monsieur … fait, en effet, valoir que, tel que cela ressortirait des mémoires antérieurs, les autorisation ex-post auraient été possibles pour les demandes qu’il a introduites, ce qui pourrait toutefois, et à première vue, être différent sous l’empire de la nouvelle loi, notamment eu égard à la définition des biotopes.
Quant à la nature du recours et quant à la recevabilité Il convient de prime abord de déterminer la nature du recours susceptible d’être introduit en l’espèce, dans la mesure où la loi du 19 janvier 2004, sur base de laquelle la décision litigieuse a été prise et qui était en vigueur au moment du dépôt du recours sous analyse, a été abrogée par la loi du 18 juillet 2018, publiée au Mémorial A le 5 septembre 2018 et entrée en vigueur 3 jours après sa publication à défaut de disposition spéciale de mise en vigueur contraire. En effet, la loi du 19 janvier 2004 prévoyait un recours au fond contre les décisions prises en vertu de cette loi, alors que la loi du 18 juillet 2018 prévoit en son article 68 un recours en annulation contre les décisions prises en vertu de cette loi.
Le tribunal constate encore que par l’article 83 de la loi du 18 juillet 2018, le législateur s’est limité à abroger purement et simplement la loi du 19 janvier 2004 dans son intégralité, sans prévoir de mesures transitoires autres que celles visant les roulottes et les mesures compensatoires, non pertinentes en l’espèce.
6En ce qui concerne les voies de recours à exercer contre une décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004, seule la loi en vigueur au jour où la décision a été prise est applicable pour apprécier la recevabilité d’un recours contentieux dirigé contre elle, étant donné que l’existence d’une voie de recours est une règle du fond du droit judiciaire, de sorte que les conditions dans lesquelles un recours contentieux peut être introduit devant une juridiction doivent être réglées suivant la loi sous l’empire de laquelle a été rendue la décision attaquée, en l’absence, comme en l’espèce, de mesures transitoires1. Il s’ensuit que la recevabilité d’un recours contre une décision prise sur le fondement de la loi du 19 janvier 2004 devra être analysée conformément aux dispositions de cette même loi, qui en son article 58 disposait que « Contre les décisions prises en vertu de la présente loi un recours est ouvert devant le tribunal administratif qui statuera comme juge du fond ».
Le tribunal est partant compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre principal contre les décisions déférées. Il n’y a dès lors pas lieu d’analyser le recours subsidiaire en annulation.
Au vu de cette première conclusion, la demande de Monsieur … à voir saisir la Cour constitutionnelle d’une question relative à la conformité de la loi du 18 juillet 2018, et plus particulièrement de ses articles 60 et 62, par rapport aux principes généraux du droit de proportionnalité, de confiance légitime et de non-distraction du justiciable de son juge, respectivement par rapport au principe général du droit à un recours en réformation en matière de protection de l’environnement, principe qui découlerait notamment de l’article 13 de la Constitution et de la tradition légale maintenue depuis 1965 de connaître d’un tel recours au fond, ainsi que de l’article 9, paragraphe (2), de la convention d’Aarhus, est à écarter vu qu’en l’occurrence, la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement, au sens de l’article 6, alinéa 2b), de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle. En effet, dans la mesure où le tribunal vient de retenir que dans le cadre du litige en cause, visant des décisions prises sous l’ancienne loi du 19 janvier 2004, il statuera en tant que juge de la réformation, les développements du demandeur visant à critiquer le choix du législateur de ne plus avoir prévu à travers la nouvelle loi du 18 juillet 2018 de recours en réformation contre les décisions prises sur le fondement de cette nouvelle loi, sont, dans le cadre du présent recours, dénués de pertinence, étant encore rappelé que les juridictions administratives n’ont pas été instituées pour procurer aux plaideurs des satisfactions purement platoniques ou leur fournir des consultations2.
Dans son mémoire en réponse, la partie étatique invoque tout d’abord l’irrecevabilité du recours sous analyse au motif que la décision ministérielle du 2 décembre 2016 à l’encontre de laquelle le recours en réformation sous analyse est dirigé aurait été annulée et remplacée par une décision du 19 décembre 2016, non visée par le présent recours.
Dans son mémoire en réplique, Monsieur … conteste avoir reçu notification d’une décision ministérielle portant la date du 19 décembre 2016, tout en affirmant avoir pris connaissance pour la première fois du document en question lorsqu’il s’est vu communiquer le dossier administratif dans le cadre de la présente procédure. Il insiste, à cet égard, sur le fait que la partie étatique resterait en défaut de fournir un accusé de réception de ce courrier, tout 1 Trib. adm., 5 mai 2010, n° 25919 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 315 et l’autre référence y citée ; Cour adm., 13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
2 Trib. adm. 14 janvier 2009, n° 22029 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 55 et les autres références y citées.
7en étant d’avis qu’aucun problème de recevabilité ne pourrait se poser vu qu’il ne saurait être reproché à un administré de ne pas avoir attaqué une décision qui ne lui a jamais été notifiée.
A cela s’ajouterait que même s’il devait être admis qu’une décision administrative individuelle ait une existence juridique sans avoir été notifiée à l’administré, il n’en resterait pas moins que le ministre aurait uniquement réagi par rapport à son recours gracieux du 19 décembre 2016 dirigé contre la décision, lui notifiée, du 2 décembre 2016, sans dire un mot au sujet de l’existence d’une décision postérieure portant la date du 19 décembre 2016. Monsieur … donne finalement à considérer que même si cette décision non notifiée devait être considérée comme ayant une existence juridique, il n’en resterait pas moins que le recours en réformation serait bien dirigé contre la « bonne seule et unique » décision confirmative de refus du 28 décembre 2016 et que, en vertu d’une jurisprudence constante, les refus antérieurs feraient implicitement partie de ce refus confirmatif.
Le tribunal est amené à relever que s’il est vrai que le dossier administratif déposé par la partie étatique ensemble avec son mémoire en réponse contient un courrier du ministre daté au 19 décembre 2016 portant comme destinataire Monsieur … et l’informant du rejet de sa demande d’autorisation pour la construction d’un rucher apicole sur les fonds prévisés sis dans la commune de … et que ledit courrier indique en gras que « La présente décision annule et remplace celle du 2 décembre 2016. », il n’en reste pas moins que, face aux contestations de Monsieur …, qui nie avoir réceptionné un tel courrier, il ne se dégage pas des éléments portés à la connaissance du tribunal que ledit courrier lui a bien été notifié. Or, force est, à cet égard, de relever que si en règle générale aucune disposition légale ne prévoit un mode de notification déterminé concernant les décisions administratives individuelles et que dès lors l’administration n'est pas tenue de notifier ses décisions soit par ministère d'huissier ou par agent assermenté, ni par pli recommandé avec ou sans avis de réception, il n’en demeure pas moins que la charge de la preuve de la notification, tout comme celle de la date de la réception de la décision en question par le destinataire incombe à l'administration dont elle émane3. Or, en l’espèce, une telle preuve fait manifestement défaut. Le tribunal est d’ailleurs amené à relever que les éléments à sa disposition sont en tout état de cause de nature à confirmer la thèse de Monsieur … suivant laquelle ledit courrier ministériel n’a jamais été expédié. En effet, il se dégage plus particulièrement du dossier administratif que le recours gracieux dirigé par Monsieur … contre la décision ministérielle du 2 décembre 2016 a été réceptionné par le département de l’Environnement en date du 19 décembre 2016, donc à la même date que celle apposée sur la décision qui était censée annuler et remplacer celle du 2 décembre 2016. A cela s’ajoute encore, tel que le souligne à juste titre Monsieur …, que dans sa décision confirmative du 28 décembre 2016, le ministre ne fait aucune référence à une décision du 19 décembre 2016 qui aurait annulé et remplacé la décision du 2 décembre 2016, mais il se contente d’informer Monsieur … qu’il lui serait impossible de réserver une suite favorable à sa demande de « réexamen de la décision 87004 du 2 décembre 2016 ». Il y a, par conséquent, lieu de partir du principe que le ministre lui-même n’a pas estimé, au moment de la réception dudit recours gracieux, que celui-ci était dirigé contre une décision inexistante pour avoir été entretemps annulée et remplacée par une décision non visée par le recours gracieux, mais contre la seule décision jusque-là valablement notifiée à Monsieur …, à savoir celle du 2 décembre 2016.
A défaut de notification en bonne et due forme du courrier ministériel du 19 décembre 2016, celui-ci doit être considéré comme n’étant pas opposable au requérant.
3 Trib. adm., 25 septembre 2000, n°11835 du rôle, Pas. adm. 2018, Procédure contentieuse, n°209 et les autres références y citées.
8Le tribunal est, par conséquent, amené à conclure que le moyen d’irrecevabilité invoqué par la partie étatique est à rejeter pour ne pas être fondé.
A défaut d’autres moyens d’irrecevabilité, le recours principal en réformation est à déclarer recevable pour avoir, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi.
Quant au fond Il convient de prime abord au tribunal de déterminer la loi applicable à l’examen du bien-fondé des décisions litigieuses.
A cet égard, il y a lieu de rappeler que si, dans le cadre d’un recours en annulation, la légalité d'une décision administrative s’apprécie en considération de la situation de droit et de fait au jour où elle a été prise4, dans le cadre d’un recours en réformation, le tribunal est, en principe, amené à considérer les éléments de fait et de droit de la cause au moment où il statue, en tenant compte des changements intervenus depuis la décision litigieuse5.
Il s’ensuit qu’en l’espèce, le tribunal, saisi d’un recours en réformation, sera, en principe, amené à examiner le bien-fondé des décisions déférées au regard de la loi du 18 juillet 2018, en vigueur au moment où il statue6.
Cette conclusion n’est pas ébranlée par l’invocation par le demandeur d’un arrêt de la Cour administrative du 17 décembre 2013 qui visait la situation spécifique d’une mesure de servitude non aedificandi dont la durée de validité d’un an avait expiré au moment où la Cour, et avant elle le tribunal, devait statuer sur la légalité et le bien-fondé des délibérations du conseil communal ayant adopté ladite servitude, ainsi que sur la décision ministérielle ayant approuvé ladite délibération, la Cour ayant, en effet, retenu dans cette affaire que comme ladite mesure se trouvait confinée dans le temps, il convenait de lui appliquer la législation qui la régissait au moment où elle était précisément en vigueur.
Or, dans la mesure où le recours sous analyse est dirigé non pas contre une décision ayant produit des effets qui étaient confinés dans le temps, mais contre des décisions ministérielles refusant de faire droit à un projet déterminé, les conclusions retenues par la Cour dans l’arrêt précité ne sauraient s’appliquer mutatis mutandis en l’espèce.
D’un autre côté, le tribunal est cependant amené à relever qu’il se dégage des enseignements de la Cour administrative tels que se dégageant d’un arrêt du 13 décembre 2018, n°41111C du rôle, que lorsque la juridiction administrative saisie se trouve confrontée à une situation de fait qui s’est cristallisée à un moment donné, tel que c’est notamment le cas lorsqu’il est reproché, comme en l’espèce, à un administré d’avoir détruit un biotope en ayant procédé à l’abattage de 24 arbres situés en lisière de forêt, ainsi qu’à des travaux de déblai et remblai et à un terrassement, le tout sans avoir sollicité préalablement une autorisation pour ces travaux, en lieu et place de la lisière en question - l’invocation du concept de biotope ne faisant de sens que tant que les arbres se trouvant en lisière de forêt étaient encore existants -, 4 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en annulation, n° 20 et les autres références y citées.
5 Trib. adm., 15 juillet 2004, n° 18353 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Recours en reformation, n° 18 et l’autre référence y citée.
6 cf. Cour adm.,13 décembre 2018, n° 41218C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
9il ne fait pas de sens, ni en fait, ni en droit, d’analyser dans le cadre d’un recours en réformation - où les éléments de droit appelés à s’appliquer sont certes en principe ceux qui se présentent à la juridiction au jour où celle-ci est appelée à statuer -, la situation par rapport à la lisière de forêt en question - qui précisément n’existe plus à l’heure actuelle - en se référant à la législation en vigueur au jour où le juge statue.
Force est de constater qu’en l’espèce, au regard des motifs fournis dans les décisions déférées, ensemble les explications fournies par la partie étatique en cours de procédure, le litige sous analyse comporte, outre la question de la conformité à l’affectation de la zone verte des constructions pour lesquelles une autorisation a été sollicitée ex-post, à savoir un auvent fixe pour ruchers et un petit entrepôt (Bienenhäuschen), respectivement celle de savoir si lesdites constructions se situent dans le corridor du chat sauvage, et, dans l’affirmative, celle de l’impact des constructions sur celui-ci, questions qui doivent être tranchées par le tribunal en se plaçant par rapport aux éléments de fait et de droit tels qu’ils existent au jour où il statue, également la question d’une situation de fait qui s’est figée dans le passé ou qui a cessé d’exister comme telle à un moment antérieur, à savoir le reproche selon lequel, lors de la réalisation de l’auvent litigieux, un biotope aurait été détruit, cette question devant dès lors être tranchée, suivant les enseignements de la Cour administrative, dans un souci de cohérence et par exception à la règle d’applicabilité des éléments de droit tels qu’ils se présentent au jour où le tribunal est amené à statuer en tant que juge de la réformation, par rapport à la loi antérieure du 19 janvier 2004.
Dans la mesure où le tribunal sera tout d’abord amené à examiner si les constructions litigieuses sont autorisables sur base de la nouvelle loi du 18 juillet 2018, applicable au jour où il statue, pour être conformes à l’affectation de la zone verte, - une éventuelle non-conformité impliquant, en effet, que l’examen des autres motifs devienne surabondant -, l’application, du moins en partie, de la loi du 18 juillet 2018 au procès en cours implique que seuls les moyens, tels que présentés par le demandeur au regard des motifs de refus avancés par la partie étatique en ce qui concerne la conformité des constructions litigieuses à l’affectation de la zone verte, fondés sur les dispositions de la loi du 18 juillet 2018 sont susceptibles d’être pertinents, l’examen de ceux présentés, à cet égard, par rapport à l’ancienne loi, abrogée, devenant ainsi nécessairement surabondant - les références jusqu’à présent faites par rapport à la loi du 19 janvier 2004 ayant perdu leur pertinence -, ensemble les moyens avancés par le demandeur à cet égard.
D’autre part, l’absence de dispositions transitoires figurant dans la loi du 18 juillet 2018, ainsi que les effets des mécanismes propres au recours en réformation conduisent le tribunal à appliquer, du moins en partie, la nouvelle loi à un procès en cours dont l’instruction a été menée intégralement sous l’égide de l’ancienne loi du 19 janvier 2004 et qui porte sur des décisions ayant été prises uniquement sur base de cette même loi, de sorte qu’à ce stade, aucun débat utile n’a pu être mené par rapport aux dispositions pertinentes de la loi du 18 juillet 2018.
Au regard de ces considérations et afin de préserver à l’administré le respect de ses droits de la défense et, de manière générale, son droit à un procès équitable et de lui permettre ainsi de prendre position en connaissance de cause par rapport à des décisions dont le bien-
fondé sera apprécié, du moins en partie, par le tribunal par rapport à des dispositions légales non encore en vigueur au moment où il a introduit son recours, le tribunal estime qu’il est dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice de rouvrir les débats et de permettre aux parties de produire chacune un mémoire additionnel qui sera considéré comme mémoire récapitulatif de l’ensemble des arguments et moyens que les parties entendent invoquer dans 10la présente affaire à la lumière de la seule loi du 18 juillet 2018 en ce qui concerne la question de la conformité des constructions litigieuses par rapport à l’affectation de la zone verte et celle de l’incidence éventuelle de l’existence d’un corridor du chat sauvage à l’endroit prévu pour lesdites constructions, ainsi que les moyens et arguments qu’ils entendent continuer à invoquer sur base de l’ancienne loi pour ce qui est du reproche selon lequel, lors de la réalisation de l’auvent litigieux, un biotope aurait été détruit, étant relevé que tout moyen ou motif non expressément mentionné dans le mémoire récapitulatif mais contenu dans les écrits antérieurs sera considéré comme abandonné.
L’Etat est ainsi invité à produire un mémoire récapitulatif de l’ensemble des motifs et arguments qu’il entend invoquer sur le fondement de la loi du 18 juillet 2018 en défense des décisions entreprises, respectivement opposer au recours, en ce qui concerne la question de la conformité des constructions litigieuses par rapport à l’affectation de la zone verte et l’incidence éventuelle de l’existence d’un corridor du chat sauvage à l’endroit prévu pour lesdites constructions. Pour ce qui est du reproche tenant à la destruction d’un biotope, l’Etat indiquera l’ensemble des motifs et arguments qu’il entend continuer à invoquer en défense des décisions déférées sur base de l’ancienne loi.
Le demandeur est, à son tour, invité à déposer un mémoire récapitulatif de l’ensemble des moyens qu’il entend continuer à invoquer à l’appui de son recours en prenant position, en ce qui concerne la question de la conformité des constructions litigieuses par rapport à l’affectation de la zone verte et l’incidence éventuelle de l’existence d’un corridor du chat sauvage à l’endroit prévu pour lesdites constructions, uniquement par rapport aux moyens et motifs qui lui sont opposés par l’Etat sur le fondement de la loi du 18 juillet 2018. Pour ce qui est du reproche tenant à la destruction d’un biotope, il prendra uniquement position par rapport aux motifs et arguments que l’Etat continue à invoquer en défense des décisions déférées sur base de l’ancienne loi.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
se déclare compétent pour connaître du recours principal en réformation ;
reçoit en la forme le recours principal en réformation dirigé contre les décisions ministérielles des 2 et 28 décembre 2016 ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
dit que le présent recours est à examiner par rapport aux dispositions de la loi du 18 juillet 2018 en ce qui concerne la question de la conformité à l’affectation de la zone verte des constructions pour lesquelles une autorisation a été sollicitée et par rapport aux dispositions de la loi du 19 janvier 2004 en ce qui concerne le reproche tenant à la destruction d’un biotope ;
avant tout autre progrès en cause, autorise les parties à déposer chacune un mémoire récapitulatif conformément à la motivation du présent jugement ;
fixe le délai pour l’Etat pour déposer son mémoire récapitulatif au 12 avril 2019, sous peine de forclusion ;
11fixe le délai pour Maître Christian Biltgen pour déposer son mémoire récapitulatif au 17 mai 2019, sous peine de forclusion ;
fixe l’affaire pour continuation des débats à l’audience publique de la 1re chambre du 22 mai 2019, à 15.00 heures ;
réserve les frais, de même que la demande en paiement d’une indemnité de procédure formulée par Monsieur ….
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 mars 2019 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
Arny Schmit Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 11.3.2019 Le greffier du tribunal administratif 12
