Tribunal administratif N° 40027 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 août 2017 1re chambre Audience publique du 11 février 2019 Recours formé par la société … SARL, … contre des « décisions » du bourgmestre et du collège échevinal de la commune de Flaxweiler en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 40027 du rôle et déposée le 11 août 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation de 1) la décision du bourgmestre de la commune de Flaxweiler datée du 26 mai 2017 portant refus d’octroi des autorisations de construire sollicitées en date du 25 avril 2017 pour la construction de quatre maisons unifamiliales sur des terrains inscrits au cadastre de la commune de Flaxweiler sous le numéro …, 2) une décision implicite de refus qui se dégagerait du silence gardé pendant plus de trois mois par le bourgmestre de la commune de Flaxweiler à la suite de demandes de morcellement correspondantes aux demandes d’autorisations de bâtir précitées, 3) d’une décision, ainsi qualifiée, du collège des bourgmestre et échevins matérialisée dans un courrier du 18 août 2015 suivant laquelle l’urbanisation de la parcelle précitée ne pourrait pas se faire via un morcellement ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick Muller, demeurant à Luxembourg, du 24 août 2017, portant signification de ladite requête à l’administration communale de Flaxweiler, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ayant sa maison communale à L-6926 Flaxweiler, 1, rue Berg ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour de Maître Georges Pierret, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom et pour compte de la commune de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 8 décembre 2017 par Maître Georges Pierret, au nom de la commune de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 5 janvier 2018 par Maître Georges Krieger, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 31 janvier 2018 par Maître Georges Pierret, au nom de la commune de Flaxweiler, préqualifiée ;
1 Vu les pièces versées en cause et notamment les actes attaqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Maître Sébastien Coï, en remplacement de Maître Georges Pierret, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 octobre 2018 ;
Vu l’avis du tribunal du 22 octobre 2018 ayant prononcé la rupture du délibéré et ayant autorisé les parties à prendre position par un mémoire additionnel quant à l’intérêt à agir de la société à responsabilité limitée …SARL, préqualifiée ;
Vu le mémoire additionnel de Maître Georges Pierret déposé le 7 novembre 2018 au greffe du tribunal administratif pour compte de la commune de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire additionnel de Maître Georges Krieger déposé le 29 novembre 2018 au greffe du tribunal administratif pour compte de la société à responsabilité limitée … SARL, préqualifiée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Maître Sébastien Coï, en remplacement de Maître Georges Pierret, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 12 décembre 2018.
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En date du 10 avril 2015, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … », s’adressa à la commune de Flaxweiler comme suit :
« Säit dem 4/12/2014 sinn mir Proprietär vun verschidden Grondstécker gelehen an der …zu ….
Den Architekt Büro … hat een RDV. den 23/01/2015 bei Iech op der Gemeng mam Här Mesenburg, vir zwou verschidden Varianten ze Proposéieren wei een des Terrain’en kéint am Futur morceleieren.
Säit dësem Dag waarden mir op een Feedback vun der Säit vun der Gemeng Flaxweiler.
Vir dass mir eng Planungssécherheet hunn och vis-à-vis vun der Ponts & Chaussées waren den Bureau … an … den 04/02/2015 um 11 :00 an enger Versammlung beim Här Schommer vun der Ponts & Chaussées Grevenmacher. Vir eis zwou zréckbehalen Varianten huet Ponts & Chausées eis verbal confirméiert dass si keen Problem géifen gesinn vir sou gutt déi eng wie déi aner Variant ze autoriséieren.
Vir dem Schäfferot seng Positioun kennen ze léieren zu deem engen oder aneren Projet, an vir dass mir och wëssen an wat vir eng Richtung mir sollen den Projet lancéieren, hat ech Iech den 02/03/2015 ungeruf an gefrot een rdv. am Schäfferot ze kréien.
Säit dem 02/03/2015 waarden mir op eng äntwert vun der Säit vun der Gemeng aus.
2 Och an eisen Telefonsgepréicher an den leschten Wochen huet et leider net ausgesinn wie wann mir dem RDV. méi no kommen.
Aus dësem Grond, an vir net an den vergiess ze geroden, erlaben ech mir Iech deskeier schrëftlech em een rdv. am Schäfferot ze froen.
Ech gesinn dësen RDV. vir am Virfeld sämtlech Froen ze klären an vir eng Planungs Sëcherheet ze hunn vir kennen den Projet esou auszeschaffen dass en herno och Friichten dréit.
An Hoffnung schnells méiglech kennen een RDV. ze fannen stinn ech Iech wieder vir all Froen zu Verfügung. ».
Par un courrier du 18 août 2015, le bourgmestre de la commune de Flaxweiler, ci-
après désigné par « le bourgmestre », répondit comme suit :
« Mir hun eis Ären Dossier am Schäfferot ugekuckt an och mat der Ponts et Chaussées geschwat.
Virun engem RV am Schäfferot misste folgend Froen geklärt gin an och op engem Plang materialiséiert ginn.
1) Trottoir: Am Fall wou den Här … net um Projet participéiert muss awer garantéiert gin dat den Trottoir weidergezunn gett, noutfalls hannert der Propriétéit … erduurch 2) Parkplazen: Well eng bande de stationnement bei maisons en bande kee Sënn mecht, muss eng Méiglechkeet fonnt gi fir öffentlech Parkplazen ze schafen 3) Et muss e plan directeur opgestallt gin, wann den Här … net mat mecht 4) D'öffentlech Infrastrukturen mussen gekuckt gin (Stroossebelichtung, 2-
Kanalsystem, etc.) 5) D’Erschleissen vum terrain kann nëmmen iwwert e PAP geschéien, e Morcellement ass hei net méiglech. ».
En date du 26 avril 2016, le ministre du Développement durable et des Infrastructures accorda à la société … une autorisation d’alignement de principe « en vue de la construction de quatre maisons unifamiliales jumelées avec accès carrossables et aménagement d’un trottoir avec bordure aux abords et à droite du CR134 d’… vers …, entre les P.R. … , rue …, à l’intérieur de … ».
Par un courrier du 20 juin 2016, la société … fit introduire, par l’intermédiaire de son mandataire, une demande auprès de l’administration communale de Flaxweiler en vue de l’approbation d’un projet de plan d’aménagement particulier intitulé « 15, …» à …, ci-après désigné par « le PAP », et demanda d’analyser, conformément à l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », la conformité dudit PAP avec le plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler et de transmettre le dossier pour avis à la cellule d’évaluation.
Par un courrier du 5 août 2016, le bourgmestre prit position comme suit :
3 « Dans l'objet sous rubrique, je vous renvoie ci-joint les cinq exemplaires du dossier du projet d'aménagement particulier « …» à ….
L'examen du dossier a permis de constater qu'il n'est pas en accord avec la partie écrite de notre PAG, notamment quant au décrochement de façade (art. 2.2. e) et à la toiture (art. 2.23 et 2.26).
Néanmoins, pour faire avancer votre dossier, nous vous proposons de faire une réunion à la plateforme de concertation créée auprès du Ministère de l'Intérieur. D'ailleurs, l'après-midi du jeudi, le 29 septembre 2016 nous a été réservé pour discuter e.a. votre projet.
Au cas où vous acquiescez à notre proposition, je vous prie de compléter la fiche ci-
annexée et de la retourner à l'administration communale pour le 12 septembre 2016 au plus tard.».
Par un courrier de son mandataire du 30 janvier 2017, la société … introduisit un dossier remanié du PAP en faisant référence à des réunions avec l’administration communale respectivement avec le ministère de l’Intérieur ayant eu pour suite que le projet avait été rediscuté et modifié et que des options urbanistiques alternatives avaient été étudiées dans le rapport justificatif, et demanda d’analyser le projet conformément à l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004.
Par un courrier du 17 février 2017, le bourgmestre invita le mandataire de la société … à compléter la partie graphique du projet par la limite du périmètre d’agglomération et de présenter un plan directeur reprenant la totalité de la propriété en y indiquant les différentes zones du PAG ainsi que la destination du terrain non compris dans le projet de PAP présenté.
Par un courrier du 20 février 2017, le mandataire de la société … prit position par rapport à cette invitation et demanda la poursuite de la procédure, à savoir la demande de l’avis de la cellule d’évaluation et le lancement de l’enquête publique telle que prévue par la loi.
Par un courrier du 4 avril 2017, le mandataire de la société … rappela à l’administration communale de Flaxweiler les dispositions de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 afin d’entamer les démarches s’imposant pour la tenue de l’enquête publique.
Par un courrier du 25 avril 2017, la société … s’adressa à la commune de Flaxweiler dans les termes suivants :
« Par la présente, j'ai l'honneur de revenir vers vous dans le cadre du projet de construction « 15 …à … ».
A la suite de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur en date du 1er avril 2017, les hypothèses dans lesquelles l'élaboration d'un PAP peut être exigée en préalable de la délivrance d'une ou plusieurs autorisations de construire ont été simplifiées et réduites.
Suivant la nouvelle version de l'article 108 bis de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, « l'établissement d’un plan d'aménagement particulier dont le contenu des parties graphique et écrite correspond à 4 celui du plan d'aménagement particulier „nouveau quartier" est obligatoire dans les zones définies au plan d'aménagement général comme zones soumises à l'élaboration d'un plan d'aménagement particulier et en cas de développement de lotissements de terrains ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés, conformément à l'article 23, alinéa 2. » En l'espèce, dès lors que la parcelle concernée est viabilisée et n'est pas située dans une zone soumise à l'élaboration d'un PAP, des autorisations de construire peuvent être directement délivrées par le bourgmestre.
Ceci permettra par ailleurs un gain de temps non négligeable dans ce dossier, puisque la loi prévoit que les demandes d'autorisations de bâtir doivent être instruites endéans les trois mois, alors qu'une procédure de PAP est plus longue.
Je vous prie dès lors de trouver en annexe, quatre dossiers de demande d'autorisation de bâtir accompagné des demandes de morcellement correspondantes. […] ».
Par un courrier du 26 mai 2017, le bourgmestre prit position comme suit :
« S'il est vrai que votre terrain n'est pas situé dans une zone soumise à l'élaboration d'un PAP, votre terrain ne peut cependant pas être considéré comme étant entièrement viabilisé (défaut de trottoir et absence de canalisation pour eaux superficielles.) II s'ensuit qu'une procédure de PAP est requise.
Pour votre gouverne, je vous informe que votre projet de PAP fera l'objet d'un point à l'ordre du jour du prochain conseil communal qui aura lieu vendredi prochain, le 2 juin 2017. ».
Par un courrier du 30 mai 2017, la société … contesta ladite décision et prit position comme suit :
« Nous accusons bonne réception de votre courrier du 26 mai 2017 et nous vous en remercions.
Nous ne partageons cependant pas les motifs de votre décision, car nous estimons que les parcelles concernées par nos demandes d'autorisation de bâtir sont bien viabilisées au sens de l'article 108 bis (2) de la loi du 19 juillet 2004.
Dès lors que le conseil communal statuera concernant le PAP en date du 2 juin 2017, nous ne souhaitons pas pour le moment développer d'avantage notre argumentation, tout en nous réservant le droit de quereller éventuellement votre décision de refus par la suite.
En vous remerciant d'avance et en nous tenant à votre entière disposition pour tout renseignement supplémentaire, nous vous prions, Monsieur, de bien vouloir agréer l'expression de nos salutations distinguées. ».
Dans sa séance du 2 juin 2017, le conseil communal de Flaxweiler décida, par rapport au projet de PAP introduit par la société …, « de se rallier à l’avis de la cellule d’évaluation et de charger le collège échevinal à faire compléter et modifier le projet dans le 5 sens de l’avis du 15 mars 2017 de la cellule d’évaluation », la cellule d’évaluation ayant proposé « de sauvegarder le mur existant le long du CR134 » et « de profiter de l’accès actuellement existant pour aligner des maisons en bandes soit perpendiculairement, soit parallèlement à la voirie publique ».
Par une requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 août 2017, la société … a fait introduire un recours tendant à l’annulation (1) de la décision du bourgmestre du 26 mai 2017 portant refus d’octroi des autorisations de construire sollicitées le 25 avril 2017 pour la construction de quatre maisons unifamiliales sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Falxweiler, section C de …, au lieu-dit « …», sous le numéro …, (2) d’une décision implicite de refus du bourgmestre de la commune Flaxweiler qui serait consécutive au silence gardé par lui pendant plus de trois mois à la suite d’une demande de morcellement correspondante aux demandes d’autorisation de bâtir introduites le 25 avril 2017, et (3) de la décision, ainsi qualifiée, du collège des bourgmestres et échevins de la commune de Flaxweiler, qui serait matérialisée par un courrier du 18 août 2015 suivant lequel l’urbanisation de la parcelle litigieuse ne pourrait pas se faire via un morcellement.
Aucun recours au fond n’étant prévu en matière de permis de construire, respectivement en matière d’autorisation de morcellement, seul un recours en annulation a pu être introduit en l’espèce.
1) Quant à la recevabilité du recours La demanderesse conclut à la recevabilité du recours et expose ensuite, quant aux faits, être propriétaire d’un fonds inscrit au cadastre sous le numéro …, section C de …, qui, suivant le plan d’aménagement général (PAG), serait situé en zone de moyenne densité, tout en précisant que la partie arrière du terrain serait classée en zone verte.
Dès l’année 2015, elle aurait entamé des démarches afin d’urbaniser ladite parcelle en vue de la réalisation de quatre maisons unifamiliales en bande le long d’une voirie existante.
Elle précise que bien que, d’après elle, l’obligation légale de réaliser un PAP sur la parcelle en question serait juridiquement sujette à discussion, elle se serait néanmoins engagée dans un processus d’élaboration d’un tel PAP « afin de ne pas entrer en conflit, à ce stade, avec la commune ».
Pour le surplus, la demanderesse rappelle en substance les faits et rétroactes exposés ci-avant, tout en affirmant que même si, d’après elle, certaines irrégularités avaient été constatées, elle aurait poursuivi le projet « dans une optique constructive et non contentieuse », en acceptant plus particulièrement la réunion proposée auprès du ministère de l’Intérieur par le bourgmestre à travers le courrier précité du 5 août 2016.
Enfin, elle souligne que dans la mesure où, d’après elle, elle aurait été confrontée à la perspective que la deuxième version de son projet de PAP serait retardée pour une durée indéterminée et finalement refusée pour des motifs qui lui seraient incompréhensibles, elle aurait décidé d’introduire, par courrier du 25 avril 2017, quatre dossiers de demande d’autorisation de bâtir accompagnés des demandes de morcellement correspondantes afin de pouvoir réaliser son projet de construction de quatre maisons unifamiliales tenant compte des modifications intervenues au niveau de la loi du 19 juillet 2004 à la suite de l’entrée en 6 vigueur le 1er avril 2017 de la loi du 3 mars 2017 dite Omnibus, portant modification, entre autre, de la loi du 19 juillet 2004, ci-après désignée par « la loi Omnibus ».
Dans sa réponse, la commune de Flaxweiler conclut de prime abord de manière globale à l’irrecevabilité du recours pris en ses trois volets en déniant aux trois actes attaqués un caractère décisionnel, cette question étant d’ailleurs d’ordre public et ayant été soulevé d’office par le tribunal à l’audience des plaidoiries plus particulièrement par rapport au courrier du 18 août 2015.
A l’audience des plaidoiries du 3 octobre 2018, la commune de Flaxweiler a encore soulevé l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir, cette question ayant, en outre, fait l’objet de mémoires additionnels.
Avant d’examiner la question de l’intérêt à agir de la société …, il appartient au tribunal d’analyser si le recours est recevable pour avoir été dirigé contre un acte administratif susceptible de recours, le tribunal étant ainsi amené à examiner le caractère décisionnel des actes attaqués.
1.1 Quant au caractère décisionnel des actes attaqués Quant au recours en ce qu’il est dirigé contre le courrier du bourgmestre du 26 mai 2017:
La commune de Flaxweiler argumente que le courrier du 26 mai 2017, par lequel le bourgmestre a estimé qu’une procédure de PAP est requise et que le projet de PAP introduit par la demanderesse ferait l’objet d’un point à l’ordre du jour du conseil communal fixé le 2 juin 2017, ne serait pas à qualifier de décision administrative susceptible d’un recours contentieux, mais serait à qualifier de simple courrier d’information puisqu’il s’inscrirait dans le contexte d’une demande de PAP pendante à ce moment-là et dont le vote se trouvait fixé à brève échéance.
Elle souligne que les terrains litigieux n’auraient, à ce moment-là, pas fait partie de l’assiette d’un PAP dûment adopté et approuvé, mais d’un projet soumis seulement à un vote prochain. Aussi, une réalisation future de l’urbanisation des terrains visés à travers les autorisations de construire sollicitées, but ultime de la mise en place du PAP, n’aurait nullement été décidée à ce moment-là.
La demanderesse, quant à elle, fait valoir que le courrier litigieux ferait expressément référence à ses demandes de permis de construire et à son courrier du 25 avril 2017 pour indiquer ensuite qu’une procédure de PAP serait requise tout en rejetant les demandes d’autorisation de construire et de morcellement. Le bourgmestre aurait dès lors refusé la délivrance des autorisations de bâtir sollicitées au motif que l’adoption d’un PAP serait préalablement requise. Dans ce contexte, la demanderesse cite encore un arrêt de la Cour administrative du 17 juin 2014, numéro 34153C du rôle, en soulignant que l’exigence par le bourgmestre de l’élaboration préalable d’un PAP avant la délivrance de l’autorisation de construire conditionnerait de manière définitive le projet d’urbanisation futur de la parcelle.
Aux termes de l’article 2, paragraphe (1), de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », un recours est ouvert « contre toutes les décisions administratives à 7 l’égard desquelles aucun autre recours n’est admissible ». Cet article limite ainsi l’ouverture d’un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l’acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est-à-dire émaner d’une autorité administrative légalement habilitée à prendre des décisions unilatérales obligatoires pour les administrés et qu’il doit s’agir d’une véritable décision, affectant les droits et intérêts de la personne qui la conteste1.
L’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame2.
Le moyen d’irrecevabilité avancé par la commune de Flaxweiler repose en substance sur la considération que le courrier du bourgmestre du 26 mai 2017 ne constituerait pas une décision administrative mais une simple information suivant laquelle le sort des demandes en obtention d’une autorisation de construire respectivement de la demande en morcellement dépendrait du sort laissé à la procédure d’approbation du PAP introduite par la demanderesse.
Le tribunal est amené à retenir que si, suivant son libellé, le courrier du 26 mai 2017 contient certes la simple information suivant laquelle le projet du PAP en cours allait être soumis au vote du conseil communal le 2 juin 2017, il contient toutefois également un élément décisionnel, à savoir un refus d’accorder tant une autorisation de construire qu’une autorisation de morcellement à défaut d’approbation préalable d’un PAP. Contrairement à ce que semble soutenir la commune de Flaxweiler, il ne s’agit là pas d’une simple information de tenir en suspens les demandes d’autorisation afférentes en attendant l’approbation du PAP, mais, bien au contraire, d’un refus opposé à la demanderesse de lui accorder une autorisation de construire à défaut d’approbation d’un PAP. Le courrier du 26 mai 2017 est, en effet, à rapprocher de la demande d’autorisation afférente introduite le 25 avril 2017 dont il se dégage clairement que la demanderesse entend solliciter l’octroi des autorisations litigieuses indépendamment de l’élaboration préalable d’un PAP, en se fondant sur les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 telles qu’issues de la loi Omnibus, entrée en vigueur le 1er avril 2017, la demanderesse ayant plus particulièrement argumenté que « dès lors que la parcelle concernée est viabilisée et n’est pas située dans une zone soumise à l’élaboration d’un PAP, des autorisations de construire peuvent être directement délivrées par le bourgmestre. ».
Ainsi, au regard des termes de cette demande, le courrier du 26 mai 2017 du bourgmestre ne peut être interprété autrement que comme véhiculant un refus de sa part de délivrer une autorisation de construire à défaut de réalisation d’un PAP, de sorte que, contrairement à ce qui est soutenu par la commune de Flaxweiler, le courrier en question contient bien une décision de refus de délivrer des autorisations de construire pour les quatre maisons d’habitation litigieuses qui est ainsi susceptible d’un recours devant le tribunal administratif.
A cet égard, il convient de souligner que la question de savoir si le bourgmestre aurait pu délivrer une autorisation de construire malgré l’existence parallèle d’une procédure 1 F. Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, n° 46, p. 28.
2 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2018, V° Actes administratifs, n° 38, et les autres références y citées.
8 d’approbation du PAP toujours pendante, constitue une question de fond, mais est sans incidence sur la question de la qualification des termes du courrier litigieux.
Le moyen d’irrecevabilité afférent est partant rejeté.
Quant au recours en ce qu’il est dirigé contre une décision implicite de refus découlant du silence de plus de trois mois à la suite d’une demande de morcellement et contre une décision de refus d’un morcellement se dégageant du courrier du 26 mai 2017 :
La demanderesse conclut à la recevabilité du recours en exposant qu’il serait dirigé contre une décision implicite de refus résultant du silence gardé pendant plus de trois mois à partir de la demande afférente introduite le 25 avril 2017, sinon contre une décision implicite de refus découlant du courrier du 26 mai 2017, précité, qui comporterait implicitement un refus par rapport à la demande de morcellement.
Dans sa réponse, la commune de Flaxweiler fait valoir que dans la mesure où la demanderesse avait été informée le 26 mai 2017 de ce que le projet de PAP serait soumis au vote du conseil communal le 2 juin 2017, aucune décision implicite de refus d’autorisation d’un morcellement ne pourrait se déduire d’un silence gardé durant plus de trois mois puisque pareille autorisation de morcellement, qui constituerait nécessairement un préalable à une autorisation de construire, aurait été suspendue au sort du projet de PAP soumis au vote communal le 2 juin 2017. Le recours serait dès lors irrecevable en ce qu’il viserait une « décision » préparatoire dont la demanderesse aurait été informée au moins indirectement le 26 mai 2017.
Le recours serait encore à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé contre un refus de morcellement se déduisant du courrier du bourgmestre du 26 mai 2017 puisque ce courrier ne s’analyserait pas en une décision susceptible de recours.
Dans sa réplique, la demanderesse fait valoir qu’aucun obstacle ne se serait opposé à ce que le bourgmestre statue sur la demande de morcellement et sur les demandes d’autorisation de bâtir, demandes qui pourraient être introduites conjointement. En tout cas, l’administration ne serait pas en droit de tenir en suspens une décision administrative au regard du mécanisme de la présomption d’une décision implicite de refus en cas de silence tel que prévu par la loi. De même, une décision administrative ne pourrait être tenue en suspens en raison d’une autre décision administrative sans lien de dépendance avec celle-ci.
En tout cas, si par impossible un PAP était légalement requis pour son projet, il s’agirait-là d’une question de fond.
Dans sa duplique, la commune de Flaxweiler donne à considérer que la demanderesse aurait introduit un recours visant une question de morcellement du terrain litigieux et des autorisations de bâtir sollicitées sur le fondement de la loi Omnibus, alors qu’elle aurait d’ores et déjà introduit une procédure d’approbation de PAP qui n’aurait pas encore été vidée au jour de l’introduction des demandes en délivrance directe de permis de construire. Elle conteste l’argumentation de la demanderesse suivant laquelle le bourgmestre aurait pu statuer sur la demande de morcellement et sur les demandes d’autorisation de bâtir de manière conjointe, en se référant à des jurisprudences du tribunal administratif suivant lesquelles toute autorisation de morcellement devrait être analysée comme étant un préalable à la délivrance valable d’un permis de construire. Elle ajoute que les principes de la sécurité juridique et de 9 l’autorité de choses décidée s’opposeraient à l’introduction d’une demande d’autorisation de bâtir alors même qu’une procédure d’approbation d’un PAP pour le même terrain serait pendante. La demande en obtention d’une autorisation de bâtir, malgré la poursuite d’une procédure visant l’approbation du PAP tendrait en réalité à voir toiser « par deux fois » le principe de la viabilisation du terrain litigieux qui serait intimement lié à la délivrance directe d’une autorisation de bâtir, sinon de la nécessité de procéder à l’élaboration d’un PAP. En poursuivant l’instruction de sa demande en approbation d’un PAP, la demanderesse aurait accepté tacitement qu’elle ne pourrait obtenir une autorisation de bâtir sans l’élaboration d’un PAP. Tout en admettant que les renonciations ne se présument pas, la commune de Flaxweiler fait valoir que la loi Omnibus invoquée par la partie demanderesse aurait introduit la notion « d’acceptation tacite ».
Elle en conclut que le recours en annulation serait irrecevable.
Le tribunal rappelle de prime abord, tel que cela a été relevé ci-avant, que la question de savoir si l’introduction d’une demande d’autorisation malgré l’existence d’une procédure de PAP est possible, relève du fond du litige, mais ne conditionne pas l’examen du caractère décisionnel des actes attaqués.
Suivant le dernier état des conclusions de la demanderesse, confirmées à l’audience des plaidoiries sur question afférente du tribunal, une décision implicite de refus d’autoriser un morcellement se dégagerait, d’après la demanderesse, du silence gardé par le bourgmestre pendant plus de trois mois à la suite de l’introduction de la demande afférente, sinon implicitement mais nécessairement du courrier du 26 mai 2017.
Encore que suivant le dispositif de la requête introductive d’instance, seul une décision implicite de refus d’un morcellement découlant du silence gardé pendant plus de trois mois est attaquée, il y a lieu d’admettre, au regard de la motivation du recours, telle que clarifiée à l’audience des plaidoiries, que le recours est également dirigé contre une décision de refus d’un morcellement se dégageant du courrier du 26 mai 2017.
L’article 4, paragraphe (1), de la loi du 7 novembre 1996, en vertu duquel « Dans les affaires contentieuses qui ne peuvent être introduites devant le tribunal administratif que sous forme de recours contre une décision administrative, lorsqu’un délai de trois mois s’est écoulé sans qu’il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée et se pourvoir devant le tribunal administratif », instaure une « présomption de décision de refus non datée et non notifiée »3, afin de permettre à l’administré de recourir à la justice pour contester l’inaction prolongée de l’autorité administrative compétente. Cette présomption naît à l’expiration du délai de trois mois après l’introduction de la demande et elle n’est pas limitée dans le temps, entraînant que l’administré n’est forclos dans aucun délai pour déférer aux juridictions administratives une telle décision implicite de rejet. Cependant, cette présomption est anéantie par l’émission, même après l’expiration du délai de trois mois suite au dépôt de la demande, d’une décision expresse statuant sur la demande en cause par l’autorité compétente, laquelle doit alors être considérée comme traduisant seule la position de l’autorité compétente sur la demande lui soumise.
3 F.Schockweiler, Le contentieux administratif et la procédure administrative non contentieuse en droit luxembourgeois, édit. 1996, n° 164.
10 Le tribunal relève qu’en date du 25 avril 2017, le bourgmestre a été saisi non seulement d’une demande d’autorisation de construire mais également d’une demande d’autorisation de morcellement.
Or, en refusant, par courrier du 26 mai 2017, de délivrer des autorisations de construire afférentes sur base de la considération que l’élaboration préalable d’un PAP est légalement requise, le bourgmestre doit être considéré comme ayant également refusé par là même l’autorisation de morcellement sollicitée, encore que ce refus n’ait pas été motivé, étant relevé que le courrier du 26 mai 2017 se réfère expressément à la demande du 25 avril 2017 comportant tant une demande d’autorisation de bâtir que celle du morcellement.
En présence d’une décision expresse de refus de délivrer l’autorisation de morcellement sollicitée découlant du courrier du 26 mai 2017, le recours en ce qu’il est dirigé contre une décision implicite refus se dégageant du silence gardé pendant plus de trois mois est à déclarer irrecevable, faute d’objet. En revanche, il est à déclarer recevable en ce qu’il est dirigé contre une décision de refus d’autoriser un morcellement tel qu’il se dégage du courrier précité du 26 mai 2017.
Quant au recours en ce qu’il est dirigé contre une décision du collège des bourgmestre et échevins se dégageant d’un courrier du 18 août 2015 :
La demanderesse expose introduire le recours également contre une décision de refus du collège échevinal se dégageant d’un courrier signé par le bourgmestre et daté du 18 août 2015, et cela pour pallier à un éventuel argument de la commune de Flaxweiler suivant lequel le recours serait irrecevable en ce qu’il est dirigé contre un refus implicite d’autorisation de morcellement au motif que ce refus ne serait que confirmatif d’un refus antérieur matérialisé par le courrier du 18 août 2015.
Elle conclut à la recevabilité du recours en faisant valoir que le courrier en question n’indiquerait pas les voies de recours, de sorte qu’aucun délai de recours n’aurait commencé à courir.
La commune de Flaxweiler conclut à l’irrecevabilité ratione temporis du recours en ce qu’il est dirigé contre une décision de refus de morcellement du 18 août 2015.
Elle fait valoir que la demanderesse tenterait en réalité de contourner le refus de morcellement du 18 août 2015 au motif de l’existence d’un refus confirmatif, en soutenant qu’en droit administratif la notion de refus confirmatif serait inconnue et que seule une décision rendue sur recours gracieux pourrait s’analyser comme une décision venant confirmer une précédente. Or, en l’espèce, aucun recours gracieux n’aurait été introduit contre la décision du 18 août 2015.
A admettre qu’il y ait refus confirmatif implicite en ce que le refus du 18 août 2015 aurait été entrepris par voie gracieuse, le recours serait tout de même irrecevable ratione temporis, la commune de Flaxweiler se basant à cet égard sur l’article 13, alinéa 3, de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », puisqu’un nouveau délai aurait couru à la suite d’une décision implicite ne comportant par essence aucune indication des voies de recours sans égard au fait que la décision initiale ait donné lieu ou non à l’ouverture d’un délai de recours.
11 A l’audience de plaidoiries, le tribunal a soulevé la question du caractère décisionnel dudit courrier du 18 août 2015.
A cet égard, la société … estime que celui-ci véhicule une décision, et cite à cet égard des jurisprudences des juridictions administratives.
Tel que cela a été retenu ci-avant, l’acte administratif, pour être sujet à un recours contentieux, doit être susceptible d’être qualifié de décision administrative faisant grief.
Plus particulièrement n’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision4. Plus précisément, une lettre par laquelle une autorité se borne à exprimer une intention ou à s’expliquer sur une intention qu’elle révèle ne constitue pas un acte administratif de nature à faire grief, qu’elle soit adressée à un administré ou à une autre autorité5.
Il est encore admis que lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours6.
Dans le même ordre d’idées, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer le requérant sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique7 n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. C’est ainsi notamment qu’il a été retenu que l’acte par lequel l’autorité compétente, répondant à une demande de renseignements d’un particulier, lui fait savoir qu’aucune construction ne peut être érigée sur son terrain, ne constitue pas un refus d’autorisation de construire et n’est pas susceptible de faire grief8.
Il est certes vrai qu’il a été jugé que si l’autorité administrative, même saisie d’une demande de renseignements, s’est prononcée sur des éléments qui sont de nature à conditionner de manière définitive un ou plusieurs éléments d’une demande posée, ces éléments revêtent de la sorte un caractère à la fois détachable et décisionnel9.
Tel n’est toutefois pas le cas en l’espèce, contrairement à ce qui a été avancé par la société … à l’audience des plaidoiries.
En effet, au regard des termes choisis dans le courrier du 18 août 2015, le tribunal est amené à retenir que celui-ci ne contient aucun élément décisionnel. Ainsi, il y est mentionné 4 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm.
2018, V° Actes administratifs, n° 61, et les autres références y citées.
5 J.Falys, La recevabilité des recours en annulation des actes administratifs, Bruylant, 1975, n° 30, p.41.
6 J. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, T. II, n° 1014, p. 463 ; voir aussi trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533, Pas. adm. 2018, V° Actes administratifs, n° 75.
7 J. Falys, op.cit., n° 34, p.45.
8 CdE belge, 13 mars 1959, n° 6960.
9 En ce sens : Cour adm. 19 juin 2014, n°34105C du rôle ; Trib. Adm. 17 juillet 2017, n° 37943 du rôle, disponibles sous www.ja.etat.lu.
12 qu’il y aurait lieu de clarifier un certain nombre de questions au préalable (« virun engem Rendez-vous am Schefferot missten folgend Froen geklärt gin »). Il est certes vrai que sous le point 5, il est fait mention de ce qu’un projet de PAP serait au préalable requis afin d’urbaniser le terrain, et qu’un morcellement ne serait pas possible. Il convient néanmoins de relever que cette indication est précédée de la mention, précitée, suivant laquelle le dossier serait examiné globalement dans le cadre d’une réunion du collège échevinal et qu’avant un rendez-vous avec ledit collège, il conviendrait de clarifier un certain nombre de questions, parmi lesquelles figure le point numéro 5 mentionné ci-avant.
Le courrier du 18 août 2015 est encore à rapprocher de celui du 10 avril 2015 de la société …, auquel il fait suite.
Au regard des termes de cette demande, ce courrier ne peut pas être qualifié de demande en obtention d’une autorisation de morcellement, mais il s’agit plutôt d’un premier contact en vue de discuter différentes variantes possibles d’un projet.
Il y est, en effet, fait mention d’un rendez-vous en janvier 2015 entre l’architecte et un représentant de la commune afin de discuter différentes variantes proposées en vue de réaliser un morcellement du terrain litigieux. Dans ce même courrier, la société … reproche à la commune de Flaxweiler d’être sans nouvelles depuis ce rendez-vous, tout en précisant avoir pris contact avec l’administration des Ponts et Chaussées afin de discuter également les différentes variantes envisagées. Pour le surplus, la société … fait référence à un entretien téléphonique afin de savoir quelle serait la position du collège échevinal par rapport à l’une ou l’autre variante du projet afin qu’elle puisse voir plus clair dans quelle direction lancer son projet et déclare, face à un défaut de réaction de la commune dans le passé, demander par écrit un rendez-vous avec le collège échevinal afin de clarifier préalablement toute question susceptible de se poser afin d’avoir une certaine sécurité dans la planification. Le constat s’impose en tout cas qu’à ce stade, un projet précis n’était pas encore défini, de sorte que le courrier du bourgmestre du 18 août 2015 ne saurait être qualifié de décision de refus par rapport à un projet précis de morcellement.
Il s’ensuit que le recours est à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé contre une décision de refus d’un morcellement, ainsi qualifiée, qui se dégagerait du courrier du 18 août 2015, précité.
1.2 Quant à l’intérêt à agir Dans son mémoire additionnel, la commune de Flaxweiler conclut à l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la société …, au motif, d’une part, qu’elle avait été informée de la vente du terrain litigieux, et, d’autre part, qu’à la suite de l’introduction du présent recours, la société … aurait sollicité une autorisation de construire pour une maison unifamiliale isolée sur la parcelle litigieuse et obtenu cette autorisation en date du 13 septembre 2018. A cet égard, la commune de Flaxweiler fait valoir qu’en introduisant un nouveau projet, qu’elle serait d’ailleurs en train de mettre en vente, - en se référant, à cet égard, à des annonces de vente parues sur internet -, la société … ne pourrait plus soutenir que l’aboutissement de son recours puisse lui procurer une quelconque satisfaction : L’intérêt ne serait, par ailleurs, plus né et actuel puisque la décision attaquée n’aurait plus aucune incidence sur la situation de la requérante. S’y ajouterait que l’obligation de conserver le mur longeant le CR143, critiquée par la requérante, aurait été incluse dans l’autorisation du 13 septembre 2018 et aurait ainsi été acceptée.
13 Dans son mémoire additionnel, la société … soulève de prime abord qu’aucun mémoire additionnel n’aurait été déposé par la commune pour en conclure que celle-ci aurait renoncé à son moyen d’irrecevabilité fondé sur le défaut d’intérêt à agir. A l’audience des plaidoiries, la société … a toutefois renoncé à ce moyen.
Pour le surplus, la société … reproche à la commune d’avoir mélangé diverses pièces et de ne pas avoir communiqué leur intégralité pour « embrouiller le tribunal ».
Elle insiste sur la considération que depuis l’année 2015, elle aurait entrepris diverses démarches administratives tendant toutes de manière constante aux mêmes fins, à savoir l’obtention des autorisations de bâtir visant à réaliser un projet de construction de quatre maisons unifamiliales en bande. La permission de voirie sollicitée, de même que les demandes de morcellement et les demandes d’autorisation de bâtir et la procédure de PAP viseraient toutes un tel projet.
La société … donne à considérer que, vu l’envergure du terrain, il serait dans l’intérêt du promoteur de développer ce type de logement pour pouvoir procéder à la vente de quatre maisons unifamiliales de manière groupée ou séparément, tout en soulignant qu’aucune société commerciale viable ne tenterait de réaliser le projet le moins rentable possible sur un terrain donné.
Toutefois, confrontée à l’attitude de blocage de la commune, elle aurait continué à entreprendre des démarches pour faire en sorte que la commune revienne sur ses décisions.
Comme le projet immobilier serait toujours resté bloqué par la commune, et cela depuis 2015, un compromis de vente aurait effectivement été signé le 10 juin 2018 pour la vente du terrain, toutefois sous la condition suspensive de l’obtention d’un accord bancaire et sous la condition suspensive de l’obtention des autorisations de bâtir pour quatre maisons unifamiliales en bande au plus tard le 1er août 2018. Dans la mesure où la commune ne serait pas revenue sur ses décisions de refus, le compromis serait devenu nul et non avenu, de sorte que la vente n’aurait pas pu se faire. Le courrier du notaire du 21 juin 2018 auquel la commune se référerait s’inscrirait ainsi dans ce contexte de compromis de vente.
Pour le surplus, la société … admet qu’au vu de la situation délicate dans laquelle elle s’est trouvée, notamment sur le plan du financement du terrain, elle aurait sollicité le 2 août 2018 une autorisation pour la construction d’une seule maison unifamiliale sur la parcelle litigieuse.
Toutefois, cette demande n’impliquerait aucunement la renonciation au projet de construction de quatre maisons unifamiliales en bande, la société … relevant qu’aucun texte ou principe général du droit n’interdirait à un propriétaire d’envisager plusieurs développements urbanistiques sur son terrain et à soumettre différentes demandes à l’administration communale. La demande aurait été introduite en vue de sécuriser sa situation financière en lui garantissant d’avoir au moins sur ledit terrain une autorisation de bâtir lui conférant le droit d’y construire quelque chose et qui lui permettrait d’annoncer le terrain avec projet pour au moins faire l’essai de trouver un client intéressé à l’achat d’une maison unifamiliale sur un terrain d’environ 32 ares. Elle donne toutefois à considérer que compte tenu du prix élevé d’un tel projet avec un gaspillage énorme de terrain, les chances de réussir la vente seraient quasiment nulles, tout en précisant qu’aucun acquéreur intéressé ne se serait encore manifesté.
14 Elle ajoute que sa demande d’autorisation de construire une seule maison unifamiliale serait motivée par la crainte de la perspective d’un changement de réglementation urbanistique qui s’opposerait à un développement immobilier sur son terrain, cela devant le contexte d’une future refonte globale du PAG. En effet, si elle devait attendre l’aboutissement de la procédure pendante devant les juridictions administratives, il y aurait de fortes chances qu’entre-temps la commune ait entamé la refonte de son PAG.
Elle donne encore à considérer que dans sa demande d’autorisation de construire, elle aurait mentionné des réserves comme suit : « sous la réserve expresse que la nouvelle demande d’autorisation de bâtir ne vaut ni renonciation quant à la procédure de PAP, ni quant aux demandes d’autorisation de bâtir sollicitées en date du 25 avril 2017 pour la construction de quatre maisons unifamiliales sur le terrain précité après morcellement, ni renonciation quant aux procédures actuellement en cours devant les juridictions administratives, ni renonciation aux dommages et intérêts à faire valoir, le cas échéant, à l’encontre de la commune ».
Elle souligne que même si le projet d’une maison unifamiliale avait été mis en vente, aucun acquéreur ne se serait toutefois encore présenté et que même si un acquéreur se présentait, la mise en vente n’impliquerait pas renonciation dans son chef à voir toiser la légalité des décisions de refus déférées au tribunal, de sorte que ce serait à tort que la commune de Flaxweiler argumente qu’elle aurait perdu son intérêt à agir en cours de procédure.
A cet égard, elle réitère son argumentation suivant laquelle l’introduction d’une demande d’autorisation de construire pour une seule maison unifamiliale aurait été faite uniquement afin de sauvegarder ses droits et intérêts et d’assurer une valeur minimale au terrain compte tenu également des frais d’ores et déjà exposés, en l’occurrence, outre le financement de l’achat du terrain, les frais notariés et d’enregistrement et les frais de démolition.
L’introduction d’une nouvelle demande d’autorisation de construire n’impliquerait aucunement renonciation au projet initial et même s’il y avait mise en vente, aucun acquéreur ne se serait présenté compte tenu du prix élevé, elle-même demeurant toujours le propriétaire du terrain et n’ayant nullement renoncé à la perspective de réaliser quatre maisons unifamiliales en bande.
S’y ajouterait que suivant la jurisprudence des juridictions administratives, l’intérêt à agir s’analyserait, dans le cadre d’un recours en annulation, au jour du dépôt de la requête introductive d’instance.
Enfin, elle donne à considérer qu’admettre que la question du maintien de l’intérêt à agir jusqu’au jugement puisse se poser dans la présente affaire, elle aurait néanmoins un intérêt direct à solliciter l’annulation de la décision de refus litigieuse, en affirmant « qu’en tant qu’initiatrice du PAP, elle aurait un intérêt direct à quereller la décision du conseil communal portant rejet du PAP. ».
Même à admettre que le terrain soit vendu avant l’intervention du jugement du tribunal, elle conserverait un intérêt à agir au regard de la jurisprudence constante des juridictions administratives, la société … citant des jurisprudences ayant retenu qu’un 15 demandeur garderait néanmoins un intérêt à obtenir une décision relativement à la légalité d’une mesure, au motif qu’en vertu d’une jurisprudence des tribunaux judiciaires la réformation respectivement l’annulation d’une décision administrative individuelle constitue une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la responsabilité des pouvoirs publics du chef du préjudice causé par la décision en question.
Tout en admettant que suivant certaines décisions, l’intérêt agir ne pourrait être motivé exclusivement par la volonté de faciliter une action en dommages-intérêts, tel ne serait pas le cas en l’espèce puisqu’elle conserverait un intérêt direct à voir annuler les décisions querellées en vue de pouvoir mettre en œuvre son projet.
S’agissant de prime abord des contestations de la commune de Flaxweiler quant à la qualité de propriétaire de la société …, le tribunal relève qu’il se dégage des explications fournies par la société …, ensemble les pièces afférentes, que si un compromis de vente avait été signé le 10 juin 2018, celui-ci a été conclu plus particulièrement sous la clause suspensive de l’obtention d’une autorisation de bâtir pour quatre maisons unifamiliales en bande au plus tard le 1er août 2018. Dans la mesure où il est constant en cause qu’une telle autorisation n’a pas été émise, le compromis de vente est devenu caduc, de sorte que l’argument de la commune de Flaxweiler tendant à contester la qualité de propriétaire du terrain dans le chef de la société … est à rejeter comme étant non fondé.
S’agissant de l’incidence de la délivrance d’une autorisation de construire une seule maison unifamiliale et de la mise en vente, non contestées, de ce projet, sur l’intérêt à agir de la société …, le tribunal relève que l’intérêt conditionne la recevabilité d’un recours contentieux. En matière de contentieux administratif portant, comme en l’espèce, sur des droits objectifs, l’intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu’une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d’un administré qui peut partant tirer un avantage corrélatif de la sanction de cette décision par le juge administratif10.
Le demandeur doit justifier d’un intérêt personnel et direct à obtenir l’annulation de l’acte qu’il attaque, en ce sens que la réformation ou l’annulation de l’acte litigieux doit lui procurer une satisfaction certaine et personnelle11, le juge administratif devant seulement avoir égard à ce que le demandeur avance à ce sujet, dès lors qu’il lui appartient de démontrer son intérêt.
Il convient encore de relever que l’intérêt à l’annulation d’un acte administratif doit non seulement exister au jour de l’introduction du recours, mais encore subsister jusqu’au prononcé du jugement, le recours devant être déclaré irrecevable si, en cours de procédure contentieuse, l’annulation sollicitée n’est plus de nature procurer un avantage à la partie demanderesse ou faire cesser un grief qui lui est causé par l’acte.
Si en règle générale, lorsqu’un administré présente devant l’administration deux projets successifs portant sur le même objet et qui ne spécifient pas autrement leurs positionnements respectifs, s’agissant pourtant de la même localisation, l’administration et, à sa suite, les juridictions saisies, peuvent a priori partir de la pétition de principe que la seconde demande est appelée à remplacer la première et que le second objet autorisé rend 10 cf. Cour adm. 14 juillet 2009, n° 23857C et 23871C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
11 Trib. adm. 22 octobre 2007, n°22489 du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure contentieuse, n° 11 et les autres références y citées.
16 sans objet la première demande et, le cas échéant, le refus afférent prononcé12, tel n’est toutefois pas le cas s’il se dégage des circonstances de la cause que le projet initial est maintenu, le simple fait d’introduire auprès d’une autorité administrative un projet modifié par rapport à un premier projet ayant rencontré un refus n’emportant pas en toute hypothèse et ipso facto renonciation au premier projet. Ce n’est que si un des projets est exécuté et que cette exécution rend celle des autres impossible, que se pose la question de la renonciation au premier projet refusé et corrélativement celle de l’objet du recours, respectivement de l’intérêt à agir contre le refus opposé au premier projet.
En l’espèce, le tribunal est amené à retenir que la société … est fondée à argumenter que l’introduction d’une demande d’autorisation de construire une seule maison unifamiliale n’implique pas nécessairement la renonciation au projet qu’elle voulait initialement réaliser, à savoir la construction de quatre maisons unifamiliales en bande, étant relevé que dans sa demande d’autorisation ultérieure elle a expressément précisé que celle-ci ne vaut pas renonciation aux autres procédures en cours, tel que cela se dégage d’un courrier du 2 août 2018 de la société … à la commune de Flaxweiler, et qu’elle a valablement expliqué la raison d’être de cette démarche, à savoir la volonté de s’aménager une possibilité de réaliser un autre projet sur le terrain, certes moins rentable, mais évitant qu’elle soit confrontée à une situation économiquement difficile où aucun projet ne pourrait en fin de compte, le cas échéant, être réalisé.
Certes, la société … ne s’est pas seulement contentée de solliciter une autorisation de construire pour une maison unifamiliale, quitte à ne pas l’exécuter en attendant l’issue du procès en cours visant le refus d’accorder l’autorisation pour la construction de quatre maisons unifamiliales, mais a, de plus, pris l’initiative de mettre en vente ce projet de construction d’une maison unifamiliale pour lequel elle venait d’obtenir une autorisation de construire et cela plus particulièrement à travers des annonces produites sur internet. Or, la seule offre de vente, à défaut de tout autre acte d’exécution de l’autorisation de construire finalement accordée, respectivement à défaut d’acte de vente, ne permet pas non plus de conclure que la société … ait renoncé à son projet de construction visant quatre maisons unifamiliales en bande.
Il s’ensuit que l’annulation éventuelle du refus d’octroi d’une autorisation de construire pour quatre maisons unifamiliales respectivement un refus d’autorisation d’un morcellement est toujours de nature à lui procurer une satisfaction personnelle.
Le moyen fondé sur un défaut d’intérêt à agir suffisant est partant rejeté.
La commune de Flaxweiler n’est pas non plus fondée à affirmer que le recours serait irrecevable au motif qu’en poursuivant la procédure de PAP, la société … aurait renoncé à obtenir une autorisation à défaut d’élaboration d’un PAP, les renonciations ne se présumant en effet pas et la société … ayant d’ailleurs expliqué de façon concordante les raisons pour lesquelles elle a diligenté les différentes procédures parallèles.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation, en ce qu’il est dirigé contre la décision de refus d’octroi d’une autorisation de construire pour quatre maisons unifamiliales en bande et contre le refus de morcellement se dégageant d’un 12 Cour adm. 17 mars 2015, n° 35461C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme, n° 593.
17 courrier du bourgmestre du 26 mai 2017, est recevable, pour avoir, par ailleurs, été introduit suivants les formes et délai de la loi.
Quant au fond Quant à la décision du 26 mai 2017 La demanderesse conclut à l’illégalité de la décision du 26 mai 2017, d’une part, pour violation de l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », et, d’autre part, pour violation de l’article 37 de la même loi.
Elle fait valoir que l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version issue de la loi Omnibus, ne ferait plus référence à la notion de « création d’un groupe d’habitations », puisque le législateur aurait simplifié les hypothèses dans lesquelles un PAP est requis pour la mise en œuvre des plans d’aménagement généraux (PAG) approuvés sur base de la loi du 12 juin 1937 concernant l'aménagement des villes et autres agglomérations importantes, ci-après désignée par « la loi du 12 juin 1937 », ce qui serait le cas de la commune de Flaxweiler.
Désormais, il y aurait lieu de retenir un seul critère, à savoir l’état viabilisé ou non d’un terrain.
La demanderesse ajoute que suivant les travaux préparatoires à la base de la loi Omnibus, les anciens critères n’auraient pas été efficaces pour juger de la nécessité d’élaborer un PAP afin d’assurer une urbanisation rationnelle et adaptée des terrains concernés. Un PAP permettrait, en effet, de régler l’aménagement de l’espace public et des terrains à bâtir. Si l’aménagement des terrains à bâtir est réglé par le PAG fondé sur la loi du 12 juin 1937, la plus-value d’un PAP, exécutant un tel PAG, se limiterait à l’aménagement et la cession des fonds dédiés à l’espace public, raison pour laquelle il aurait été proposé de retenir un seul critère aisément applicable et répondant davantage aux besoins des autorités communales lors de l’exécution du PAG.
La demanderesse estime qu’en l’espèce, il ne s’agirait pas d’une des hypothèses dans lesquelles l’établissement d’un PAP est obligatoire, puisque, d’une part, le terrain ne serait pas situé dans une zone soumise à l’élaboration d’un PAP et que, d’autre part, il ne s’agirait pas d’un développement de lotissements de terrains ou de la création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés conformément à l’article 23, alinéa 2, de loi du 19 juillet 2004. En effet, d’après la demanderesse, le terrain litigieux serait viabilisé. D’ailleurs, précédemment une maison, entre-temps démolie pour la réalisation du projet immobilier, s’y serait trouvée. La parcelle disposerait non seulement des accès directs sur la voie publique, à savoir le CR134, mais encore des permissions de voirie pour la réalisation des accès individuels à cette voie et des raccordements à la conduite d’eau et à l’égout.
Le bourgmestre estimerait dès lors à tort que le terrain ne serait pas entièrement viabilisé à défaut de trottoir et de canalisation pour eaux superficielles.
En effet, la réalisation du trottoir ne pourrait fonder, à elle seule, l’obligation d’élaborer un PAP « Nouveau quartier », puisque pareille considération irait à l’encontre de 18 l’intention du législateur tel qu’exprimée à travers l’article 25 de la loi du 19 juillet 200413.
La demanderesse en déduit qu’un terrain serait viabilisé nonobstant la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie, la réalisation d’un trottoir ou la réaffectation partielle de l’espace routier.
S’agissant de l’écoulement des eaux superficielles, la demanderesse estime que ces eaux pourraient s’écouler soit via le réseau d’égouts existant, soit naturellement via l’étang situé à l’arrière des terrains concernés. Cette problématique relèverait en toute hypothèse de la compétence de l’administration de la gestion de l’Eau et non pas de la commune.
Enfin, la demanderesse donne à considérer que dans la mesure où l’article 108bis, précité, imposerait l’élaboration préalable d’un PAP dans l’hypothèse d’un terrain « non viabilisé », il appartiendrait à l’autorité communale de démontrer le caractère non viabilisé au regard de la considération que les limitations au droit de propriété seraient d’interprétation stricte et au regard de la considération qu’en l’espèce, une construction servant à l’habitation aurait déjà existé auparavant sur le site et aurait été desservie par le CR134.
S’agissant de la violation invoquée de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, la demanderesse fait valoir qu’il se dégagerait d’une lecture a contrario de ces dispositions que le bourgmestre aurait l’obligation d’accorder une autorisation de construire si les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée sont achevés, ce qui serait le cas en l’espèce.
Dans sa réponse, quant aux faits et rétroactes, la commune de Flaxweiler reproche à la demanderesse d’avoir présenté un historique du dossier empreint de considérations subjectives.
A cet égard, elle affirme que le fonds litigieux aurait à l’origine été acquis par la demanderesse comme comportant 8 parcelles, la demanderesse ayant entrepris comme première démarche celle de réunir ces parcelles en une seule.
Par ailleurs, le terrain en question serait situé en zone de moyenne et faible densité ainsi qu’en zone verte s’agissant de la partie arrière du terrain, la commune reprochant à la demanderesse de ne pas avoir mentionné le classement partiel en zone de faible densité.
S’agissant des développements de la demanderesse relatifs au courrier du 18 août 2015 du bourgmestre contenant, d’après la commune de Flaxweiler, « la remarque du collège suivant laquelle le morcellement du terrain (demandé après réunion des parcelles en une seule) ne pouvait intervenir que via PAP », la commune souligne que le morcellement aurait effectivement été exclu puisqu’il s’agirait de plusieurs parcelles situées dans deux zones différentes au moins.
La commune de Flaxweiler déduit encore de la requête introductive d’instance que la demanderesse renoncerait à contester la régularité du terme mis à l’époque à la procédure de 13 « On entend par zone urbanisée des terrains ou ensemble de terrains qui sont entièrement viabilisés conformément à l’article 23, alinéa 2, sans préjudice de la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier ».
19 PAP par renvoi du dossier à son initiateur puisque le promoteur aurait participé à une réunion auprès du ministère de l’Intérieur et pour avoir, par après, modifié le PAP.
Elle conteste encore l’argumentation de la demanderesse suivant laquelle les variantes d’aménagement proposées par elle emporteraient des conséquences négatives en termes d’urbanisme et de qualité de vie pour les futurs habitants des logements à construire.
Enfin, la commune de Flaxweiler souligne que la demanderesse ne tirerait aucune conséquence de son constat que l’enquête publique n’aurait pas été initiée dans le délai de 30 jours après le dépôt du PAP.
En droit, elle fait valoir que la demanderesse aurait tacitement accepté la nécessité, voire au moins l’éventualité de devoir procéder par voie de PAP, puisqu’elle n’aurait jamais renoncé de façon formelle à voir son projet de PAP soumis au vote du conseil communal prévu pour le 2 juin 2017. Elle n’aurait ni exprimé une renonciation expresse en ce sens au moment de l’introduction de ses demandes en obtention d’autorisation de bâtir, ni par après lorsqu’elle avait été informée le 26 mai 2017 que le projet allait être soumis au vote du conseil communal le 2 juin 2017.
S’agissant des conditions dans lesquelles l’élaboration d’un PAP est requise en application de la loi Omnibus, la commune de Flaxweiler déduit de la lecture de l’article 23, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004 qu’en l’espèce, une des conditions nécessaires à la viabilisation du terrain, à savoir l’installation des réseaux de récupération des eaux, ne serait pas remplie, un tel réseau ne pouvant d’ailleurs être installé qu’une fois que le projet a été définitivement arrêté.
De plus, au cours de l’instruction du projet de PAP présenté par la demanderesse, la commune aurait insisté sur le maintien du muret existant le long de la rue puisque celui-ci témoignerait de l’histoire locale, de sorte que la réalisation de quatre accès séparés pour les nouvelles habitations serait inopportune. La cellule d’évaluation auprès de la commission d’aménagement aurait également plaidé en faveur du maintien du muret, tout en soulignant qu’il serait opportun de profiter de l’accès existant pour aligner les maisons en bande soit perpendiculairement soit parallèlement à la voie publique, ladite cellule ayant encore mis en exergue un problème de visibilité pour les accès individuels dans la partie sud du projet.
Enfin, la commune donne à considérer que la cellule d’évaluation aurait encore estimé que la planification même du projet resterait un problème majeur et que l’élargissement du trottoir à 1,50 m ne permettrait pas de garantir la sécurité publique en ces lieux.
Le projet de PAP serait partant loin d’être arrêté puisque deux variantes au moins seraient préférables.
Il s’ensuivrait que le terrain ne serait pas viabilisé.
S’agissant de l’argumentation de la demanderesse suivant laquelle la problématique de la gestion des eaux résiduelles et pluviales relèverait de la compétence de l’administration de la gestion de l’Eau, la commune de Flaxweiler reproche à la demanderesse de ne tirer aucun moyen d’annulation de cette affirmation.
Par rapport au moyen fondé sur une violation de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, la commune de Flaxweiler fait valoir que le bourgmestre n’accorderait aucune 20 autorisation tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée ne seraient pas achevés. Il s’ensuivrait que les réseaux d’eaux usées et des eaux pluviales, de même que les réseaux d’eau potable, le réseau d’éclairage, le réseau d’électricité, le réseau d’antenne et de téléphone devraient être achevés avant toute délivrance d’une autorisation.
En espèce, les réseaux de récupération des eaux ne seraient pas réalisés, constat qui serait à lui seul suffisant pour conclure au rejet du moyen fondé sur une violation de l’article 37, précité, la commune soulignant encore que la demanderesse ne prouverait pas que l’ensemble des équipements précités seraient effectivement achevés.
Dans sa réplique, la demanderesse fait valoir qu’aucune disposition légale ou réglementaire ne s’opposerait à ce que soit introduit une demande d’autorisation de bâtir à un moment où une procédure d’approbation d’un PAP portant sur le même terrain est encore pendante devant l’autorité communale, la demanderesse soulignant, par ailleurs, ne pas avoir renoncé à une telle possibilité, les renonciations ne se présumant pas.
Ainsi, en introduisant des dossiers de demande d’autorisation, elle aurait fait usage des possibilités légales à sa disposition tout en ne renonçant pas à la procédure de PAP pendante et introduite avant l’entrée en vigueur de la loi Omnibus qui serait venue clarifier les hypothèses dans lesquelles un PAP peut être exigé.
La demanderesse estime que ses demandes d’autorisation de bâtir seraient particulièrement justifiées au regard des multiples violations par la commune des procédures et délais prévus par la loi du 19 juillet 2004 la confrontant à l’arbitraire de l’administration.
Elle donne à considérer que de nombreuses communes auraient pour coutume d’exiger un PAP pour urbaniser un terrain du moment que deux maisons ou plus y sont érigées, puisque les conditions légalement fixées requérant l’élaboration d’un PAP avant l’entrée en vigueur de la loi Omnibus auraient été assez floues.
Elle-même se serait engagée dans le processus voulu par la commune tout en ne renonçant aucunement à ses droits. Face à ce que la demanderesse qualifie de mauvaise volonté de la commune de Flaxweiler dans le cadre de la procédure d’adoption du PAP, qui se traduirait par des violations graves de la loi, et à la suite de l’entrée en vigueur de la loi Omnibus, elle-même aurait pu faire le choix d’introduire parallèlement à la procédure de PAP toujours en cours, des demandes d’autorisation de bâtir.
Quant à la justification du refus d’octroi d’une autorisation de bâtir, la demanderesse reproche à la commune de fonder son refus sur la seule considération que l’installation des réseaux de récupération des eaux ne serait pas réalisée pour en déduire que le terrain ne serait pas viabilisé, la demanderesse faisant valoir que le terrain aurait déjà été urbanisé auparavant.
Elle donne encore à considérer que dans la mesure où la loi Omnibus aurait pour objet principal la simplification administrative, l’exigence du recours au PAP ne pourrait pas être plus stricte à la suite de cette loi qu’avant son entrée en vigueur. Ainsi, conformément à l’intention du législateur, il conviendrait d’interpréter les hypothèses dans lesquelles le recours à un PAP est requis de façon plus « libérale ».
La demanderesse fait valoir que la question de savoir si un terrain est viabilisé ne pourrait dépendre d’une lecture isolée des termes de l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004.
21 Ainsi, si cette disposition se référait à des aires de jeux, il ne saurait être admis qu’un terrain n’est pas viabilisé du seul fait de l’absence d’une aire de jeux. Une telle interprétation irait à l’encontre de l’intention du législateur.
Par ailleurs, la demanderesse fait valoir que le CR 134 d’… vers … serait un chemin repris ne tombant pas dans le champ de compétence de la commune, mais dans celui de l’Etat. Or, la permission de voirie accordée en l’espèce réglerait la question des raccordements à la conduite d’eau et à l’égout. Si de tels raccordements étaient problématiques, le ministre du Développement durable et des Infrastructures n’aurait d’ailleurs pas octroyé les permissions de voirie. Il s’ensuivrait que le motif de refus fondé sur l’absence d’installation des réseaux de récupération des eaux et de ruissellement ne serait pas légalement admissible et que le refus litigieux ne se fonderait en réalité que sur la volonté de lui imposer la réalisation d’un projet alternatif souhaité par la commune, impliquant notamment la conservation du muret existant le long du CR 134.
Les autres considérations avancées par la commune ne se fonderaient que sur une idée urbanistique souhaitée par la commune et non sur des dispositions légales ou réglementaires.
S’agissant de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, la demanderesse fait valoir qu’actuellement, la canalisation dans le CR 134 serait une canalisation simple, les eaux usées et pluviales étant évacuées par la même canalisation. Cette situation serait la même pour toutes les maisons sises le long de cette route.
Même s’il devait être estimé que les eaux pluviales ne pourraient pas être évacuées via cette canalisation, il conviendrait de retenir qu’à l’arrière de leur terrain, ils disposeraient d’un étang naturel collectant d’ores et déjà les eaux de pluie pour les rediriger vers un cours d’eau existant.
Face à l’argumentation de la demanderesse suivant laquelle rien ne s’opposerait à ce que soit introduite une demande d’autorisation de bâtir, alors même qu’une procédure d’approbation d’un PAP est pendante, la commune de Flaxweiler affirme dans sa duplique que le bourgmestre ne pourrait accorder une autorisation sur le fondement d’autres dispositions urbanistiques que celles imposant préalablement la réalisation d’un PAP.
En initiant une procédure d’approbation d’un PAP, la demanderesse aurait d’ailleurs admis la nécessité d’une telle procédure dont elle aurait poursuivi l’instruction au-delà de ses demandes en obtention d’autorisations de bâtir.
La commune de Flaxweiler donne encore à considérer qu’elle n’aurait pas exigé un PAP par « coutume » comme l’entendrait la demanderesse, mais parce que le recours à une telle procédure serait légalement requis, tout en soulignant que l’entrée en vigueur de la loi Omnibus n’aurait pas spécialement modifié les conditions légales du recours à un PAP, de sorte que ce serait à tort que la demanderesse argumente que les conditions auraient été floues auparavant.
La loi Omnibus aurait été introduite pour réaliser trois objectifs, à savoir pour permettre aux « clients » de suivre l’état du dossier, pour permettre une meilleure visibilité des différentes étapes de la procédure et pour permettre une procédure simplifiée lors de modifications ponctuelles concernant un PAP existant.
22 Elle ajoute que même en application de la loi Omnibus, les surfaces nécessaires à la viabilisation du projet devraient être fixées et définies, à savoir les espaces verts, les voies de circulation, les emplacements de stationnement, l’évacuation des eaux pluviales y compris les bassins de rétention, de même que le modelage du terrain, la demanderesse se référant, à cet égard, au règlement grand-ducal du 8 mars 2017 concernant le contenu du plan d’aménagement particulier « quartier existant » et du plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 mars 2017 ».
De même, la partie graphique du PAP devrait contenir un plan de délimitation du PAP complété par la délimitation de ses différentes zones, la contenance de ses différentes zones, la topographie existante, en cas de terrain plat une cote d’altitude, en cas de terrain accidenté, des courbes de niveau respectant une équidistance d’un mètre, de même que le contexte urbain ou rural existant ainsi que les éléments caractéristiques des lieux.
Par ailleurs, la loi Omnibus introduirait la notion de convention d’exécution du PAP.
En l’espèce, le terrain litigieux ne pourrait être considéré comme étant viabilisé au sens de l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004 et cela même en considération des modifications apportées par la loi Omnibus.
Enfin, la commune insiste sur sa volonté de conserver l’ancien mur longeant le CR 134, cette volonté étant fondée sur l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, la commune se référant, à cet égard, également à l’avis de la cellule d’évaluation suivant lequel le projet soumis impliquerait la destruction d’un mur parfaitement intégré au site ce qui heurterait le développement harmonieux de la structure rurale existante et suivant lequel la création de quatre voies d’accès individuelles heurterait la sécurité publique en raison d’un manque de visibilité.
La circonstance que la demanderesse dispose d’une permission de voirie réglant la question des raccordements à la conduite d’eau et des égouts serait sans pertinence en l’espèce, la commune soulignant qu’il ne s’agirait que d’une permission de principe arrêtant les grandes lignes d’un projet, celle-ci ne donnant pas droit à la réalisation sur le terrain de constructions ou de parties de constructions et d’aménagements de tout genre, mais conférant uniquement au requérant la possibilité d’approfondir et d’affiner ses études.
S’y ajouterait que la permission de voirie ne serait pas délivrée ou refusée sur base de considérations sécuritaires, lesquelles seraient de la compétence des autorités investies du pouvoir d’autorisation de bâtir, respectivement d’approbation d’un PAP.
Force est de constater que le refus d’accorder les autorisations de construire pour quatre maisons unifamiliales est fondé essentiellement sur le motif suivant lequel la réalisation préalable d’un PAP serait requise puisque le terrain ne serait pas viabilisé, la commune se référant dans sa décision du 26 mai 2017 à une absence de trottoir et de canalisation pour eaux superficielles et déduisant, dans ses écrits déposés au cours de la présente procédure, un défaut de viabilisation d’une absence de réseaux de récupération des eaux, tout en affirmant, par ailleurs, que plusieurs variantes du projet seraient préférables, en considération du maintien souhaité d’un muret et en raison d’un problème de sécurité au niveau de la largeur du trottoir.
23 Le tribunal relève de prime abord que les décisions prises en l’espèce dans le cadre de la procédure d’approbation du PAP introduite par la demanderesse ne font pas l’objet du présent recours, de sorte que les développements des parties à l’instance tournant autour de la régularité de cette procédure sont d’emblée à rejeter pour défaut de pertinence.
S’agissant ensuite de la légalité du motif de refus d’octroi des autorisations de construire litigieuses et fondé sur la nécessité d’élaborer un PAP, le tribunal relève qu’il n’est pas contesté que le PAG de la commune de Flaxweiler n’a pas encore fait l’objet d’une refonte au sens de la loi du 19 juillet 2004, de sorte qu’il y a lieu de se référer à l’article 108bis, paragraphe (2), de la loi du 19 juillet 2004 visant la mise en œuvre des PAG fondés sur la loi du 12 juin 1937, qui en sa version telle qu’issue de la loi Omnibus, entrée en vigueur le 1er avril 2017, dispose que « Dans le cadre de la mise en œuvre du présent article, l’établissement d’un plan d’aménagement particulier dont le contenu des parties graphique et écrite correspond à celui du plan d’aménagement particulier „nouveau quartier“ est obligatoire dans les zones définies au plan d’aménagement général comme zones soumises à l’élaboration d’un plan d’aménagement particulier et en cas de développement de lotissements de terrains ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés, conformément à l’article 23, alinéa 2. ».
L’élaboration d’un PAP, dont le contenu correspond à celui du PAP « nouveau quartier », est partant obligatoire soit dans les zones définies au PAG comme étant soumises à l’élaboration d’un PAP, soit en cas de développement de lotissements de terrains ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés conformément à l’article 23, alinéa 2, de la loi du 19 juillet 2004.
En l’espèce, il n’est pas contesté que les terrains litigieux ne figurent pas dans une zone du PAG de la commune de Flaxweiler soumise à l’élaboration d’un PAP.
S’agissant de la question de savoir si le cas d’espèce répond à l’hypothèse d’un « développement de lotissements de terrains ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés, conformément à l’article 23, alinéa 2. », le tribunal relève que la loi Omnibus est venue remplacer la notion de « création de groupes d’habitation », contenue dans l’ancienne version de l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004 par celle de « création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés », l’article 108bis renvoyant, s’agissant de cette notion, à l’article 23, alinéa 2, de la même loi. Suivant les documents parlementaires à la base de la loi Omnibus14, le législateur a prévu dorénavant un seul critère « d’application plus aisée et répondant davantage aux besoins des autorités communales lors de l’exécution du PAG », afin, d’une part, de « remédier à une situation d’insécurité juridique suite à une jurisprudence abondante ayant bouleversé […] l’application des critères, tels que définis dans les textes [antérieurs] », et, d’autre part, compte tenu de la considération que les critères antérieurs n’étaient « guère efficaces pour juger de la nécessité de l’élaboration d’un PAP en vue de garantir une urbanisation rationnelle et adaptée aux fonds concernés ».
Si, s’agissant de la notion de « terrain viabilisé », le législateur s’est référé de manière générale à l’alinéa 2 de l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004, intitulé « Travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan15 », aux termes duquel « Ces 14 Doc. Parl. 6704-13, rapport de la commission de la Fonction publique et de la Réforme administrative, page 38.
15 Donc du plan d’aménagement général.
24 travaux16 comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. », le tribunal est amené à retenir qu’il ne convient pas de perdre de vue que l’article 23, alinéa 2, tend à définir la notion de viabilité du plan d’aménagement général dans son ensemble, et n’est pas forcément transposable tel quel à l’hypothèse d’un terrain isolé destiné à recevoir une maison d’habitation, respectivement comme en l’espèce, un terrain isolé, destiné à être morcelé et à accueillir quatre maisons d’habitation en bande, certaines infrastructures énumérées à l’article 23, précité, ayant leur pertinence pour un concept urbanistique d’ensemble dans le cadre d’un PAG mais non pas pour un terrain isolé. Tel est le cas plus particulièrement des aires de jeu, de verdure et de plantations, leur présence n’étant pas nécessairement pertinente pour la question de la viabilité d’un terrain isolé. Il s’ensuit que la référence faite par l’article 108bis de la loi du 19 juillet 2004 à l’article 23, alinéa 2, de la même loi est à entendre dans le sens que ce sont essentiellement la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage qui entrent en ligne de compte dans l’hypothèse telle que celle de l’espèce où il s’agit de la question de la viabilité d’un terrain, destiné à être morcelé en quatre terrains et à accueillir quatre maisons individuelles en bande.
Il convient encore de citer l’article 25, alinéa 3, de la loi du 19 juillet 2004, inscrit sous les dispositions générales applicables aux PAP et visant les zones susceptibles d’être classées comme zone PAP « quartier existant », certes non applicables au PAG de l’espèce n’ayant pas encore fait l’objet d’une refonte, mais susceptible d’être pris en compte s’agissant de la question de l’interprétation de la notion de viabilité d’un terrain « On entend par zone urbanisée des terrains ou ensemble de terrains qui sont entièrement viabilisés conformément l’article 23 alinéa 2, sans préjudice de la nécessité de procéder à d’éventuels travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier. », de sorte à en déduire que la nécessité éventuelle de procéder à des travaux accessoires de voirie appliqués aux accotements et trottoirs ou impliquant une réaffectation partielle de l’espace routier n’exclut pas la qualification de viabilité du terrain.
En l’espèce, le tribunal retient de prime abord que l’argumentation de la commune de Flaxweiler assise sur l’opportunité éventuelle de maintenir un mur existant sur la base de considérations tenant au développement harmonieux de la structure rurale existante ne saurait être prise en considération par rapport à la question de la nécessité d’élaborer au préalable un PAP, cette dernière question dépendant exclusivement du caractère viabilisé du terrain. Or, la conservation d’un muret préexistant est sans pertinence à cet égard, la présence ou non d’un muret n’emportant, en effet, pas la qualification du terrain comme étant viabilisé. Il en est de même des considérations avancées par la commune tenant à un problème de visibilité pour des accès individuels dans la partie Sud du projet ou encore tenant à la largeur des trottoirs et des problèmes de sécurité invoqués dans ce contexte, la commune en déduisant que le terrain ne serait pas viabilisé « puisque deux variantes au moins furent préférables ». Il s’agit là de considérations tenant au projet en tant que tel, qui ne sont susceptibles d’entrer en ligne de compte que dans le cadre de l’examen à opérer par le bourgmestre de la conformité du projet 16 A savoir les « travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement général », visés à l’alinéa 1er de l’article 23 et qui sont autorisés par le bourgmestre et qui sont réalisés en principe par l’administration communale ou sous son contrôle.
25 par rapport à sa règlementation urbanistique, mais qui sont étrangères au caractère viabilisé du terrain.
S’agissant ensuite de la question de l’existence sur le terrain litigieux des infrastructures telles que les voies publiques, les réseaux de télécommunication, d’approvisionnement en eau potable et en énergie, les réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales et l’éclairage, le tribunal relève qu’il n’est pas contesté que celui-ci accueillait une maison d’habitation, entretemps démolie, ayant nécessairement et de manière non contestée eu un accès aux infrastructures précitées.
Il ressort par ailleurs des plans soumis au tribunal que les quatre maisons projetées seront implantées en bande le long du CR 134 existant, de sorte à ne pas requérir l’aménagement de voies nouvelles.
Le tribunal constate encore que seule l’existence d’une canalisation d’évacuation des eaux est contestée par la commune. Or, il se dégage des explications fournies par la demanderesse, non contestées sur ce point par la commune, qu’actuellement la canalisation au niveau de la voie CR 134 est une canalisation simple, les eaux usées et pluviales étant évacuées par la même canalisation, de sorte que c’est à tort que la commune affirme que les infrastructures pour l’évacuation des eaux feraient défaut.
S’agissant de l’existence d’un trottoir, invoqué en second lieu par la commune comme élément indispensable pour la viabilité du terrain, le tribunal relève que l’article 23 de la loi du 19 juillet 2004, auquel l’article 108bis renvoie s’agissant de la notion de viabilité du terrain, ne mentionne pas l’existence d’un trottoir, l’article 25 de la même loi considérant d’ailleurs la réalisation de trottoirs comme des travaux accessoires, tel que cela a été relevé ci-avant. Pour le surplus, le tribunal relève que le ministre du Développement durable et des Infrastructures a le 26 avril 2016 accordé une autorisation d’alignement de principe en vue de la construction de quatre maisons unifamiliales avec accès carrossable et aménagement d’un trottoir.
Si, pour le surplus, la commune affirme encore dans son mémoire en réponse de façon vague et générale qu’il ne serait pas prouvé que l’ensemble des aménagements mentionnés à l’article 23 sont existants, le tribunal retient qu’une contestation vague et générale, sans préciser quels éléments exacts feraient défaut pour considérer le terrain comme viabilisé, ne saurait justifier le refus du bourgmestre, étant relevé que dans sa décision du 26 mai 2017 le bourgmestre s’est limité exclusivement à mentionner l’absence de trottoir et de canalisation pour l’évacuation des eaux superficielles.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le bourgmestre n’était pas fondé à subordonner la délivrance des autorisations pour la construction de quatre maisons unifamiliales à l’élaboration préalable d’un PAP.
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation de la commune suivant laquelle, en poursuivant la procédure de PAP, la demanderesse aurait renoncé à la délivrance d’une autorisation de construire à défaut de PAP. En effet, tel que cela a été retenu ci-avant, l’introduction de différentes procédures n’implique pas renonciation à l’une d’entre elles, cela d’autant plus qu’en l’espèce, la demanderesse a expliqué de manière concordante pour quelle raison elle s’est engagée dans une procédure d’élaboration d’un PAP.
26 A supposer que le bourgmestre entende encore justifier son refus par la considération que la destruction du muret existant serait contraire à sa réglementation urbanistique, le tribunal relève qu’aux termes de l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004, « […] L’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes au plan ou au projet d’aménagement général et, le cas échéant, au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier », respectivement au plan ou projet d’aménagement particulier « quartier existant » et au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites.[…] », tandis qu’aux termes de l’article 108bis de la même loi, visant les PAG n’ayant pas encore fait l’objet d’une refonte globale, tel que cela est le cas en l’espèce, « Tant que le plan d'aménagement général d’une commune n'a pas fait l'objet d'une refonte et adaptation complètes conformément au paragraphe (1) de l'article 108, le bourgmestre accorde directement une autorisation de construire pour les travaux de construction, de transformation ou de démolition d'un bâtiment si ces travaux sont conformes soit au plan ou projet d'aménagement général, soit au plan ou projet d'aménagement particulier approuvés ou en cours d'approbation au moment de l'entrée en vigueur de la présente loi. ».
La finalité de l’exigence légale de l’obtention d’une autorisation de construire consiste à vérifier si un projet de construction est conforme aux règles d’urbanisme applicables, à savoir essentiellement les projets ou plans d’aménagement général et particulier et le règlement sur les bâtisses, et une autorisation de construire s’analyse partant en la constatation officielle par l’autorité compétente, en l’occurrence le bourgmestre, de la conformité d’un projet de construction aux dispositions d’urbanisme applicables, ce principe étant rappelé par l’article 37, précité, de la loi du 19 juillet 2004 s’agissant des PAG ayant fait l’objet d’une refonte et par l’article 108bis, dernier alinéa de la même loi s’agissant des PAG n’ayant pas encore fait l’objet d’une refonte. Ainsi, le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de bâtir, constate dans la forme passive d’une autorisation que la réalisation du projet est permise sur base du plan d'aménagement général et du règlement sur les bâtisses de la commune17, textes d’interprétation stricte.
Le bourgmestre, appelé à statuer sur une demande de permis de construire, agit dès lors en organe d’exécution et s'il refusait un permis de construire pour une construction dont la mise en place ne serait point empêchée par la réglementation communale d'urbanisme existante, il suspendrait de ce fait l’exécution même de ladite réglementation, sinon encore rendrait de fait non constructible une parcelle ayant vocation à recevoir des constructions, pareille façon de procéder n'étant pas seulement prohibée par la loi, mais encore contraire à l’essence même des attributions exécutives du bourgmestre en la matière18.
En d’autres termes, le bourgmestre, dont la compétence est délimitée par les règlements dont il doit assurer l’exécution, ne saurait en principe fonder sa décision sur des motifs qui ne font pas l’objet de prescriptions expresses dans le règlement sur les bâtisses.
Dès lors, le bourgmestre doit19 accorder l’autorisation de construire lorsque le projet de construction est entièrement conforme aux plans d’aménagement communaux et que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du projet sont achevés20.
17 Cour adm. 27 avril 2006, n° 20250C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
18 Idem.
19 Souligné par le tribunal.
20 Projet de loi 44863 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, session ordinaire 2002-
2003, Amendements gouvernementaux, Commentaire des articles, ad. art .37. ; voir aussi notamment trib. adm.
6 octobre 2010, n° 25782 ; 25786 à 25788), confirmés par arrêts du 22 mars 2011, 27480C à 27483C.
27 En l’espèce, force est de constater que le refus opposé par le bourgmestre à la demanderesse ne trouve pas son origine dans une non-conformité du projet de construction à une quelconque disposition urbanistique communale. En effet, le bourgmestre reste en défaut de citer une quelconque norme tirée soit du plan d’aménagement général de sa commune, soit du règlement sur les bâtisses, qui s’opposerait au projet litigieux ou qui imposerait la conservation du muret litigieux. S’agissant de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, définissant les objectifs généraux de la loi, parmi lesquels figure en l’occurrence « le développement harmonieux des structures urbaines et rurales », objectif dont se prévaut la commune de Flaxweiler, le tribunal est amené à retenir que cette disposition générale, à défaut par la commune d’invoquer une disposition spécifique contenue dans la loi ou dans sa réglementation justifiant l’exigence du bourgmestre de maintenir un muret, ne permet pas de fonder le refus litigieux. Il en est de même des considérations générales avancées par la commune tenant à la sécurité et à la visibilité pour l’accès à la route, le commune restant en défaut de citer une disposition rentrant dans le champ de compétence du bourgmestre susceptible de fonder ce motif de refus.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que les refus opposés par le bourgmestre aux quatre demandes d’autorisation de construire de quatre maisons unifamiliales en bande sur le fonds litigieux encourent l’annulation.
Quant au refus d’accorder une autorisation de morcellement La demanderesse fait de prime abord valoir que cette décision de refus serait dépourvue de motivation.
En l’espèce, aucune motivation admissible en fait et en droit ne serait avancée, la demanderesse rappelant que le morcellement ne pourrait être refusé que si les nouvelles dimensions de la place à bâtir sont trop petites en longueur ou en profondeur ou auraient des dimensions inadaptées pour accueillir des constructions en conformité avec la réglementation urbanistique applicable.
Dans sa réponse, la commune de Flaxweiler fait valoir que la demande de morcellement de la demanderesse aurait déjà été toisée le 18 août 2015 et aurait été motivée puisque le courrier en question du « collège des bourgmestre et échevins » préciserait que le morcellement ne pourrait intervenir que via l’élaboration d’un PAP.
Par ailleurs, le bourgmestre ne serait pas tenu d’accepter tout morcellement respectivement tout détachement d’un terrain, si un tel détachement se heurte à des règles d’urbanisme applicables.
Le morcellement requérait un élément objectif, à savoir la division d’un terrain, ainsi qu’un élément subjectif, à savoir que le terrain soit divisé pour y ériger des nouvelles constructions, de sorte à nécessiter une analyse sommaire du bourgmestre quant à la constructibilité générale des terrains à créer, une telle analyse pouvant exiger de la part des autorités communales un examen quant à l’exigence de la réalisation d’un PAP au regard de la situation respectivement de l’envergure du terrain concerné.
En l’espèce, il se dégagerait du dossier et notamment du compte-rendu du 18 novembre 2016 de la plate-forme de concertation, de même que de l’avis de la cellule 28 d’évaluation du 15 mars 2017, que la situation du terrain poserait problème en termes de développement harmonieux des structures urbaines et locales et qu’il y aurait lieu de profiter de l’accès actuellement existant pour aligner des maisons en bande, soit perpendiculairement, soit parallèlement, à la voie publique.
Le projet soumis ne pourrait donc être approuvé en cette forme pour des raisons évidentes de sécurité, les accès individuels envisagés n’offrant pas de garanties suffisantes en termes de visibilité par rapport à la voie publique, la commune relevant que le seul élargissement du trottoir ne permettrait pas de résoudre cette question.
La constructibilité générale du terrain s’en trouverait affectée, de sorte que la nécessité de procéder par l’élaboration d’un PAP, et dès lors l’impossibilité de procéder directement à un quelconque morcellement, se trouverait confortée de ce fait.
Dans sa réplique, la demanderesse estime que ce serait tort que la commune justifie le refus d’un morcellement par des considérations de sécurité, requérant ainsi la réalisation d’un PAP.
Elle reproche en substance à la commune de tirer plus particulièrement du compte-
rendu du 18 novembre 2016 des considérations n’y figurant pas.
En tout état de cause, la volonté de la commune de réaliser un seul accès aux constructions projetées sous prétexte de raisons de sécurité respectivement de la nécessité de conserver un muret existant ne pourrait fonder le refus d’un morcellement, cela également au regard de la considération qu’elle-même se serait vue délivrer une permission de voirie pour quatre accès individuels, la délivrance d’une permission de voirie démontrant l’absence de risque pour la sécurité publique.
A défaut de motif légal justifiant le refus de délivrance d’une autorisation de morcellement, la décision en question encourrait l’annulation.
Dans sa duplique, la commune avance que le classement des parcelles litigieuses dans des zones différentes et la circonstance que le projet vise la construction de plusieurs maisons d’habitation suffirait à justifier le refus de délivrer une autorisation de morcellement en l’absence d’un PAP autorisé.
Son PAG n’ayant pas encore fait l’objet d’une refonte complète au sens de l’article 108, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004, l’article 108bis, paragraphe (3) de ladite loi, dont elle cite la version antérieure à la modification y apportée par la loi Omnibus, trouverait application, disposition dont elle déduit qu’une demande de morcellement d’un terrain en vue d’y ériger deux maisons au moins requérait l’élaboration préalable d’un PAP.
Elle serait partant fondée à refuser tout morcellement avant l’élaboration d’un PAP, respectivement de tenir cette demande en suspens jusqu’à la réalisation du PAP.
Elle ajoute qu’un morcellement au sens urbanistique du terme s’analyserait en la division foncière d’une ou plusieurs parcelles en plusieurs nouvelles parcelles en vue de créer des places à bâtir, cette analyse étant confirmée par l’article 105 de la loi du 19 juillet 2004, abrogé par la loi du 28 juillet 2011, le but et le cadre d’une telle procédure étant spécifiquement la création respectivement le maintien de places à bâtir. La demanderesse 29 cite, à cet égard, encore une jurisprudence du tribunal administratif du 8 mars 2000, numéro 11241 du rôle, suivant laquelle toute autorisation de morcellement doit être analysée comme étant un préalable à la délivrance valable d’un permis de construire, de même qu’une jurisprudence du tribunal du 18 juin 2003, numéro 15787, suivant laquelle le bourgmestre ne serait pas tenu d’accepter tout morcellement respectivement tout détachement d’un terrain dans l’hypothèse où pareil détachement se heurte aux règles d’urbanisme.
S’agissant de prime abord du moyen fondé sur un défaut de motivation, le tribunal relève que suivant la jurisprudence des juridictions administratives, la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative refusant de faire droit à une demande, tel que cela est le cas en l’espèce, figurant à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, consiste dans la suspension des délais de recours et celle-ci reste a priori valable, l’administration pouvant produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois au cours de la phase contentieuse21. En l’espèce, s’il est vrai que le courrier 26 mai 2017 ne contient aucune motivation à l’appui du refus d’accorder le morcellement sollicité, la commune de Flaxweiler a fourni en cours de procédure les motifs à la base dudit refus, à savoir la considération que l’élaboration préalable d’un PAP serait requise, le classement du terrain dans des zones différentes et des considérations de sécurité et de développement harmonieux des structures urbaines, par référence à l’avis de la cellule d’évaluation du 15 mars 2017, de sorte que le moyen fondé sur une défaut d’indication des motifs est rejeté.
S’agissant du bien-fondé de ces motifs, le tribunal relève qu’il est certes vrai que, tel que cela est affirmé par la commune pour appuyer son argumentation suivant laquelle l’élaboration préalable d’un PAP serait requise, une autorisation de morcellement est à analyser comme étant un préalable à la délivrance valable, conformément aux dispositions légales et réglementaires applicables, d’un permis de construire, dans la mesure où elle conditionne les contours officiellement arrêtés, ainsi que les dimension et contenance de la parcelle à construire, ceux-ci dictant à leur tour les règles d’urbanisme applicables, s’imposant à l’autorité communale en vue de la délivrance d’un permis de construire22.
Or, dans la mesure où le tribunal vient de retenir que la délivrance des autorisations de construire sollicitées n’était pas subordonnée à l’élaboration d’un PAP, le bourgmestre n’est pas fondé à refuser le morcellement sur base de la même considération.
D’autre part, si le classement du terrain en zones différentes invoqué par la commune peut, le cas échéant, être pertinent au regard de la délivrance d’une autorisation de morcellement, dans l’hypothèse où le morcellement affecterait la constructibilité générale des terrains à créer au regard de la réglementation urbanistique existante, force est de constater que la commune de Flaxweiler reste en défaut de citer une quelconque disposition de sa réglementation qui s’opposerait à la délivrance d’une autorisation pour le morcellement sollicité. En tout état de cause, au regard des conclusions retenues par le tribunal ci-avant au regard des motifs de refus des autorisations de construire fondés sur des considérations de sécurité de l’accès et de l’opportunité de maintenir le muret litigieux, ces mêmes considérations ne sauraient être invoquées par le bourgmestre pour appuyer le refus d’une autorisation de morcellement.
21 Cour adm. 3 octobre 2013, n°32173C du rôle, Pas. adm. 2018, V° Procédure Administrative Non Contentieuse, n° 82 et les autres références y citées.
22 trib. adm. 8 mars 2000, n° 11241 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu 30 Il suit des considérations qui précèdent que le refus du bourgmestre d’autoriser le morcellement sollicité en relation avec les quatre demandes d’autorisation de construire introduites par la demanderesse encourt également l’annulation.
Eu égard à l’issue du litige, la demande en paiement d’une indemnité de procédure de 5.000 euros formulée par la commune de Flaxweiler sur le fondement de l’article 33 de la loi modifiée du 10 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives est rejetée.
La demande en paiement d’une indemnité de procédure de 5.000 euros réclamée sur le même fondement par la demanderesse est rejetée en ce qu’il n’est pas justifié en quoi il est inéquitable de laisser à sa charge les frais non compris dans les dépens.
Encore que le présent recours est partiellement irrecevable, le tribunal est amené à condamner la commune de Flaxweiler au paiement de l’intégralité des frais.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable en ce qu’il est dirigé contre le courrier du collège des bourgmestre et échevins du 18 août 2015 en ce qu’il véhiculerait un refus d’un morcellement, de même que contre une décision implicite de refus résultant du silence du bourgmestre gardé pendant plus de trois mois à la suite de demandes de morcellement ;
reçoit le recours en annulation pour le surplus en la pure forme ;
au fond, le déclare fondé, partant annule le refus du bourgmestre de la commune de Flaxweiler du 26 mai 2017 d’autoriser le morcellement sollicité sur une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section C de …, au lieu-dit « …», sous le numéro …, et d’accorder les autorisations pour la construction de quatre maisons unifamiliales en bande sur ce même fonds et renvoie le dossier devant le bourgmestre ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure telles que sollicitées de part et d’autre ;
condamne la commune de Flaxweiler aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 11 février 2019 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Alexandra Bochet, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
31 s. Arny Schmit s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 11.2.2019 Le greffier du tribunal administratif 32
