Tribunal administratif N° 40028 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 11 août 2017 2e chambre Audience publique du 25 octobre 2018 Recours formé par la société à responsabilité limitée … , …, contre une délibération du conseil communal de Flaxweiler en matière de plan d’aménagement particulier
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Vu la requête inscrite sous le numéro 40028 du rôle et déposée le 11 août 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … , établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions tendant à la l’annulation de « la décision du conseil communal du 2 juin 2017 par laquelle ce dernier a décidé de se rallier à l’avis de la Cellule d’évaluation et de charger le collège échevinal à faire compléter et modifier le projet de PAP … , introduit en date du 31 janvier 2017 au conseil des bourgmestre et échevins, dans le sens de l’avis du 15 mars 2017 de la Cellule d’évaluation » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Patrick Muller, demeurant à Luxembourg, du 24 août 2017, portant signification de ce recours à l’administration communale de Flaxweiler, ayant sa maison communale à L-…, représentée par son conseil des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif le 28 août 2017 par Maître Georges Pierret, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2017 par Maître Georges Pierret, au nom de l’administration communale de Flaxweiler, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 15 janvier 2017 par Maître Georges Krieger au nom de la société à responsabilité limitée … ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 9 février 2017 par Maître Georges Pierret, au nom de l’administration communale de Flaxweiler ;
Vu les pièces versées en cause ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger et Maître Sébastien Coï, en remplacement de Maître Georges Pierret en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 8 octobre 2018.
Au cours de l’année 2015 la société à responsabilité limitée … , désignée ci-après par « la société … », s’adressa à l’administration communale de Flaxweiler, désignée ci-après par 1« l’administration communale » en vue de la réalisation d’un plan d'aménagement particulier sur la parcelle inscrite au cadastre de la commune de Flaxweiler, section …, sous le numéro … , désignée ci-après par « la parcelle « … ».
Par un courrier du 18 août 2015, le bourgmestre de la commune de Flaxweiler, ci-après désigné par « le bourgmestre », répondit comme suit :
« Mir hun eis Ären Dossier am Schäfferot ugekuckt an och mat der Ponts et Chaussées geschwat.
Virun engem RV am Schäfferot misste folgend Froen geklärt gin an och op engem Plang materialiséiert ginn.
1) Trottoir: Am Fall wou den Här … net um Projet participéiert muss awer garantéiert gin dat den Trottoir weidergezunn gett, noutfalls hannert der Propriétéit … erduurch 2) Parkplazen: Well eng bande de stationnement bei maisons en bande kee Sënn mecht, muss eng Méiglechkeet fonnt gi fir öffentlech Parkplazen ze schafen 3) Et muss e plan directeur opgestallt gin, wann den Här … net mat mecht 4) D'öffentlech Infrastrukturen mussen gekuckt gin (Stroossebelichtung, 2- Kanalsystem, etc.) 5) D’Erschleissen vum terrain kann nëmmen iwwert e PAP geschéien, e Morcellement ass hei net méiglech. (…) » En date du 26 avril 2016, le ministre du Développement durable et des Infrastructures accorda à la société … une autorisation d’alignement de principe « en vue de la construction de quatre maisons unifamiliales jumelées avec accès carrossables et aménagement d’un trottoir avec bordure aux abords et à droite du …, entre les … et …, à l’intérieur de … ».
Par un courrier du 20 juin 2016, la société … fit introduire, par l’intermédiaire de son mandataire, une demande auprès de l’administration communale en vue de l’approbation d’un projet de plan d’aménagement particulier intitulé « … » à …, ci-après désigné par « le plan d'aménagement particulier », en demandant d’analyser son projet conformément à l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », la conformité dudit plan d'aménagement particulier avec le plan d’aménagement général de la commune de Flaxweiler et de transmettre le dossier pour avis à la cellule d’évaluation.
Par courrier du 25 juillet 2016, le litismandataire de la société … demanda au conseil des bourgmestre et échevins de Flaxweiler de bien vouloir lui confirmer la réception par la cellule d’évaluation auprès de la direction de l’aménagement communal et du développement urbain, désignée ci-après par « la cellule d’évaluation » Par un courrier du 5 août 2016, le bourgmestre de la commune de Flaxweiler prit position comme suit :
2« Dans l'objet sous rubrique, je vous renvoie ci-joint les cinq exemplaires du dossier du projet d'aménagement particulier « … » à ….
L'examen du dossier a permis de constater qu'il n'est pas en accord avec la partie écrite de notre PAG, notamment quant au décrochement de façade (art. 2.2. e) et à la toiture (art. 2.23 et 2.26).
Néanmoins, pour faire avancer votre dossier, nous vous proposons de faire une réunion à la plateforme de concertation créée auprès du Ministère de l'Intérieur. D'ailleurs, l'après-midi du jeudi, le 29 septembre 2016 nous a été réservé pour discuter e.a. votre projet.
Au cas où vous acquiescez à notre proposition, je vous prie de compléter la fiche ci-
annexée et de la retourner à l'administration communale pour le 12 septembre 2016 au plus tard.» Par un courrier de son mandataire du 30 janvier 2017, la société … introduisit un dossier remanié du plan d'aménagement particulier en faisant référence à des réunions avec l’administration communale respectivement avec le ministère de l’Intérieur, suite auxquelles le projet avait été rediscuté et modifié et des options urbanistiques alternatives avaient été étudiées dans le rapport justificatif. La société … demanda de nouveau d’analyser le projet conformément à l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004.
Par un courrier du 17 février 2017, le bourgmestre invita le mandataire de la société … de compléter la partie graphique du projet par la limite du périmètre d’agglomération et de présenter un plan directeur reprenant la totalité de la propriété en y indiquant les différentes zones du plan d'aménagement général ainsi que la destination du terrain non compris dans le projet de plan d'aménagement particulier présenté.
Par un courrier du 20 février 2017, le mandataire de la société … prit position par rapport à cette invitation en faisant état de ce que le bourgmestre seul ne serait pas appelé à intervenir dans la procédure d’approbation d’un plan d'aménagement particulier et qu’il appartiendrait au collège échevinal d’analyser la conformité du projet du plan d'aménagement particulier avec le plan d’aménagement général et de transmettre le dossier dans un délai de 30 jours à compter de sa réception à la cellule d’évaluation pour avis, le projet étant alors soumis au conseil communal. Il contesta encore la nécessité de la fourniture d’un plan directeur ou encore de l’indication de la limite du périmètre d’agglomération. En conclusion, il demanda la poursuite de la procédure, à savoir la demande de l’avis de la cellule et le lancement de l’enquête publique telle que prévue par la loi.
Par un courrier du 4 avril 2017, le mandataire de la société … rappela à l’administration communale les dispositions de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 afin d’entamer les démarches s’imposant pour la tenue de l’enquête publique.
Par un courrier du 25 avril 2017, la société … s’adressa encore à la commune de Flaxweiler dans les termes suivants :
3« Par la présente, j'ai l'honneur de revenir vers vous dans le cadre du projet de construction « … ».
A la suite de la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur en date du 1er avril 2017, les hypothèses dans lesquelles l'élaboration d'un PAP peut être exigée en préalable de la délivrance d'une ou plusieurs autorisations de construire ont été simplifiées et réduites.
Suivant la nouvelle version de l'article 108 bis de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain, « l'établissement d’un plan d'aménagement particulier dont le contenu des parties graphique et écrite correspond à celui du plan d'aménagement particulier « nouveau quartier » est obligatoire dans les zones définies au plan d'aménagement général comme zones soumises à l'élaboration d'un plan d'aménagement particulier et en cas de développement de lotissements de terrains ou de création de logements sur un ou plusieurs terrains non viabilisés, conformément à l'article 23, alinéa 2. » En l'espèce, dès lors que la parcelle concernée est viabilisée et n'est pas située dans une zone soumise à l'élaboration d'un PAP, des autorisations de construire peuvent être directement délivrées par le bourgmestre.
Ceci permettra par ailleurs un gain de temps non négligeable dans ce dossier, puisque la loi prévoit que les demandes d'autorisations de bâtir doivent être instruites endéans les trois mois, alors qu'une procédure de PAP est plus longue.
Je vous prie dès lors de trouver en annexe, quatre dossiers de demande d'autorisation de bâtir accompagné des demandes de morcellement correspondantes. (…) ».
Par un courrier du 26 mai 2017, le bourgmestre prit position comme suit :
« S'il est vrai que votre terrain n'est pas situé dans une zone soumise à l'élaboration d'un PAP, votre terrain ne peut cependant pas être considéré comme étant entièrement viabilisé (défaut de trottoir et absence de canalisation pour eaux superficielles.) II s'ensuit qu'une procédure de PAP est requise.
Pour votre gouverne, je vous informe que votre projet de PAP fera l'objet d'un point à l'ordre du jour du prochain conseil communal qui aura lieu vendredi prochain, le 2 juin 2017. » Lors de sa délibération du 2 juin 2017, le conseil communal retint, par rapport au projet de plan d'aménagement particulier introduit par la société …, « de se rallier à l’avis de la cellule d’évaluation et de charger le collège échevinal à faire compléter et modifier le projet dans le sens de l’avis du 15 mars 2017 de la cellule d’évaluation ». Pour arriver à cette conclusion, le conseil communal se fonda sur les considérations suivantes :
« Vu le projet d'aménagement particulier présenté par le bureau … pour le compte de la société …, faisant l'objet de l'avis de la Cellule d'évaluation auprès du Ministère de l'intérieur du 15 mars 2017, réf. … et portant sur des fonds sis dans la section -…, au lieu-dit «…» ;
4Considérant que le projet est situé en zone d'habitation de moyenne densité et vise la construction de 4 maisons en bande du type unifamilial ;
Considérant que l'avis de la Cellule d'évaluation suggère de modifier substantiellement le présent projet pour le faire concorder avec les objectifs de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;
Considérant que dans l'intérêt de la sécurité et du développement harmonieux des structures urbaines et rurales, la Cellule propose dans son avis « de sauvegarder le mur existant le long du …, » et « de profiter de l'accès actuellement existant pour aligner des maisons en bande soit perpendiculairement, soit parallèlement à la voirie publique » ;
Considérant que le dépôt du projet a été publié et affiché dans la commune du 3 avril 2017 au 3 mai 2017 inclus ainsi que le 5 avril 2017 dans quatre quotidiens et qu'aucune réclamation n'a été présentée contre l'objet de la publication ;
Vu le plan d'aménagement général de la commune voté provisoirement et définitivement par le conseil communal le 21 avril 1981 respectivement le 4 novembre 1994 et approuvé par le Ministre de l'Agriculture, de la Viticulture et des Eaux et Forêts le 28 avril 1983, par le Ministre de l'Environnement le 20 novembre 1998 et par le Ministre de l'Intérieur le 17 février 1999, réf.
no 97C ;
Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ; (…) » Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 11 août 2017, la société … a fait introduire un recours tendant à l’annulation de « la décision du conseil communal du 2 juin 2017 par laquelle ce dernier a décidé de se rallier à l’avis de la Cellule d’évaluation et de charger le collège échevinal à faire compléter et modifier le projet de PAP … , introduit en date du 31 janvier 2017 au conseil des bourgmestre et échevins, dans le sens de l’avis du 15 mars 2017 de la Cellule d’évaluation » 1. Quant à la compétence du tribunal administratif Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, question que le tribunal est de prime abord appelé à examiner, il convient de relever que les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire.
Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation sous examen.
2. Quant à la loi applicable 5 Le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement particulier, ci-
après désigné par « PAP », est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial…, n° …du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial …, n° … du 17 juin 2015, (iv) par la loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017 et (v) par la loi du 17 avril 2018 concernant l’aménagement du territoire.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre de l’acte déféré et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité de l’acte en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où il a été pris1, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par la loi précitée du 17 avril 2018 adoptées et entrées en vigueur postérieurement à la prise de l’acte litigieux, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce.
3. Quant à la recevabilité du recours L’administration communale conteste la recevabilité du recours au motif qu’il serait dirigé contre un acte ne constituant pas une décision de nature à faire grief, mais constituant qu’une étape dans le processus décisionnel. L’administration communale explique que suite à la délibération du conseil communal du 2 juin 2017 des modifications auraient été apportées au projet d’aménagement particulier et le 19 juillet 2017 la société … aurait déposé des plans complétés par rapport auxquels le conseil communal aurait définitivement délibéré et voté le 26 juillet 2017. La société … aurait donc introduit le recours sous examen, le 11 août 2017, à un moment où elle aurait parfaitement eu connaissance du fait que la délibération du conseil communal du 2 juin 2017 ne constituait pas un acte décisionnel définitif mettant fin à la procédure.
La société demanderesse estime de son côté que la délibération du conseil communal du 2 juin 2017 constituerait bien une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux étant donné qu’elle serait « de nature à conditionner définitivement le projet de développement immobilier porté par la requérante en ayant pour objet de refuser son PAP (…) tel que soumis à l’appréciation du conseil communal, « tout en chargeant le conseil des bourgmestre et échevins à faire compléter et modifier le projet dans le sens de l’avis du 15 mars de la Cellule d’évaluation ». Elle ajoute que dans la mesure où l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 ne prévoirait qu’une seule intervention du conseil communal dans le cadre de l’élaboration d’un plan d'aménagement particulier, la délibération déférée du conseil communal du 2 juin 2017 devrait nécessairement s’interpréter comme étant « la décision d’apporter des modifications au PAP répondant à l’avis de la cellule d’évaluation ».
Les parties sont partant en désaccord sur la question de la recevabilité du recours sous examen et plus particulièrement sur la question de savoir si la délibération déférée du conseil communal du 2 juin 2017 constitue une décision administrative définitive susceptible d’être portée 1 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Recours en annulation, n° 19 et les autres références y citées.
6devant les juridictions administrative pour voir sa légalité contrôlée. La réponse à cette question conditionne, en effet, la recevabilité du recours étant donné que l'article 2 de la loi du 7 novembre 1996 limite l'ouverture d'un recours devant les juridictions administratives notamment aux conditions cumulatives que l'acte litigieux doit constituer une décision administrative, c’est -à-dire un acte administratif susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame, et comportant un élément décisionnel, de sorte à mettre définitivement fin à la procédure. Echappent, ainsi, au recours contentieux les actes préparatoires qui ne font que préparer la décision finale et qui constituent des étapes dans la procédure d'élaboration de celle-ci2, sans pour autant être définitifs et faire grief à l’intéressé.
En ce qui concerne concrètement en l’espèce la qualification de la délibération du conseil communal du 2 juin 2017, il convient de prime abord de préciser que la compétence du conseil communal en matière d’élaboration d’un plan d'aménagement particulier est régie par l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 aux termes duquel : « Le projet d’aménagement particulier est ensuite soumis par le collège des bourgmestre et échevins avec l’avis de la cellule d’évaluation, avec les observations et objections, le cas échéant, avec le rapport justificatif et s’il y a lieu, avec les propositions de modifications répondant à l’avis de la cellule d’évaluation et aux observations et objections présentées, au vote du conseil communal au plus tard dans les trois mois qui suivent l’écoulement du délai prévu à l’alinéa 3.
Le conseil communal décide de la recevabilité en la forme et quant au fond des observations et objections présentées au collège des bourgmestre et échevins et peut, soit adopter le projet d’aménagement particulier dans sa présentation originale, soit y apporter des modifications répondant à l’avis de la cellule d’évaluation et aux observations et objections, soit rejeter le projet. Dans ce dernier cas, le dossier est clôturé. » Le conseil communal dispose partant soit de la compétence d’adopter le projet dans sa version telle qu’initialement présentée, soit de la compétence d’adopter le projet en y intégrant des modifications issues de l’avis de la cellule d’évaluation ou encore des objections et observations présentées par les intéressés, soit, enfin, de la compétence de rejeter le projet.
En l’espèce, le tribunal constate à la lecture de la délibération du conseil communal du 2 juin 2017, citée in extenso ci-avant, que le conseil communal a certes retenu qu’il s’alignait sur la proposition de la cellule d’évaluation, il n’a toutefois ni adopté, ni rejeté le projet d’aménagement général, mais il s’est limité à renvoyer le projet devant le conseil des bourgmestre et échevins afin que ce dernier y intègre lesdites propositions de la cellule d’évaluation. Dans la mesure où la délibération déférée ne se prononce pas sur le sort définitif du projet d’aménagement particulier, elle est dépourvue de tout élément décisionnel propre et ne saurait partant être qualifiée de décision administrative de nature à faire grief. Il s’agit en effet d’un acte préparatoire posé dans le cadre de l’élaboration de la décision administrative définitive à intervenir. Cette conclusion est d’ailleurs corroborée par le fait que la procédure d’élaboration du plan d'aménagement particulier litigieux a été clôturée peu après par une décision définitive distincte du conseil communal. Ainsi, lors de sa délibération du 26 juillet 2017, dont un extrait est versé en cause par l’administration 2 Cour adm. 22 janvier 1998, n°9647C, 9759C, 10080C et 10276C du rôle, Pas. Adm. 2017, V° Actes administratifs, n°57 et les autres références y citées.
7communale, le conseil communal a unanimement décidé de refuser le plan d'aménagement particulier litigieux.
Indépendamment de la question de la conformité à l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 d’une telle démarche préparatoire du conseil communal consistant à renvoyer le dossier au conseil des bourgmestre et échevins, force est au tribunal de constater qu’un acte préparatoire n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, étant toutefois précisé que la régularité d’un tel acte préparatoire n’échappe pas complètement au contrôle des juridictions administratives dans la mesure où elle peut être contestée dans le cadre d’un recours porté contre la décision définitive.
Il suit de l’ensemble des éléments qui précèdent que la délibération déférée du conseil communal du 2 juin 2017 ne constitue pas une décision administrative définitive de nature à pouvoir être portée devant les juridictions administratives, de sorte que le recours sous examen est irrecevable.
Enfin, la demande en allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de … euros telle que formulée par la demanderesse est rejetée eu égard à l’issue du litige.
En revanche, il y a lieu de faire droit à la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par l’administration communale, étant donné que cette dernière a dû engager des frais pour assurer sa défense dans le cadre d’une procédure contentieuse afin de faire constater l’irrecevabilité de cette procédure, de sorte qu’il paraît inéquitable de laisser à sa seule charge les frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a partant lieu d’accorder à l’administration communale de Flaxweiler une indemnité de procédure évaluée ex æquo et bono au montant de … euros.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de … euros formulée par la société à responsabilité limitée … ;
condamne la société à responsabilité limitée … à payer à l’administration communale de Flaxweiler une indemnité de procédure d’un montant de … euros ;
condamne la société à responsabilité limitée … aux frais ;
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Hélène Steichen, juge, Michèle Stoffel, juge, 8 et lu à l’audience publique du 25 octobre 2018 par le vice-président, en présence du greffier assumé Lejila Adrovic.
s. Lejila Adrovic s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 25 octobre 2018 Le greffier du tribunal administratif 9
