Luxembourg, Tribunal administratif, 19 septembre 2018, 38999

Tribunal administratif N° 38999 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 janvier 2017 3e chambre Audience publique du 19 septembre 2018 Recours formé par Madame … et consorts, … contre une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, en présence de la commune de Walferdange en matière de plan d’aménagement général

JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 38999 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 23 janvier 2017 par Maître Martine LAMESCH, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame …, …, et de Monsieur …, …, demeurant tous les deux à L-…, de Monsieur …, …, demeurant à L-… et de Monsieur …, …, demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2016 approuvant la délibération du 15 juin 2009 du conseil communal de Walferdange, portant adoption définitive du projet d’aménagement général de Walferdange, en réformant sur certains points ses parties écrite et graphique, et déclarant fondée la réclamation introduite par eux en date du 8 juillet 2009 et portant sur des fonds sis à Walferdange, section C de Bereldange, au lieu-dit « Auf den Olen », numéros 32/1727 et 3/432 du cadastre et sur des fonds sis au lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « am Brill » portant les numéros cadastraux 795/1101, 797/1102, 799/71, 799/72, 799/73, 799/74, 802/526, 804/388, 804/389, 804/589, 806, 809/1851, 810/1852, 811, 812, 813 et 818/755 ;

Vu l’exploit de l’huissier de justice Carlos CALVO, immatriculé auprès du tribunal d’arrondissement de Luxembourg et demeurant à Luxembourg, du 27 janvier 2017 portant signification de ce recours en annulation à l’administration communale de Walferdange, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, établie en sa maison communale à L-7201 Walferdange, Place de la Mairie ;

Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif le 30 janvier 2017 par Maître Steve HELMINGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, pour le compte de la commune de Walferdange ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 avril 2017 ;

Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 26 avril 2017 par Maître Steve HELMINGER pour le compte de l'administration communale de Walferdange, préqualifiée ;

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 26 mai 2017 par Maître Martine LAMESCH pour le compte des demandeurs ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 22 juin 2017 ;

Vu l’acte de reprise d’instance déposé au greffe du tribunal administratif le 21 février 2018 par Maître Martine LAMESCH, au nom de la société anonyme … SA, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son conseil d’administration actuellement en fonctions et inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro …, déclarant agir en qualité de nouveaux propriétaires de la parcelle sise à Walferdange, section C de Bereldange, au lieu-dit « Auf den Olen », portant anciennement le numéro cadastral 32/1727 et portant actuellement les numéros cadastraux 32/3544 et 32/3543 ;

Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Martine LAMESCH, Maître Steve HELMINGER et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 21 février 2018.

Lors de ses séances des 30 mai, 18 juin et 6 août 2008, la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire avisa un projet de révision du plan d’aménagement général de la commune de Walferdange, désigné ci-après par le « PAG », lui transmis par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Walferdange le 31 janvier 2008.

Lors de sa séance du 29 janvier 2009, le conseil communal de Walferdange adopta provisoirement le PAG.

Suite à ce vote, Madame …, ainsi que Messieurs …, … et …, ci-après désignés par « les consorts … », et feu Monsieur …, propriétaires de deux parcelles sises au lieu-dit « Auf den Olen », inscrites au cadastre de la commune de Walferdange, section C de Bereldange, sous les numéros 32/1727 et 3/432, de parcelles sises aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », inscrites au cadastre de la commune de Walferdange, section C de Bereldange, sous les numéros 795/1101, 797/1102, 799/71, 799/72, 799/73, 799/74, 802/526, 804/388, 804/389, 804/589, 806, 809/1851, 810/1852, 811, 812, 813 et 818/755 et d’une parcelle sise au lieu-dit « im Gärtchen » inscrite au cadastre de la commune de Walferdange, section C de Bereldange, sous le numéro 163/104, firent introduire une objection auprès de la commune de Walferdange à l’encontre de la délibération d’adoption provisoire du PAG.

Lors de sa séance du 15 juin 2009, le conseil communal de Walferdange adopta définitivement le PAG en n’acceptant que partiellement l'objection introduite par les consorts ….

Par courrier de leur mandataire du 8 juillet 2009, les consorts … firent introduire une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire à l’encontre de l’adoption définitive du PAG par le conseil communal de Walferdange.

Lors de sa séance du 16 octobre 2009, la commission d’aménagement instituée auprès du ministère de l’Intérieur et à la Grande Région avisa négativement cette réclamation et dans sa séance du 22 février 2010, le conseil communal de Walferdange, se ralliant à l’unanimité à l’avis de la commission, décida de ne pas y faire droit.

Par décision du 30 juillet 2010, le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire déclara recevable et partiellement fondée la réclamation introduite par les consorts … et approuva, sur base des articles 13 et 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, en abrégé « la loi du 19 juillet 2004 », dans leur teneur alors applicable, la loi ayant été entre-temps modifiée à plusieurs reprises, la délibération du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 ayant adopté définitivement le PAG, tout en y incluant les modifications qu'il jugea fondées.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 novembre 2010, les consorts … firent introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire du 30 juillet 2010 portant rejet partiel de leur réclamation et approbation de l’adoption définitive du PAG par le conseil communal de Walferdange.

Par jugement du 3 novembre 2011, inscrit sous le numéro 27519 du rôle, le tribunal déclara le recours recevable en tant que dirigé contre la seule décision ministérielle d'approbation du PAG.

Au fond, le tribunal, après avoir déclaré la décision ministérielle d’approbation critiquée illégale du fait que les motifs légaux à la base du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 déclarant obligatoire la partie du plan d’aménagement partiel « zones inondables et zones de rétention » pour les territoires des communes de Steinsel et Walferdange, ci-après « le règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 », n’étaient pas retraçables et après avoir également constaté qu’aucune évaluation environnementale au sens de la loi du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, en abrégé « la loi du 22 mai 2008 », n’avait été réalisée, déclara le recours en annulation encore fondé en raison de la violation des dispositions de ladite loi du 22 mai 2008 et annula, dans son intégralité, la décision ministérielle critiquée du 30 juillet 2010.

Sur appel étatique du 16 décembre 2011, la Cour administrative, par arrêt du 10 mai 2012, inscrit sous le n° 29619C du rôle, déclara cet appel partiellement justifié pour dire que c’était à tort que le jugement entrepris avait annulé la décision ministérielle critiquée pour inobservation de l’obligation de faire réaliser une étude environnementale, contrairement aux dispositions de la loi du 22 mai 2008, tout en confirmant ledit jugement dans la mesure où il avait déclaré justifiée la réclamation des consorts … concernant leurs terrains sis aux-lieux-

dits « An den Aulen » et « Am Gärtchen » en tant que basée sur l’illégalité du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998, et en renvoyant le litige devant les premiers juges pour y voir statuer sur le bien-fondé de la réclamation des consorts … concernant l’exclusion de leurs terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », ainsi que de celle concernant le classement des terrains sis « Op den Olen » et « Im Gärtchen » en tant que cette exclusion est basée sur d’autres motifs que leur situation en zone inondable.

Sur renvoi, le tribunal, par jugement du 18 février 2013, écarta comme non fondés plusieurs moyens des consorts …, à savoir plus particulièrement leur moyen suivant lequel le classement de leurs terrains en zone d’isolement et de transition, ci-après « ZIT », superposée d’une « zone de secteur sauvegardé ou zone protégée » les rendraient inconstructibles et les priveraient des attributs de leur droit de propriété, et soumit à la Cour constitutionnelle la question préjudicielle de savoir si les servitudes urbanistiques découlant de la loi du 19 juillet 2004 étaient compatibles avec l’article 16 de la Constitution.

Par arrêt du 4 octobre 2013, inscrit sous le numéro 00101 du registre, la Cour constitutionnelle dit, par rapport à la question préjudicielle posée, telle que recadrée, que l’article 22, en combinaison avec les articles 5, 6.2 et 8 de la loi du 19 juillet 2004 dans la mesure où il pose en principe que les servitudes résultant d’un PAG n’ouvrent droit à aucune indemnité et qu’il prévoit des exceptions à ce principe qui ne couvrent pas toutes les hypothèses dans lesquelles la privation de la jouissance du terrain frappé par une telle servitude est hors de proportion avec l’utilité publique à la base de la servitude, est contraire à l’article 16 de la Constitution.

Compte tenu du prédit arrêt, le tribunal, par jugement du 3 juillet 2014, inscrit sous le n° 27519b du rôle, rejeta le volet du recours en annulation des consorts … concernant l’exclusion du périmètre d’agglomération de leurs terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », ainsi que celle de leurs terrains sis « Op den Olen » et « Am Gärtchen » en tant que cette exclusion est basée sur d’autres motifs que leur situation en zone inondable.

Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 18 juillet 2014, les consorts … firent entreprendre à la fois le jugement précité du 18 février 2013 et celui également précité du 3 juillet 2014, dont ils sollicitèrent la réformation pour voir dire notamment que le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, en statuant par rapport à leur réclamation, disposait d’un pouvoir de réformation sur base de l’article 18 de la loi du 19 juillet 2014 et, par conséquent, de voir dire que c’était à tort que le tribunal avait rejeté le volet du recours en annulation concernant l’exclusion du périmètre d’agglomération de leurs terrains aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », ainsi que celle de leurs terrains sis « Op den Olen » et « Im Gärtchen » en tant que cette exclusion était basée sur d’autres motifs que leur situation en zone inondable.

La Cour administrative, par arrêt du 18 décembre 2014, inscrit sous le n° 34916C du rôle, après avoir confirmé le jugement de première instance en ce qu’il avait rejeté le volet du recours en annulation des consorts … portant sur l’exclusion de leur terrain « am Gaertchen » en tant que cette exclusion était basée sur d’autres motifs que sa situation en zone inondable, déclara l’appel des consorts … partiellement justifié et, par réformation du jugement dont appel, annula la décision ministérielle critiquée du 30 juillet 2010 en ce qu’elle avait rejeté la réclamation des consorts … concernant, d’un côté, la partie avant de leur terrain « Op den Olen », anciennement classée en zone d’habitation-secteur dense, excepté une bande limitée de terrains de quelques mètres de largeur le long de la rivière Alzette et classé, par le PAG litigieux, en ZIT, de sorte à ne pas être constructible, et, d’un autre côté, l’entièreté de leur terrain visé « An de Walfer Wisen » et « Am Brill » reclassé en zone agricole et partant déclaré de la sorte non constructible.

Pour arriver à cette conclusion, la Cour partit de la solution dégagée par l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 20 juin 2014, inscrit sous le n° 00111 du registre, selon laquelle « […] l’article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004, dans sa version antérieure à la loi du 28 juillet 2011, est conforme à l’article 107 de la Constitution pris plus particulièrement en ses paragraphes 1er et 6, en ce qu’il accorde au ministre de l’Intérieur, autorité de tutelle par rapport à la gestion communale, un pouvoir de réformation dans le cadre de l’adoption et de l’approbation de plans d’aménagements communaux, plus particulièrement lorsque celui-ci statue sur les réclamations portées devant lui dans le cadre de l’aplanissement des difficultés prévu par ladite loi […]. » Elle considéra donc « […] en tant que pouvoir de réformation, le pouvoir de tutelle spéciale du ministre, lorsqu’il fut appelé à statuer sur la réclamation portée devant lui par les consorts … contre la délibération communale portant adoption définitive du PAP, le ministre ayant été, dans les limites de la réclamation valablement reçue, appelé à contrôler de manière ainsi cadrée ladite délibération du conseil communal.

Dès lors, en se trouvant en bout de la chaîne de l’aplanissement des difficultés à un niveau précontentieux, le ministre n’était pas appelé, dans une logique pure de tutelle d’approbation, à répondre à la réclamation portée devant lui simplement par l’affirmative ou la négative, mais, dans l’application particulière de la tutelle d’approbation au cadre de l’aplanissement des difficultés prévu par la loi, à résorber la réclamation portée devant lui, non pas en statuant à nouveau de manière à refaire, le cas échéant, la délibération communale sur le point critiqué, mais en tenant compte de la logique intrinsèque du plan, de la différenciation des optiques urbanistiques épousée par la commune, de la systématique des options opérées et de la cohérence surtout du système global instauré, ce cadrage étant précisément à la base de l’application particulière du cas de tutelle spéciale du ministre tel que retenu finalement par la Cour constitutionnelle, compte tenu du libellé et de la portée des paragraphes 1er et 6 de l’article 107 de la Constitution.[…] » En se basant sur le fait que les terrains litigieux appartenant aux consorts … étaient, sous l’ancienne législation communale, situés à l’intérieur du périmètre d’agglomération, en ce qui concerne le tiers de la parcelle portant le numéro cadastral 32/1727 sis au lieu-dit « Op den Olen », ainsi qu’en ce qui concerne les terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », et en relevant la situation géographique des prédits terrains, la Cour retint que le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, en prenant la décision du 30 juillet 2010, avait dépassé sa marge d’appréciation en rejetant la réclamation des consorts … et en approuvant la délibération du conseil communal de Walferdange du 15 juin 2009 ayant adopté définitivement le PAG et l’annula partant, dans cette mesure.

Le dossier fut en conséquence et dans cette mesure renvoyé en prosécution de cause devant le ministre de l’Intérieur, entretemps en charge du dossier, ci-après désigné par « le ministre ».

Suite à un courrier du litismandataire des consorts … du 6 mars 2015, le ministre, par décision du 13 mai 2015, rejeta à nouveau la réclamation de ces derniers dans les termes suivants :

« […] Vu la délibération du 15 juin 2009 du conseil communal de Walferdange portant approbation définitive du projet d'aménagement général de la commune de Walferdange, présenté par les autorités communales ;

Vu la réclamation adressée au Ministre de l'Intérieur par Maitre Martine Lamesch en date du 8 juillet 2009 au nom et pour le compte des consorts … ;

Vu la décision du Ministre de l'Intérieur du 30 juillet 2010 portant approbation de la délibération du 15 juin 2009 du conseil communal de Walferdange et déclarant la réclamation émanant des consorts … non fondée ;

Vu que la prédite décision a refusé de faire droit aux revendications formulées par les requérants visant à intégrer des fonds sis aux lieux-dits « An de Walferwisen » et « Um Brill », ainsi que partie de la parcelle cadastrale no 32/1727, sise au lieu-dit « Op den Olen », à Bereldange, en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée ;

Vu que cette décision ministérielle s'était basée sur des arguments ayant notamment trait au fait que le classement des terrains concernés en zone constructible se heurterait aux dispositions du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 déclarant obligatoire la partie du plan d'aménagement partiel « Zones inondables et zones de rétention » pour les territoires de Steinsel et de Walferdange et que certains terrains faisaient partie intégrante d'un espace vert doté d'une fonction de couloir d'écoulement d'air frais ;

Vu l'arrêt de la Cour administrative du 18 décembre 2014 (numéro du rôle 34916), déclarant partiellement fondé le recours des consorts …, en annulant dans cette mesure précisément délimitée la décision ministérielle précitée en ce que celle-ci a rejeté la réclamation des consorts … ;

Vu que la Cour administrative a renvoyé le dossier devant le Ministre de l'Intérieur en prosécution de cause en vue de prendre une nouvelle décision concernant les points litigieux ;

arrête :

Art.1 : La réclamation adressée au Ministre de l'Intérieur par les consorts … est déclarée recevable en la forme mais non-fondée quant au fond.

Art.2 : Le Ministre ne saurait faire droit aux revendications formulées par les requérants visant à intégrer des fonds sis aux lieux-dits « An de Walferwisen » et « Um Brill », ainsi que partie de la parcelle cadastrale no 32/1727, sise au lieu-dit « Op den Olen », à Bereldange, en zone urbanisée ou destinée à être urbanisée, sous peine de commettre un abus respectivement un excès de pouvoir.

Il y a dans ce contexte lieu de rappeler qu'en matière d'approbation le Ministre de l'Intérieur dispose certes d'un pouvoir de tutelle spéciale qui lui confère un pouvoir de réformation de la délibération communale portée devant lui et ce dans les limites des réclamations afférentes (conformément à l'arrêt n° 111/14 du 20 juin 2014 de la Cour constitutionnelle).

Or, la jurisprudence administrative (N° de rôle : 33257CA) a pris soin de préciser que l'étendue de ce pouvoir de réformation ministériel doit toujours rester dans le cadre de l'autonomie communale consacrée par l'article 107 de la Constitution, ainsi que par le droit international en retenant notamment que : « le système ainsi instauré (NDLA : pouvoir de réformation) comporte nécessairement que le Ministre, en statuant sur la réclamation, prenne sa décision en tenant compte de la logique intrinsèque du plan, de la différenciation des options urbanistiques épousées par la commune, de la systématique des options opérées et de la cohérence surtout du système global instauré. ».

Après avoir analysé le plan d'aménagement général tel que présenté par les autorités communales en vue de le faire adopter par l'autorité de tutelle force est de constater qu'en faisant droit aux réclamations précitées, qui portent sur des fonds d'une envergure considérable, situées au cœur même de la localité de Walferdange, et en siégeant ainsi en lieu et place du conseil communal souverain, la marge d'appréciation du Ministre serait largement dépassée, alors que la cohérence et la logique intrinsèque du plan initial ne serait plus donnée.

Il découle de l'ensemble de ces développements qu'il n'y a partant pas lieu d'analyser plus loin les arguments d'ordre urbanistique avancés par les réclamants.

Art.3: La présente décision est transmise à Monsieur le Bourgmestre de la commune de Walferdange à telles fins que de droit, par l'intermédiaire de Monsieur le Commissaire de district à Luxembourg ainsi qu'aux réclamants pour information. ».

Suite au recours gracieux des consorts … du 1er juin 2015, le ministre confirma, le 10 juin 2015, sa décision de rejet du 13 mai 2015.

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 28 juillet 2015 les consorts … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation, d'une part, de la décision précitée du ministre du 13 mai 2015 portant rejet de leur réclamation et approbation de l’adoption définitive en date du 15 juin 2009 par le conseil communal de Walferdange du PAG et, d'autre part, de la décision ministérielle confirmative du 10 juin 2015.

Par un jugement du 29 février 2016, inscrit sous le numéro 36671 du rôle, le tribunal administratif annula les décisions ministérielles des 13 mai et 10 juin 2015 au motif qu’elles n’avaient pas tenu compte de la conclusion retenue par la Cour administrative, dans son arrêt du 18 décembre 2014 quant au maintien des terrains litigieux en zone constructible, en ce que le ministre se fonde à nouveau sur des considérations de cohérence et de logique intrinsèques du PAG pour rejeter la réclamation des consorts …, soit des éléments que la Cour administrative avait déjà pris en considération dans son arrêt du 18 décembre 2014, inscrit sous le numéro 34916C du rôle. Or, l’autorité de la chose jugée qui s’attache tant au dispositif de l’arrêt précité du 18 décembre 2014 qu’aux constatations de fait qui en sont le support nécessaire, interdit au ministre en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, de rejeter à nouveau la réclamation des consorts … pour un motif déjà toisé par le prédit arrêt du 18 décembre 2014 et ayant conduit à l’annulation de la décision ministérielle du 30 juillet 2010. Le dossier fut, en conséquence, renvoyé au ministre en prosécution de cause.

Par une décision du 30 mai 2016, le ministre déclaré recevable la réclamation des consorts … du 8 juillet 2009 en la forme et fondée quant au fond, de sorte à réformer la délibération du 15 juin 2009 du conseil communal portant adoption du PAG dans les termes suivants :

Vu la réclamation adressée au Ministre de l’Intérieur par Maître Martine Lamesch en date du 8 juillet 2009 au nom et pour le compte des consorts … ;

Vu que la Cour administrative a renvoyé le dossier devant le Ministre de l'Intérieur en prosécution de cause en vue de prendre une nouvelle décision concernant les points litigieux ;

Vu la nouvelle décision ministérielle du 13 mai 2015 dans laquelle le Ministre précise qu'il ne saurait faire droit aux revendications formulées par les requérants, sous peine de commettre un abus, respectivement un excès de pouvoir ;

Vu la décision du Tribunal administratif du 29 février 2016 (numéro du rôle 36671) qui a procédé à l'annulation de la décision du ministre de l'Intérieur du 13 mai 2015 rejetant comme non fondée la réclamation introduite par les consorts … en date du 8 juillet 2009 et portant sur des fonds sis à Walferdange, section C de Bereldange, au lieu-dit « Auf den Olen », numéros 32/1727 et 3/432 du cadastre et sur des fonds sis aux lieux-dits « An de Walter Wisen » et « Am Brill » portant les numéros cadastraux 795/1101, 797/1102, 799/71, 799/73, 799/74, 802/526, 804/388, 804/389, 804/589, 806, 809/1851, 810/1852, 811, 812, 813 et 818/755 et la décision confirmative du même ministre du 10 juin 2015 ;

Vu que l'affaire a été renvoyée devant ledit ministre pour prosécution de cause ;

Considérant que les réclamants ont souhaité que leurs terrains gardent le même degré de constructibilité que dans l'ancien projet d'aménagement général, « mouture 1937 » de la commune de Walferdange qui disposait que les fonds concernés étaient classés en zone « secteur d'habitation dense », avec un coefficient maximal d'utilisation du sol de 1,5 respectivement en zone « secteur d'habitation moyenne densité » avec un coefficient maximal d'utilisation du sol de 0,7 ;

Vu l'article 2 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain prescrivant une utilisation rationnelle et cohérente du sol, ce qui implique que les parcelles cadastrales numérotées 814, 815/1853, 816/1854, 57/1178, 55/2577, 23/2268 et 36/3443 soient également intégrées dans la zone constructible ;

arrête :

Art. 1: La prédite réclamation du 8 juillet 2009 adressée au Ministre de l'Intérieur par les consorts … est déclarée recevable en la forme et fondée quant au fond ;

Art. 2: La délibération du 15 juin 2009 du conseil communal portant adoption du projet d'aménagement général de la commune de Walferdange est réformée en conséquence conformément à l'article 18 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain.

Art. 3: La partie graphique relative aux fonds faisant l'objet de la réclamation et aux fonds environnants est réformée. La partie graphique ainsi réformée est annexée à la présente décision.

Art. 4: La partie écrite relative aux fonds faisant l'objet de la réclamation et aux fonds environnants est réformée comme suit :

L'article II.1.3.1 intitulé « Zones d'habitation 1— HAB 1 » est modifié comme suit :

« Les zones d'habitation 1 sont prioritairement destinées aux maisons d'habitations unifamiliales avec jardin, isolées, jumelées ou groupées en bande.

Y sont également admis des bureaux pour les professions libérales (bureaux, ateliers, etc.) et les activités de service (agences, salons, etc.) non susceptibles de générer du trafic et d'émissions supplémentaires.

Les zones d'habitation 1 (HAB 1) sont subdivisées en trois types :

zone d'habitations 1A (HAB 1A), -

zone d'habitations 1B (HAB 1B), -

zone d'habitations 1C (HAB 1C). » La partie écrite du plan d'aménagement général de la commune de Walferdange actuellement en vigueur est complété par un nouvel article II.1.3.1.3 intitulé « Zones d'habitation 1C— HAB 1 C » et libellé comme suit :

« Les zones d'habitation 1C (HAB 1C) sont prioritairement destinées aux maisons d'habitations unifamiliales avec jardins, groupées ou en bande. Deux unités de logement de logement peuvent être admises par immeuble à condition que le caractère unifamilial soit respecté.

Le coefficient d'occupation du sol (COS) ne peut dépasser 0,4 et le coefficient maximum d'utilisation du sol (CMU) ne peut dépasser 0,7. » La partie écrite du plan d'aménagement général de la commune de Walferdange actuellement en vigueur est complété par un nouvel article II.1.4.2bis intitulé « Zones mixtes à caractère urbain A — ZMU-A » et libellé comme suit :

« Les zones mixtes à caractère urbain A sont principalement destinées aux établissements à caractère économique et socioculturel ainsi qu'aux services publics et privés, au commerce et au logement. Des petites et moyennes entreprises du domaine de l'artisanat y sont également admises.

Le coefficient d'occupation du sol (COS) ne peut dépasser 0,6 et le coefficient maximum d'utilisation du sol (CMU) ne peut dépasser 1,5. » Art. 6: Conformément à l'article 5 de la loi du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles le dossier afférent est transmis à Madame la Ministre de l'Environnement.

Art. 7: Les autorités communales sont tenues d'adapter leur plan d'aménagement général et de faire parvenir une version coordonnée au Ministre de l'Intérieur du plan n° 2/3 faisant partie intégrante du plan d'aménagement général.

Art. 8: La présente décision est transmise à Monsieur le Bourgmestre de la commune de Walferdange à telles fins que de droit ainsi qu'aux réclamants pour information.[…] ».

Suite à la demande de rectification, respectivement du recours gracieux des consorts … du 8 juillet 2016, qui a fait l’objet d’un rappel en date du 28 septembre 2016, le ministre prit une nouvelle décision le 5 octobre 2016, cette décision, se substituant à celle du 30 mai 2016, est libellée comme suit :

Vu la réclamation adressée au Ministre de l'Intérieur par Maître Martine Lamesch en date du 8 juillet 2009 au nom et pour le compte des consorts … ;

Vu que la Cour administrative a renvoyé le dossier devant le Ministre de l'Intérieur en prosécution de cause en vue de prendre une nouvelle décision concernant les points litigieux ;

Vu que l'affaire a été renvoyée devant ledit ministre pour prosécution de cause ;

arrête :

Art. 1: La prédite réclamation du 8 juillet 2009 adressée au Ministre de l'Intérieur par les consorts … est déclarée recevable en la forme et fondée quant au fond ;

Art. 4: La partie écrite relative aux fonds faisant l'objet de la réclamation et aux fonds environnants est réformée comme suit :

L'article II.1.3.1 intitulé « Zones d'habitation 1— HAB 1 » est modifié comme suit :

« Les zones d'habitation 1 sont prioritairement destinées aux maisons d'habitations unifamiliales avec jardin, isolées, jumelées ou groupées en bande.

Les zones d'habitation 1 (HAB 1) sont subdivisées en trois types :

zone d'habitations 1A (HAB 1A), -

zone d'habitations 1B (HAB 1B), -

Art. 7: Conformément aux conclusions retenues par la Cour Administrative dans son arrêt du 18 décembre 2014 (N°34916C du rôle, cf. page 11 alinéas 2 et 3) qui ont estimés que la proximité des terrains litigieux avec la route de Luxembourg et le tissu urbain y déjà constitué depuis longue date implique que pareilles caractéristiques(Caractéristiques géomorphologiques d'un site en mettant l'accent sur le fait que les terrains le long de l'Alzette font partie de zones particulièrement importantes pour l'instauration d'un microclimat) font défaut à l'exception d'une bande de terrain limitée de quelques mètres de largeur le long de l'Alzette, le liseré de la servitude urbanisation dite « Zones de secteurs sauvegardés ou zones protégées » est par conséquent adapté de manière à ce qu'il ne recouvre dorénavant plus les fonds cadastraux suivants :

 23/2268 Walferdange, Bereldange (C)  32/1727 Walferdange, Bereldange (C)  36/3443 Walferdange, Bereldange (C) Ces fonds cadastraux constructibles restent cependant, conformément à la partie graphique ainsi adaptée, soumis à l'obligation d'élaboration d'un plan d'aménagement particulier.

Art. 8: Les autorités communales sont tenues d'adapter leur plan d'aménagement général et de faire parvenir une version coordonnée au Ministre de l'Intérieur du plan n° 2/3 faisant partie intégrante du plan d'aménagement général.

Art. 9: La présente décision se substitue à ma décision du 30 mai 2016 et est transmise à Monsieur le Bourgmestre de la commune de Walferdange à telles fins que de droit ainsi qu'aux réclamants pour information. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 janvier 2017 les consorts … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du ministre du 5 octobre 2016 portant réformation de l’adoption définitive en date du 15 juin 2009 par le conseil communal de Walferdange du PAG.

Quant à la compétence du tribunal et à la recevabilité du recours et de la reprise d’instance Concernant la compétence d’attribution du tribunal administratif, question que le tribunal est de prime abord appelé à examiner, il convient de relever que, d’une part, les décisions sur les projets d’aménagement, lesquelles ont pour effet de régler par des dispositions générales et permanentes l’aménagement des terrains qu’ils concernent et le régime des constructions à y ériger, ont un caractère réglementaire et, d’autre part, la décision d’approbation du ministre participe au caractère réglementaire de l’acte approuvé1.

Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », un recours en annulation a valablement pu être introduit à l’encontre de la décision ministérielle déférée du 13 mai et 10 juin 2015, ledit recours en annulation étant, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

Par acte d’avocat déposé au greffe du tribunal administratif le 21 février 2018, la société anonyme … SA informa le tribunal de ce qu’elle reprend l’instance introduite par les consorts … par requête du 23 janvier 2017, inscrite sous le numéro 38999 du rôle, en ce qu’elle a acquis, par acte notarié du 22 décembre 2017, un terrain concerné par la décision ministérielle déférée du 5 octobre 2016, et plus particulièrement la parcelle sise à Walferdange, section C de Bereldange, au lieu-dit « Auf den Olen », portant anciennement le numéro cadastral 32/1727 et portant actuellement les numéros cadastraux 32/3544 et 32/3543.

Quant à l’admissibilité de ladite reprise d’instance, il est constant en cause pour ne pas être contesté par les parties que l’acte de vente notarié du 22 décembre 2017 fixe la date d’entrée en jouissance des nouveaux propriétaires à la date de sa passation, de sorte que la 1 Cour adm. 10 juillet 1997, n° 9804C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Actes réglementaires, n° 48 et les autres références y citées.

société anonyme … SA est à considérer comme ayant-cause à titre particulier des consorts …, et sont tenus propter rem, en raison du bien immobilier par eux acquis en pleine propriété, des droits et obligations lui ainsi transférés contractuellement.

Dans la mesure où, d’une part, dans le contentieux administratif l’analyse du tribunal n’est pas focalisée sur les personnes à l’instance, mais sur l’acte administratif par rapport auquel nécessairement une personne, physique ou morale, introduit un recours, lui-même conditionné notamment par l’intérêt à agir dudit recourant, et, d’autre part, en matière de plan d’aménagement général, l’intérêt à agir est conditionné, en règle générale, par la qualité de détenteur de droits réels, généralement propriétaire, du bien immobilier faisant l’objet de l’acte administratif litigieux, de sorte que le demandeur agit, en cette matière plus particulièrement, également propter rem, il y a lieu de retenir qu’un transfert de propriété ou de droits réels en cours d’instance, comportant transfert de jouissance des droits en question, emporte par essence admissibilité à l’instance du nouveau détenteur des droits en lieu et place de l’ancien.

La reprise d’instance de la société anonyme … SA a, par ailleurs, été effectuée avant la prise en délibéré de l’affaire et sous le respect des droits de la défense des autres parties à l’instance, de sorte qu’elle doit être considérée comme valable.

Quant à la loi applicable A titre liminaire, le tribunal est amené à préciser que la loi du 19 juillet 2004 a été modifiée, par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45 en date du 1er août 2011 et, d’autre part, par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n°160 du 6 septembre 2013, cette dernière loi modificative ne prévoyant pas de dispositions transitoires quant à la procédure d’adoption des projets d’aménagement général, ainsi que par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l'article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain. Selon les dispositions transitoires figurant à l’article 108ter la loi du 19 juillet 2004, telle que modifiée par la loi du 28 juillet 2011, « (1) La procédure d’adoption des projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011. ». En l’espèce, il est constant que la décision déférée du 5 octobre 2016 a trait à l’approbation de la refonte du PAG de la commune de Walferdange. Il ressort par ailleurs des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que l’administration communale de Walferdange a saisi la commission d’aménagement instituée auprès du ministre, désignée ci-après par « la commission d’aménagement », pour avis sur le projet de refonte du PAG de Walferdange, le 31 janvier 2008, soit avant la date butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter de la loi du 19 juillet 2004. Il s’ensuit que la procédure d’adoption de la refonte du PAG de Walferdange tombe dans le champ d’application de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version applicable avant les modifications opérées par les lois précitées.

Quant au fond A titre liminaire, il y a lieu de relever que dans le cadre de leurs recours, les demandeurs avaient sollicité l’abréviation des délais pour l’échange des mémoires et la fixation de l’affaire pour plaidoiries sur base de l’article 5, paragraphe (8) de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », demande à laquelle ils ont renoncé à l’audience publique des plaidoiries, de sorte qu’il n’y a pas lieu de statuer sur ce chef.

A l’appui de leur recours, les demandeurs, en leur qualité de propriétaires de plusieurs parcelles sises au lieu-dit « Auf den Olen », « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », dans la commune de Walferdange, ayant fait l’objet d’un reclassement en zones non-constructibles, concluent à l’annulation de la décision ministérielle du 5 octobre 2016 en ce que le ministre, d’une part, ne se serait pas conformé à l’autorité de la chose jugée des décisions du tribunal, ainsi que de la Cour administrative antérieurement rendues, et, d’autre part, aurait commis une erreur manifeste d’appréciation des faits à travers le classement de leurs terrains.

La commune de Walferdange, dans son mémoire en réponse, se rapporte à prudence de justice en ce qui concerne le bien-fondé du recours en annulation des demandeurs en soutenant qu’il ne lui appartiendrait pas de défendre la décision ministérielle déférée du 5 octobre 2016 pour ne pas en être l’auteur.

Quant aux terrains « Auf den Olen » En ce qui concerne plus particulièrement leurs parcelles sises au lieu-dit « Auf den Olen », les demandeurs concluent, tout d’abord, à l’annulation de la décision ministérielle déférée, dans la mesure où le ministre aurait maintenu la zone d’inondation sur lesdits terrains, alors même que le règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 déclarant obligatoire la partie du plan d’aménagement partiel « Zones inondables et zones de rétention » pour les territoires de communes de Steinsel et de Walferdange, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 », aurait été déclaré illégal par le jugement, précité, du tribunal administratif du 3 novembre 2011, inscrit sous le numéro 27519 du rôle, confirmé par la Cour administrative, dans son arrêt du 10 mai 2012, inscrit sous le n° 29619C.

Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen en argumentant que le ministre n’aurait pas appliqué le règlement grand-ducal du 18 décembre 1998, déclaré illégal par les juridictions administratives, mais le règlement grand-ducal du 5 février 2015 déclarant obligatoire les cartes des zones inondables et les cartes des risques d’inondation pour les cours d’eau de l’Alzette et de la Wark, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 5 février 2015 », conformément à l’article 39 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 concernant le contenu du plan d’aménagement général d’une commune, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 28 juillet 2011 ».

Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs réitèrent, à titre principal, leur argumentation concernant l’illégalité du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 en soutenant que le classement litigieux de leurs terrains sis « Auf den Olen » serait basé non pas sur le règlement grand-ducal du 5 février 2015, mais sur le règlement grand-ducal, déclaré illégal, du 18 décembre 1998. A titre subsidiaire, ils font valoir que les mêmes considérations qui auraient conduit à l’illégalité du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 pourraient être invoquées à l’encontre du règlement grand-ducal du 5 février 2015, de sorte à devoir être déclaré illégal, dans le cadre de l’exception d’illégalité, sur le fondement de l’article 95 de la Constitution, en ce que le délégué du gouvernement serait resté en défaut de soumettre au tribunal administratif les éléments probants permettant de constater la réalité des données à la base du classement de leurs terrains en zones inondables. Ils rajoutent encore, en substance, qu’un tel classement en zone inondable porterait gravement atteinte à leur droit de propriété pour restreindre considérablement leur droit de viabiliser leurs terrains, serait assimilable à une véritable expropriation et serait contraire aux articles 16 de la Constitution et 1 du protocole additionnel de la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales pour ne pas ménager un juste équilibre entre l’utilité publique et leurs droits de propriété. Ils invoquent encore un jugement du tribunal administratif du 25 juillet 2001, inscrit sous le numéro 12318a du rôle, ainsi qu’un arrêt de la Cour administrative du 3 avril 2001, inscrit sous le numéro 12814C du rôle, rendu dans une affaire similaire, ainsi qu’un jugement du tribunal d’arrondissement de et à Luxembourg du 6 janvier 1960 concernant l’application de l’article 544 du Code civil.

Le délégué du gouvernement n’a pas pris position sur ce moyen d’illégalité du règlement grand-ducal du 5 février 2015, tel qu’invoqué par les demandeurs dans leur mémoire en réplique, ni dans le cadre de son mémoire en duplique, ni oralement à l’audience publique des plaidoiries.

Force est au tribunal de relever que le présent litige se meut dans le cadre particulier de l’approbation par le ministre, en tant qu’autorité de tutelle au sens de l’article 107 de la Constitution, d’une décision du conseil communal ayant adopté son PAG. La particularité du présent litige se retrouve encore dans la circonstance que la décision ministérielle du 5 octobre 2016 intervient, suite à des annulations successives par les juridictions administratives de ses décisions antérieures, plus que 7 ans après la délibération du conseil communal du 15 juin 2009, des modifications législatives et réglementaires importantes étant entretemps intervenues en matière d’aménagement communal et de développements urbains.

Or, il y a lieu de rappeler que le contrôle de l’autorité de tutelle s’exerce suivant l’ordonnancement juridique en vigueur au moment de la prise de l’acte à approuver2, la décision d’approbation tutélaire rétroagit quant à ses effets à la même date de prise de l’acte approuvé3.

Il s’ensuit que la motivation complémentaire fournie par le délégué du gouvernement, en ce que le classement des terrains des demandeurs sis au lieu-dit « Auf den Olen » en zone inondable serait fondée sur le règlement grand-ducal du 5 février 2015, conformément à l’article 39 du règlement grand-ducal du 28 juillet 2011, est erronée à un double titre, en ce qu’aucun des deux règlements grand-ducaux n’est applicable au présent litige pour avoir été adoptés postérieurement à la délibération du conseil communal du 15 juin 2009. Il n’y a en conséquence pas lieu d’analyser la légalité du règlement grand-ducal du 5 février 2015, telle que remise en cause par les demandeurs à travers leur mémoire en réplique, une telle analyse n’étant pas pertinente.

Partant, seul le règlement grand-ducal du 18 décembre 1998 a pu être appliqué pour le classement des terrains des demandeurs sis au lieu-dit « Auf den Olen » en zone inondable.

Quant au moyen tiré de la violation de l’autorité de la chose jugée, l’article 2, paragraphe (4) de la loi du 7 novembre 1996 dispose que : « Lorsque le jugement […] annule la décision attaquée, l’affaire est renvoyée […] devant l’autorité dont la décision a été annulée, laquelle, en décidant du fond, doit se conformer audit jugement […]. ».

2 Cour adm., 30 octobre 2008, n° 24124C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Tutelle administrative n° 14 et les autres références y citées.

3 Cour adm., 6 mars 2008, n° 23462C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Tutelle administrative n° 14 et les autres références y citées.

Concernant la partie du terrain des consorts … donnant sur la route de Luxembourg et sis au lieu-dit « Auf den Olen », ayant fait l’objet d’un classement en zone inondable dans la partie graphique du PAG, la Cour avait, par son arrêt, précité, du 10 mai 2012 confirmé le constat de l’illégalité du règlement grand-ducal du 18 décembre 1998, tel que retenu par le tribunal administratif dans son jugement, précité, du 3 novembre 2011, et annulé la décision ministérielle du 30 juillet 2010 rejetant la réclamation des consorts ….

Force est au tribunal de constater que la décision ministérielle attaquée du 5 octobre 2016 ne tient pas compte de la conclusion retenue par la Cour administrative quant au classement des terrains litigieux en zone inondable, en ce que le ministre a maintenu ledit classement dans la partie tant graphique qu’écrite du PAG, à travers l’article II.4.6, de sorte à se fonder à nouveau sur des éléments que la Cour administrative avait déjà rejeté dans son arrêt du 10 mai 2012.

Or, l’autorité de la chose jugée qui s’attache tant au dispositif de l’arrêt précité du 10 mai 2012 qu’aux constatations légales et factuelles qui en sont le support nécessaire, interdit au ministre de maintenir le classement en zone inondable des terrains concernés des demandeurs pour un motif déjà toisé par le prédit arrêt du 10 mai 2012 et ayant conduit à l’annulation de la décision ministérielle du 30 juillet 2010.

Il suit de ce qui précède que le ministre, en maintenant le classement en zone inondable des terrains des demandeurs sis au lieu-dit « Auf den Olen » a méconnu l’autorité de la chose jugée de l’arrêt, précité, du 10 mai 2012, de sorte à encourir l’annulation sur ce point.

Les demandeurs soutiennent encore que la décision ministérielle du 5 octobre 2016, en ce qui concerne les terrains sis au lieu-dit « Auf den Olen », devrait encourir l’annulation, d’une part, pour avoir retenu un coefficient maximum d'utilisation du sol, ci-après désigné par « CMU », ne pouvant pas dépasser 1,5, alors même que l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 prévoirait pour les zones mixtes à caractère urbain un CMU maximal inférieur ou égal à 1,6, sans fournir de motifs à ce sujet, et, d’autre part, pour contenir une contradiction entre les parties écrite et graphique du PAG, la partie écrite prévoyant un CMU ne pouvant pas dépasser 1,5, tandis que la partie graphique mentionne un CMU devant être inférieur à 1,5.

Le délégué du gouvernement n’a pas pris position sur ce moyen, ni dans ses mémoires en réponse et en duplique, ni oralement à l’audience publique des plaidoiries.

A titre liminaire, le tribunal est amené à rappeler, que les décisions du ministre s’inscrivant dans le cadre de l’article 18 précité de la loi du 19 juillet 2004 portant approbation d’un plan d'aménagement général et statuant sur les réclamations introduites à son encontre, s’analysent en des actes administratifs à caractère réglementaire.

S’il est certes vrai qu’aucune disposition légale ou réglementaire spécifique n’exige l’indication formelle de la motivation gisant à la base d’un acte administratif à caractère réglementaire, il n’en demeure pas moins que ces derniers doivent reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où ils ont été respectivement pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l'existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l'exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi4.

Force est au tribunal de constater que le ministre, d’une part, pour limiter le CMU à un maximum de 1,5 pour les terrains des demandeurs sis au lieu-dit « Auf den Olen » au lieu du CMU maximal de 1,6, tel que prévu par le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 dans son article 23, et, d’autre part, pour expliquer la divergence dans l’indication du CMU entre les parties écrite et graphique du PAG, n’a pas indiqué les motifs juridiques et factuelles à la base de sa décision. Le délégué du gouvernement n’a pas non plus pris position sur ce point, malgré la possibilité lui offerte de compléter la motivation de l’acte administratif attaqué en cours de procédure contentieuse5. L’existence de motifs à la base de la décision déférée n’est donc pas établie.

Au vu des considérations qui précèdent, le moyen des demandeurs basé sur une absence de motivation de la décision déférée, en ce qui concerne tant la limitation du CMU ne pouvant dépasser 1,5, au lieu d’un CMU de 1,6, tel que prévu à l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004, qu’en ce qui concerne la divergence d’indication du CMU entre les parties écrite et graphique du PAG, doit être déclaré fondé, de sorte que la décision ministérielle déférée du 5 octobre 2016 encourt l’annulation sur ce point.

Quant aux terrains « An de Walfer Wisen » et « Am Brill » Les demandeurs reprochent, tout d’abord, une erreur manifeste d’appréciation des faits au ministre en faisant valoir que sous l’ancien PAG les terrains litigieux auraient fait partie du secteur d’habitation de moyenne densité, qualification qui aurait permis l’implantation, à côté de maisons unifamiliales, d’immeubles à appartement, de sorte à en conclure que leurs terrains, sous le nouveau PAG, auraient dû être classés en zone HAB-2, tel que cela aurait été le cas avec les terrains adjacents, en non pas en zone HAB-1. En se fondant sur les déclarations du ministre du Développement durable et des Infrastructures du 1er juin 2015, ainsi que sur les objectifs de l’aménagement communal et du développement urbain ancrés dans l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, préconisant notamment (i) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité des objectifs économiques, écologiques et sociaux et (ii) le développement d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistiques des localités, ils soutiennent qu’une qualification de leurs terrains présentant une superficie de plus de 5 hectares en zone HAB-1, ne permettant l’implantation que de maisons unifamiliales, respectivement de maisons avec un maximum de deux unités de logement, constituerait une erreur manifeste d’appréciation dans le chef du ministre, ainsi qu’une violation des objectifs précités de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 pour ne pas correspondre à une utilisation rationnelle du sol et pour ne pas permettre une densification des tissus urbains, ainsi que l’introduction d’une mixité sociale, les demandeurs mettant encore en avant le fait qu’un nombre important de personnes ne souhaiteraient, voire ne pourraient acheter qu’un appartement. Dans ce cadre, les demandeurs se prévalent finalement d’un plan d’aménagement particulier accepté par la commune de Walferdange à proximité de ses terrains qui autoriserait l’implantation de résidences et de maisons groupées en bande, terrain qui aurait une superficie nettement inférieure aux terrains litigieux, circonstance qui 4 Cour adm. 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Actes réglementaires, n° 28 et autres références y citées.

5 cf. Cour adm. 20 octobre 2009, n° 25738C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 83.

démontrerait encore davantage le caractère inéquitable de la classification des terrains concernées en zone HAB-1.

A ce titre les demandeurs soutiennent encore que la décision ministérielle du 5 octobre 2016, en ce qui concerne les terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », devrait encourir l’annulation, d’une part, pour avoir retenu un CMU ne pouvant pas dépasser 0,7, alors même que l’article 23 du règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 prévoirait pour les zones d’habitation 1 un CMU maximal inférieur ou égal à 0,7, sans fournir des motifs à ce sujet, et, d’autre part, pour contenir une contradiction entre les parties écrite et graphique du PAG, la partie écrite prévoyant un CMU ne pouvant pas dépasser 0,7, tandis que la partie graphique mentionne un CMU devant être inférieur à 0,7.

Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement, justifie le classement des terrains des demandeurs sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill » en zone d’habitation 1 en se basant, d’une part, sur l’arrêt, précité, de la Cour administrative du 18 décembre 2014 ayant retenu le maintien desdits terrains en zone constructible, et, d’autre part, sur le jugement, précité, du tribunal administratif du 26 janvier 2016 ayant circonscrit les limites du pouvoir de réformation ministérielle en matière d’approbation d’un PAG. Il se fonde également sur la situation factuelle spécifique des terrains en question pour motiver la décision ministérielle litigieuse du 5 octobre 2016 de les classer en zone d’habitation 1, relevant plus particulièrement qu’il s’agirait d’un îlot de terrains se trouvant déjà entièrement construit le long de la rue de Steinsel sur son côté est, tout comme le côté sud représentant une partie du centre de la localité de Bereldange, essentiellement par des maisons à vocation principalement unifamiliale. Le ministre aurait ainsi tenu compte de ce tissu urbain existant, les terrains se situant en périphérie de localité et leur proximité par rapport aux points d’intérêts, tel qu’un accès à une gare ferroviaire, ne serait que partiellement donnée, en relevant encore que le classement litigieux des terrains des demandeurs aurait eu pour objectif un développement harmonieux de la localité de Walferdange, en conformité avec l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 et avec le programme directeur de l’aménagement du territoire, en limitant la survenance de nuisances. Il rajoute qu’un classement desdits terrains en zone d’habitation 2 aurait permis une urbanisation manifestement trop dense pour cette partie du territoire communal, tout comme une fixation d’un CMU dépassant 0,7, le CMU actuellement retenu étant inspiré de l’ancien PAG de la commune de Walferdange et permettant une densité de logement par hectare légèrement supérieure, de 30 à 37 unités de logements par hectare.

Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs réitèrent leur argumentation, en ce qui concerne le classement de leurs terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill » en zone d’habitation 1, en reprochant une erreur manifeste d’appréciation des faits au ministre, ledit classement ne correspondant pas, d’après ces derniers, à une utilisation rationnelle du sol et ne conduisant pas à une densification des structures urbaines, de sorte à être contraire à la politique gouvernementale en matière d’aménagement du territoire. Dans ce cadre, ils se réfèrent encore à un jugement du tribunal administratif du 2 avril 2003, inscrit sous le numéro 14869 du rôle, concernant le refus ministériel d’approuver, en 2002, un plan d’aménagement particulier n’ayant prévu que des maisons unifamiliales au mépris d’une utilisation rationnelle du sol et une densification du tissu urbain. Ils insistent ensuite sur la situation factuelle des terrains litigieux lesquels seraient adjacents au centre de Bereldange et à proximité de la mairie et du centre culturel de Walferdange, lesquels seraient desservis régulièrement par des bus et lesquels seraient d’ores et déjà entourés par des lotissements et résidences. Dans la mesure où la commune de Walferdange serait, par ailleurs, une commune située en périphérie de la Ville de Luxembourg, de sorte à constituer un centre de développement et d’attraction prioritaire, une densification des constructions pouvant être réalisées sur leurs terrains litigieux, par le biais d’un classement en zone d’habitation 2, au lieu du classement litigieux en zone d’habitation 1, se serait imposée. Les demandeurs réfutent encore l’affirmation étatique selon laquelle, d’une part, une densification trop importante des constructions créerait des nuisances, notamment en raison des constructions en deuxième ligne, dans la mesure où l’urbanisation de leurs terrains se ferait par la création d’un nouveau quartier avec son propre réseau routier, de sorte à ne pas avoir de constructions en deuxième ligne, et ,d’autre part, que le classement en zone d’habitation 1 permettrait la réalisation de logements collectifs, alors que seul y seraient admis des maisons présentant au maximum deux unités de logement.

En ce qui concerne le CMU de 0,7 retenu par le ministre pour leurs terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », les demandeurs reviennent sur leur moyen tiré d’une erreur manifeste d’appréciation, respectivement d’un défaut d’indication des motifs en ce que, malgré le fait que le règlement grand-ducal du 25 octobre 2004 prévoit un CMU maximal de 0,8 pour les zones d’habitation 1, le ministre n’aurait, sans justification, retenu, pour leurs terrains, qu’un CMU de 0,7.

Le délégué du gouvernement, dans son mémoire en duplique, réfute l’exemple des demandeurs tiré d’un jugement du tribunal administratif du 2 avril 2003, inscrit sous le numéro 14869 du rôle pour soutenir leur argumentation quant à une nécessaire densification de l’urbanisation de leurs terrains sis aux lieux-dits « An de Walfer Wisen » et « Am Brill », en ce que le plan d’aménagement particulier y litigieux aurait été d’une qualité urbanistique médiocre et datée pour consacrer des lots de construction implantés sur une superficie trop importante. Malgré l’objectif affiché d’une densification du tissu urbain, ce critère ne serait pas un dogme absolu et pourrait être modulée en fonction de la situation individuelle concernée, tel que cela serait le cas en l’espèce.

En ce qui concerne les moyens d’annulation tirés d’une violation de la loi pour erreur manifeste d’appréciation des faits dans le chef du ministre, concernant tant le classement des terrains litigieux en zone d’habitation 1 que la fixation d’un CMU maximal de 0,7, il y a lieu de rappeler qu’en matière d’urbanisme, une commune bénéficie d’un droit d’appréciation très étendu en vertu du principe de l’autonomie communale inscrit à l’article 107 de la Constitution. Il n’en va pas de même du ministre, qui doit se limiter en tant qu’autorité de tutelle à veiller à ce que les décisions de l’autorité communale ne violent aucune règle de droit et ne heurtent pas l’intérêt général, étant donné que la tutelle n’autorise pas l’autorité supérieure à s’immiscer dans la gestion du service décentralisé et à substituer sa propre décision à celle des agents du service, sauf en ce qui concerne le pouvoir de réformation reconnu au ministre à travers l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 4 octobre 2013, numéro 101 du rôle, dans les limites tracées par l’arrêt, précité, de la Cour administrative du 18 décembre 2014. Ainsi, le ministre est tenu, en sa qualité d’autorité de tutelle, de vérifier le respect des procédures légales par les autorités soumises à son contrôle.

Dans le même contexte, il convient encore de préciser que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute.

Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité.

Ainsi, les autorités communales, lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement ou projettent d’adopter des plans d’aménagement doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations, les mêmes impératifs s’appliquant également à la décision ministérielle d’approbation.

En ce qui concerne le reproche d’une erreur manifeste d’appréciation des faits, il y a, encore, lieu de rappeler que les objectifs de l’aménagement communal et du développement urbain sont fixés à l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 comme étant :

« […] (a) l'utilisation rationnelle du sol et de l'espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux d'un développement durable, (b) le développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d'approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l'aménagement général du territoire, (c) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d'une mixité et d'une densification permettant d'améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités, (d) le respect du patrimoine culturel et naturel national et local lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus, (e) la sécurité, la salubrité et l'hygiène publiques. ».

Force est au tribunal de constater que la décision ministérielle de classer les terrains litigieux sis aux lieux-dits « An de Walfer Wissen » et « Am Brill » en zone d’habitation 1, ainsi que la fixation d’un CMU maximal de 0,7 pour lesdits terrains reposent sur des considérations factuelles précisées par le délégué du gouvernement dans le cadre de son mémoire en réponse. Ainsi, la partie étatique a indiqué que les mesures litigieuses étaient justifiées par la situation géographique des terrains concernés et l’urbanisation des parcelles adjacentes, respectivement par le classement antérieur desdits terrains sous l’ancien PAG.

Ainsi, tel que cela ressort, par ailleurs, expressément de la partie écrite du PAG, ainsi que de l’extrait cadastral versé par les demandeurs, leurs terrains constituent un îlot de terrains d’une superficie d’approximativement 4,5 hectares délimité au nord et à l’est par la rue de Steinsel et à l’ouest par la rue des Roses, situé en périphérie de la localité de Walferdange, sans être très proche des points d’intérêts, tels qu’une gare ferroviaire. Lesdits terrains s’insèrent par ailleurs dans un contexte urbain déjà bâti le long de ces deux rues, étant encore relevé que les parcelles directement adjacentes à celles des demandeurs sont classées en zone d’habitation 1.

Le délégué du gouvernement a encore fourni des explications quant à la fixation du CMU à un maximum de 1,7, ce qui conduit à une augmentation, non contestée par les demandeurs, de la densification des unités de logement par hectare, pour les terrains concernés, qui passent de 30 à 37 unités.

Au regard des explications ainsi fournies par la partie étatique quant au classement des terrains litigieux en zone d’habitation 1 et quant à la fixation d’un CMU ne pouvant dépasser 1,6, le tribunal est amené à retenir que le ministre n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation des faits, en ce que les mesures retenues s’inscrivent dans un des objectifs de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004, et plus particulièrement le développement harmonieux des localités. Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’invocation des demandeurs d’un jugement, précité, du 2 avril 2003, inscrit sous le numéro 14869 du rôle, qui porte sur un projet d’aménagement particulier refusé par le ministre, dans la mesure où ledit refus, bien que le ministre y ait rappelé les exigences s’imposant à l’aménagement communal et au développement urbain, se base sur un projet ayant prévu des parcelles d’une taille trop importante par rapport aux constructions projetées, de sorte à être constitutif d’un gaspillage de terrain.

Il suit des considérations qui précèdent que les moyens des demandeurs relatifs à une violation de la loi pour erreur manifeste d’appréciation des faits dans le chef du ministre, en ce qui concerne tant le classement des terrains litigieux sis aux lieux-dits « An de Walfer Wissen » et « Am Brill » en zone d’habitation 1 que la fixation d’un CMU maximal de 0,7 pour lesdits terrains, sont à écarter pour manquer de fondement.

Concernant cependant l’indication, dans la partie graphique du PAG, d’un CMU devant être inférieur à 0,7 pour les terrains litigieux, contrairement à l’article II.1.3.1.3 du PAG prévoyant un CMU ne pouvant dépasser 0,7, force est au tribunal de rappeler que, tel que retenu ci-avant, bien qu’aucune disposition légale, respectivement réglementaire n’exige une indication formelle des motifs à la base de la décision ministérielle, l’existence de motifs doit cependant pouvoir être analysée au plus tard au moment du contrôle juridictionnel, impliquant, pour la partie étatique, de pouvoir compléter la motivation en cours de procédure contentieuse.

Or force est au tribunal de constater que le délégué du gouvernement, ni dans le cadre de ses mémoires en réponse et en duplique, ni oralement à l’audience publique des plaidoiries n’a pris position sur le moyen des demandeurs relatif à une contradiction entre les parties écrite et graphique du PAG concernant le CMU maximal pour les terrains litigieux sis aux lieux-dits « An de Walfer Wissen » et « Am Brill », de sorte que la décision ministérielle déférée du 5 octobre 2016 encourt également l’annulation de ce chef.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précède que le recours est fondé et que la décision du ministre du 5 octobre 2016 encourt l’annulation sur les points ci-avant retenus.

Quant à l’indemnité de procédure Quant à l’indemnité de procédure de 5.500 € réclamée par les demandeurs, sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 en vertu duquel « Lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine », ceux-ci font, à juste titre, valoir qu’il serait injuste de laisser à leur charge les frais et les honoraires de leur avocat eu égard aux multiples antécédents procéduraux qu’ils ont dû subir, eu égard au fait que le ministre a, à nouveau, méconnu l’autorité de la chose jugée attachée à un arrêt antérieurement rendu par la Cour administrative concernant leurs terrains concernés par le PAG litigieux et eu égard au fait qu’ils ont dû introduire un recours en justice.

Le tribunal accorde dès lors à chacune des cinq parties demanderesses une indemnité de procédure sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 qu’il évalue ex aequo et bono au montant de 700 €.

Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;

reçoit le recours en annulation en la forme ;

donne acte à la société anonyme … SA qu’elle reprend l’instance en lieu et place des consorts … concernant la parcelle sise à Walferdange, section C de Bereldange, au lieu-dit « Auf den Olen », portant anciennement le numéro cadastral 32/1727 et portant actuellement les numéros cadastraux 32/3544 et 32/3543 ;

au fond, le déclare partiellement justifié ;

partant, annule la décision du ministre de l’Intérieur du 5 octobre 2016, en ce qui concerne les terrains des demandeurs sis au lieu-dit « Auf den Olen », pour les avoir classés en « zone inondable » et pour avoir retenu un CMU ne pouvant dépasser 1,6, et, en ce qui concerne les terrains des demandeurs sis aux lieux-dits « An de Walfer Wissen » et « Am Brill », pour avoir retenu, dans la partie graphique du plan d’aménagement général de la commune de Walferdange un CMU devant être inférieur à 0,7 et renvoie l’affaire devant ledit ministre en prosécution de cause ;

condamne l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg à régler à chacune des parties …, …, …, … et la société anonyme … SA le montant de 700 € à titre d’indemnité de procédure sur le fondement de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 ;

condamne l’Etat aux frais.

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 19 septembre 2018 par :

Thessy Kuborn, vice-président, Paul Nourissier, premier juge, Géraldine Anelli, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.

s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 20 septembre 2018 Le greffier du tribunal administratif 24

| Luxembourg, Tribunal administratif, 19 septembre 2018, 38999

Synthèse

Origine de la décision

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