Tribunal administratif N° 38822 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 décembre 2016 3e chambre Audience publique du 30 janvier 2018 Recours formé par la société à responsabilité limitée … SARL, Monsieur … et Madame …, …, contre une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région et une décision du conseil communal de … en matière de plan d’aménagement général
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 38822 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 décembre 2016 par Maître Martine LAMESCH, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce de Luxembourg sous le numéro …, représentée par son gérant actuellement en fonctions, ainsi qu’au nom de Monsieur … et de son épouse Madame …, demeurant ensemble à L-…, tendant à l’annulation de 1) la délibération du conseil communal de la commune de … du 12 juin 2015 marquant son accord quant au projet d’aménagement général de la commune de … ;
2) la délibération du conseil communal de la commune de … du 15 janvier 2016 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite ;
3) la décision d’approbation du ministre de l’Intérieur du 5 août 2016 portant approbation de la délibération du conseil communal de … du 15 janvier 2016 et ayant déclaré irrecevable leur réclamation introduite à l’encontre de cette délibération ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Patrick MULLER, en remplacement de l’huissier de justice Carlos CALVO, demeurant à Luxembourg, du 21 décembre 2016, portant signification de ce recours à l’administration communale de …, établie à L-…, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 3 mars 2017 par Maître Serge MARX, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de … ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 3 mars 2017 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 3 avril 2017 par Maître Martine LAMESCH au nom de la société à responsabilité limitée … SARL, ainsi que de Monsieur … et de son épouse Madame … ;
1 Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 27 avril 2017 ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mai 2017 par Maître Serge MARX, au nom de l’administration communale de … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions critiquées ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Martine LAMESCH, Maître Serge MARX et Madame le délégué du gouvernement Jeannine DENNEWALD en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 janvier 2018.
Lors de sa séance publique du 12 juin 2015, le conseil communal de …, désigné ci-après par le « conseil communal », émit à l’unanimité un vote positif au sujet d’un nouveau plan d'aménagement général pour la commune de … et mandata le collège des bourgmestre et échevins de procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 ».
Par courrier de leur mandataire du 21 septembre 2015, la société à responsabilité limitée … SARL, ci-après désignée par « la société … SARL », ainsi que Monsieur … et son épouse Madame …, ci-après désignés par « les époux …-… », firent parvenir leurs observations au collège des bourgmestre et échevins de …, ci-après désigné par « le collège des bourgmestre et échevins », quant au susdit projet d’aménagement général, tout en précisant qu’ils se seraient trouvés en vacances au moment de l’ouverture de la procédure publique de consultation, qu’ils « n’ont donc pas su réagir en temps utile pour introduire une objection » et qu’ils « sont actuellement forclos à introduire un recours » contre le classement en zone d’aménagement différée de leurs parcelles inscrites au cadastre de la commune de …, section B de …, sous les numéros cadastraux …, sises au lieu-dit « … ».
Par missive adressée au mandataire de la société … SARL et des époux …-… en date du 3 novembre 2015, le collège des bourgmestre et échevins prit position quant au courrier prémentionné du 21 septembre 2015, tout en soulignant que « ce courrier ne saurait valoir - et vous le reconnaissez vous-même - objection au sens de l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain alors qu’il a été introduit en-dehors du délai de trente jours y prévu ».
Sur base de la considération prémentionnée que leur réclamation ne saurait valoir objection au sens de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, ni la société … SARL, ni les époux …-… ne furent invités aux réunions en vue de l’aplanissement des difficultés organisées par le collège des bourgmestre et échevins entre le 23 octobre et le 30 octobre 2015.
Lors de sa séance publique du 15 janvier 2016, le conseil communal décida à l’unanimité d’approuver :
2 « 1) la partie graphique du « Projet d’aménagement général P.A.G. de la Commune de … », modifiée suivant les avis de la commission d’aménagement et de la Ministre ayant l’environnement dans ses attributions ainsi que sur base des réclamations, élaborée par le bureau d’études et conseils en aménagement et urbanisme … ;
2) la partie écrite du « Projet d’aménagement général P.A.G. de la Commune de … », modifiée suivant les avis de la commission d’aménagement et de la Ministre ayant l’environnement dans ses attributions ainsi que sur base des réclamations, élaborée par le bureau d’études et conseils en aménagement et urbanisme … ;
3) le rapport sur les incidences environnementales élaboré par le bureau d’ingénieurs-
conseils …, conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement et concernant la refonte complète du P.A.G. de la Commune de … ».
Par courrier recommandé de leur mandataire du 3 février 2016, la société … SARL et les époux …-… introduisirent une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après désigné par « le ministre », contre la prédite approbation définitive du conseil communal du 15 janvier 2016.
Par décision du 5 août 2016, publiée au Mémorial A n°… du … 2016 et notifiée à la société … SARL et aux époux …-… en date du … 2016, le ministre approuva la délibération du conseil communal de … du 15 janvier 2016 portant adoption du projet d’aménagement général et déclara recevable mais non fondée la réclamation introduite par ces derniers.
Ladite décision ministérielle est libellée comme suit :
« […] Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ;
Vu la délibération du 12 juin 2015 du conseil communal de … portant saisine du projet d’aménagement général parties écrite et graphique ;
Vu la délibération du 15 janvier 2016 du conseil communal de … portant adoption du projet d’aménagement général, parties écrite et graphique ;
Vu l’article 18 de la loi précitée, en vertu duquel le Ministre ayant l’aménagement communal et le développement urbain dans ses attributions statue sur les réclamations soumises, en même temps qu’il décide de l’approbation du projet d’aménagement général ;
Vu les réclamations introduites par Maître Martine LAMESCH au nom et pour le compte de la société … s.àr.l. et de Monsieur et Madame …-…, par Maître Georges Kieger au nom et pour le compte de Madame … et de Messieurs …, par Maître Steve Helminger au nom et pour le compte de Messieurs … et de Monsieur …, par Madame … et Monsieur … au nom de la société … SCI, par Mesdames … et …, par Monsieur … au nom et pour le compte de la société …, par 3Monsieur et Madame …, par Monsieur …, par Monsieur …, par Monsieur …, par Madame …, ainsi que par Monsieur … ;
Vu l’avis de la Commission d’aménagement du 1er août 2016 au sujet des réclamations émanant de la société … s.àr,l, et de Monsieur et Madame …-…, de Madame … et de Messieurs …, de Mesdames … et …, de la société …, de Monsieur et Madame …, de Monsieur …, ainsi que de Madame …, parvenues au ministre de l’Intérieur ;
Vu l’avis du conseil communal de … du 11 mai 2016 au sujet des mêmes réclamations ;
Considérant qu’avant de statuer, le Ministre vérifie la conformité du projet d’aménagement général avec les dispositions de la loi précitée et notamment les objectifs énoncés à l’article 2, ainsi qu’avec les plans et programmes déclarés obligatoires en vertu de la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire ou se trouvant à l’état de projet soumis aux communes ;
[…] Considérant que la réclamation émanant de la société … s.àr.l. et de Monsieur et Madame … est irrecevable en la forme, alors que les réclamants ont omis d’adresser leurs objections endéans le délai légal de 30 jours dès la publication du vote du conseil communal au collège des bourgmestre et échevins, le délai étant à peine de forclusion, tel qu’il est prévu par l’article 13 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ; qu’à ce sujet le tribunal administratif a retenu en son jugement n° du rôle 35395 que « … En l’absence de réclamation portée antérieurement devant le conseil communal par les réclamants, comme cela est le cas en l’espèce, toute l’économie du système d’aplanissement des difficultés surgissant dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’aménagement général et prévue à un stade précontentieux tombe à faux. L’intervention du ministre correspondant au dernier échelon précontentieux d’un recours administratif prévu par la loi ne se produirait, par impossible, que de manière tronquée voire biaisée étant donné que tous les stades de réclamation précédents et nécessaires en vue de la résolution des difficultés soulevées par les réclamants ont manifestement été omis ».
[…] arrête :
Art. 1er : Les délibérations du 12 juin 2015 et 15 janvier 2016 du conseil communal de … portant adoption du projet d'aménagement général parties graphique et écrite, sont approuvées ;
Art.2 : La réclamation émanant de Maître Martine Lamesch au nom et pour le compte de la société … s.àr.l. et de Monsieur et Madame …-… est déclarée irrecevable en la forme. […] ».
Par requête déposée le 8 décembre 2016 au greffe du tribunal administratif la société … SARL et les époux …-… ont fait introduire un recours en annulation contre 1) la délibération du conseil communal du 12 juin 2015 marquant son accord quant au projet d’aménagement général de la commune de …, 2) la délibération du conseil communal du 15 janvier 2016 portant adoption du projet d’aménagement général, parties graphique et écrite et 3) la décision 4d’approbation du ministre du 5 août 2016 portant approbation de la délibération du conseil communal du 15 janvier 2016 et ayant déclaré irrecevable leur réclamation introduite à l’encontre de cette délibération.
Conformément à l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, désignée ci-après par « la loi du 7 novembre 1996 », seul un recours en annulation est susceptible d’être introduit contre un acte administratif à caractère réglementaire, de sorte que le tribunal est compétent pour statuer sur le recours en annulation tel qu’introduit par la société … SARL et les époux …-….
• Quant à la loi applicable Le tribunal précise que la procédure d’adoption d’un plan d’aménagement général, ci-
après désigné par « PAG », est prévue par la loi du 19 juillet 2004. Or, celle-ci a été modifiée à plusieurs reprises et dernièrement (i) par une loi du 28 juillet 2011 entrée en vigueur, en application de son article 45, en date du 1er août 2011, (ii) par la loi du 30 juillet 2013 concernant l’aménagement du territoire, publiée au Mémorial A, n° 160 du 6 septembre 2013, (iii) par la loi du 14 juin 2015 portant modification de l’article 108 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, publiée au Mémorial A, n° 113 du 17 juin 2015, et (iv) par loi du 3 mars 2017 dite « Omnibus », entrée en vigueur, en application de son article 76, le 1er avril 2017.
Etant donné, d’une part, que le tribunal vient de retenir que seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions litigieuses et, d’autre part, que dans le cadre d’un tel recours, le juge administratif est amené à apprécier la légalité de la décision déférée en considération de la situation de droit et de fait ayant prévalu au jour où elle a été prise1, les modifications apportées à la loi du 19 juillet 2004 par ladite loi « Omnibus », adoptée et entrée en vigueur postérieurement à la prise de la décision déférée, ne sont pas à prendre en considération en l’espèce.
Selon les dispositions transitoires figurant à l’article 108ter de la loi du 19 juillet 2004, tel que modifié en dernier lieu par la loi précitée du 1er août 2011, « (1) La procédure d’adoption des projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011. ». En l’espèce, il est constant que les décisions déférées ont trait à l’adoption du PAG de la commune de …. Il est encore constant en cause que le conseil communal a émis son vote positif, au sens de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, en date du 12 juin 2015, de sorte que la saisine de la commission d’aménagement en application de l’article 11 de la même loi s’est a fortiori opérée après la date butoir du 1er août 2011, fixée par l’article 108ter de la loi du 19 juillet 2004. Il s’ensuit que la version de la loi du 19 juillet 2004 applicable au présent litige est celle résultant des modifications opérées par les lois des 28 juillet 2011, 30 juillet 2013 et 14 juin 2015.
• Quant à la recevabilité 1 Trib. adm., 27 janvier 1997, n° 9724 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Recours en annulation, n° 19 et les autres références y citées.
5 Tant l’administration communale de …, que la partie étatique soulèvent l’irrecevabilité omissio medio du recours sous analyse en arguant que les demandeurs n’auraient pas introduit d’objections au sens de l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 devant le collège des bourgmestre et échevins dans le délai leur imparti.
Dans le cadre de leur requête introductive d’instance, les demandeurs se sont d’ores-et-déjà prononcés sur la recevabilité de leur recours en faisant valoir que même s’ils n’avaient pas introduit d’objections au sens de l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 dans le délai légal, il n’en resterait pas moins qu’ils auraient introduit leurs objections auprès du collège des bourgmestre et échevins par courrier de leur mandataire du 21 septembre 2015 et que le collège des bourgmestre et échevins aurait pris position y relative par courrier du 3 novembre 2015. Ils auraient par ailleurs introduit une réclamation contre le vote définitif du conseil communal devant le ministre et ceci dans le délai légal de 15 jours. Le ministre aurait dès lors eu la faculté d’accueillir leur réclamation et de donner ainsi un effet utile à la procédure non contentieuse et ce d’autant plus qu’il aurait disposé d’une prise de position du collège des bourgmestre et échevins, les demandeurs se basant à cet égard sur trois jugements du tribunal administratif2. Les demandeurs estiment ainsi qu’il y aurait bien eu un aplanissement des difficultés, sinon un échange de vues, en l’espèce.
Ils contestent encore toute négligence dans leur chef en soutenant que le mode de publication du vote prévu à l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 serait « archaïque et non adapté à notre mode de vie actuel ». Par ailleurs, le délai légal de 30 jours visé à l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 serait extrêmement court et ne permettrait pas aux administrés de défendre leurs intérêts légitimes. Ils demandent dès lors au tribunal de déclarer le mode de publication prévu à l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 illégal.
Ils expliquent ensuite qu’ils se seraient trouvés en Autriche au moment de la publication de l’avis et n’auraient, de ce fait, découvert que tardivement que le projet d’aménagement général aurait été mis sur orbite. Ils estiment par ailleurs qu’ils auraient dû être informés au préalable du reclassement de leurs parcelles, dans la mesure où ils auraient introduit un projet de plan d’aménagement particulier en 2008, raison pour laquelle ils auraient été en pourparlers étroits avec la commune depuis cette date. Ils donnent à cet égard encore à considérer que les autorités communales auraient dans un premier temps nié qu’un reclassement de leurs parcelles serait prévu et les auraient ainsi induits en erreur. Ils estiment dès lors que le principe de confiance légitime aurait été bafoué.
Les demandeurs font encore plaider que le fait de leur « ôter » tout droit à un recours contentieux violerait les articles 6 et 13 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ci-après désignée par « la CEDH » et entraînerait par ailleurs une violation des articles 2 et 7 de la loi du 7 novembre 1996.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs font encore plaider que dans la mesure où depuis l’entrée en vigueur de la loi du 19 juillet 2004 de nombreuses zones viendraient se 2 Trib. adm. 27 juin 2007, n°22253 du rôle, Trib. adm. 7 novembre 2007 n°22450 du rôle et Trib. adm. 13 février 2008, n°23156 du rôle.
6superposer sur les terrains jadis directement constructibles, ces mêmes terrains, en raison de servitudes environnementales ou urbanistiques résultant de telles zones superposées, deviendraient de facto inconstructibles, de sorte qu’il y aurait ingérence grave dans le droit de propriété. Les demandeurs estiment dès lors que la loi du 19 juillet 2004 violerait « indirectement l’article 16 de la Constitution ». Dans la mesure où il y aurait ainsi violation du droit de propriété, le reclassement de leurs parcelles équivaudrait à un retrait d’une décision ayant créé des droits, de sorte qu’ils auraient dû être informés de la décision de reclassement via notification. Etant donné qu’ils ne se seraient cependant vus adresser aucune notification, les délais de recours n’auraient pas commencé à courir en l’espèce.
Ils affirment ensuite qu’aucune disposition légale ne prévoirait qu’ils seraient forclos à introduire un recours contentieux en cas de non observation du délai prévu à l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004, les demandeurs précisant encore que la phase précontentieuse consistant dans la possibilité d’introduire des observations et réclamations devant les autorités administratives se distinguerait fondamentalement de la phase contentieuse et partant la possibilité d’introduire un recours devant les juridictions administratives.
Il est constant en cause, pour résulter d’un avis de dépôt du 18 juin 2015, que suite au vote positif du conseil communal au sujet d’un nouveau PAG pour la commune de … du 12 juin 2015, ledit projet d’aménagement général, ensemble avec l’étude préparatoire et le rapport sur les incidences environnementales, a été déposé pour consultation à la maison communale de … du 18 juin 2015 au 20 juillet 2015.
Il n’est par ailleurs pas contesté en cause que la publication du projet d’aménagement général litigieux s’est fait conformément au régime de publication légal prévu par l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004, tel qu’en vigueur au moment de la publication, aux termes duquel :
« Dans les quinze jours qui suivent l’accord du conseil communal, le projet d’aménagement général est déposé, ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10, pendant trente jours à la maison communale où le public peut en prendre connaissance. Le dépôt est publié par voie d’affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et invitant le public à prendre connaissance du projet. Endéans les premiers trois jours de la publication à la maison communale, le dépôt est publié dans au moins quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-
Duché de Luxembourg et un résumé du projet d’aménagement général est publié sur support informatique […] ».
Les demandeurs sont toutefois d’avis que la publication n’aurait néanmoins pas été faite en bonne et due forme étant donné que la décision du conseil communal du 12 juin 2015 aurait dû leur être notifiée personnellement, et ce eu égard au fait qu’elle équivaudrait à un retrait d’une décision ayant créé des droits dans leur chef. Force est de constater, à l’instar de l’administration communale, qu’en qualifiant la décision du conseil communal du 12 juin 2015 de retrait d’une décision ayant créée des droits et en concluant partant à une obligation d’information préalable et à une notification, les demandeurs entendent se prévaloir implicitement mais nécessairement d’une violation de l’article 8 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ». Or, il convient de rappeler que s'agissant d'actes administratifs à caractère réglementaire, les dispositions du règlement grand-ducal du 8 juin 71979 ne s'appliquent pas, étant donné qu'en vertu de la loi habilitante du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse, les règles établies par ledit règlement grand-ducal ne concernent que les décisions administratives individuelles pour lesquelles un texte particulier n'organise pas de procédure spéciale présentant au moins des garanties équivalentes pour l'administré3. Il y a encore lieu de constater que les demandeurs restent en défaut de d’invoquer une quelconque autre base légale qui imposerait aux autorités étatiques ou communales une telle obligation d’information préalable.
Au vu des considérations qui précèdent, c’est à tort que les demandeurs font plaider que la décision de mise sur orbite du pan d’aménagement général leur aurait dû être notifiée personnellement.
Dans ce contexte, il convient encore de préciser en ce qui concerne les développements des demandeurs relatifs à une prétendue violation du principe de confiance légitime, qu’un administré ne peut prétendre au respect d'un droit acquis que si, au-delà de ses expectatives, justifiées ou non, l'autorité administrative a créé à son profit une situation administrative acquise et réellement reconnu ou créé un droit subjectif dans son chef. Ce n'est qu'à cette condition que peut naître dans le chef d'un administré la confiance légitime que l'administration respectera la situation par elle créée, les deux notions de droits acquis et de légitime confiance étant voisines4.
En cas de preuve de délivrance par une autorité compétente d’un accord définitif quant au projet soumis à autorisation pareil droit acquis est établi. Or, en l’espèce, les demandeurs ont certes été en pourparlers avec les autorités communales en ce qui concerne un projet d’aménagement particulier destiné à couvrir une partie de leurs parcelles, mais ils n’ont toutefois jamais eu un quelconque accord définitif relatif à ce même projet d’aménagement particulier, de sorte qu’ils ne sauraient se prévaloir d’un quelconque droit acquis en ce qui concerne l’urbanisation directe de leurs parcelles. Il convient encore à cet égard de rappeler que compte tenu de la mutabilité intrinsèque des situations générales, due aux changements de circonstances de fait et de droit, les actes réglementaires ne créent, en principe, que des droits précaires et maintiennent dans le chef de l'autorité administrative le pouvoir soit de changer soit d'abroger un acte réglementaire, en faisant usage des pouvoirs qui lui sont conférés dans l'exercice de sa mission. Dans cette optique, l'invocation de l'intérêt général motivé par un urbanisme cohérent peut justifier des changements dans les parties graphique et écrite d'un plan d'aménagement général5. Les développements relatifs à une violation du principe de confiance légitime laissent partant d’être fondés.
Quant à la demande des requérants de voir déclarer l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004 « illégal » dans la mesure où le mode de publication y prévu serait désuet et serait susceptible d’empêcher l’introduction d’objections dans le délai légal, lequel serait par ailleurs, extrêmement court, il convient de souligner que le tribunal ne saurait effectuer un tel contrôle de légalité par voie incidente qu’en ce qui concerne la base légale d’un règlement, voire d’un arrêté et ce conformément à l’article 95 de la Constitution en vertu duquel les cours et tribunaux n'appliquent les arrêtés et règlements que pour autant qu'ils sont conformes à la loi. Le tribunal ne saurait 3 Trib. adm. 4 juillet 2000 n°11385 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Actes réglementaires, n° 17 et les autres références y citées.
4 Trib. adm. 13 juillet 2015, n°33447 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme n°613 et l’autre référence y citée.
5 Trib. adm. 14 février 2001, n°11414 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme, n°177 et les autres références y citées.
8toutefois effectuer un tel contrôle par voie incidente par rapport à une disposition légale. Si l’article 95ter de la Constitution prévoit certes encore la possibilité d’un contrôle de la constitutionnalité d’une loi, ce contrôle est toutefois exclusivement réservé à la Cour constitutionnelle, étant encore relevé que les demandeurs restent en tout état de cause en défaut d’indiquer une quelconque norme supérieure à laquelle se heurterait l’article 12 précité de la loi du 19 juillet 2004.
Pour être tout à fait complet et en ce qui concerne les développements des demandeurs selon lesquels, non pas l’article 12 de la loi du 19 juillet 2004, mais la loi du 19 juillet 2004 dans son ensemble, se heurterait à l’article 16 de la Constitution eu égard au fait qu’elle permettrait une ingérence grave dans leur droit de propriété, il convient de souligner que la réglementation d'urbanisme se résout par essence en réglementation de l'usage du droit de propriété, dont le droit de construire, qui affecte certes l’utilisation des biens immobiliers concernés, mais ne peut pas être considérée comme contraire à l’article 16 de la Constitution, sauf si elle opère un changement dans les attributs de la propriété qui est substantiel à ce point qu’il prive le propriétaire de ses aspects essentiels et peut dès lors constituer une expropriation6. Or, en l’espèce, force est de constater que les parcelles des demandeurs, situées en zone « nouveaux quartiers » sous l’empire de l’ancien PAG restent classées en zone destinée à être urbanisée suivant le nouveau PAG en l’occurrence en zone HAB-1, même si elles sont superposées d’une zone d’aménagement différée, laquelle n’empêche pas une urbanisation à terme desdites parcelles, de sorte que les parcelles litigieuses restent constructibles.
Il convient ensuite de relever qu’il n’est pas contesté en cause que les demandeurs n’ont pas introduit d’objections dans le délai visé à l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004, les demandeurs ne s’étant en effet adressés au collège des bourgmestre et échevins que par courrier de leur mandataire du 21 septembre 2015.
Les parties sont cependant en désaccord sur la question de savoir si le fait de ne pas avoir introduit d’objection auprès du collège des bourgmestre et échevins dans le délai prévu à l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 entraîne l’irrecevabilité omissio medio du présent recours.
Il échet de rappeler que la loi du 19 juillet 2004 prévoit en son « Chapitre 3 - Procédure d’adoption du plan d’aménagement général » les règles applicables à la procédure d’adoption d’un PAG. Quant à la question plus précise des réclamations à faire valoir lors de l’élaboration d’un PAG, celles-ci sont visées aux articles 13 et 16 de la loi du 19 juillet 2004, tels qu’en vigueur au moment de la prise des décisions litigieuses, lesquels disposent comme suit :
« Art. 13. Réclamations « Dans le délai de trente jours de la publication du dépôt du projet dans les quatre quotidiens imprimés et publiés au Grand-Duché de Luxembourg, les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion.
6 Cour adm. 22 mars 2011 n°27064C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme n°29 et les autres références y citées.
9Au cas où une ou plusieurs observations écrites ont été présentées dans le délai, le collège des bourgmestre et échevins convoque les réclamants qui peuvent, en vue de l’aplanissement des différends, présenter leurs observations. » « Art. 16. Réclamations contre le vote du conseil communal Les réclamations contre le vote du conseil communal introduites par les personnes ayant réclamé contre le projet d’aménagement général conformément à l’article 13 doivent être adressées au ministre dans les quinze jours suivant la notification prévue à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal doivent être adressées au ministre dans les quinze jours de l’affichage prévu à l’article qui précède, sous peine de forclusion.
Sont recevables les réclamations des personnes ayant introduit leurs observations et objections conformément à l’article 13 et les réclamations dirigées contre les modifications apportées au projet par le conseil communal lors du vote.».
Ainsi, les articles 13 et 16 précités prévoient à deux stades différents de l’élaboration d’un plan d’aménagement la possibilité d’introduire une réclamation, à savoir dans les trente jours qui suivent l'approbation provisoire par le conseil communal où les observations et objections contre le projet doivent être présentées par écrit au collège des bourgmestre et échevins sous peine de forclusion, et, dans les quinze jours suivant la notification de la décision définitive aux intéressés par lettre recommandée avec avis de réception, où les réclamations contre le vote définitif du conseil communal doivent être adressées au ministre sous peine de forclusion.
Quant à l’utilisation du terme « forclusion » dont il est question tant à l’article 13 que 16 précité, terme qui selon les demandeurs ne ferait pas l’unanimité dans la jurisprudence administrative, il échet de relever que le commentaire de ces deux articles est sans équivoque à ce sujet, lorsqu’il indique « Pendant la période du dépôt du projet d’aménagement général à la commune, les réclamants peuvent adresser par écrit leurs observations contre le projet au collège échevinal. Passé le délai de trente jours du dépôt, plus aucune réclamation n’est recevable » (commentaire sous article 10 actuellement article 13) et « […] Les réclamations doivent être adressées au Ministre dans les quinze jours qui suivent soit la fin du délai de publication, soit, en ce qui concerne les personnes ayant réclamé contre le premier vote du conseil communal, la notification de la décision définitive du conseil communal. Passé ces délais respectifs, plus aucune réclamation n’est recevable. […] » (commentaire sous article 15 modifié suite à l’introduction d’amendements gouvernementaux du 21 novembre 20027 actuellement article 16)8. En d’autres termes, force est de constater que passés les délais prescrits tant à l’article 13 qu’à l’article 16, plus aucune réclamation n’est recevable.
La raison de la forclusion de toute réclamation postérieure aux délais prescrits aux articles 13 et 16 précités ressort de l’économie même de la procédure d’adoption d’un PAG tel que souligné par l’exposé des motifs du projet de loi du 19 juillet 2004 dans les termes suivants :
« La procédure d'adoption des projets d'aménagement, tant général que particulier, de même 7 Doc. parl. N° 44863, Chambre des Députés, Session ordinaire 2002-2003 8 Doc. parl. N° 4486, Chambre des Députés, Session ordinaire 1998-1999, pages 28 et 29 10que les procédures de remembrement urbain et de rectification de limites de terrains ont été révisées dans le triple but:
de les simplifier dans la mesure du possible;
de les harmoniser en ce qui concerne les étapes à suivre et les délais;
de les préciser afin d'effacer les incertitudes existantes.
(…) Cette démarche s'inscrit parfaitement dans le cadre de la réforme administrative et a pour objectif de garantir un déroulement plus efficient et plus transparent des procédures en faveur des administrés.(…) Plusieurs délais ont été introduits dans la procédure d'adoption des projets d'aménagement afin de garantir le traitement des dossiers dans des délais raisonnables. Il a dans ce contexte été veillé à introduire à tous les stades de la procédure des délais réalistes permettant aux administrations qui interviennent dans la procédure d'instruire sérieusement les dossiers. »9.
En d’autres termes, la procédure d’adoption d’un PAG a été mise en place en vue d'aplanir les différends dans une phase non contentieuse, cette procédure permettant, en effet, aux personnes intéressées de faire valoir leurs points de vue, leurs argumentaires et ce, en dehors de tout procès. S’agissant d’une phase précontentieuse, les différents acteurs s'efforcent de trouver une solution aux réclamations introduites en ayant pour objectif d'éviter un allongement des procédures, allongement qui serait inévitable si chaque réclamation devait faire l'objet d'une procédure contentieuse.
En l’espèce, et comme retenu ci-avant, les demandeurs n’ont pas adressé d’observations ou d’objections au collège des bourgmestres et échevins dans le délai imparti, nonobstant la régularité de la procédure de publication du projet d’aménagement général.
Or, en l’absence de réclamation portée antérieurement devant le collège des bourgmestre et échevins par les demandeurs, toute l’économie du système de l’aplanissement des difficultés surgissant dans le cadre de l’élaboration d’un plan d’aménagement général et prévue à un stade précontentieux tombe à faux. L’intervention du ministre correspondant au dernier échelon précontentieux d’un recours administratif prévu par la loi ne se produirait, par impossible, que de manière tronquée voire biaisée étant donné que tous les stades de réclamation précédents et nécessaires en vue de la résolution des difficultés soulevées par les réclamants ont manifestement été omis10.
Si les demandeurs affirment certes qu’il y aurait eu « aplanissement des difficultés » en l’espèce dans la mesure où ils auraient néanmoins introduit leurs objections et ce tant au niveau de la mise sur orbite du projet d’aménagement général qu’au niveau du vote provisoire, force est toutefois de constater que le collège des bourgmestre et échevins n’a pas pris en compte leur objection pour être tardive et ne les a partant pas invité aux réunions en vue d’un tel aplanissement des difficultés. De même, le ministre n’a pas, et n’aurait d’ailleurs pas pu, sous peine de violer l’alinéa 3 de l’article 16 précité de la loi du 19 juillet 2004, statué sur le fond de la réclamation lui soumise, mais s’est contenté de la déclarer irrecevable pour cause de forclusion. Ainsi, et contrairement aux affirmations des demandeurs, leurs objections n’ont à 9 idem, page 7 10 Trib. adm. 15 janvier 2016, n°35395 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 11aucun moment été prises en compte lors de la procédure précontentieuse, de sorte qu’aucun aplanissement des différends n’a eu lieu en l’espèce.
Ainsi, et sous peine de voir vider de sens les articles sus-visés, ayant pour objet, tel que le tribunal vient de le retenir ci-avant, de conférer aux personnes intéressées un droit à réclamation selon des délais prescrits à peine de forclusion afin d'éviter un allongement des procédures qui viendrait inévitablement à se produire si chaque réclamation devait faire l'objet d'une procédure contentieuse, les demandeurs sont déchus de leur droit à exercer un recours introduit devant le tribunal administratif contre le PAG pour avoir omis d’épuiser la procédure de réclamation dans les délais légalement prescrits. En particulier, leur omission d’adresser leurs objections au collège des bourgmestre et échevins dans le délai leur imparti et d’avoir de ce fait également été forclos à faire valoir leurs objections devant le ministre, entraîne l’irrecevabilité du recours devant le tribunal11.
Cette conclusion n’est pas énervée par le moyen soulevé par les demandeurs relatif à une prétendue violation par l’article 13 alinéa 1er de la loi du 19 juillet 2004 de l’article 6 de la CEDH, lequel dispose que toute personne a le droit d’être jugée par un juge indépendant et impartial dans le cadre d’un procès équitable, respectivement de l’article 13 de la CEDH, lequel consacre le droit à un recours effectif, dans la mesure où la procédure d’adoption d’un PAG ne prive pas l’administré d’intenter un recours auprès des juridictions administratives, mais en conditionne la recevabilité par l’usage par l’administré du droit lui conféré par le prédit article à réclamer auprès des instances compétentes pour faire valoir ses prétentions à un stade précontentieux dans les délais légalement impartis. Partant, l’application de l’adage « Nemo auditur propriam turpitudinem allegans » s’oppose à ce que les demandeurs puissent exciper de leur propre comportement négligent ou fautif consistant à ne pas avoir réclamé dans lesdits délais légaux pour invoquer ensuite la violation des prédits articles12.
Finalement, et en ce qui concerne les développements des demandeurs relatifs à une prétendue violation des articles 2 et 7 de la loi du 7 novembre 1996, il convient de préciser que le tribunal n’est pas en mesure de prendre position par rapport à un tel moyen simplement suggéré, sans être soutenu effectivement. En effet, les demandeurs restent en défaut d’expliquer dans quelle mesure ces articles ayant trait aux attributions de la Cour administrative et du tribunal administratif, auraient été violés, étant rappelé à cet égard que les moyens simplement suggérés, sans être soutenus effectivement, ne sont pas à prendre en considération par le tribunal, étant donné qu’il n'appartient pas au tribunal de suppléer à la carence des parties demanderesses et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions, de sorte qu’il y a lieu de rejeter le moyen.
Il suit de tous les développements qui précèdent que le recours est à déclarer irrecevable.
Par ces motifs, 11 Cour adm. 12 décembre 1998, n° 10510C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme, n°214 et les autres références y citées.
12 Voir en ce sens, Trib. adm, 5 décembre 2011, n°27690 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 12le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours en annulation irrecevable ;
condamne les demandeurs aux frais ;
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 30 janvier 2018 par :
Thessy Kuborn, vice-président, Paul Nourissier, premier juge, Géraldine Anelli, juge.
en présence du greffier Judith Tagliaferri.
s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30 janvier 2018 Le greffier du tribunal administratif 13
