Tribunal administratif N° 38934 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 3 janvier 2017 1re chambre Audience publique du 29 janvier 2018 Recours formé par Madame … et consort, … contre une décision du bourgmestre de la ville de Grevenmacher, en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 38934 du rôle et déposée le 3 janvier 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Fernando A. Dias Sobral, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … et de son époux, Monsieur …, les deux demeurant à L-…, tendant à l’annulation d’une décision du bourgmestre de la ville de Grevenmacher du 3 octobre 2016, leur ayant refusé, sur recours gracieux, une autorisation pour la construction d’un garage sous les arcades de leur maison sise à … ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Geoffrey Gallé, demeurant à Luxembourg, du 1er février 2017, portant signification de ce recours à la ville de Grevenmacher, établie à L-6755 Grevenmacher, 6, Place du Marché, représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions ;
Vu la constitution d’avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 28 février 2017 par la société anonyme Arendt & Medernach S.A., inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, établie et ayant son siège social à L-2082 Luxembourg, 41a, avenue J.F. Kennedy, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 186.371, représentée dans le cadre de la présente instance par Maître Christian Point, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la ville de Grevenmacher, préqualifiée ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mai 2017 par la société anonyme Arendt & Medernach S.A., préqualifiée, représentée par Maître Christian Point, au nom de la ville de Grevenmacher, préqualifiée ;
Vu la lettre du 12 octobre 2017 de Maître Fernando A. Dias Sobral informant le tribunal administratif du dépôt de son mandat ;
Vu la constitution de nouvel avocat à la Cour déposée au greffe du tribunal administratif en date du 20 décembre 2017 par Maître Gérard Schank, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … et de son époux, Monsieur …, préqualifiés ;
1Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ;
Le juge rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Yves Murschel, en remplacement de Maître Gérard Schank, et Maître Gilles Dauphin, en remplacement de Maître Christian Point, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 3 janvier 2018.
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En date du 12 avril 2016, le bourgmestre de la ville de Grevenmacher, ci-après désigné par « le bourgmestre », refusa à Monsieur …, ci-après désigné par « Monsieur Antonio Gonçalves », l’octroi d’une autorisation pour l’aménagement d’un garage dans un passage passant en dessous de sa maison sur un terrain sis à … au motif « que le passage en dessous de votre maison doit rester accessible à tout moment car ce passage public appartient à la Ville de Grevenmacher. ».
Par courrier du 4 juillet 2016, Monsieur Antonio Gonçalves fit introduire par l’intermédiaire de son mandataire un recours gracieux à l’encontre de cette décision, lequel fut cependant rejeté par une décision du bourgmestre du 3 octobre 2016 qui est libellée comme suit :
« Nous revenons à l'affaire émargée et plus particulièrement à votre courrier du 4 juillet 2016 par lequel vous demandez au collège des bourgmestre et échevins de revoir la décision de refus d'autorisation de construire un garage sur la ruelle … du 12 avril 2016.
Tout d'abord, nous attirons votre attention sur le fait que le collège des bourgmestre et échevins n'a pas de compétence en matière de délivrance d'autorisations de construire.
Nous prenons néanmoins position comme suit par rapport à votre demande.
1. Vous estimez qu'au vu de l'extrait cadastral votre mandant serait propriétaire de la parcelle cadastrale inscrite sous le numéro …située au … et qu'il n'existerait ni droit de propriété, ni servitude sur le passage situé au rez-de-chaussée de l'immeuble ….
Vous n'êtes pas sans savoir que les informations du cadastre ne constituent pas de preuve d'un titre de propriété et qu'ils peuvent ne renseigner qu'imparfaitement la situation factuelle et juridique existante.
Ainsi, de mémoire d'homme un passage ouvert au public a existé au rez-de-chaussée de l'immeuble … afin d'accéder aux immeubles situés en 2e position. Les raccordements aux réseaux publics de ces immeubles sont posés dans le sous-sol de cette ruelle.
La demande de votre mandant en obtention d'une autorisation de construire du 14 décembre 2012 atteste d'ailleurs de l'existence de cette ruelle, même si les plans renseignent le nom de … qui ne correspond pas au nom officiel de la ruelle qui est celui de …. Votre mandant n'a dès lors pas pu ignorer l'existence du passage et l'a même reconnu.
La maison située au 1, … et appartenant à Mme … n'a pas d'autre issue que celle donnant sur la ruelle. Elle est donc enclavée et bénéficie d'une servitude légale de passage.
2Vous écrivez qu'il s'agirait d'une servitude privée qui ne serait pas de la compétence de la commune. Or, vous semblez ignorer que la Ville de Grevenmacher est propriétaire de la parcelle inscrite au cadastre sous le numéro … qui n'est également accessible que par le passage situé au rez-de-chaussée de l'immeuble ….
La commune dispose donc elle-même d'une servitude légale de passage et elle n'entend ni abandonner ses droits, ni les racheter «moyennant payement d'une indemnisation équitable» tel que vous le proposez.
2. Ensuite, indépendamment des questions de propriété ou de servitude, l'aménagement d'un garage tel que sollicité par votre mandant aboutirait à condamner la ruelle.
Pareille situation ne pourrait être acceptée pour des raisons de sécurité évidentes.
L'accès aux constructions situées en 2e position doit pouvoir être maintenu pour les services d'incendie et de sauvetage. Il en est de même pour l'accès à l'arrière des constructions situées rue de Thionville.
Cette position est confortée par un avis des services de secours de la Ville de Grevenmacher / Commune de Mertert établi le 14 septembre 2016, qui expose qu' « en cas d'incendie l'accès par ce passage est le seul pour les services de secours et donc d'une importance majeure pour le bon déroulement de l'intervention. Une fermeture du passage ou une exploitation ailleurs est du point de vue prévention incendie inacceptable. » Le bourgmestre a le droit et le devoir de veiller à la sécurité et de prendre les mesures qui s'imposent afin d'éviter des situations de danger potentielles.
La décision de refus de construire un garage est dès lors maintenue. […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 3 janvier 2017 et inscrite sous le numéro 38934 du rôle, Madame … et son époux, Monsieur …, ci-après désignés par « les consorts Gonçalves », ont fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision de refus d’autorisation de construire précitée du 3 octobre 2016.
Etant donné que la loi ne prévoit aucun recours de pleine juridiction en matière de permis de construire, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation dirigé contre la décision de refus déférée.
La ville de Grevenmacher se rapporte à prudence de justice quant à la recevabilité du recours en annulation quant à la forme et quant au délai, mais soulève néanmoins que le courrier de Maître Fernando A. Dias Sobral du 14 octobre 2016, valant selon ce dernier recours gracieux, n’aurait pas pu interrompre les délais de recours au motif que ceux-ci ne pourraient être interrompus qu’une seule fois par l’introduction d’un recours gracieux et que la décision du 3 octobre 2016 serait intervenue suite à un premier recours gracieux daté du 4 juillet 2016.
Dans la mesure où le recours, déposé le 3 janvier 2017, a été introduit endéans le délai de 3 mois à partir de la notification de la décision attaquée du 3 octobre 2016, l’examen de la question de 3savoir si le courrier du 14 octobre 2016 a pu interrompre le délai de recours devient surabondant.
Le recours en annulation introduit contre la décision de refus du 3 octobre 2016 ayant encore été introduit dans la forme de la loi, est, partant, recevable.
A l’appui de leur recours, les demandeurs invoquent de prime abord que les motifs avancés initialement par le bourgmestre pour refuser l’autorisation de construire et, ensuite, pour maintenir la décision de refus, résulteraient d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’ils seraient fondés sur un prétendu droit de passage des riverains.
Ils avancent, à cet égard, que la plupart des riverains ne seraient plus fondés à invoquer un droit de passage sous les arcades de leur maison, alors qu’ils disposeraient d’un accès à la voie publique directement par leur propriété. Le seul riverain qui ne disposerait pas d’accès direct à la voie publique aurait créé lui-même cette situation d’enclave en aménageant la porte de sa maison vers la rue … au lieu de l’aménager sur la rue ….
Ils considèrent encore que le motif soutenu par la ville de Grevenmacher en ce qu’elle serait elle-même propriétaire d’une parcelle située en arrière-position et serait, par conséquent, en droit de faire valoir une servitude légale de passage sur leur terrain, ne saurait aboutir, alors que, déjà actuellement, il n’y aurait aucun accès à partir de la rue, étant donné que la ruelle … serait fermée par un mur construit dans les années 1990 se trouvant à quelques mètres de ladite parcelle … appartenant au domaine public et instaurant une sorte de cour intérieure au sein de la ruelle, accessible aux seuls riverains qui y habitent.
Les demandeurs ajoutent que, si la partie de la … transformée en cour intérieure ne posait pas problème au niveau des besoins des services d’incendie et de sauvetage, la ville de Grevenmacher serait mal venue d’invoquer un problème en ce sens en ce qui concerne l’autre partie de la même ruelle passant sous les arcades de leur maison.
En outre, l’accès des pompiers et des ambulanciers, comme d’ailleurs de tous les riverains à ladite ruelle, serait assuré par la rue …, ainsi que par la route de Thionville, de sorte que l’accès sous les arcades par les engins des services de secours, qui s’avérerait de toute façon difficile au vu des dimensions étroites de la ruelle, serait inutile en raison de la courte distance entre les arcades de leur maison et la fin de la ruelle ….
Les demandeurs donnent, enfin, à considérer que si on devait admettre un droit de passage pour les besoins des services d’incendie et de sauvetage, la ville de Grevenmacher ne saurait le leur imposer sans procéder préalablement à une expropriation, sinon au paiement d’une juste indemnisation au risque de porter atteinte à leur droit de propriété garanti par l’article 16 de la Constitution et par l’article 1er du Protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales (CEDH).
Dans sa réponse, la ville de Grevenmacher fait valoir que la décision de refus d’aménager un garage à l’endroit constitué par un passage se trouverait motivée à suffisance par les considérations découlant des courriers signés par le bourgmestre des 12 avril et 3 octobre 2016, ainsi que par l’alinéa 3 de l’article 18 et l’article 32 du « Band I – Städtebäuliche Bestimmungen » du PAG qui renverraient, quant au secteur « Kerngebiet I / Altstadt », au « Altstadtplan » ayant 4pour objet de fixer pour toutes les parcelles concernées les gabarits des constructions à maintenir et renseignant, par ailleurs, à l’endroit litigieux l’existence d’un passage (« Bestehende Passage ») destiné à être maintenu.
Elle expose encore que la maison située au numéro 1, …, sur un terrain inscrit au cadastre sous le numéro 524/4008 et appartenant à Madame …, n’aurait pas d’autre issue que celle donnant sur la ruelle litigieuse et que ce terrain, qui bénéficierait incontestablement d’une servitude légale de passage, se trouverait enclavé par l’aménagement du passage litigieux en garage. Il en serait de même du terrain inscrit au cadastre sous le numéro … et lui appartenant, qui ne serait accessible que par ledit passage, ayant d’ailleurs servi pendant un temps immémorial à la circulation des riverains et devant dès lors être assimilé à une voie ouverte à la circulation piétonne.
De plus, la ville de Grevenmacher donne à considérer que les constructions situées dans la … seraient connectées aux infrastructures publiques par le biais des canalisations posées dans le sous-sol de cette ruelle et raccordées par le passage couvert aux infrastructures publiques de la …, de sorte que l’aménagement du garage rendrait impraticable, voire impossible l’entretien et le renouvellement des infrastructures indispensables à la salubrité des lieux.
La ville de Grevenmacher invoque par la suite un avis établi en date du 14 septembre 2016 par ses services de secours suivant lequel le passage couvert serait le seul accès aux constructions en arrière-position et suivant lequel sa fermeture serait du point de vue de la prévention des incendies inacceptable. L’aménagement dudit passage en garage interdirait non seulement un accès avec une voiture de sauvetage mais également tout accès à pied aux services de secours.
La ville de Grevenmacher donne encore à considérer que les motifs de refus seraient complétés par le fait de l’installation de poutres par les demandeurs dans le passage litigieux, ce qui laisserait, en effet, penser à une instabilité de la dalle du logement situé au-dessus. Or, pour des raisons de sécurité évidentes et, par conséquent, en vertu de l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités et de l’article 3 du titre XI du décret des 16-24 août 1790 sur l’organisation judicaire et l’article 67 de la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, suivant lesquels il incomberait au pouvoir communal de faire jouir les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, quais, places et voies publiques, le bourgmestre aurait valablement pu refuser l’autorisation sollicitée.
Le tribunal constate que la ville de Grevenmacher justifie le refus litigieux, premièrement, par l’existence d’une servitude de passage découlant, d’après elle, du PAG, ensemble les indications du « Altstadtplan », deuxièmement, par l’existence d’une servitude de passage en raison de la situation des lieux dont elle-même et d’autres riverains bénéficieraient, et, enfin, par des considérations de sécurité.
Aux termes de l’article 37, alinéa 1er de la loi modifiée du 19 juillet 2004 relative à l’aménagement communal et au développement urbain, ci-après désignée « la loi du 19 juillet 2004 » : « Sur l’ensemble du territoire communal, toute réalisation, transformation, changement 5du mode d’affectation, ou démolition d’une construction, ainsi que les travaux de remblais et de déblais sont soumis à l’autorisation du bourgmestre. […] La finalité de l’exigence légale de l’obtention d’une autorisation de construire consiste à vérifier si un projet de construction est conforme aux règles d’urbanisme applicables, à savoir essentiellement les plans d’aménagement général et particulier et le règlement sur les bâtisses, et une autorisation de construire s’analyse partant en la constatation officielle par l’autorité compétente, en l’occurrence le bourgmestre, de la conformité d’un projet de construction aux dispositions d’urbanisme applicables, ce principe étant rappelé par l’article 37, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 s’agissant des PAG ayant fait l’objet d’une refonte et par l’article 108bis, dernier alinéa de la même loi s’agissant des PAG n’ayant pas encore fait l’objet d’une refonte. Ainsi, le bourgmestre, en délivrant l’autorisation de bâtir, constate dans la forme passive d’une autorisation que la réalisation du projet est permise sur base du plan d'aménagement général et du règlement sur les bâtisses de la commune1, textes d’interprétation stricte. Le bourgmestre, appelé à statuer sur une demande de permis de construire, agit dès lors en organe d’exécution et s'il refusait un permis de construire pour une construction dont la mise en place ne serait point empêchée par la réglementation communale d'urbanisme existante, il suspendrait de ce fait l’exécution même de ladite réglementation, sinon encore rendrait de fait non constructible une parcelle ayant vocation à recevoir des constructions, pareille façon de procéder n'étant pas seulement prohibée par la loi, mais encore contraire à l’essence même des attributions exécutives du bourgmestre en la matière2.
Dans ce contexte, il convient encore de relever que toutes les règles quant au respect du droit de propriété de tiers et à la prise en compte de considérations d’intérêt privé qui ne font pas partie des règles d’urbanisme applicables sont étrangères au champ du contrôle de l’autorité compétente pour la délivrance d’une autorisation de construire.3 Il s’ensuit que le bourgmestre, à l’occasion de la délivrance d’une autorisation de construire, ne doit prendre en considération que les prescriptions administratives4, alors qu’il ne lui appartient pas de prendre en compte des considérations d'intérêt privé de voisins5 sans commettre un excès de pouvoir6.
Il n’appartient dès lors pas au bourgmestre d’assurer le respect de servitudes de droit privé, de sorte que l’existence d’une telle servitude ne constitue pas un obstacle à l’octroi d’une autorisation de construire.
En effet, les règles protectrices du droit de propriété, pour importantes qu’elles soient, ne relèvent pas du champ de compétence du bourgmestre, ni, par voie de conséquence, du contrôle du juge administratif, mais du juge judiciaire qui dispose d'instruments très efficaces pour sanctionner la violation du droit de propriété ou de servitudes relevant du droit civil7.
1 Cour adm. 27 avril 2006, n° 20250C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
2 Idem.
3 Cour adm., 22 mars 2011, n°27064C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme, n°634 et les autres références y citées.
4 CE 14 décembre 1972, Bull. doc. comm. n° 13, p.79.
5 CE 14 mars 1928, Pas. 11, 481, CE 27 avril 1932, Pas. 12, p. 458.
6 Voir trib. adm. 14 avril 2005, n° 17935 du rôle ; trib. adm. 10 juin 2009, n° 25016 du rôle www.jurad.etat.lu.
7 Trib. adm. 13 janvier 2014, n° 30798 et 31849 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Urbanisme, n° 642.
6Il est constant en cause que l’entrée du passage se situant au … ne relève pas du domaine public en ce qu’elle est de la propriété des demandeurs et que seule la parcelle adjacente à l’arrière inscrite au cadastre sous le numéro … appartient à la ville de Grevenmacher.
Il résulte encore du mémoire en réponse et des pièces versées en cause, non contestées par ailleurs par les demandeurs, que l’immeuble litigieux se situe dans le quartier historique de la ville de Grevenmacher et est classé par le PAG comme « Kerngebiet / Altstadt I ». L’alinéa 3 de l’article 18 du « Band I – Städtebäuliche Bestimmungen » du PAG prévoit, à cet égard, que :
« Für das Kerngebiet I / Altstadt gelten zusätzlich zu den in der Gestaltungssatzung festgelegten Vorschriften, die im graphischen Teil: Altstadtplan festgelegten Bestimmungen. ».
L’article 32 du même « Band I » du PAG, qui est relatif aux prescriptions dimensionnelles admissibles dans les différents secteurs du PAG, renvoie, pour ce qui est du secteur « Kerngebiet / Altstadt I », audit « Altstadtplan », ce dernier constituant, en effet, un plan faisant partie intégrante de la partie graphique du PAG de la ville de Grevenmacher.
Il y a lieu de constater que ledit « Altstadtplan » fait état à l’endroit litigieux de l’existence d’un passage (« Bestehende Passage ») prévoyant ainsi une servitude de passage au profit des immeubles situés en arrière-position de la …, cette servitude découlant directement des dispositions urbanistiques applicables en l’espèce. Si, au regard des considérations qui précèdent, le bourgmestre ne peut pas refuser l’octroi d’une autorisation de construire au motif de l’existence d’une servitude de passage privée, force est de constater qu’en l’espèce, le premier motif de refus avancé ne relève pas d’un problème de servitude d’ordre privé, échappant au pouvoir de contrôle du bourgmestre, mais d’une servitude de passage découlant directement de la partie graphique du PAG de la ville de Grevenmacher et faisant, par conséquent, partie des règles d’urbanisme à prendre en considération par l’autorité compétente.
En autorisant l’aménagement de ce passage en garage fermé, le bourgmestre serait ainsi amené à condamner complètement l’accès par ledit passage aux terrains situés en arrière-position et prendrait de ce fait une décision qui irait à l’encontre de la configuration des lieux telle que reprise sur l’« Altstadtplan ».
Le bourgmestre a partant valablement pu refuser l’octroi d’une autorisation pour l’aménagement du garage litigieux sur base du seul constat de cette non-conformité des plans à la réglementation urbanistique, sans d’ailleurs commettre une erreur manifeste d’appréciation tel que cela est soutenu par les demandeurs.
Il convient, en effet, de rappeler que la mission du bourgmestre dans le cadre de l’examen d’une demande en obtention d’une autorisation de construire consiste à vérifier la demande par rapport à l'intégralité des dispositions urbanistiques applicables, le bourgmestre ayant en effet une compétence liée en la matière8, de sorte qu’il n’avait pas à apprécier l’existence ou non d’une enclave tel que cela est soutenu par les demandeurs, le seul constat que la règlementation urbanistique impose un passage à l’endroit litigieux étant suffisant pour obliger le bourgmestre à refuser l’autorisation litigieuse. Dès lors, les considérations d’opportunité avancées par les 8 Cour adm., 11 juin 2009, n° 25463C du rôle.
7demandeurs tournant autour de la question de l’utilité du passage pour les riverains ou encore de sa praticabilité pour les services de secours sont à rejeter.
Enfin, l’argumentation des demandeurs fondée sur la nécessité d’une expropriation préalable contre juste indemnisation est à rejeter, étant donné qu’une telle question ne relève pas, au regard de ce qui a été retenu ci-avant, de la compétence du bourgmestre statuant sur une demande en obtention d’une autorisation de construire.
Le refus étant justifié par le premier motif avancé par la ville de Grevenmacher, le recours est, à défaut d’autres moyens avancés par les demandeurs, rejeté, l’examen des autres motifs de refus avancés par la ville de Grevenmacher ainsi que des contestations afférentes des demandeurs devenant surabondant.
Les demandeurs réclament encore la condamnation de la ville de Grevenmacher à leur payer une indemnité de procédure d’un montant de 1.500.- € sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, demande qui, au vu de l’issue du présent litige, est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
reçoit en la forme le recours en annulation introduit contre la décision du bourgmestre de la ville de Grevenmacher du 3 octobre 2016 portant refus d’autorisation de la construction d’un garage sous les arcades de la maison de Madame … et de son époux, Monsieur …, sise à L- … ;
au fond le déclare non justifié, partant en déboute ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure telle que formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 29 janvier 2018 par :
Annick Braun, vice-président, Alexandra Castegnaro, premier juge, Hélène Steichen, juge, en présence du greffier en chef Arny Schmit.
s. Arny Schmit s. Annick Braun Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 30.1.2018 Le greffier du tribunal administratif 8
