Tribunal administratif N° 35832a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 9 février 2015 2e chambre Audience publique du 18 janvier 2018 Recours formé par Monsieur …..et consorts, ….., en présence de la société anonyme …..
contre l’arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise identifiant les propriétaires à exproprier en vue des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg
JUGEMENT
Revu la requête, inscrit sous le numéro 35832 du rôle et déposée le 9 février 2015 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ….., agriculteur, de Monsieur ….., agriculteur et de Madame ….., demeurant tous à L-….., ….., ainsi que de Monsieur ….., agriculteur et de Monsieur ….. , demeurant tous les deux à L-….., ….., tendant à l’annulation de l’arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise identifiant les propriétaires à exproprier en vue des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg ;
Vu le jugement du 12 janvier 2017, inscrit sous le numéro 35832 du rôle, par lequel le tribunal s’est déclaré incompétent pour connaître du volet du recours ayant trait à la violation des formes prescrites par la loi, mais compétent pour le surplus, tout en déclarant recevable le recours dans cette mesure et en soulevant quant au fond, avant tout autre progrès en cause, d’office la question de l’effet du jugement rendu par le tribunal administratif le 12 janvier 2017, inscrit sous le numéro 35941 du rôle, sur la légalité de l’arrêté grand-ducal litigieux du 12 septembre 2013 ;
Vu la requête en prorogation des délais, présentée par Maître Christian Jungers, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société anonyme ….., en date du 17 février 2017;
Vu l’accord avec la mesure sollicitée de Maître Georges Krieger, déposé au greffe du tribunal administratif le 20 février 2017 ;
Vu le refus de la mesure sollicitée par Maître Patrick Kinsch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, déposé au greffe du tribunal administratif le 28 février 2017 ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 2 mars 2017 par Maître Patrick Kinsch au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu la convocation adressée le 3 mars 2017 par le greffe du tribunal administratif aux mandataires des parties afin d’être entendus en leurs explications en Chambre du Conseil en date 7 mars 2017 à 11.00 heures ;
Entendu Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Patrick Kinsch, et Maître Henry De Ron, en remplacement de Maître Christian Jungers, en leurs explications respectives en Chambre du Conseil en date du 7 mars 2017 ;
Vu l’ordonnance du vice-président du tribunal administratif présidant la deuxième chambre du tribunal administratif du 9 mars 2017 déclarant justifiée la requête en prolongation de délais et refixant, avant tout autre progrès en cause l’affaire pour contrôle à l’audience publique de la deuxième chambre du 29 mai 2017 ;
Vu l’avis du tribunal administratif du 27 juin 2017 informant les parties qu’eu égard à l’arrêt rendu par la Cour administrative le 22 juin 2017, inscrit sous les numéros 39120C et 39162C du rôle, la question soulevée d’office par le tribunal dans le jugement du 12 janvier 2017 portant le numéro 35832 du rôle était devenue sans objet de sorte qu’il n’y avait plus lieu de déposer des mémoires supplémentaires ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Brice Olinger, en remplacement de Maître Patrick Kinsch, et Maître Henry De Ron, en remplacement de Maître Christian Jungers, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 2 octobre 2017.
Par arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013, publié le 3 octobre 2013 au Mémorial A, n°178, furent approuvés les plans des parcelles sujettes à emprise et le tableau de l’emprise identifiant les propriétaires à exproprier en vue des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg. Ledit arrêté dispose que :
« Nous Henri, Grand-Duc de Luxembourg, Duc de Nassau, Vu la loi modifiée du 10 mai 1995 relative à la gestion de l’infrastructure ferroviaire;
Vu la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique;
Notre Conseil d’Etat entendu;
Sur le rapport de Notre Ministre du Développement durable et des Infrastructures et après délibération du Gouvernement en conseil;
Arrêtons:
Art. 1er. Sont approuvés les plans des parcelles et le tableau des emprises relatifs aux travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg. Le tableau de l’emprise figure à l’annexe du présent règlement. Le plan des parcelles sera tenu à la disposition des intéressés au Ministère du Développement durable et des Infrastructures, département des travaux publics, conformément à l’article 12, alinéa 2, de la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique.
Art. 2. Les parcelles de terrain dont l’emprise est nécessaire à l’exécution de ces travaux, définis à l’article 1er, seront, en tant que de besoin, expropriées conformément aux dispositions afférentes de la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique à la demande de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg.
2 Art. 3. La prise de possession des parcelles visées doit être réalisée dans un délai de cinq ans. (…) ».
Par requête, déposée le 9 février 2015 au greffe du tribunal administratif Monsieur ……, Monsieur ….., Madame ….., Monsieur ….. et Monsieur ….., désignés ci-après par « les consorts …..», propriétaires - respectivement locataire fermier en ce qui concerne Monsieur ….. ….. - des parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros …..(anciennement …..), …..(anciennement …..), …..(anciennement …..), …..(anciennement …..), ainsi que des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Leudelange, section A, sous les numéros …..(anciennement …..) et …..(anciennement …..) ont introduit un recours tendant à l'annulation dudit arrêté grand-ducal.
Par jugement interlocutoire rendu le 12 janvier 2017, le tribunal administratif a d’abord constaté que la compétence du juge administratif en matière d’expropriation était limitée. Il s’est ainsi déclaré incompétent pour connaître du volet du recours ayant trait à la violation des formes prescrites par la loi et s’est déclaré compétent pour le surplus. Pour arriver à cette conclusion, le tribunal a retenu en substance que : « (…) dans la mesure où le contrôle formel de la procédure préliminaire à un acte administratif à caractère réglementaire pris en matière d’expropriation revient aux juridictions de l’ordre judiciaire, le tribunal administratif est amené en l’espèce à constater qu’il n’est pas compétent pour connaître du volet du recours ayant trait à la violation des formes prescrites par la loi. En d’autres termes, il n’est pas compétent pour connaître de la violation alléguée de l’article 5 de la loi du 15 mars 1979 ayant trait au respect du formalisme d’information des personnes visées par la procédure d’expropriation et à la régularité des opérations de préparation réalisées en vue de l’expropriation en vertu des articles 5 et 7 de la loi du 15 mars 1979, y compris pour connaître des questions soulevées dans ce contexte, relatives à une éventuelle non-conformité dudit article 5 aux articles 1er du premier protocole additionnel de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 et approuvée par une loi du 29 août 1953, désignée ci-après par « la CEDH », 16 de la Constitution ou encore 544 du code civil.
La compétence des juridictions administratives en matière d’expropriation est partant limitée au contentieux ayant trait à la régularité de la déclaration d’utilité publique, question qui en l’occurrence n’est pas litigieuse, ainsi qu’aux questions de savoir si les parcelles visées par le plan parcellaire et le tableau des emprises tombent dans le cadre de la déclaration d’utilité publique de l’expropriation et enfin, dans ce contexte précis, aux questions de fond telles qu’en l’occurrence l’allégation d’un détournement de pouvoir, respectivement un détournement de procédure. C’est dans cette seule optique que le tribunal administratif va procéder à l’analyse du recours sous examen. ».
Après avoir ainsi tracé les limites de la compétence du juge administratif en matière d’expropriation et s’être déclaré incompétent pour connaître du volet du recours ayant trait à la violation des formes prescrites par la loi le tribunal a déclaré le recours recevable dans cette mesure.
Quant au fond du litige, le tribunal a d’abord constaté que l’arrêté grand-ducal sous examen du 12 septembre 2013 portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise identifiant les propriétaires à exproprier en vue des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg, contenait en son annexe 3le tableau des emprises qu’il approuve et qui renseigne comme parcelles de terrain susceptibles d’être expropriées en vue de la réalisation des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire entre Pétange et Luxembourg, les parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros ….., ….., …..et ….., ainsi que les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Leudelange, section A, sous les numéros …..et …… Le tribunal constata ensuite que ledit arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 approuva encore les plans parcellaires portant sur les mêmes parcelles que celles reprises par le tableau des emprises, tout en indiquant, par ailleurs, sous la rubrique « Provenance des parcelles », les mentions : « partie ….., partie ….., partie ….., partie ….. et partie ….. ».
En résumé, le tribunal constata donc que l’administration du Cadastre et de la Topographie avait procédé à une division cadastrale des parcelles inscrites sous les numéros ….., ….., ….., ….. et ….. et que les parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros ….., ….., …..et ….., ainsi que les parcelles inscrites au cadastre de la commune de Leudelange, section A, sous les numéros …..et ….., en avaient été issues. Dans le cadre du jugement portant le numéro de rôle 35832, le tribunal précisa ensuite que : « Par jugement séparé prononcé en date de ce jour et inscrit sous le numéro 35941 du rôle, le tribunal vient de retenir que la division cadastrale opérée par l’administration du Cadastre et de la Topographie des parcelles des demandeurs constitue un acte définitif, produisant par lui-même des effets juridiques affectant leur situation personnelle ou patrimoniale, de sorte à s’analyser en une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Le tribunal a encore retenu que lesdites divisions cadastrales effectuées sur les parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. Merl Sud et de Leudelange, section A de Leudelange sous les numéros ….., ….., ….., ….. et ….. et créant les parcelles nouvelles inscrites sous les numéros ….., ….., ….., ….., ….., ….., respectivement ….., ….., ….., ….., …..et ….., encourent l’annulation pour être dépourvues de base légale.
Force est toutefois de constater que le tableau des emprises ainsi que les plans parcellaires approuvés par l’arrêté grand-ducal déféré du 12 septembre 2013 font exclusivement référence aux parcelles issues des divisions cadastrales annulées par le tribunal, à savoir aux parcelles précitées inscrites sous les numéros cadastraux ….., ….., ….., ….., ….., ….., respectivement ….., ….., ….., ….., ….., …… ».
Eu égard à la solution ainsi retenue dans le cadre du jugement précité numéro 35941 du rôle, et dès lors que les parcelles cadastrales renseignées par l’arrêté grand-ducal déféré n’existaient plus en tant que telles dans la mesure où la division cadastrale dont elles étaient issues a été annulée, le tribunal a, avant tout progrès en cause, décidé de soulever d’office la question de l’effet dudit jugement portant le numéro 35941 du rôle sur la légalité de l’arrêté grand-ducal litigieux du 12 septembre 2013 et de permettre aux parties de prendre position par rapport à cette question moyennant un mémoire supplémentaire.
Tant la société anonyme ….. que la partie étatique ont interjeté appel contre le jugement précité, portant le numéro 35941 du rôle, prononçant l’annulation de la division cadastrale opérée par l’administration du Cadastre et de la Topographie. Par arrêt du 22 juin 2017, inscrit sous les numéros 39120C et 39162C du rôle, la Cour administrative a, par réformation dudit jugement, déclaré irrecevable le recours en annulation à sa base. Pour arriver à cette conclusion, la Cour a retenu que : « Si, à l’instar des premiers juges, la Cour arrive à la conclusion que lesdits plans parcellaires, tels qu’établis par l’administration du Cadastre et de la Topographie, véhiculent une opération de division cadastrale, c’est-à-dire 4une décision administrative prise par une autorité administrative, la Cour ne saurait rejoindre les premiers juges en ce qu’ils lui ont imputé un caractère définitif en retenant que les limites foncières issues de la division cadastrale opérée par l’administration du Cadastre et de la Topographie sont bien acquises et que la division cadastrale ne nécessiterait pas d’acte administratif supplémentaire pour sa prise d’effets, alors qu’au contraire, le rétablissement de la situation antérieure en requerrait un.
En effet, force est de constater que la division cadastrale s’insère sans conteste dans le contexte bien spécifique d’une procédure d’expropriation lancée en vue de la réalisation de la mise à double voie de la ligne ferroviaire entre Pétange et Luxembourg.
Or, dans les conditions de la cause, ce contexte spécifique lui empreint le caractère d’une décision simplement préparatoire et non définitive. ». Enfin, la Cour a retenu que « l’acte déféré n’est qu’un simple acte préparatoire, qui ne constitue qu’une des étapes dans le cadre d’une procédure d’expropriation, échappant de la sorte à un recours contentieux direct », pour, en guise de conclusion et par réformation, déclarer irrecevable le recours inscrit sous le numéro 35941 du rôle contre l’acte administratif de la division cadastrale.
Suite audit arrêt de la Cour administrative, le tribunal a, par avis du 27 juin 2017, informé les parties que la question qu’il avait soulevée d’office dans le cadre du jugement précité du 12 janvier 2017, inscrit sous le numéro 35832 du rôle - tenant à l’effet éventuel du jugement inscrit sous le numéro 35941 sur l’affaire inscrite au numéro 35832 du rôle - était devenue sans objet, de sorte qu’elles n’avaient plus besoin de déposer des mémoires supplémentaires en cause.
Dans le cadre de sa plaidoirie à l’audience publique du 2 octobre 2017, le litismandataire des demandeurs a largement insisté sur le fait que la question de l’effet du jugement précité du 12 janvier 2017, inscrit sous le numéro 35941 du rôle, garderait toute sa pertinence. Il a ainsi expliqué que le tribunal avait retenu dans le cadre du jugement inscrit sous le numéro 35941 du rôle que la division cadastrale des parcelles des demandeurs opérée par l’administration du Cadastre et de la Topographie constituait une décision administrative susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux – et non point un simple acte préparatoire effectué dans le cadre de l’expropriation – pour ensuite, et quant au fond, arriver à la conclusion que ni la loi modifiée du 15 mars 1979 sur l’expropriation pour cause d’utilité publique, ci-après désignée par « la loi du 15 mars 1979 », ni aucune autre disposition légale ne pouvait fonder ladite division de sorte qu’elle était dépourvue de toute base légale et qu’elle devait encourir l’annulation. Le litismandataire des demandeurs a argumenté qu’alors même que par la suite la Cour administrative, saisie d’un acte d’appel contre le jugement précité portant le numéro 35941 du rôle, avait par réformation dudit jugement, déclaré le recours afférent irrecevable en retenant que la division cadastrale revêtait le caractère d’une décision simplement préparatoire et non point définitive, non susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux, la solution au fond retenue par le tribunal administratif en première instance, en l’occurrence le défaut de base légale de la division cadastrale, devrait amener le tribunal à faire droit au recours sous examen, dirigé contre l’arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise. Ainsi, selon le litismandataire des demandeurs, une irrégularité constatée au niveau d’un acte préparatoire pourrait mener à l’annulation de la décision administrative définitive, de sorte qu’en l’espèce, le défaut de base légale de la division cadastrale, acte préparatoire de l’arrêté grand-ducal sous examen, devrait amener le tribunal à constater que l’arrêté grand-
ducal déféré était entaché d’une irrégularité et à l’annuler en conséquence.
5 L’argumentation des demandeurs consiste donc à soulever une irrégularité formelle d’un acte préparatoire pris au cours de la procédure d’élaboration de l’acte administratif déféré pour en conclure à l’annulation de l’arrêté grand-ducal déféré portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise. Le raisonnement afférent relève dès lors du contrôle formel de la procédure préliminaire à l’arrêté grand-ducal déféré, pris en matière d’expropriation.
Le tribunal ne saurait pourtant que partiellement suivre le raisonnement des demandeurs. En effet, si ces derniers soulèvent, d’un côté, à juste titre qu’un acte préparatoire n'ouvre pas en tant que tel le droit à un recours contentieux immédiat devant les juridictions administratives, mais que sa légalité peut le cas échéant être analysée dans le cadre d'un recours dirigé ultérieurement contre un acte d'aboutissement ayant, quant à lui, les caractéristiques d'une décision administrative faisant grief1, ils semblent toutefois, de l’autre côté, avoir oublié que dans le cadre du jugement interlocutoire inscrit sous le numéro 35832 du rôle, le tribunal, cité par extraits ci-avant, avait précisé qu’en matière d’expropriation, la compétence du juge administratif est limitée dans la mesure où le contrôle formel de la procédure préliminaire à un acte administratif à caractère réglementaire pris en matière d’expropriation revient aux juridictions de l’ordre judiciaire. Le tribunal avait ainsi retenu qu’il ne connaissait notamment pas de la violation alléguée de l’article 5 de la loi du 15 mars 1979 ayant trait au respect du formalisme d’information des personnes visées par la procédure d’expropriation et à la régularité des opérations de préparation réalisées en vue de l’expropriation en vertu des articles 5 et 7 de la loi du 15 mars 1979, y compris des questions soulevées dans ce contexte, relatives à une éventuelle non-conformité dudit article 5 aux articles 1er du premier protocole additionnel de la CEDH et 16 de la Constitution ou encore 544 du code civil.
Il suit des considérations qui précèdent et, indépendamment tant de la question de la recevabilité des explications orales fournies par le litismandataire à l’audience publique que de la pertinence quant au fond desdites explications, que le tribunal administratif n’est pas compétent pour connaître de ladite argumentation développée à l’audience publique, dans la mesure où cette dernière relève, tel que constaté ci-avant, du contrôle formel de la procédure préliminaire à l’arrêté grand-ducal déféré, pris en matière d’expropriation et échappe ainsi à sa compétence.
Quant au fond du litige, le tribunal avait précisé dans le cadre de son jugement interlocutoire inscrit sous le numéro 35832, après avoir résumé les moyens des parties, qu’il n’était saisi, ni de l’acte de déclaration d’utilité publique, ni de l’acte d’expropriation lui-
même, mais du seul arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 ayant approuvé le plan parcellaire et le tableau des emprises concernant les travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg. Il avait ensuite retenu que les parties étaient en désaccord sur la seule question de savoir si les parcelles indiquées par le plan parcellaire, tel qu’approuvé par l’arrêté grand-ducal litigieux, correspondaient aux surfaces visées par la déclaration d’utilité publique ou si des surfaces dépassant le cadre de la déclaration d’utilité publique avaient été intégrées dans le plan parcellaire. Le tribunal avait encore retenu que dans le même ordre d’idées, les parties étaient en désaccord sur la question de savoir si l’Etat avait commis un détournement de pouvoir, en intégrant dans le plan parcellaire tel qu’approuvé par l’arrêté grand-ducal litigieux des parcelles, destinées, non pas à la réalisation 1 Cour adm. 20 décembre 2007, n° 22807C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Actes administratifs, n° 62.
6de la mise à double voie de la ligne ferroviaire, mais à la construction d’une nouvelle route desservant une future zone d’activités économiques.
Le tribunal avait ensuite dégagé d’une lecture combinée des articles 10 et 16 de la loi modifiée du 10 mai 1995 relative à la gestion de l’infrastructure ferroviaire, désignée ci-après par « la loi du 10 mai 1995 », que les travaux de mise à double voie de la ligne ferroviaire entre Luxembourg et Pétange avaient été déclarés d’utilité publique par ladite loi et ce conformément aux articles 3 et 4 de la loi du 15 mars 1979 soumettant toute expropriation à la condition impérative d’une déclaration d’utilité publique dans les formes établies par la loi, formes qui consistent, lorsque comme en l’occurrence l’expropriation est poursuivie à la demande de l’Etat, soit dans une loi, soit dans un arrêté grand-ducal pris après délibération du conseil de gouvernement, le Conseil d’Etat entendu.
Quant au moyen des demandeurs, selon lequel les parcelles visées par le plan parcellaire et le tableau des emprises ne correspondraient pas aux surfaces visées par la loi du 10 mai 1995 déclarant d’utilité publique les opérations immobilières à réaliser dans l’intérêt de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg, il échet d’abord de constater qu’en matière d’expropriation, l’acte déclarant l’utilité publique, en l’occurrence la loi du 10 mai 1995, se limite à déclarer l’utilité publique d’un projet d’infrastructure ou d’un projet immobilier, sans pour autant en fixer l’étendue géographique exacte, cette dernière compétence revenant au plan parcellaire et au tableau des emprises, en application de l’article 10 de la loi du 15 mars 19792. Le plan parcellaire et le tableau des emprises seront par la suite approuvés par arrêté grand-ducal selon l’article 12, alinéa 2 de la loi du 15 mars 19793.
L’arrêté grand-ducal approuvant le plan parcellaire et le tableau des emprises étant un acte administratif à caractère réglementaire, il n’a pas à comporter une indication formelle des motifs à sa base. Néanmoins, en tant qu’acte administratif à caractère réglementaire, il doit reposer sur de justes motifs légaux devant avoir existé au moment où il a été pris, motifs dont le juge administratif est appelé à vérifier tant l'existence que la légalité. Ces motifs doivent être retraçables, à la fois par la juridiction saisie et par les administrés intéressés, afin de permettre l'exercice effectif du contrôle juridictionnel de légalité prévu par la loi4.
Dès lors, si l’arrêté grand-ducal portant approbation d’un plan parcellaire et du tableau des emprises ne doit, certes, pas indiquer formellement les motifs à sa base, il doit toutefois être possible aux juridictions de retracer les raisons ayant amené l’autorité administrative à intégrer les parcelles concernées dans le plan parcellaire, respectivement dans le tableau des emprises.
En l’espèce, le tribunal constate d’abord, au vu du plan parcellaire versé en cause par l’Etat et des extraits du plan de l’administration du Cadastre et de la Topographie, versé en cause par les demandeurs, qu’à l’exception des parcelles inscrites au cadastre de la Ville de 2 Article 10 de la loi du 15 mars 1979 : « Le plan parcellaire indiquant le périmètre à l´intérieur duquel les travaux doivent être exécutés et le tableau des emprises déterminant les immeubles à exproprier et mentionnant les noms de leurs propriétaires sont envoyés au collège des bourgmestre et échevins de chacune des communes sur le territoire desquelles se trouvent les biens à exproprier. ».
3 Article 12 de la loi du 15 mars 1979 : « Un arrêté grand-ducal déclare l´utilité publique de l´expropriation pour autant que celle-ci n´a pas encore été déclarée par une loi et approuve le plan parcellaire. (…). Le même arrêté grand-ducal approuve le tableau des emprises mentionné à l´article 10, alinéa 1er et autorise l´expropriant à poursuivre l´acquisition ou l´expropriation des immeubles y indiqués. » 4 Cour adm. 23 février 2006, n° 20173C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Actes réglementaires, n° 29 et autres références y citées.
7Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros …..et ….., toutes les parcelles figurant au plan parcellaire et au tableau des emprises sont directement adjacentes, sinon à proximité immédiate de la ligne ferroviaire, de sorte qu’elles font inévitablement partie des surfaces nécessaires aux opérations immobilières déclarées d’utilité publique et réalisées en vue de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg.
En ce qui concerne, ensuite, les parcelles numéros …..et ….., il échet de constater que celles-ci se situent à une distance d’environ 100 mètres du tracé de la ligne ferroviaire initiale, de sorte que la nécessité de les inclure dans le plan parcellaire et le tableau des emprises afin de réaliser le projet de mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg n’apparaît pas de toute évidence. A cet égard, l’Etat ainsi que la société …..affirment à juste titre que les travaux parlementaires ayant abouti à la loi précitée du 3 juin 2003, ayant modifié la loi du 10 mai 1995, indiquent que : « Les travaux pour l'élargissement du corps de la voie, permettant la réalisation de la mise à double voie intégrale de la ligne, sont comparables à ceux de la construction d'une nouvelle ligne. Ceci est dû à la situation topographique désavantageuse de certains tronçons de la ligne.
Le fait de devoir réaliser les travaux pour la mise à double voie de la ligne en maintenant le trafic ferroviaire augmente sensiblement l'envergure des mesures à adopter en matière de sécurité et les coûts de réalisation, au-delà des contraintes de réalisation d'une ligne complètement nouvelle.
Hormis l'analyse de la mise à double voie intégrale de la ligne, les différents aspects suivants font également partie des considérations:
- La suppression de passages à niveau existants et des mesures compensatoires afférentes sont analysées. La suppression du passage à niveau No 5 de Dippach est prévue dans le cadre de la réalisation d'un contournent routier. »5.
Ces explications permettent de se rendre compte de manière générale de la difficulté de réaliser des travaux de mise à double voie en assurant le maintien du trafic ferroviaire, ainsi que du fait qu’un tel chantier peut au-delà des seules parcelles directement adjacentes au tracé de la ligne ferroviaire initiale empiéter, le cas échéant, sur des surfaces situées en arrière-plan de celle-ci. Toutefois, en l’espèce, tant la partie étatique que la société …..restent en défaut de verser en cause un quelconque document - tel qu’un descriptif de l’envergure des travaux principaux et des travaux accessoires qui s’imposent ou encore un plan indiquant l’implantation géographique des travaux qui s’imposent - destiné à établir concrètement la nécessité d’empiéter sur les parcelles …..et …..lors des travaux de mise à double voie déclarées d’utilité publique par la loi du 10 mai 1995.
Il s’ensuit que le tribunal n’est pas mis en mesure de retracer à suffisance si les motifs à la base de l’arrêté grand-ducal déféré correspondent aux objectifs définis par la base légale habilitante ayant déclaré l’utilité publique des travaux de mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg. L’arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 encourt partant l’annulation dans l’unique mesure où il a approuvé le plan parcellaire et le tableau des emprises pour autant que ces derniers ont inclus les parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros …..et …… Enfin, le reproche des demandeurs selon lequel l’arrêté grand-ducal déféré serait entaché d’un détournement de pouvoir, voire d’un détournement de procédure, en ce que la procédure d’expropriation de leurs terrains serait menée dans le but de la création d’une 5 Doc parl n° 5032, p. 4, V° Exposé des motifs.
8nouvelle zone d’activités économiques et non point dans le but affiché ouvertement, à savoir la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg, est à rejeter.
En effet, le détournement de pouvoir consiste dans l'utilisation d'une compétence de l’administration dans un but autre que celui pour lequel elle lui est conférée, ce qui amène le juge administratif à examiner si le mobile véritable de l'administration correspond à celui qu'elle a exprimé, étant entendu que la charge de la preuve afférente incombe au demandeur invoquant les faits par lui incriminés6.
En l’espèce, la charge de la preuve d’un éventuel détournement de pouvoir de la part des autorités étatiques pèse partant sur les demandeurs. Or, ces derniers restent en défaut d’invoquer un quelconque élément concret à la base de leurs développements. Leur seule affirmation selon laquelle leurs parcelles seraient « classé[e]s dans la future zone d’activités économiques nationale spécifique « réserve et approvisionnement énergétique », projetée suivant le plan directeur sectoriel zones d’activités économiques », s’analyse en une simple allégation. En effet, les pièces versées en cause par les demandeurs en vue d’établir que leurs parcelles seraient expropriées afin d’être intégrées dans une future zone d’activités économiques, se réfèrent toutes, sans exception, à un simple projet. Ainsi, ils versent à l’appui de leur moyen un projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel « zones d’activités économiques » et l’exposé des motifs relatif audit projet de règlement grand-ducal. Ils versent encore en cause un document qu’ils nomment :
« Présentation du ministère de l’économie et du commerce extérieur du 18 mars 2011 », intitulé « Politique en matière de dépôts pétroliers au Luxembourg », qui concerne entre autres le site sur lequel se trouvent leurs terrains, mais qui précise expressément à plusieurs reprises qu’il ne constitue qu’un projet, notamment en indiquant « Site Luxembourg-Ouest – aménagement possible du site », ou encore « Site Luxembourg-Ouest – Accès routier possible du site ».
Le tribunal constate à cet égard que le projet de règlement grand-ducal déclarant obligatoire le plan directeur sectoriel « zones d’activités économiques » est dépourvu de toute valeur juridique pour n’avoir été en vigueur, ni au moment de la prise de la décision déférée, ni même au jour du prononcé du présent jugement. Bien au contraire, les parties défenderesse et tierce intéressée affirment, à juste titre, que le 28 novembre 2014, le Conseil de gouvernement a décidé de retirer de la phase procédurale les projets de règlements grand-
ducaux déclarant obligatoires les plans sectoriels « logement », « transports », « paysages » et « zones d’activités économiques ».
La théorie des demandeurs selon laquelle leurs terrains seraient expropriés dans l’unique but de les intégrer dans une future zone d’activités économiques laissant partant d’être démontrée, aucun détournement n’a pu être établi en l’espèce, de sorte que le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
• Quant à l’indemnité de procédure La demande des consorts …..en obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de …..euros est à rejeter étant donné qu’ils omettent de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qu’ils ne précisent pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à leur charge.
6trib. adm. 8 octobre 2001, n° 13445 du rôle, confirmé par Cour adm. 7 mai 2002, n° 14197C du rôle, Pas. adm.
2017, V° Recours en annulation, n° 8 et autres références y citées.
9 Sur base du même raisonnement la demande de la société anonyme ….. en obtention d’une indemnité de procédure d’un montant de …..euros est à rejeter.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
vidant le jugement du 12 janvier 2017 ;
déclare le recours en annulation partiellement justifié ;
partant annule l’arrêté grand-ducal du 12 septembre 2013 portant approbation des plans des parcelles sujettes à emprise et du tableau de l’emprise identifiant les propriétaires à exproprier en vue des travaux de la mise à double voie de la ligne ferroviaire de Pétange à Luxembourg, dans l’unique mesure où il a approuvé le plan parcellaire et le tableau des emprises pour autant que ces derniers ont inclus les parcelles inscrites au cadastre de la Ville de Luxembourg, section ….. de ….., sous les numéros …..et …..;
rejette le recours pour le surplus ;
rejette la demande des consorts …..en allocation d'une indemnité de procédure ;
rejette la demande de la société anonyme ….. en allocation d’une indemnité de procédure ;
ordonne la publication de ce jugement conformément aux dispositions de l’article 7 (3) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif ;
fait masse des frais et les impose pour moitié aux demandeurs et pour moitié à l’Etat.
Ainsi jugé par:
Françoise Eberhard, vice-président, Daniel Weber, juge, Michèle Stoffel, juge et lu à l’audience publique du 18 janvier 2018 par le vice-président, en présence du greffier Marc Warken.
s. Marc Warken s.Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 18 janvier 2018 Le greffier du tribunal administratif 10
