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§ Luxembourg, Tribunal administratif, 16 janvier 2018, 38852

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Numérotation :

Numéro d'arrêt : 38852
Identifiant URN:LEX : urn:lex;lu;tribunal.administratif;arret;2018-01-16;38852 ?

Texte :

Tribunal administratif N° 38852 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 13 décembre 2016 3e chambre Audience publique du 16 janvier 2018 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du directeur général adjoint de la police grand-ducale en matière de détachement

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JUGEMENT

Vu la requête inscrite sous le numéro 38852 du rôle et déposée le 13 décembre 2016 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, …, demeurant à L-

…, tendant principalement à la réformation, et subsidiairement à l’annulation d’un ordre de détachement rendu le 31 octobre 2016 par le directeur général adjoint de la police grand-

ducale portant sur son détachement à compter du 3 novembre 2016 à la Direction des Opérations et Prévention, Centre d’Intervention National ;

Vu l’ordonnance du 20 décembre 2016, inscrite sous le numéro 38853 du rôle, par laquelle le président du tribunal administratif a débouté Monsieur … de sa demande tendant à voir ordonner un sursis à l’exécution ;

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 24 février 2017 ;

Vu le mémoire en réplique déposé le 24 mars 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Jean-Marie BAULER au nom de Monsieur …, préqualifié ;

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 20 avril 2017 ;

Vu les pièces versées et notamment la décision déférée ;

Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Jonathan HOLLER, en remplacement de Maître Jean-Marie BAULER, et Madame le délégué du gouvernement Claudine KONSBRUCK en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 6 décembre 2016.

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Monsieur …, fonctionnaire de la police grand-ducale, fut nommé aux fonctions de … par arrêté ministériel du 29 avril 2011.

En date du 24 octobre 2016, le directeur général de la police grand-ducale lui adressa un préavis de détachement libellé comme suit :

« […] Vu 1  la loi du 16 avril 1979 ayant pour l’objet la discipline dans la Force Publique ;

 la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse ;

 le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des Communes ;

 loi du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de police grand-ducale ;

 notification n° … du 5 octobre 2016 d’ouverture d’une instruction disciplinaire du Directeur Général.

Il est prévu de détacher, à titre de mesure conservatoire, le … … à la Direction des Opérations et Prévention, Centre d’Intervention National avec effet au 9ième jour suivant la notification du présent préavis jusqu’à ordre contraire pour des raisons d’intérêt du service. Les faits reprochés au … dans le cadre de 1’instruction disciplinaire ouverte à sa charge et à sa décharge sont susceptibles d’avoir une répercussion sur le bon fonctionnement du commissariat de proximité de ….

Un délai de huit jours à compter de l’accusé de réception de la présente est accordé au … pour présenter ses observations, n’ayant pas d’effet suspensif. Lorsque l’intéressé le demande dans un délai imparti de huit jours il doit être entendu en personne. […] ».

Le même jour, Monsieur … se vit adresser par le directeur général une « notification du début d’une instruction disciplinaire » en application de l’article 30 et suivants de la loi modifiée du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force Publique, ci-après désignée par la « loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la Force Publique » libellée comme suit : « Je vous informe, que vous faites l’objet d’une instruction disciplinaire […] à charge et à décharge, ouverte au sujet d’éventuelles irrégularités dans la gestion de vos heures de travail, notamment pour avoir produit ou fait produire de fausses inscriptions au « Journal des Incidents ». Il paraît, que vos horaires de travail ainsi que les missions journalières auxquelles vous vous adonnez, soient essentiellement dictés par des intérêts d’ordre privé et partant contradictoires à l’intérêt de service. Par ailleurs, il semble que l’exécution de vos missions en tant que chef d’unité soit insatisfaisante voire inexistante.

Ainsi, la présente instruction se penchera également sur votre manière de servir en tant que chef d’unité. ».

Par courrier intitulé « Brm.- » du 25 octobre 2016, Monsieur … sollicita une entrevue auprès du directeur général de la police grand-ducale, en ce qui concerne le préavis de détachement.

Par courrier intitulé « Brm.- » du même jour adressé au directeur régional de …, Monsieur … retira sa signature apposée sur le préavis de détachement du 24 octobre 2016.

Par courrier intitulé « Brm.- » du 27 octobre 2016 adressé au directeur des Ressources Humaines, Monsieur … prit position par rapport au préavis de détachement du 24 octobre 2016.

2 En date du 28 octobre 2016, Monsieur … fut entendu en personne dans le cadre du préavis de détachement.

Le 31 octobre 2016, le directeur général adjoint de la police grand-ducale, ci-après désigné par le « directeur général adjoint », adressa à Monsieur … l’ordre de détachement annoncé, libellé comme suit :

« Vu  la loi du 16 avril 1979 ayant pour l’objet la discipline dans la Force Publique ;

 la loi du 1er décembre 1978 réglant la procédure administrative non contentieuse ;

 le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des Communes ;

 loi du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de police grand-ducale ;

 notification n° … du 24 octobre 2016 d’ouverture d’une instruction disciplinaire du Directeur General, notifiée le 25 octobre 2016 ;

 notification du préavis de détachement n° … du 24 octobre 2016, notifiée le 25 octobre 2016 ;

 la demande n° … du 25 octobre 2016 d’une entrevue pour être entendu en personne ;

 le rapport n° … du 25 octobre 2016 concernant son refus de signature du préavis de détachement ;

 le rapport n° … du 27 octobre 2016 au Directeur des Ressources Humaines ;

 le rapport n° … du 28 octobre 2016 concernant son entrevue avec le Directeur et le Directeur adjoint des Ressources Humaines sera détaché à titre de mesure conservatoire le …, chef du :

commissariat de proximité de … à la :

Direction des Opérations et Prévention, Centre d’Intervention National avec effet au :

03.11.2016 jusqu’à ordre contraire.

pour des raisons d’intérêt du service. Les faits reprochés au … dans le cadre de l’instruction disciplinaire ouverte à sa charge et à sa décharge sont susceptibles d’avoir une répercussion sur le bon fonctionnement du commissariat de proximité de …. […] ».

Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 13 décembre 2016, inscrite sous le numéro 38852 du rôle, Monsieur … a introduit un recours en réformation sinon en annulation dirigé contre l’ordre de détachement du directeur général adjoint du 31 octobre 2016 et, par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 38853 du rôle, il a sollicité le sursis à exécution de cet acte jusqu’à ce que le recours au fond soit toisé par la composition collégiale du tribunal administratif, demande qui a été rejetée par une ordonnance présidentielle du 20 décembre 2016.

Dans la mesure où aucune disposition légale ne prévoit un recours au fond en la présente matière, le tribunal administratif est incompétent pour statuer sur le recours en 3réformation introduit à titre principal. Il est partant compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.

A l’appui de son recours Monsieur … reproche d’abord à la décision déférée d’avoir été prise par une autorité incompétente, et ce au motif qu’au vu des articles 6 et 7 de la loi modifiée du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat, ci-après désignée par la « loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat » , une décision de détachement relèverait de la compétence soit du chef d’administration, soit de l’autorité de nomination, mais non, comme en l’espèce, du directeur général adjoint.

Le demandeur soulève ensuite une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par le « règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », au motif que s’il a certes été entendu suite à sa demande afférente, il n’aurait toutefois pas été entendu par le directeur général de la police grand-ducale ou par le directeur général adjoint, mais par des fonctionnaires qui n’auraient aucune compétence pour ce faire.

Monsieur … s’empare ensuite de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 précité pour affirmer que la décision serait viciée par une contrariété de motifs, équivalant à une absence de motifs, le demandeur soutenant que la décision ne saurait valablement invoquer, d’un côté, l’intérêt de service et un motif disciplinaire et, de l’autre côté, le caractère conservatoire de la décision prise, tout en justifiant la mesure par des raisons d’organisation du service. La décision litigieuse n’indiquerait pas non plus la cause juridique qui lui servirait de fondement, dans la mesure où l’ordre de détachement conservatoire serait muet à ce sujet.

Enfin, le demandeur soulève une violation des articles 31 et suivants de la loi du 16 avril 1979 ayant pour objet la discipline dans la Force Publique en soutenant que comme la décision déférée porterait atteinte à sa situation professionnelle, ainsi qu’à sa situation privée, qu’elle serait de nature essentiellement répressive en ce qu’elle aurait pour objet de punir un manquement supposé à une obligation professionnelle et aurait encore été prise en considération exclusive de sa personne et non pas dans l’intérêt du service, il s’agirait d’une sanction disciplinaire cachée pour laquelle l’autorité aurait dû respecter les dispositions impératives régissant la procédure disciplinaire. Il cite à cet égard un arrêt de la Cour administrative1, dans lequel celle-ci aurait retenu que l’ordre de déplacement s’analyserait en réalité en mesure conservatoire d’ordre disciplinaire comportant un effet négatif vérifié pour l’intéressé dès avant qu’une décision définitive au niveau disciplinaire ne fût arrêté pour les mêmes faits.

A titre subsidiaire, il fait plaider que l’ordre de détachement serait disproportionné pour être basé sur une erreur manifeste d’appréciation, le demandeur affirmant faire l’objet d’une sanction disciplinaire sans qu’une preuve n’ait été rapportée concernant une éventuelle exécution négligente ou déficiente de ses fonctions.

Il souligne finalement qu’il y aurait lieu de veiller au strict respect de l’article 8, paragraphe (5), de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, dénommée ci-après « la loi du 21 juin 1999 », et sollicite encore 1 Cour adm., 3 juillet 2014, n° 33840C du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 4une indemnité de procédure d’un montant de 1.000,- €, ainsi que le bénéfice de l’effet suspensif de son recours pendant le délai et l’instance d’appel sur base de l’article 35 de la même loi.

Dans son mémoire en réplique, le demandeur exclut qu’un détachement puisse être pris à titre de « mesure conservatoire » pendant l’instruction disciplinaire et il relève encore que la partie étatique aurait admis que la mesure litigieuse ne constituerait ni un « détachement » ni un « changement d’affectation » au sens de la loi du 16 avril 1979 fixant le statut général des fonctionnaires de l’Etat. Il conteste également que la mesure litigieuse serait à qualifier de « mesure d’organisation interne », étant donné que, d’un côté, le directeur général l’aurait lui-même qualifié de « mesure conservatoire » et, de l’autre côté, une « mesure conservatoire » ne saurait être assimilé à une « mesure d’organisation interne ». La mesure prise à son encontre serait dès lors dénuée de toute base légale et devrait être qualifiée de « mesure conservatoire d’ordre disciplinaire » prise en dehors de l’intérêt du service.

Il ajoute que les reproches lui adressés dans le cadre de l’ordre de détachement litigieux seraient exactement les mêmes que ceux faisant l’objet de l’instruction disciplinaire, de sorte qu’il se trouverait dans une situation dans laquelle il serait obligé de prendre position sur des faits faisant l’objet d’une procédure disciplinaire et justifiant une mesure de détachement niant à ces mêmes faits un caractère disciplinaire, tout en précisant que les dysfonctionnements au commissariat de proximité de … seraient essentiellement dus aux absences de l’agent de police ….

La partie étatique conclut au rejet de l’ensemble des moyens pour ne pas être fondés, tout en demandant, dans son mémoire en duplique le rejet des pièces nos 1, 2 et 7 à 12 de la deuxième farde de pièces de Maître Jean-Marie BAULER des débats au motif qu’elles ne porteraient pas de signature.

A titre liminaire et en ce qui concerne le souhait du demandeur de veiller au strict respect de l’article 8, paragraphe (5) de la loi du 21 juin 1999, suivant lequel l’autorité qui a posé l’acte visé par le recours doit déposer le dossier au greffe sans autre demande, dans le délai de trois mois à partir de la communication du recours, force est au tribunal de relever que cette demande n’est plus réitérée suite à la communication par la partie gouvernementale du dossier administratif ensemble avec son mémoire en réponse, de sorte qu’à défaut pour le demandeur d’avoir signalé dans son mémoire en réplique que le dossier tel que versé aux débats n’est pas complet, cette demande est à considérer comme étant devenue sans objet et doit être rejetée.

Quant au rejet des pièces n° 1, 2 et 7 à 12 de la deuxième farde de pièces de Maître Jean-Marie BAULER tel que sollicité par la partie étatique, le tribunal tient à relever que d’après l’article 8, paragraphe (6) de la loi du 21 juin 1999 « toute pièce versée après que le juge-rapporteur a commencé son rapport en audience publique est écartée des débats, sauf si le dépôt en est ordonné par le tribunal ». Comme en l’espèce, les pièces invoquées par le demandeur ont été versées avant le rapport du juge-rapporteur, elles ne sont pas à écarter des débats, étant souligné que le fait de ne pas porter de signature n’est pas de nature à affecter l’admissibilité en justice desdites pièces, mais, tout au plus, leur force probant dans le cadre de la présente procédure.

Il s’ensuit que le moyen afférent présenté par le délégué du gouvernement est à rejeter pour ne pas être fondé.

5 En ce qui concerne ensuite les différents moyens invoqués à l’encontre de la décision du 31 octobre 2016, il appartient d’abord au tribunal, au vu de l’ensemble des actes de procédure et pièces versés au dossier, de déterminer la suite de traitement des moyens et arguments des parties, compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent, de sorte qu’il y a tout d’abord lieu de trancher les moyens de légalité externe, tirés en l’espèce de l’absence de base légale et d’incompétence de l’auteur de la décision déférée, ainsi que d’une violation des articles 6 et 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 avant d’analyser les moyens de légalité intrinsèque.

Quant aux moyens tirés d’un défaut de base légale et d’incompétence de l’auteur de la décision déférée en ce que, d’une part, aucun texte légal ne contiendrait une disposition relative à un détachement provisoire, tel que prononcé à l’encontre du demandeur, et, d’autre part, la décision litigieuse du 31 octobre 2016 n’aurait pas été prise par le chef d’administration ou l’autorité investie du pouvoir de nomination, dans l’hypothèse où les articles 6 et 7 de la loi du 16 avril 1979 sur le statut des fonctionnaires constituerait le fondement légal de la décision déférée, ceux-ci sont à rejeter pour ne pas être fondés.

Force est en effet de constater que la mesure sous analyse ne constitue a priori qu’une mesure d’organisation d’interne, relevant du champ de compétence du chef d’administration, en l’occurrence le directeur général, assisté des directeurs généraux adjoints, conformément aux articles 7 de la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand ducale et d’une inspection générale de la police et 6 de la loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la force publique2, et a pour seul objet de détacher matériellement le demandeur à un autre poste, de manière provisoire, notamment aux fins de l’éloigner temporairement du commissariat de proximité de … en vue de garantir le bon fonctionnement de ce dernier et en attendant la clarification de la situation du demandeur par rapport à la procédure disciplinaire diligentée à son encontre, de sorte que les moyens de défaut de base légale et d’incompétence de l’auteur de la décision déférée sont à rejeter.

En ce qui concerne ensuite le moyen tiré d’une indication insuffisante des motifs à la base de la décision déférée, voire de la contrariété des motifs, il y a lieu de rappeler qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 « Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux.

La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle : […] - révoque ou modifie une décision antérieure, sauf si elle intervient à la demande de l’intéressé et qu’elle y fait droit ; […] » Cette disposition consacre le principe que d’une manière générale toute décision administrative doit reposer sur des motifs légaux, et que certaines catégories de décisions, 2 En vertu de l’article 7 de la loi modifiée du 31 mai 1999 portant création d’un corps de police grand-ducale et d’une inspection générale de la police « La Police est dirigée par un membre du cadre supérieur de la Police, le Directeur général de la Police. Il est assisté de deux Directeurs généraux adjoints issus du même cadre.», et aux termes de l’article 6 de la loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la force publique « Tout ordre émanant d ́un supérieur doit respecter les règles du droit des gens et les lois et règlements en vigueur, être donné dans l ́intérêt du service et relever de la compétence de son auteur […] ».

6dont notamment celles modifiant une décision antérieure, doivent formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui leur sert de fondement et des circonstances de fait à leur base. S’agissant en l’espèce d’une décision modifiant du moins provisoirement une décision d’affecter le demandeur à un service déterminé, l’ordre de détachement litigieux doit comporter une motivation au sens de l’article 6, précité.

Il convient encore de préciser que la sanction de l’obligation de motiver une décision administrative consiste dans la seule suspension des délais de recours et non dans son annulation. Ainsi, la décision reste valable et l’administration peut produire ou compléter les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif.

Force est au tribunal de constater que l’ordre de détachement indique expressément les dispositions légales sur lesquels il se fonde, ainsi que les éléments factuels à sa base, à savoir l’instruction disciplinaire menée à l’encontre du demandeur et la nécessité de garantir le bon fonctionnement du commissariat de proximité de …, étant donné que les faits lui reprochés dans le cadre de l’instruction disciplinaire seraient susceptibles d’avoir une répercussion sur ce bon fonctionnement.

Dans ses mémoires en réponse et en duplique, la partie étatique a encore complété la motivation factuelle à la base de la décision déférée, cette faculté lui ayant été reconnue suivant l’interprétation de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 par la Cour administrative3, en indiquant, d’une part, que le détachement litigieux de Monsieur … aurait permis de l’écarter temporairement de son ancien service, dans l’intérêt de ce dernier, notamment pour découvrir les causes des dysfonctionnements au sein du commissariat de proximité de … et d’y remédier et, d’autre part, que le Centre d’Intervention National serait en manque sérieux d’effectifs.

Force est partant au tribunal de constater que la décision déférée du 31 octobre 2016, ensemble avec les explications complémentaires fournies par la partie étatique dans le cadre de la procédure contentieuse, contient l’énoncé d’une motivation suffisante au regard des exigences de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, la mesure ayant été motivée, d’une part, par le bon fonctionnement du service de départ du demandeur, et, d’autre part, par la nécessité de pallier un manque d’effectifs au Centre d’Intervention National.

Il s’ensuit que le moyen fondé sur une indication insuffisante des motifs est à rejeter comme étant non fondé, étant précisé que le bien-fondé, voire la contrariété de cette motivation fera l’objet d’une analyse au fond.

En ce qui concerne le moyen tiré d’une violation de l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, lequel dispose que : « Sauf s´il y a péril en la demeure, l´autorité qui se propose de révoquer ou de modifier d´office pour l´avenir une décision ayant créé ou reconnu des droits à une partie, ou qui se propose de prendre une décision en dehors d´une initiative de la partie concernée, doit informer de son intention la partie concernée en lui communiquant les éléments de fait et de droit qui l´amènent à agir. […] Lorsque la partie concernée le demande, elle doit être entendue en personne […] ».

3 Cour adm., 20 octobre 2009, n°25738C du rôle, Pas. adm. 2017, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 83 et les autres références y citées.

7Cette disposition a pour objet d’instaurer une procédure contradictoire destinée à protéger les droits de la défense de l’administré, lorsque l’administration se propose de prendre, d’une part, des décisions de révocation ou de modification d’office pour l’avenir de décisions qui ont créé ou reconnu des droits et, d’autre part, des décisions en dehors d’une initiative de la partie concernée, c’est-à-dire sans avoir été saisie d’une demande préalable de l’administré concerné.

La finalité essentielle de cette disposition est d’éviter de provoquer la surprise de l’administré devant le fait accompli en lui ménageant un délai d’au moins huit jours entre l’annonce d’une décision envisagée et la date de prise de celle-ci dans le but de lui permettre de présenter ses arguments et d’éviter, le cas échéant, que la décision pressentie soit prise4.

En l’espèce, il n’est pas contesté en cause pour encore résulter des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que Monsieur … a, suite au préavis de détachement lui adressé en date du 24 octobre 2016 et l’informant du délai de huit jours pour être entendu en personne et pour présenter ses observations, été effectivement entendu en personne en date du 28 octobre 2016 et a encore pris position par écrit quant audit préavis de détachement dans son courrier intitulé « Brm.- » du 27 octobre 2016 et adressé au direction des Ressources Humaines, de sorte qu’il échet de retenir que le demandeur a ainsi eu la possibilité de prendre utilement position par rapport à la décision de détachement projetée. Le simple fait qu’il a été entendu par le directeur et le directeur adjoint de la Direction des Ressources Humaines de la police grand-ducale et non pas par le directeur général de la police grand-ducale ou son adjoint n’y change rien, pour autant que ce dernier a effectivement eu connaissance des observations du demandeur. A cet égard, force est de constater qu’il ressort de la décision litigieuse, et plus particulièrement des renvois y opérés au courrier intitulé « Brm.- » de Monsieur … du 25 octobre 2016, adressé au directeur général, par lequel il a retiré sa signature apposée sur le préavis de détachement lui notifié, au courrier intitulé « Brm.- » du demandeur du 27 octobre 2016, adressé à la direction des Ressources Humaines et par lequel il a pris position par écrit par rapport au préavis de détachement, ainsi qu’au rapport du 28 octobre 2016 concernant son entrevue avec le directeur et le directeur adjoint de la direction des Ressources Humaines, que le directeur général adjoint a effectivement eu connaissance des observations du demandeur relatives à l’ordre de détachement projeté, de sorte que les garanties prévues par l’article 9 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 ont été respectées en l’espèce.

Le moyen tiré d’une violation dudit article est dès lors à rejeter comme n’étant pas fondé.

Quant au reproche du demandeur que l’ordre de détachement constituerait en fait une sanction disciplinaire déguisée, violant les articles 31 et suivants de la loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la Force Publique, il y a lieu de rappeler que le juge administratif ne s’arrête pas à la lettre de la décision prise par le directeur général adjoint, mais lui restitue, s’il y a lieu, sa véritable qualification, pour sanctionner, le cas échéant, l’absence de garanties disciplinaires. Le tribunal doit ainsi s’interroger sur les effets de la décision sur la situation professionnelle de l’intéressé et sur ses motifs.

D’après les termes employés par le directeur général adjoint dans sa décision précitée du 31 octobre 2016 portant détachement du demandeur, celle-ci s’analyse en ordre de détachement provisoire qui peut être décidé s’il s’inscrit soit dans l’intérêt du service dans 4 Cour adm, 5 mai 2015, n°35722C du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu 8lequel la nouvelle affectation doit être faite, le service d’accueil, soit en celui du service où le fonctionnaire était affecté avant son détachement, étant précisé qu’un détachement n’est par nature que temporaire, contrairement à un changement d’affectation ou de fonction qui est censé être opéré à titre définitif5.

Il y a encore lieu de rappeler que l’analyse du tribunal est à mener avec d’autant plus de circonspection dans l’hypothèse où ce sont les mêmes faits qui se trouvent à la base à la fois de l’ordre de détachement prononcé et de l’instruction disciplinaire déclenchée et où les deux procédures se trouvent intimement liées dans le temps. Ces deux dernières hypothèses se trouvent vérifiées en l’espèce, comme il vient d’être relevé ci-avant.

Il échet encore de relever, tel qu’avancé par le demandeur, que la loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la Force Publique ne prévoit pas la possibilité de détachement d’un fonctionnaire faisant l’objet d’une instruction disciplinaire6, ce alors même quelques puissent être sur un plan pragmatique les mérites de pareille mesure. Cependant, le point 6 de l’article 19 de la même loi prévoit au titre des sanctions pour les membres de carrière de la force publique, le déplacement, en précisant que cette mesure consiste ou bien dans un changement de résidence ou bien dans un changement d’emploi avec ou sans changement de résidence.

Dans le cas particulier d’un ordre de détachement provisoire prononcé parallèlement ou dans le contexte immédiat de l’ouverture d’une instruction disciplinaire, basés l’un et l’autre, sur les mêmes faits, mais également de manière générale pour tout ordre de détachement prononcé dans le contexte d’une instruction disciplinaire, se pose dès lors la question si l’ordre de détachement prononcé ne s’analyse pas en une sanction disciplinaire déguisée au vu notamment de la proximité des effets des deux mesures.

Il y a finalement lieu de rappeler que la décision prise constitue une sanction disciplinaire à partir du moment où sa nature est essentiellement répressive en ce sens qu’elle a pour objet de punir le manquement du fonctionnaire à l’une de ses obligations professionnelles7.

En l’espèce, il n’est pas contesté en cause et il se dégage encore des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que le travail au sein du commissariat de proximité de … a été marqué, depuis un certain temps, par des retards importants dans le traitement et le suivi des dossiers, Monsieur … attribuant les retards dans le traitement des dossiers au comportement de travail général et aux congés de maladies prolongés d’un agent de police, ainsi qu’au manque d’effectifs général dudit commissariat8, tandis que deux agents de police font état 5 Cour adm. 3 juillet 2014, n° 33840C du rôle, www.jurad.etat.lu 6 Lorsqu’une instruction disciplinaire est déclenchée, la loi du 16 avril 1979 ne prévoit, au titre de mesures conservatoires pouvant être prises à l’encontre du fonctionnaire faisant l’objet de pareilles instructions, que la seule suspension. Cette mesure comprend nécessairement que le fonctionnaire suspendu est appelé à ne pas exercer ses fonctions pendant tout le cours de la procédure jusqu’à la décision définitive, tout en restant cependant entièrement rémunéré. La suspension s’entend en tant que régime de protection à la fois du fonctionnaire faisant l’objet d’une instruction disciplinaire et du service dont il relève, et ce, pendant toute la procédure disciplinaire.

7 Trib. adm. 16 février 1998, n° 10264 du rôle, confirmé par Cour adm. 2 juillet 1998, n° 10636C du rôle, Pas.

adm. 2017, V° Fonction publique, n°172 et les autres références y citées.

8 Courrier intitulé « Brm.- » du 21 septembre 2015 de Monsieur … adressé au Commissaire en Chef … ;

Courrier intitulé « Brm.- » du 27 octobre 2016 de Monsieur … adressé au directeur des Ressources Humaines ;

Rapport n° … du 27 avril 2016 ; Audition de Monsieur … du 10 octobre 2016.

9d’un manque d’organisation et de gestion des dossiers dans le chef du demandeur9, raison pour laquelle une procédure disciplinaire a été intentée à l’encontre de ce dernier.

Il ressort ensuite de la décision litigieuse, et des explications circonstanciées du délégué du gouvernement que l’instruction disciplinaire intentée à l’encontre du demandeur a pour objet de découvrir les causes du dysfonctionnement au sein du commissariat de proximité de … et d’y remédier. Dans la mesure où d’éventuelles irrégularités commises dans la gestion des heures de travail, telles que reprochées à Monsieur … par certains agents de police dudit commissariat, sont susceptibles d’avoir une répercussion sur le bon fonctionnement du commissariat, il a été décidé de l’écarter temporairement dudit commissariat.

Force est dès lors au tribunal de retenir qu’en détachant le demandeur du commissariat de proximité de …, le directeur général adjoint a pris, tel que cela a été retenu ci-dessus, une mesure temporaire et provisoire. Cette mesure ne s’analyse point en une sanction disciplinaire au sens des dispositions de l’article 29 et suivants de la loi du 16 avril 1979 sur la discipline dans la Force Publique, qui aurait pour objet de punir un manquement du demandeur, mais elle constitue une mesure à caractère conservatoire, afin de permettre de déterminer les causes du dysfonctionnement au sein du commissariat et d’éviter, en attendant le résultat de l’instruction disciplinaire diligentée contre le demandeur, que sa présence ne risque, le cas échéant, de troubler le fonctionnement de son service d’origine, marqué par des retards importants dans le traitement et suivi des dossiers.

Il s’ensuit que la mesure litigieuse ne s’analyse pas en une sanction disciplinaire déguisée, mais constitue une simple mesure d’organisation interne de la police grand-ducale, dans l’intérêt du service, tel qu’avancé par le directeur général adjoint, qui permet à suffisance de justifier la mesure prise, sans qu’une erreur manifeste d’appréciation ou une contradiction des motifs lui puisse être reprochée. A cet égard, il échet encore de souligner que l’arrêt de la Cour administrative, cité à plusieurs reprises par le demandeur, dans lequel l’analyse des faits ayant amené la Cour à retenir que « dans le contexte précis de ce cas, l’ordre de déplacement s’analyse en réalité en une mesure conservatoire d’ordre disciplinaire », étant donné que « dans l’esprit exprimé de l’auteur de la mesure […] l’intéressé apparaît d’ores et déjà comme étant coupable des faits lui reprochés à la base de l’instruction disciplinaire parallèlement menée, dès avant sa clôture et le résultat qu’elle sera amenée à dégager 10», n’est pas transposable au cas de Monsieur …, dans la mesure où, en l’espèce, le directeur général adjoint n’a pas pris position, dans la décision litigieuse, par rapport aux fautes individuelles éventuellement commises par l’un ou l’autre membre du commissariat de proximité de … à l’origine de son dysfonctionnement.

En ce qui concerne ensuite les conséquences du détachement sur la situation du demandeur, examinées dans le cadre du reproche, selon lequel la mesure serait disproportionnée, force est de prime abord de constater qu’il ne ressort d’aucun élément du dossier que les droits statutaires du demandeur aient été affectés par la décision de détachement litigieuse. Plus particulièrement, il ne se dégage pas des éléments du dossier que le rang ou la carrière du demandeur aient été affectés.

9 Audition de Monsieur … du 10 octobre 2016 ; Rapport n° … de Monsieur ….

10 Cour adm. 3 juillet 2014, n° 33840C du rôle, www.jurad.etat.lu 10S’il est indéniable que les missions quotidiennes du demandeur dans son service d’origine divergent de celles qu’il est amené à effectuer dans le service dans lequel il est détaché, ce constat à lui seul n’est pas suffisant pour caractériser des circonstances particulières permettant de retenir une modification importante et défavorable, voire disproportionnée, de la vie professionnelle d’un agent de la force publique. La seule circonstance, non établie en cause pour encore être contestée par la partie étatique, de devoir travailler en trois roulements et se trouver de ce fait dans l’impossibilité de s’occuper de son enfant mineur, ne saurait être considérée comme disproportionnée par rapport aux gênes à la vie privée et familiale incombant à d’autres agent de la force publique soumis aux nécessités de la continuité du service, le délégué du gouvernement ayant précisé à cet égard que Monsieur … serait uniquement appelé à travailler de 7 heures à 15 heures et de 11 heures à 19 heures, et qu’il serait autorisé par le chef du Centre d’Intervention National à organiser ces plages afin de pouvoir s’occuper de sa fille, âgée de 17 ans.

Le moyen ayant trait à la proportionnalité de la mesure prise est partant à rejeter pour ne pas être fondé.

L’ordre de détachement litigieux doit dès lors être qualifié de mesure d’organisation interne temporaire, provisoire et conservatoire, motivée par des considérations liées au seul intérêt du service d’origine et ne pouvant pas être qualifiée, en l’espèce, de sanction administrative déguisée ni de disproportionnée.

Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent et en l’absence d’autres moyens que le recours sous examen est à rejeter pour ne pas être fondé.

Le demandeur sollicite finalement, sur base de l’article 35 de la loi modifiée du 21 juin 1999, le bénéfice de l’effet suspensif du recours pendant le délai et l’instance d’appel, au motif que l’exécution de la décision déférée risquerait de lui causer un préjudice grave et définitif.

Si l’article 35 de la loi du 21 juin 1999 dispose certes : « […] si l’exécution de la décision attaquée risque de causer au requérant un préjudice grave et définitif, le tribunal peut, dans un jugement tranchant le principal ou une partie du principal, ordonner l’effet suspensif du recours pendant le délai et l’instance d’appel », cet article, lequel constitue une dérogation explicite apportée au principe figurant à l’article 45 de la même loi, selon lequel :

« […] pendant le délai et l’instance d’appel, il est sursis à l’exécution des jugements ayant annulé ou réformé des décisions attaquées », est à appliquer conjointement avec l’article 45 précité, de sorte à ne trouver application que dans le cadre d’un jugement ayant annulé ou réformé une décision11.

Dès lors, cette demande est à rejeter compte tenu de l’issue du litige, le tribunal n’étant pas amené à sanctionner la décision déférée.

Au vu de l’issue du litige, il n’y a pas non plus lieu de faire droit à la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure de 1.000.-€, telle que sollicité par le demandeur sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999.

11 Trib. adm., 19 mars 2013, n° 30057 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu ; Voir également en ce sens Trib.

adm. prés. 29 octobre 1999, n°11587 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Procédure Contentieuse, n° 494, et l’autre référence y citée.

11 Par ces motifs, le tribunal administratif, troisième chambre, statuant contradictoirement ;

se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ;

reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;

au fond, le dit non justifié, partant en déboute ;

rejette la demande introduite sur base de l’article 35 de la loi du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives ;

rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;

condamne le demandeur aux frais.

Ainsi jugé et prononcé l’audience publique du 16 janvier 2018 par:

Thessy Kuborn, vice-président, Paul Nourissier, premier juge, Géraldine Anelli, juge, en présence du greffier Judith Tagliaferri.

s. Judith Tagliaferri s. Thessy Kuborn Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 16 janvier 2018 Le greffier du tribunal administratif 12

Source :

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Origine de la décision

Formation : Troisième chambre
Date de la décision : 16/01/2018
Date de l'import : 12/12/2019

Fonds documentaire ?:

Interview de JP Jean secrétaire général de l’AHJUCAF dans « Le Monde du droit » sur l’accès à la jurisprudence francophone.


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