Tribunal administratif Numéro 40012 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 août 2017 Chambre de vacation Audience publique extraordinaire du 16 août 2017 Recours formé par Madame ….., …., contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de rétention administrative (art. 120, L. 29.8.2008)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 40012 du rôle et déposée le 10 août 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Nour E. HELLAL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame ….., née le …. à ….
(Espagne), de nationalité espagnole, actuellement retenue au Centre de rétention de Findel, tendant à l’annulation sinon à la réformation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 4 août 2017 ordonnant son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de la décision en question ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 août 2017 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 août 2017 par Maître Nour E. HELLAL pour compte de sa mandante ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 août 2017 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Nour E. HELLAL, et Madame le délégué du gouvernement en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 août 2017.
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En date du 22 juin 2017, un procès-verbal N° SPJ-11-2017-61225-3 a été dressé par la police grand-ducale, Service de Police Judiciaire, Section Criminalité générale, à l’encontre de Madame ….. pour les faits suivants « harcèlement obsessionnel envers des membres diplomatiques de l’Ambassade d’Espagne ».
En date du 4 août 2017, Madame ….. se vit notifier en mains propres une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile, désigné ci-après par « le ministre », datée du 21 juillet 2017, lui retirant le droit de séjour permanent tout en lui interdisant l’entrée sur le territoire pour une durée de trois ans et lui ordonnant de quitter le territoire sans délai.
A la même date, elle se fit notifier un arrêté du ministre du même jour, ordonnant son placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification, ledit arrêté étant libellée comme suit :
« (…) Vu les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu le procès-verbal no SPJ-11-2017-61225-3 du 21 juillet 2017 établi par la Police grand-ducale, unité Service de la Police Judicaire Section-Criminalité générale;
Vu ma décision refusant le droit de séjour permanent du 21 juillet 2017, comportant une interdiction d’entrée sur le territoire de trois ans ;
Attendu qu'il existe un risque de fuite dans le chef de l'intéressée, alors qu'elle ne dispose pas d'une adresse au Grand-Duché de Luxembourg;
Attendu que l’interessée constitue par son comportement personnel une menace grave pour l’ordre public aux termes de l’article 30 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration ;
Attendu par conséquent que les mesures moins coercitives telles qu'elles sont prévues par l'article 125, paragraphe (1), points a), b) et c) de la loi modifiée du 29 août 2008 précitée ne sauraient être efficacement appliquées ;
Considérant que l'éloignement du territoire luxembourgeois de l'intéressé était prévu pour le 3 août 2017 ;
Considérant que l'exécution de la mesure d'éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches; (…) ».
Par requête déposée le 10 août 2017 au greffe du tribunal administratif, Madame ….. a fait introduire un recours en annulation sinon en réformation de la décision de placement en rétention précitée du 4 août 2017.
Quand bien même une partie ait formulé un recours en annulation à titre principal et un recours en réformation à titre subsidiaire, le tribunal a l’obligation d’examiner en premier lieu la possibilité d’exercer un recours en réformation contre la décision critiquée, alors qu’en vertu de l’article 2 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation n’est possible qu’à l’égard des décisions non susceptibles d’un autre recours d’après les lois et règlements.
Etant donné que l’article 123, paragraphe (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l’immigration, désignée ci-après par « la loi du 29 août 2008 », institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours en réformation introduit à titre subsidiaire qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit à titre principal.
A l’appui de son recours et en fait, la demanderesse considère que la décision critiquée serait d’une exceptionnelle gravité alors qu’elle ébranlerait « l’esprit et le texte » du règlement (UE) 2016/399 du Parlement Européen et du Conseil du 9 mars 2016 concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), lequel devrait garantir l’espace européen comme une aire de libre circulation, de résidence et d’établissement à tous les ressortissants de pays membres de l’Union Européenne.
Elle fait encore plaider que la décision aurait été prise de façon inique, hâtive et disproportionnée, la demanderesse contestant constituer une menace pour l’ordre et la sécurité publique, et encore moins pour la sûreté de l’État, en relevant notamment l’absence de toute charge ou citation en justice à son encontre.
En droit, la demanderesse soulève tout d’abord l’absence de motivation de la décision critiquée, en se prévalant de l’obligation de motivation inscrite tant à l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, ci-après désigné par « le règlement-grand-ducal du 8 juin 1979 », que, plus spécifiquement, aux articles 27, 30 et surtout 109 de la loi du 29 août 2008, lesquels prévoiraient une obligation de motivation renforcée lorsqu’une décision de placement en rétention repose sur des motifs d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique. Or, en l’espèce, la décision ministérielle ne serait pas valablement motivée alors qu’elle se contenterait de faire référence à des points évoqués en filigrane sans aucune autre forme de précision, la demanderesse réitérant son argumentation selon laquelle elle ne serait pas impliquée dans une affaire de grand banditisme, de trafic de stupéfiants ou de terrorisme.
La demanderesse fait ensuite valoir que la loi du 29 août 2008 et plus particulièrement ses articles 120, 111, 116 à 118 ne permettrait pas le placement en rétention d’un ressortissant de l’Union européenne, de sorte qu’il y aurait une violation de la loi.
La demanderesse conclut encore à une violation de la loi du 29 août 2008, en soulignant que les faits lui reprochés, à savoir d’avoir manifesté devant l’ambassade d’Espagne, seraient à qualifier de très mineurs au regard des standards requis pour apprécier in concreto ce que représentent des atteintes graves à l’ordre public ou à la sécurité publique, alors qu’il n’y aurait eu ni attroupement de personnes, ni troubles graves.
Dans le même ordre d’idées, elle conclut au caractère illégal de la décision attaquée, alors qu’il serait manifeste que la qualification de l’atteinte grave à l’ordre public retenue en l’espèce serait erronée, la demanderesse requérant estimant dès lors que le ministre, en faisant application de l’article 30 de la loi du 29 août 2008, aurait usé de façon totalement excessive de son droit d’ordonner un placement en rétention.
Dans son mémoire en réplique, la demanderesse rappelle que les dispositions des articles 111,120 à 123 et 125(1) de la loi du 29 août 2008 sur base desquelles elle aurait été placée en rétention ne s’appliqueraient pas aux ressortissants communautaires.
Elle précise que le chapitre 4 de la loi du 29 août 2008 lui permettrait de bénéficier d’un délai spécial pour s’établir dans un autre pays en cas de retrait du droit de séjour ou d’éloignement du territoire, de sorte que l’article 120 de la loi du 29 août 2008 ne s’appliquerait pas au cas d’espèce.
Elle conteste encore le caractère de gravité du trouble à l’ordre public par elle commis et fait remarquer à ce titre que l’article 30(2) de la loi du 29 août 2008 exigerait comme motif grave de sécurité publique une condamnation définitive à une peine privative de liberté d’au moins cinq ans, condition qui ne serait pas remplie en l’espèce. Il reviendrait d’ailleurs à l’autorité judiciaire seule d’apprécier le caractère de gravité de l’atteinte à l’ordre public, l’autorité administrative ayant dès lors agi par excès de pouvoir.
Finalement, elle soulève une violation de sa liberté individuelle en se basant sur l’article 12 de la Constitution.
Le délégué du gouvernement estime pour sa part que la décision de placement en rétention serait justifiée en fait et en droit, de sorte que la demanderesse serait à débouter de son recours.
A titre préliminaire, le tribunal relève que la plupart des griefs formulés par la demanderesse ne visent pas la décision de rétention, objet du présent litige, mais concernent la décision de retour du 21 juillet 2017, ayant fait l’objet d’un recours distinct et au sujet duquel une ordonnance de référé est intervenue 14 août 2017, rejetant la requête en obtention d’une mesure provisoire y relative.
Aussi, dans la mesure où les différents moyens de la demanderesse viseraient à empêcher son éloignement, il convient de souligner que si une décision d’éloignement, respectivement de refus de séjour est certes à la base d’une mesure de rétention litigieuse, elle constitue néanmoins une décision administrative distincte de la mesure de placement, de sorte que sa légalité ne saurait être examinée dans le cadre d’un recours limité à l’analyse du bien-
fondé de l’arrêté de placement.
Etant donné que le présent recours ne concerne que la décision portant placement en rétention, le tribunal se contentera de n’analyser que les moyens y relatifs, en faisant abstraction de tous les autres moyens invoqués par la demanderesse, non pertinents par rapport à l’objet du présent recours, notamment celui par lequel elle conteste constituer un trouble à l’ordre public, une mesure de rétention sur base de l’article 120 de la loi du 29 août 2008 n’étant pas conditionnée par un tel constat. A cet égard, le tribunal constate que seuls trois moyens pertinents quant à la décision de placement en rétention ont été soulevés par la demanderesse et seront étudiés par la suite, à savoir le défaut de motivation de la décision, la question de l’applicabilité des dispositions relatives au placement en rétention aux ressortissants de l’Union européenne ainsi que la question de la conformité de la décision déférée à l’article 12 de la Constitution.
Cela étant, quant au premier moyen reposant sur un défaut formel d’indication des motifs, respectivement d’une insuffisance des motifs, il est vrai qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979, une décision administrative doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, dans les seules hypothèses énumérées de manière limitative à l’alinéa 2 dudit article 6. Or, le cas d’espèce sous examen ne tombe dans aucune des hypothèses ainsi énumérées, de sorte qu’une violation de l’article 6 alinéa 2 précité ne saurait être retenue. Il en est de même en ce qui concerne les articles 27, 30 et 109 de la loi du 29 août 2008 qui ne concernent pas les arrêtés de mise en rétention administrative. Comme il n’existe en outre aucun autre texte légal ou réglementaire exigeant l’indication des motifs se trouvant à la base d’une décision administrative ordonnant un placement en rétention, sans demande expresse de l’intéressé, le moyen sous examen doit être rejeté pour ne pas être fondé.
Ensuite, en ce qui concerne le moyen de la demanderesse selon laquelle les dispositions permettant au ministre de placer une personne en rétention ne s’appliqueraient pas à un ressortissant de l’Union européenne, il convient de souligner que les articles 119 et suivants de la loi du 29 août 2008 visent indistinctement « l’étranger », notion définie à l’article 3 a) de la même loi comme suit : « toute personne qui ne possède pas la nationalité luxembourgeoise, soit qu’elle possède à titre exclusif une autre nationalité, soit qu’elle n’en possède aucune ». Il en résulte que la notion d’étranger ne distingue pas entre citoyen communautaire et assimilé, d’un côté, et ressortissant d’un Etat tiers, de l’autre côté.
Par ailleurs, le droit communautaire et, plus particulièrement, le droit à la liberté de circulation ne s'opposent pas à une mesure de placement préalable à une mesure d'éloignement légalement prise sur base de la réglementation spéciale applicable aux ressortissants communautaires1, étant donné que cette dernière admet notamment à travers les articles 27 et 30 de la loi du 29 août 2008 l’éloignement des ressortissants communautaires notamment pour des raisons d’ordre public, lesquelles raisons d’ordre public seront examinées dans le cadre de la décision d’éloignement qui ne fait pas l’objet du présent recours.
Ce moyen n’est dès lors pas fondé.
Concernant finalement la mise en cause générale de la légalité de la décision, il convient de relever qu’aux termes de l’article 120, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008: « Afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement en application des articles 111, 116 à 118 (…), l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée, à moins que d’autres mesures moins coercitives telles que prévues à l’article 125, paragraphe (1), ne puissent être efficacement appliquées. Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. (…) » En vertu de l’article 120, paragraphe (3), de la loi du 29 août 2008 : « La durée de la rétention est fixée à un mois. La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. (…) » L’article 120, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite notamment la mise à disposition de documents de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et que des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères notamment en vue de l’obtention d’un accord de reprise en charge de l’intéressé. Elle nécessite encore l’organisation matérielle du retour, en ce sens qu’un moyen de transport doit être choisi et que, le cas échéant, une escorte doit être organisée. C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la 1 trib. adm. 7 mai 2003, n° 16361 du rôle, Pas. adm. 2017, V° Etrangers, n° 702 et l’autre référence y citée.
possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour une durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite.
Le tribunal se doit de constater que la demanderesse ne formule aucun moyen de droit critiquant d’une manière ou d’une autre l’application par le ministre de l’article 120 de la loi du 29 août 2008, ne situant son argumentation d’aucune manière par rapport à ce cadre légal déterminé, mais qu’elle entend critiquer à travers la décision de rétention et son recours s’y rapportant, la décision du ministre, datée du 21 juillet 2017, lui ayant retiré le droit de séjour permanent tout en lui interdisant l’entrée sur le territoire pour une durée de trois ans et ordonnant de quitter le territoire sans délai, laquelle fait d’ores et déjà l’objet d’une requête déposée le 10 août 2017 et inscrite sous le numéro 40008. Or, comme relevé ci-avant, le recours tel que déféré au tribunal ne porte que sur la décision portant placement en rétention de la demanderesse, et non sur la décision ayant procédé au retrait de son titre de séjour et lui ayant, en conséquence, ordonné de quitter ce même territoire sans délai, tout en lui ayant par ailleurs opposé une interdiction d’entrée pour une durée de 3 ans.
Finalement, concernant le moyen tiré de la non-conformité de la décision déférée à l’article 12 de la Constitution, force est au tribunal de rappeler que l’article 12 de la Constitution dispose que « (…) nul ne peut être arrêté ou placé que dans les cas prévus par la loi et dans la forme qu’elle prescrit (…) ».
Or l’article 120 de la loi du 29 août 2008 donne expressément compétence au ministre ayant l’immigration dans ses attributions de prendre une décision relative au placement d’une personne2et il a été retenu ci-avant que, faute d’avoir formulé un quelconque moyen y relatif, la demanderesse est restée en défaut d’établir que les conditions dudit article 120 ne sont pas remplies, de sorte que le moyen sous examen est à rejeter.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en l’état actuel du dossier et compte tenu des moyens figurant dans la requête introductive d’instance, le tribunal ne saurait utilement mettre en cause ni la légalité, ni le bien-fondé de la décision déférée.
Il s’ensuit que le recours sous analyse est à rejeter comme non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, chambre de vacation, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours subsidiaire en réformation recevable ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours principal en annulation ;
condamne la demanderesse aux frais.
2 trib. adm. 2 février 2009, n°25309 du rôle, Pas.adm. 2017, V° Etranger, n°677, et autres références y citées Ainsi jugé par :
Olivier Poos, premier juge, Daniel Weber, juge Anne Foehr, attaché de justice délégué, et lu à l’audience publique extraordinaire du 16 août 2017 à 15.00 heures par le premier juge, en présence du greffier Michèle Hoffmann.
s. Michèle Hoffmann s. Olivier Poos Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 16/8/2017 Le Greffier du Tribunal administratif 7
