Tribunal administratif N° 37537 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 18 février 2016 2e chambre Audience publique du 27 mars 2017 Recours formé par Madame ….., ….., contre une « décision » du gouvernement en conseil, contre une décision du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat et contre l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015 concernant la constitution d’une zone de réserves foncières à ….., en matière d’acte administratif à caractère réglementaire
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 37537 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 18 février 2016 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame ….., demeurant à L-….., tendant à l’annulation (1) d’une « décision » du gouvernement en conseil du 8 mai 2015 portant adoption d’un projet d’arrêté grand-ducal concernant la constitution d’une zone de réserves foncières à ….. ;
(2) de l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015 concernant la constitution d’une zone de réserves foncières à ….., (3) d’une déclaration de zone de réserves foncières, faite le 16 septembre 2014 par le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, concernant des fonds sis à ….. ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice suppléant Laura Geiger, en remplacement de l’huissier de justice Carlos Calvo, les deux demeurant à Luxembourg, du 22 février 2016 portant signification de cette requête à l’administration communale d’….., représentée par son collège des bourgmestre et échevins actuellement en fonctions, ayant sa maison communale à L-…., et à l’établissement public Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, représenté par le président de son comité-directeur actuellement en fonctions, établi et ayant son siège à L-2155 Luxembourg, 74, Mühlenweg ;
Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 avril 2016 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale d’….. ;
1 Vu la constitution d’avocat déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 avril 2016 par la société anonyme AMMC Law S.A., inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, représentée par Maître Christophe Maillard, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 13 mai 2016 ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 18 mai 2016 par Maître Steve Helminger, préqualifié, pour le compte de l’administration communale d’….., lequel mémoire a été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat aux litismandataires de la demanderesse et du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif le 23 mai 2016 par la société anonyme AMMC Law S.A., préqualifiée, pour le compte du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, lequel mémoire a été notifié le 20 mai 2016 par acte d’avocat à avocat aux litismandataires de la demandereresse et de l’administration communale d’….. ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 16 juin 2016 par Maître Georges Krieger, préqualifié, pour le compte de la demanderesse, lequel mémoire a été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat aux litismandataires de l’administration communale d’….. et du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 septembre 2016 ;
Vu le mémoire en duplique déposé le 15 septembre 2016 au greffe du tribunal administratif par la société anonyme AMMC Law S.A., préqualifiée, pour le compte du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, lequel mémoire a été notifié le même jour par acte d’avocat à avocat aux litismandataires de la demanderesse et de l’administration communale d’….. ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les actes attaqués ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Steve Helminger, Maître Emmanuelle Priser, en remplacement de Maître Christophe Maillard, et Monsieur le délégué du gouvernement Yves Huberty en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 janvier 2017.
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2Le 16 septembre 2014, le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, ci-après désigné par « le Fonds », déclara zone de réserves foncières un ensemble de terrains sis à ….., au quartier dit « ….. », inscrits au cadastre de la commune d’….., à la section A d’….., sur base des articles 97 à 102 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 ».
Par courrier recommandé du 26 septembre 2014, le président du comité-directeur du Fonds s’adressa à « Madame et Monsieur …. », au sujet de « [leurs] parcelles en copropriété no. ….. pour 1/2 et no. ….. pour 1/2 sises à ….., section A d’….. », pour les informer de la susdite déclaration et de la procédure subséquente, telle que prévue par les dispositions légales susmentionnées.
Par courrier recommandé de son litismandataire du 28 octobre 2014, Madame …., déclarant agir en sa qualité de co-indivisaire à raison de 50 pourcents des parcelles inscrites au cadastre de la commune d’….., section A d’….., sous les numéros ….. et ….., ci-après désignées par « les parcelles n° ….. et n° ….. », fit introduire auprès du président du comité-directeur du Fonds une réclamation à l’encontre du susdit projet de constitution d’une zone de réserves foncières.
Lors de sa séance du 8 mai 2015, le gouvernement en conseil adopta « (…) le projet d’arrêté grand-ducal concernant la constitution d’une zone de réserves foncières à ….. (quartier « ….. ») par le Fonds (…) ».
Le 1er décembre 2015, le Conseil d’Etat avisa ledit projet d’arrêté grand-ducal.
La constitution de ladite zone de réserves foncières fut approuvée et déclarée d’utilité publique par l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015 concernant la constitution d’une zone de réserves foncières à ….., ci-après désigné par « l’arrêté grand-
ducal du 16 décembre 2015 », ledit arrêté étant libellé comme suit :
« (…) Art. 1er. La constitution par le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, dénommé ci-après le «Fonds», d’une zone de réserves foncières au lieu-dit «…..», est approuvée et déclarée d’utilité publique.
Art. 2. Cette zone de réserves foncières comprend les parcelles de terrains inscrites au cadastre, section A de ….., sous les numéros ……………………………………..
Art. 3. Le Fonds est autorisé à poursuivre l’acquisition ou l’expropriation des terrains visés à l’article 2.
Pour autant que de besoin, les mêmes parcelles seront expropriées conformément au titre III de la loi modifiée du 16 août 1967 ayant pour objet la création d’une grande voirie de communication et d’un fonds des routes. Les mesures préparatoires relatives à l’expropriation ont été régulièrement accomplies.
3Art. 4. La prise de possession des parcelles sera réalisée endéans un délai de cinq ans par le Fonds. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 18 février 2016, Madame ….. a fait introduire un recours tendant à l’annulation (i) de la « décision » du gouvernement en conseil du 8 mai 2015 portant adoption du projet d’arrêté grand-ducal concernant la constitution de la susdite zone de réserves foncières à ….., (ii) de l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015 et (iii) de la déclaration de zone de réserves foncières, faite le 16 septembre 2014 par le Fonds.
Force est au tribunal de constater que les actes déférés ont pour objet la soumission de l’ensemble des parcelles concernées au régime juridique de la zone de réserves foncières, tel que prévu par les articles 97 et suivants de la loi du 19 juillet 2004, quels qu’en soient les propriétaires. En revêtant ainsi un caractère général et impersonnel, ces actes sont de nature règlementaire.1 Il s’ensuit qu’en application de l’article 7 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, un recours en annulation a, a priori, valablement pu être introduit à l’encontre des actes en question.
Le délégué du gouvernement soulève l’irrecevabilité du recours en ce qu’il vise la susdite « décision » du gouvernement en conseil du 8 mai 2015, ainsi que la déclaration de zone de réserves foncières, faite le 16 septembre 2014 par le Fonds, au motif qu’il s’agirait de simples actes préparatoires, non susceptibles de recours devant le tribunal administratif.
La demanderesse n’a pas pris position quant à ce moyen d’irrecevabilité.
L’acte administratif susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux doit constituer une véritable décision de nature à faire grief, c’est-à -dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de celui qui réclame. N’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision.2 Aux termes de l’article 97 de la loi du 19 juillet 2004, « (…) Le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat, après délibération du comité-directeur, est (…) habilité à déclarer zones de réserves foncières un ensemble de terrains destinés à servir soit à la réalisation de logements des infrastructures et services complémentaires du logement, soit à la réalisation de constructions abritant des activités compatibles avec l’habitat. (…) ».
1 En ce sens : R. Ergec et F. Delaporte, Contentieux administratif luxembourgeois, Pas. adm. 2016, n° 33.
2 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 19 février 1998, n° 10263C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n° 57 et les autres références y citées.
4 L’article 98 de la même loi prévoit que « Dans les trente jours qui suivent la déclaration visée à l’article 97, le projet est déposé au secrétariat des communes sur le territoire desquelles se trouvent les terrains concernés.
Le public en est informé par voie d’affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et par annonce dans au moins quatre quotidiens publiés et imprimés au Grand-Duché de Luxembourg.
Conjointement avec cette publication, les propriétaires, nus-propriétaires, usufruitiers et emphytéotes concernés sont avertis par lettre recommandée qui les informe des dispositions du présent chapitre.
La déclaration et le projet pourront être consultés par le public à la maison communale dans un délai de trente jours à compter de la publication du dépôt prévu à l’alinéa 2. ».
En vertu de l’article 99 de la loi du 19 juillet 2004, « Dans le délai de trente jours visé à l’article 98, alinéa 4, les observations et objections contre le projet doivent, sous peine de forclusion, être présentées par lettre recommandée au (…) président du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat. », l’article 100 de la même loi prévoyant qu’« A l’expiration de ce délai, (…) le président du Fonds pour le développement du logement et de l’habitat [transmet] les pièces avec les observations éventuelles aux ministres ayant respectivement l’Intérieur et le Logement dans leurs attributions.
Après délibération du Gouvernement en conseil, le dossier complet est transmis au Conseil d’Etat qui est obligatoirement entendu en son avis. ».
Finalement, aux termes de l’article 101 de ladite loi du 19 juillet 2004, « Un arrêté grand-ducal approuve la constitution de la zone de réserves foncières et en déclare l’utilité publique. (…) ».
Il suit de ces dispositions légales que la constitution d’une zone de réserves foncières à l’initiative du Fonds intervient sur déclaration de ce dernier, approuvée par un arrêté grand-ducal, pris sur avis du Conseil d’Etat, lequel intervient après une délibération du gouvernement en conseil.
La déclaration de constitution d’une zone de réserve foncière par le Fonds constitue, dès lors, un acte soumis à tutelle d’approbation. Un tel acte est juridiquement valable, mais son exécution est soumise à la condition suspensive de l’approbation3, étant encore précisé qu’en matière de tutelle administrative, la décision d’approbation de l’autorité tutélaire et l’acte approuvé constituent à la base deux actes juridiques distincts.4 3 A. Buttgenbach, Manuel de Droit administratif, Bruxelles, Larcier, deuxième édition, 1959, n° 157, p.
149.
4 Trib. adm., 21 février 2000, n° 11434 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Tutelle administrative, n° 20 et l’autre référence y citée.
5Il s’ensuit qu’avant l’approbation, l’acte soumis à tutelle n’est pas susceptible de recours, en ce qu’il ne fait pas encore grief5, tandis que l’acte approuvé constitue une décision administrative susceptible de recours6.
Il suit des considérations qui précèdent que, contrairement à ce que soutient le délégué du gouvernement, la déclaration de constitution d’une zone de réserve foncière par le Fonds, approuvée par l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015, constitue, non pas un simple acte préparatoire, mais un acte administratif susceptible de recours, de sorte que sur ce point, le moyen d’irrecevabilité sous examen encourt le rejet.
La conclusion inverse s’impose en ce qui concerne la délibération du gouvernement en conseil du 8 mai 2015. En effet, cette délibération, qui, en application de l’article 100, précité, de la loi du 19 juillet 2004, précède la transmission du projet d’arrêté grand-ducal au Conseil d’Etat, pour avis, ne produit pas, en elle-même des effets juridiques, mais ne fait que préparer l’adoption ultérieure de l’arrêté grand-ducal approuvant la déclaration du Fonds, de sorte à ne constituer qu’un simple acte préparatoire. Le recours est partant irrecevable pour autant qu’il est dirigé contre la délibération du gouvernement en conseil du 8 mai 2015.
Le Fonds soulève l’irrecevabilité du recours, pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de la demanderesse, en contestant sa qualité de propriétaire des parcelles n° ….. et n° …… A cet égard, il fait valoir que s’il est certes exact que dans son courrier, précité, du 28 octobre 2014, la demanderesse aurait affirmé être propriétaire indivisaire à raison de 50 pourcents desdites parcelles, en précisant que « (…) l’extrait cadastral contien[drait] une erreur en ce qu’il énonce[rait] que Monsieur …. [serait] indivisaire des parcelles précitées. En effet, Monsieur …. est décédé en 2009[, de sorte qu’elle serait] devenue indivisaire des parcelles (…) », elle n’aurait néanmoins fourni aucune preuve de la réalité et de l’étendue de son droit de propriété. Plus particulièrement, elle n’aurait justifié ni de son régime matrimonial, ni de ses droits dans la succession de son époux, ni de l’opposabilité aux tiers de son titre de propriété. Dès lors, elle n’aurait pas établi l’existence, dans son chef, d’un intérêt personnel, direct, né et actuel à agir contre les décisions déférées.
La demanderesse résiste à ce moyen d’irrecevabilité en soutenant que la circonstance selon laquelle son époux, Monsieur ….., décédé en 2009, figurerait toujours sur l’extrait cadastral établi par l’administration du Cadastre et de la Topographie constituerait une erreur purement matérielle. En effet, elle aurait été mariée sous le régime de la communauté universelle, de sorte à avoir hérité des parts indivises des parcelles n° ….. et n° ….. ayant appartenu au défunt. A l’appui de ses explications, elle verse un document intitulé « Déclaration de succession rectificative ….. (+ 07/04/2009 à Luxembourg) », libellé comme suit : « (…) La soussignée : ….., sans état, née à ….. le 5 M.-A. Flamme, Droit administratif, Tome premier, Bruxelles, Bruylant, 1989, n° 60, p. 129 ; Voir aussi :
Cour adm., 6 novembre 1997, n° 10011C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Tutelle administrative, n° 21 et les autres références y citées.
6 A. Buttgenbach, Manuel de Droit administratif, Bruxelles, Larcier, deuxième édition, 1959, n° 158, p.
153.
6…., matricule …., demeurant à L-….. Déclare au Bureau de l’Enregistrement de Luxembourg, à titre rectificatif au sujet de la succession de son conjoint ….., (…) décédé à Luxembourg en date du 7 avril 2009. Que dans la communauté universelle de biens ….., il y a lieu d’ajouter les immeubles suivants : 1) La moitié (1/2) d’une parcelle de terrain sise à ….. et inscrite au cadastre comme suit : Commune d’….., section A d’…… – Numéro ….., lieu-dit « ….. », pré, contenant 41 ares 35 centiares. 2) La moitié (1/2) d’une parcelle de terrain sise à ….. et inscrite au cadastre comme suit : Commune d’….., section A d’…… – Numéro ….., lieu-dit « ….. », pré, contenant 34 ares 50 centiares. Que pour le surplus, la déclarante se réfère à la déclaration de succession primitive. (…) ». Ledit document se termine par la mention manuscrite « Luxembourg le 3.6.20 », suivie d’une signature illisible.
Pour justifier d’un intérêt à agir, il faut pouvoir se prévaloir de la lésion d’un intérêt personnel dans le sens que la réformation ou l’annulation de l’acte attaqué confère au demandeur une satisfaction certaine et personnelle.7 En l’espèce, force est au tribunal de constater que les propriétaires indivisaires des parcelles n° ….. et n° ….. renseignés sur le relevé parcellaire figurant au dossier administratif sont, d’une part, la Ville d’….. et, d’autre part, Monsieur …… S’il n’est pas contesté que ce dernier était l’époux de la demanderesse et qu’il est décédé en 2009, le Fonds remet en cause la qualité d’héritière de Madame ….. quant à la part indivise desdites parcelles ayant appartenu au défunt. Si la demanderesse soutient qu’elle en aurait acquis la propriété suite au décès de son époux et à la liquidation subséquente de leur régime matrimonial de la communauté universelle, force est au tribunal de constater qu’elle ne fournit pas d’éléments de preuve suffisants à l’appui de ses affirmations. En effet, si, aux termes du susdit document, elle a déclaré qu’il y aurait lieu d’ajouter lesdites parcelles « (…) dans la communauté universelle de biens ….. (…) », il ne s’agit cependant que d’une simple affirmation purement unilatérale, dépourvue, en tant que telle, de toute valeur probante. En tout état de cause et même à supposer qu’une déclaration de succession valablement faite – laquelle constitue la base de calcul des droits de succession8, en vertu des dispositions de la loi modifiée du 27 décembre 1817 sur la perception du droit de succession – ait une quelconque valeur probante à l’égard des tiers, quant à la qualité de propriétaire du déclarant quant aux éléments de patrimoine y mentionnés, le tribunal constate qu’en l’espèce, il ne ressort cependant ni du document en question, ni des autres pièces soumises à son appréciation que ledit document aurait effectivement été soumis à l’autorité compétente pour recevoir les déclarations de succession, en l’occurrence l’administration de l’Enregistrement et des Domaines9, plus précisément « (…) le bureau du droit de succession dans le ressort duquel le défunt a eu, dans le Grand-Duché, son dernier domicile (…) »10, de sorte qu’il ne saurait être considéré comme constituant une telle déclaration faite en bonne et due forme. En effet, 7 Trib. adm., 22 octobre 2007, n° 22489 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 8 et les autres références y citées.
8 Voir, sur ce point : R. et M. Watgen, Successions et Donations, Luxembourg, Promoculture, 2e édition, 2002, pt. 180.
9 Ibid..
10 Article 4, alinéa 1er, 1re partie de la loi modifiée du 27 décembre 1817 sur la perception du droit de succession.
7si le document en question comporte un tampon indiquant « (…) reçu le 15.06.2016 (…) », l’identité de l’auteur de cette mention n’est néanmoins pas établie, au vu des éléments se trouvant à la disposition du tribunal.
Dans ces circonstances et face aux contestations du Fonds, le tribunal retient que la demanderesse n’a pas rapporté à suffisance de droit la preuve de sa qualité de propriétaire indivisaire des parcelles n° ….. et n° ….., telle qu’alléguée. Etant donné qu’il n’est ainsi pas établi que la demanderesse tirerait de l’annulation des décisions déférées une satisfaction certaine et personnelle, elle ne justifie pas de l’intérêt à agir requis pour l’introduction d’un recours devant le tribunal administratif. Il s’ensuit que le recours en annulation est également à déclarer irrecevable en ce qu’il vise l’arrêté grand-ducal du 16 décembre 2015 et la déclaration de zone de réserves foncières, faite le 16 septembre 2014 par le Fonds.
Compte tenu de l’issue du litige, la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 5.000,- euros, en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, ci-après désignée par « la loi du 21 juin 1999 », telle que formulée par la demanderesse, est à rejeter.
Il en est de même en ce qui concerne la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure d’un montant de 3.000.- euros, telle que formulée par le Fonds, dans la mesure où celui-ci n’a pas établi qu’il serait inéquitable de laisser à sa charge les frais non compris dans les dépens, le simple fait que le recours ait été déclaré irrecevable, faute pour la demanderesse d’avoir rapporté la preuve d’un intérêt à agir, n’étant pas suffisant à cet égard. La même conclusion s’impose en ce qui concerne l’affirmation du Fonds selon laquelle, outre son intérêt à agir, la demanderesse n’aurait pas prouvé sa qualité, respectivement sa capacité pour agir et n’aurait fait valoir aucun moyen sérieux d’annulation, étant donné, d’une part, que dans une optique d’efficience de traitement du contentieux administratif et fiscal, il n’appartient pas à une juridiction saisie de pousser plus loin que nécessaire l’analyse des questions de droit soulevées par rapport à la recevabilité du recours et au fond du litige, en vue de toiser une demande en allocation d’une indemnité de procédure, dans le cadre d’un recours déclaré irrecevable11 et, d’autre part, qu’au vu des développements détaillés faits par la partie demanderesse dans le cadre de ses mémoires en ce qui concerne tant la recevabilité du recours que le fond du litige, le tribunal ne saurait déceler d’attitude manifestement fautive ou négligente de sa part, qui serait susceptible d’établir l’iniquité requise par l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 en vue de l’octroi d’une indemnité de procédure.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
11 Par analogie : Cour adm., 12 mars 2015, n° 35452C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 974.
8 déclare le recours irrecevable ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 5.000.-
euros, telle que formulée par la demanderesse ;
rejette la demande tendant à l’octroi d’une indemnité de procédure de 3.000.-
euros, telle que formulée par le Fonds pour le développement du logement et de l’habitat ;
condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par:
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Françoise Eberhard, vice-président, Daniel Weber, juge, et lu à l’audience publique du 27 mars 2017 par le premier vice-président, en présence du greffier Goreti Pinto.
s. Goreti Pinto s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 28 mars 2017 Le Greffier du Tribunal administratif 9
