Tribunal administratif Numéro 37248 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 7 décembre 2015 2e chambre Audience publique du 12 janvier 2017 Recours formé par la société à responsabilité limitée ….., …..
contre une décision implicite du ministre de la Justice en matière d’activités privées de gardiennage et de surveillance
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JUGEMENT
Vu la requête, inscrite sous le numéro 37248 du rôle et déposée le 7 décembre 2015 au greffe du tribunal administratif par Maître Daniel Baulisch, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée ……, établie et ayant son siège social à L- …., inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro ….., représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision implicite de rejet du ministre de la Justice se dégageant du silence observé par ce dernier par rapport à sa demande introduite en date du 13 avril 2015 en vue de la délivrance d’une autorisation de gardiennage ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2016 ;
Vu les pièces versées en cause;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître David Casanova en remplacement de Maître Daniel Baulisch et Madame le délégué du gouvernement Stéphanie Linster en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 14 novembre 2016.
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Par courrier du 10 juin 2013, la société à responsabilité limitée ……, désignée ci-après par « la société ….. », introduisit une « demande en vue de l’obtention de l’agrément pour [son] service de gardiennage comme cela est prévu par la loi du 12 novembre 2002 [relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, désignée ci-après par « la loi du 12 novembre 2002 »] » auprès du ministre de la Justice, désigné ci-après par « le ministre ».
En date du 23 décembre 2013, le ministre transmit à la Direction Générale de la Police grand-ducale une demande d’avis concernant la société ….. « quant à la conformité […] [par rapport] aux exigences de la loi et du règlement d’exécution en matière de Gardiennage par rapport aux activités suivantes : 1. Surveillance de biens mobiliers et immobiliers ; 2.
Télésurveillance ».
Le même jour, le ministre pria le Procureur général d’Etat « de bien vouloir [lui] faire tenir son avis quant à l’honorabilité de [Monsieur …..], dans la mesure où ce dernier est prévu à la fonction de gérant de la société de gardiennage […] ».
Par transmis du 24 février 2014 adressé au ministre, le Parquet général fit suivre au ministre l'avis du Parquet près le tribunal d’arrondissement de Diekirch du 20 février 2014 lequel est rédigé dans les termes suivants :
« L'honorabilité professionnelle de ….. ….. me semble fortement sujet à caution. En effet, ….. ….. fait à ce jour l'objet de plusieurs enquêtes pénales.
Une enquête préliminaire est actuellement au stade d'une « mini-instruction » en vue d'une perquisition à effectuer, alors que la s.à rl. …. est exploitée sans disposer ni de l'autorisation d'établissement, ni de l'agrément du ministre de la justice requis.
Un second dossier contre ….. ….. sera cité à l'audience sous peu. Des infractions à la législation sur les établissements classés sont reprochées à ….., un site de la s.a. ….. dont il est également l'administrateur délégué étant exploité sans disposer des autorisations environnementales requises.
Un troisième dossier est actuellement pendant en appel et fixé à l'audience de la chambre du conseil de la Cour (madame l'avocat général …. étant en charge de ce dossier), le soussigné ayant engagé une procédure de fermeture provisoire contre la s.a. ….., les autorisations d'établissement ayant été révoquées par le ministre compétent. Cette société est par ailleurs actionnée en faillite par 8 salariés et l'instance est fixée à l'audience du 12 mars prochain.
Il y a encore lieu de relever qu'aux termes de l'article 3 de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance « il est interdit aux personnes qui se sont vu délivrer une autorisation au titre de la présente loi, d'exercer d'autres activités commerciales que celles libellées dans l'autorisation visée». Or, force est de constater que ….. ….., outre la s.à r.l. ….., exploite encore la s.a. ….. ainsi que de la s.à r.l. ….. …… ».
Par courrier du 9 juillet 2014, la société ….. sollicita du ministre la mise en « supens de [sa] demande d’agrément pour la surveillance de biens mobiliers et immobiliers, ainsi que la gestion de centres d’alarmes » au motif qu’elle ne serait pas « dans la mesure d’engager le nombre minimal de personnel exigé par la loi, car [son] portefeuille de clients ne [se serait] pas développé dans cette mesure » mais le pria en revanche « de finaliser [sa] demande d’agrément concernant la protection de personnes ».
Suite à ce courrier, le ministre interrogea par lettre du 17 juillet 2014 le Parquet près le tribunal d’arrondissement de Diekirch quant à l’état d’avancement des différentes affaires pendantes concernant Monsieur ….. telles que visées dans l’avis dudit Parquet du 20 février 2014 dont notamment la procédure de fermeture provisoire devant la chambre du conseil de la Cour d’Appel.
Le Parquet près le tribunal d’arrondissement de Diekirch informa le ministre par lettre du 25 juillet 2014 en ces termes :
« Quant aux dossiers actuellement pendants à l'encontre de ….., l'avancement des procédures peut être résumé comme suit :
Notice 5511/13/XD infraction à la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés, le dossier paraîtra à l'audience du tribunal correctionnel du 22 septembre 2014 Notice 4969/13/XD, infractions à la législation sur le droit d'établissement, fermeture provisoire çonfirmée par décision de la Cour d'Appel du 12 mars 2014 (voir annexe) Notice 258/14/XD, infraction à la législation sur le droit d'établissement, l'enquête est toujours en cours ».
En se référant au courrier initial de demande d’obtention d’un agrément pour l’exercice de l’activité de gardiennage introduite auprès du ministre en date du 10 juin 2013 par la société ….. ainsi qu’à son courrier postérieur du 9 juillet 2014 concernant une mise en suspens de l’instruction de la demande d’agrément pour la surveillance de biens mobiliers et immobiliers ainsi que pour la gestion de centres d’alarme, le litismandataire de ladite société informa le ministre par lettre du 13 avril 2015 que cette dernière « [aurait] actuellement […] employé sept salariés » et qu’elle serait « désormais en mesure d’embaucher un nombre permettant d’atteindre l’effectif imposé par le législateur » bien qu’« [elle] se trouve[rait] actuellement dans un dilemme juridique alors qu’elle hésiste[ait] à embaucher avec effet immédiat huit, respectivement treize autres salariés tout en ignorant le délai de traitement du dossier [concernant la délivrance de l’autorisation ministérielle relative à l’exercice des activités privées de gardiennage et de surveillance] ». Il informa encore le ministre que la société ….. « s’engagerait formellement à affilier le personnel requis par la loi endéans quinzaine dès réception de [son] autorisation ». Enfin, il conclut que « la présente vau[drait] réitération de la demande initiale en obtention de l’autorisation de gardiennage introduite en date du 20 décembre 2013 auprès […] du [m]inistère, sinon vau[drait] demande en obtention de l’autorisation de gardiennage au sens de la loi du 12 novembre 2002 ».
Le ministre ne réserva pas de suite audit courrier.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 7 décembre 2015, la société ….. a fait introduire un recours tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision implicite de rejet du ministre se dégageant du silence observé par ce dernier par rapport à sa demande introduite en date du 13 avril 2015 en vue de la délivrance d’une autorisation de gardiennage.
Une décision implicite de refus est supposée avoir été prise trois mois après l’introduction d’une demande conformément aux dispositions de l’article 4 (1) de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, sauf si une décision expresse a été posée par l’autorité compétente avant l’expiration de ce délai trimestriel auquel cas la présomption de décision de refus est renversée1.
Ainsi, un recours contentieux est valablement dirigé contre une décision implicite de refus tirée du silence de plus de trois mois de l’autorité administrative depuis l’introduction de la demande en l’absence de toute décision expresse de l’autorité administrative avant l’expiration de ce délai trimestriel, tel que cela est le cas en l’espèce.
Partant, le recours est recevable, quant à son objet.
En vertu de l’article 13 de la loi du 12 novembre 2002 , « les décisions ministérielles concernant l’octroi, le refus ou la révocation des autorisations prévues par la présente loi sont susceptibles d’un recours en annulation devant le tribunal administratif ». Il s’ensuit que 1 Trib. adm. 10 juillet 2006, n° 20681 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 331 et les autres références y citées.
seul un recours en annulation a valablement pu être introduit à l’encontre de la décision de refus litigieuse. Le tribunal est partant incompétent pour connaître du recours principal en réformation dirigé contre ladite décision implicite de rejet du ministre.
Le recours en annulation ayant, par ailleurs, été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
A l’appui de son recours, et comme seul moyen, le demandeur fait valoir que la décision implicite de refus ne serait, par essence, pas motivée et que le ministre resterait en défaut de rapporter une quelconque motivation justifiant son silence.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet de ce moyen pour défaut de pertinence et produit dans le cadre de son mémoire en réponse des pièces et éléments retraçant les démarches ministérielles effectuées dans le cadre de l’instruction ainsi qu’il fait valoir des moyens justifiant, selon lui, le refus implicite de délivrance de l’autorisation sollicitée.
Aux termes de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, désigné ci-
après par « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », « toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. La décision doit formellement indiquer les motifs par l’énoncé au moins sommaire de la cause juridique qui lui sert de fondement et des circonstances de fait à sa base, lorsqu’elle (…) refuse de faire droit à la demande de l’intéressé (…) ».
S'il est vrai que tant le silence de l'administration suite à une requête légitime que l'absence de motivation d'une décision peuvent constituer l'administration en faute si elle n'a pas agi en tant qu'administration normalement prudente, diligente et avisée, un tel comportement doit cependant trouver sa sanction dans les règles de la responsabilité civile et non pas conduire à l'annulation automatique de l'acte si la décision administrative est, par ailleurs, basée sur des motifs légaux quoique non formellement énoncés dans l'acte. La sanction de l'obligation de motiver une décision administrative consiste en principe dans la suspension des délais de recours, la décision restant valable lorsque l'administration produit ou complète de manière utile les motifs postérieurement et même pour la première fois devant le juge administratif2.
S’il est certes manifeste que par son silence, le ministre n’a pas éclairé le demandeur quant aux raisons sous-jacentes à son refus implicite de délivrance de l’autorisation sollicitée, il n’en demeure pas moins que la partie étatique a apporté dans le cadre de la présente procédure contentieuse des explications pertinentes de nature à justifier ledit refus, explications que le tribunal est amené à examiner ci-après.
Il convient de prime abord de rappeler que lorsque le juge administratif est saisi d’un recours en annulation, il lui appartient d’examiner l’existence et l’exactitude des faits matériels qui sont à la base de la décision attaquée, ainsi que de vérifier si les éléments de fait dûment établis sont de nature à motiver légalement la décision attaquée. Ce contrôle implique encore la vérification si l’autorité compétente n’a pas commis une erreur manifeste d’appréciation des faits.
2 Cour adm. 13 juin 2006, n° 21176C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 79.
Si le contrôle juridictionnel propre à un recours en annulation ne saurait en principe aboutir à priver l’autorité administrative de son pouvoir d’appréciation, il n’en reste pas moins que, confronté à des décisions relevant d’un pouvoir d’appréciation étendu, le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, est appelé à vérifier, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, si les faits sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute et s’ils sont de nature à justifier la décision, de même qu’il peut examiner si la mesure prise n’est pas manifestement disproportionnée par rapport aux faits établis, en ce sens que cette disproportion laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité3.
Aux termes de l’article 5 paragraphe 1er de la loi du 12 novembre 2002 :
« L’autorisation est refusée, si le requérant ne dispose pas du personnel et des moyens techniques suffisants pour exercer les activités envisagées ou s’il ne bénéficie pas de l’honorabilité professionnelle requise ».
Les critères de moralité posés par la loi appellent une appréciation d'autant plus stricte que le comportement du candidat par rapport à l'intégrité physique ainsi qu'à la propriété d'autrui est visé. Dans le cadre de cette analyse la gravité des peines prononcées n'est pas à elle seule déterminante pour apprécier les conséquences à tirer des faits perpétrés au regard des exigences spécifiques des conditions de moralité4, en raison de la nature même de la mission dont il désire être revêtu.5 D’après l’article 2 de la loi du 12 novembre 2002, les activités de gardiennage et de surveillance y visées comprennent :
« 1 la surveillance de biens mobiliers et immobiliers ;
2. la gestion de centres d’alarmes ;
3. le transport de fonds ou de valeurs ;
4. la protection de personnes ».
Force est de constater qu’il ressort des pièces et éléments soumis au tribunal dans le cadre de la procédure contentieuse que les faits qui ont conduit le ministre à refuser la délivrance d’une autorisation à Monsieur ….. tiennent principalement en l’absence absolue de l’honorabilité professionnelle requise dans son chef.
En effet, il ressort de la lettre du Parquet près le tribunal d’arrondissement de Diekirch du 20 février 2014 et dont le contenu est cité in extenso plus en avant que trois procédures pénales avaient été engagées à l’encontre du demandeur en relation avec des infractions commises à la loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés et à la législation sur le droit d'établissement, lesquelles ont abouti, notamment à l’ordonnance de la chambre du conseil de la Cour d’Appel du 11 mars 2014 et au jugement du Tribunal d’arrondissement de et à Diekirch du 11 février 2016.
3 trib. adm. 12 février 2003, n° 15238 du rôle confirmé par Cour adm. 4 novembre 2003, n° 16173C du rôle, Pas.
adm. 2016, V° Recours en annulation, n° 46 et les autres références y citées.
4 trib. adm 15 mai 2002, n°14532 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Autorisations d’établissement, n° 232 et les autres références y citées.
5 trib. adm. 18 octobre 1999, n° 11297 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Autorisations d’établissement, n° 231 et les autres références y citées.
Il ressort de l’ordonnance précitée de la Cour d’Appel du 11 mars 2014 que celle-ci a confirmé l’ordonnance de la chambre du conseil du Tribunal d’arrondissement de Diekirch ayant ordonné la fermeture provisoire de la société anonyme ….. S.A. dont le demandeur était administrateur-délégué pour avoir été exploitée en violation de la loi modifiée du 2 septembre 2011 réglementant l’accès aux professions d’artisan, de commerçant, d’industriel ainsi qu’à certaines professions libérales, ci-après désignée par la « loi du 2 septembre 2011 ».
Il ressort ensuite du jugement du Tribunal d’arrondissement de et à Diekirch du 11 février 2016 ce qui suit :
« ….. est dès lors convaincu :
comme auteur, pris en sa qualité d'administrateur responsable de la gestion d'….. s.à r.l. établie et ayant son siège à L-…., depuis un temps non prescrit et plus particulièrement depuis le 3 septembre 2013, à ….., en infraction aux articles 1er , 14, 18 et 30 de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, exercé au Grand-Duché de Luxembourg une activité de gardiennage et de surveillance pour le compte de tiers sans autorisation écrite du ministre de la Justice, cette activité consistant dans la surveillance de biens immobiliers et mobiliers ainsi que dans la gestion de centres d'alarme, en l'espèce, avoir exercé une activité privée de gardiennage et de surveillance visée par l'article 14 de la loi du 12 novembre 2002, en assurant à titre professionnel la sécurité des immeubles et des biens mobiliers, appartenant aux supermarchés …. à …. et à …., par la présence de gardiens et par des moyens techniques reliés à un central de surveillance et en gérant des centres d'alarmes reliés à des systèmes d'alarme vendus et installés auprès de clients de ….. s.à r.l., énumérés au procès-verbal …. du 26 février 2015, dressé par le SREC de la police grand-ducale de Diekirch, sans avoir disposé de l'autorisation ministérielle requise.
….. s.à r.l. est dès lors convaincue :
comme auteur en tant que personne morale dans l'intérêt de laquelle l'infraction a été commise, depuis un temps non prescrit et plus particulièrement depuis le 3 septembre 2013, à ….., en infraction aux articles 1er, 14, 18 et 30 de la loi du 12 novembre 2002 relative aux activités privées de gardiennage et de surveillance, exercé au Grand-Duché de Luxembourg une activité de gardiennage et de surveillance pour le compte de tiers sans autorisation écrite du ministre de la Justice, cette activité consistant dans la surveillance de biens immobiliers et mobiliers ainsi que dans la gestion de centres d'alarme, en l'espèce, avoir exercé une activité privée de gardiennage et de surveillance visée par l'article 14 de la loi du 12 novembre 2002, en assurant à titre professionnel la sécurité des immeubles et des biens mobiliers, appartenant aux supermarchés …. à …. et à …., par la présence de gardiens et par des moyens techniques reliés à un central de surveillance et en gérant des centres d'alarmes reliés à des systèmes d'alarme vendus et installés auprès de clients de ……, énumérés au procès-verbal …. du 26 février 2015, dressé par le Service de Recherche et d'Enquête Criminelle de la police grand-ducale de Diekirch, sans avoir disposé de l'autorisation ministérielle requise. », de sorte que le demandeur fut condamné à une amende de 750 euros et la société ….. à une amende de 1.000 euros.
Force est au tribunal de constater que Monsieur ….. fut condamné aux termes du jugement sus-visé pour avoir exercé une activité de gardiennage et de surveillance pour le compte de tiers tombant dans le champ d’application de la loi du 12 novembre 2002 sans autorisation écrite du ministre, cette activité consistant dans la surveillance de biens immobiliers et mobiliers ainsi que dans la gestion de centres d'alarme.
Il échet de relever qu’en considération de ce que le ministre est appelé à mettre en balance les intérêts publics et les intérêts privés relatifs à la mission de protection de surveillance de la personne et des biens d’autrui, ces condamnations sont de nature à justifier à elles seules, en l’espèce, le refus ministériel étant donné que Monsieur ….., gérant de la société demanderesse a persisté à adopter une attitude peu scrupuleuse et peu soucieuse du respect de la loi nonobstant la décision de la fermeture provisoire de la société anonyme …..
S.A. dont il était administrateur délégué pour avoir été exploitée en violation de la loi du 2 septembre 2011, prononcée par voie d’ordonnance par la Chambre du conseil du Tribunal d’arrondissement de et à Diekirch le 5 février 2014, confirmée par l’ordonnance précitée de la chambre du conseil de la Cour d’Appel du 11 mars 2014, refus ministériel dont l’objectif est manifestement d’assurer la protection des tiers susceptibles d’entrer en relation commerciale avec lui et avec la société …… Or, malgré cet avertissement, le comportement de Monsieur ….. est demeuré inchangé et se trouve caractérisé par une ignorance et un mépris le plus total des dispositions de la loi du 12 novembre 2002, de sorte à révéler une absence absolue de toute moralité dans son chef, élément qui est, à lui seul, de nature à justifier le refus ministériel de lui délivrer l’autorisation sollicitée.
Il s’ensuit que le seul moyen tiré de l’absence de motivation du ministre de nature à justifier le refus de délivrer l’autorisation sollicitée est à rejeter pour ne pas être fondé.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours en annulation est à rejeter dans son ensemble.
Force est de constater que la partie demanderesse ne justifie ni la nature ni les motifs de sa demande d’allocation d’une indemnité de procédure de 2.750 euros. Or, une demande d'allocation d'une indemnité de procédure qui omet de spécifier concrètement la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qui ne précise pas concrètement en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie gagnante est à rejeter, la simple référence à l'article de loi applicable n’étant pas suffisante à cet égard6.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour statuer sur le recours principal en réformation ;
reçoit le recours subsidiaire en annulation en la forme ;
6 voir Cour adm. 1er juillet 1997, n° 9891C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n°982 et les autres références y citées.
au fond, le déclare non justifié et en déboute ;
rejette la demande tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure à hauteur de 2.750 euros formulée par la partie demanderesse condamne la demanderesse aux frais.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Anne Gosset, premier juge, Daniel Weber, juge et lu à l’audience publique du 12 janvier 2017 par le vice-président, en présence du greffier Goreti Pinto.
s. Goreti Pinto s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 12 janvier 2017 Le Greffier du Tribunal administratif 8
