Tribunal administratif Numéro 38957 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 10 janvier 2017 2e chambre Audience publique du extraordinaire du 17 janvier 2017 Recours formé par Monsieur …, Findel, contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de rétention administrative (article 120, L. 29 août 2008)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 38957 du rôle et déposée le 10 janvier 2017 au greffe du tribunal administratif par Maître Martine Krieps, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, déclarant être né le … à … (Liberia) et être de nationalité libérienne, actuellement retenu au Centre de rétention au Findel, tendant à la réformation sinon à l’annulation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 30 décembre 2016, notifiée le 6 janvier 2017 portant prorogation de sa mesure de placement au Centre de rétention pour une durée d’un mois à partir de la notification de cette décision ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 janvier 2017 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2017 par Maître Martine Krieps au nom de son mandant ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2017 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Martine Krieps et Monsieur le délégué du gouvernement Yves Huberty en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 16 janvier 2017.
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Le 24 septembre 2004, Monsieur … déposa une demande d’asile au sens de la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés auprès du ministère des Affaires étrangères et de l’Immigration.
La décision de refus de cette demande prise par le ministre des Affaires étrangères et de l’Immigration en date du 24 mars 2005, confirmée par une décision sur recours gracieux du 24 mai 2005, ne fit pas l’objet d’un recours contentieux de la part de Monsieur ….
Le 3 mai 2006, une décision refusant l’entrée et le séjour et portant ordre de quitter le territoire fut prise à l’égard de Monsieur ….
Le 8 novembre 2007, Monsieur … fut placé au Centre de séjour provisoire pour étrangers en situation irrégulière pour une durée d’un mois, décision prorogée à deux reprises par un arrêté ministériel du 6 décembre 2007, respectivement par un arrêté du 7 janvier 2008.
Monsieur … fut présenté le 22 janvier 2008 à l’ambassade du Libéria à Bruxelles en vue de son identification et de l’établissement d’un laissez-passer. Suite à cet entretien, l’ambassade du Libéria vint à la conclusion, en date du 29 janvier 2008, que Monsieur … n’était pas un ressortissant du Libéria sur base de ses affirmations selon lesquelles il serait originaire des îles caraïbes.
Alors que Monsieur … fut retrouvé en Suisse, les autorités helvétiques adressèrent le 23 septembre 2008 une demande de réadmission aux autorités luxembourgeoises, demande qui fut acceptée par ces dernières en date du 6 février 2009.
Le 19 mai 2009, une décision portant refus de séjour et ordre de quitter le territoire fut prise à l’égard de Monsieur …, de même qu’une interdiction de territoire de cinq années.
Par une décision ministérielle du même jour, Monsieur … fut à nouveau placé en rétention administrative pour une durée maximale d’un mois à partir de la notification de la décision.
Par requête déposée le 11 juin 2009 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … fit introduire un recours en réformation, sinon en annulation à l’encontre de la décision ministérielle de placement du 19 mai 2009, recours qui amena le tribunal administratif à ordonner la libération immédiate de Monsieur … par un jugement du 17 juin 2009, inscrit sous le n° 25805 du rôle.
Un test linguistique, prévu pour le 29 juin 2009, n’eut pas pu avoir lieu du fait de la disparition de Monsieur …, qui fut alors signalé en date du 2 juillet 2009.
Par un courrier de son mandataire de l’époque du 23 décembre 2011, Monsieur … sollicita une autorisation de séjour pour motifs humanitaires, demande qui fut refusée le 11 juin 2012.
Une nouvelle mesure de placement fut ordonnée à l’encontre de Monsieur … par un arrêté du 24 septembre 2012.
Par un courrier du 31 octobre 2012, Monsieur …, par le biais de son mandataire de l’époque, sollicita une autorisation de séjour sinon un sursis à l’exécution de la décision d’éloignement prise à son encontre, demande qui fut rejetée par une décision du 5 décembre 2012.
En date du 15 novembre 2012, le ministère des Affaires étrangères se fit adresser le résultat d’une analyse linguistique venant à la conclusion que Monsieur … serait d’origine nigériane avec une probabilité accrue et d’origine libérienne avec une probabilité moindre.
Une demande de report à l’éloignement de la part de Monsieur … du 27 février 2013 fut refusée en date du 12 mars 2013. Le recours contentieux contre ladite décision de refus fut déclaré non fondé par un jugement du tribunal administratif du 12 mars 2014, inscrit sous le n° 32856 du rôle.
Suite à l’exécution d’une peine d’emprisonnement au Centre pénitentiaire du 22 mai 2014 jusqu’au 7 novembre 2016, Monsieur … se fit notifier le 7 novembre 2016 un arrêté du 4 novembre 2016 lui interdisant l’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de 5 ans.
Par un deuxième arrêté du 4 novembre 2016, également notifié le 7 novembre 2016, le ministre ordonna le placement de Monsieur … au Centre de rétention pour une durée d’un mois depuis sa notification.
Le même jour un courrier fut adressé à l’ambassade de la République du Nigéria en vue de l’organisation d’un entretien dans le cadre de l’identification de Monsieur ….
Le 7 novembre 2016, le ministre demanda également aux autorités libériennes de bien vouloir recevoir Monsieur … en vue de son identification.
En date du 11 novembre 2016, de nouvelles empreintes digitales furent prises par la police grand-ducale, ayant permis de constater que Monsieur … avait déjà été interpellé, en date du 23 mai 2014, par cette dernière sous le pseudonyme …, né le … à … au Nigéria.
En date du 17 novembre 2016, Monsieur … refusa de rencontrer la délégation de l’ambassade du Nigéria qui se présenta au Centre de rétention en vue de mener un entretien avec lui.
Par un arrêté du 6 décembre 2016, notifié le lendemain, le ministre prit une décision portant prorogation de la mesure de placement en rétention pour une durée d’un mois.
Le même jour, l’ambassade du Libéria fut relancée.
Le recours contentieux introduit le 8 décembre 2016 contre la prédite prolongation de la mesure de placement au Centre de rétention, fut rejeté par un jugement du tribunal administratif du 15 décembre 2016, inscrit sous le numéro 38820 du rôle.
Par un arrêté du 30 décembre 2016, notifié le 6 janvier 2017 à l’intéressé, le ministre prit une nouvelle décision portant prorogation de la mesure de placement en rétention de Monsieur … pour une durée d’un mois. Ladite décision est fondée sur les considérations et motifs suivants :
« (…) Vu les articles 111 et 120 à 123 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu mes arrêtés des 4 novembre 2016, notifié en date du 7 novembre 2016 et 6 décembre 2016, notifié le 7 décembre 2016, décidant de soumettre l’intéressé à une mesure de placement ;
Attendu que les motifs à la base de la mesure de placement du 4 novembre 2016 subsistent dans le chef de l'intéressé ;
Considérant que les démarches en vue de l'éloignement ont été engagées ;
Considérant que ces démarches n'ont pas encore abouti ;
Considérant que toutes les diligences en vue de l'identification de l'intéressé afin de permettre son éloignement ont été entreprises auprès des autorités compétentes ;
Considérant qu'il résulte d'un test linguistique que l'intéressé pourrait être de nationalité nigériane ;
Considérant que l'intéressé aurait dû être présenté aux autorités nigérianes, mais que celui-ci a refusé de coopérer ;
Considérant qu'il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l'exécution de la mesure de l'éloignement ; (…) ».
Par requête déposé le 10 janvier 2017 au greffe du tribunal administratif, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de la décision précitée portant prolongation de la mesure de placement en rétention.
Au vu de l’article 123 de la loi modifiée du 29 août 2008 portant sur la libre circulation des personnes et l'immigration, dénommée ci-après « la loi du 29 août 2008 », un recours contre une décision de placement est ouvert devant le tribunal administratif qui statue comme juge du fond, de sorte que le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation. Ledit recours est également recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit en ordre subsidiaire.
A l’appui de son recours, le demandeur explique que son mandataire serait depuis le 28 décembre 2016 sans nouvelles quant à l’évolution de son dossier. Il ressortirait de plus de son dossier administratif que la dernière diligence effectuée remonterait au 6 décembre 2016, de sorte qu’il y aurait lieu de constater que le dispositif d’éloignement ne serait plus en cours et ne serait plus exécuté avec la diligence requise. La mesure de placement en rétention ne serait partant plus justifiée.
A titre subsidiaire, le demandeur fait valoir que le dispositif d’éloignement n’aurait porté aucun fruit, alors même qu’une des conditions d’un placement au Centre de rétention serait que l’éloignement puisse être mené à bien. Dès lors, la prolongation de la mesure de placement en rétention déférée serait hors proportion avec le but poursuivi et les conditions de la rétention administrative ne seraient pas remplies.
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours pour n’être fondé en aucun de ses deux moyens.
Dans le cadre de son mémoire en réplique, le litismandataire du demandeur affirme que ni le courrier du 23 décembre 2016 du représentant de l’ambassade du Nigéria à Bruxelles, ni la note au dossier concernant un entretien téléphonique avec ce même représentant en date du 9 janvier 2017, ni encore le rappel adressé à l’ambassade du Libéria le 10 janvier 2017, n’auraient figuré dans le dossier administratif lui communiqué en dates des 28 décembre 2016 et 10 janvier 2017.
Il ajoute, ensuite, que les autorités du Libéria n’auraient toujours pas répondu à la demande leur adressée par les autorités luxembourgeoises, de sorte qu’il y aurait lieu de constater qu’elles n’y prendraient pas position. Par ailleurs, les démarches effectuées auprès des autorités du Nigéria seraient insuffisantes. Le demandeur reproche encore au ministre de ne pas s’être adressé aux autorités maltaises.
Enfin, le demandeur conclut qu’il y aurait de forts doutes à croire que son éloignement puisse être mené à bien.
Le délégué du gouvernement explique que les dernières pièces du dossier administratif auraient été déposées au greffe du tribunal administratif ensemble avec le mémoire en réponse en date du 11 janvier 2017, de sorte que le demandeur aurait pu en prendre connaissance et prendre utilement position à leur égard à travers son mémoire en réplique. Le délégué du gouvernement réfute ensuite tout reproche relatif à un manque de diligences effectuées par les autorités ministérielles.
Le tribunal n’étant pas tenu de suivre l’ordre des moyens invoqués par le demandeur, il y a lieu d’analyser d’abord le moyen ayant trait, en substance, à une violation des droits de la défense par la non-communication intégrale du dossier administratif.
S’il est certes vrai que l’article 11 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l´Etat et des communes, dénommé ci-
après « le règlement grand-ducal du 8 juin 1979 », impose à l’administration une obligation de communication à première demande de l’intégralité du dossier administratif, cette obligation de communication n’est cependant pas une fin en soi, mais elle a pour but de permettre à l’administré de décider en pleine connaissance de cause, au vu des éléments dont dispose l’administration et sur le fondement desquels a été prise sa décision, s’il est utile pour lui de saisir une juridiction. La non-communication de l’entièreté du dossier administratif ne constitue ainsi pas nécessairement et automatiquement une cause d’annulation de la décision litigieuse, laquelle repose sur des motifs qui lui sont propres, et ne saurait affecter la légalité de la décision administrative que dans l’hypothèse d’une violation vérifiée des droits de la défense.1 S’il n’est pas contesté qu’en l’espèce, la communication du dossier administratif en date des 28 décembre 2016 et 10 janvier 2017 n’était pas tout à fait complète du fait de ne pas avoir comporté les éléments les plus récents du dossier, il convient toutefois de rappeler que le contenu d’un dossier administratif est essentiellement évolutif et varie au fur et à mesure de l’avancement de son instruction, de sorte qu’il a été jugé qu’il ne saurait être exigé de la part de l’autorité ministérielle de communiquer à nouveau le dossier administratif lors de l’insertion de chaque nouvelle pièce2. Le tribunal constate, par ailleurs, que bien que le litismandataire du demandeur n’ait pas disposé de certains éléments du dossier administratif avant le dépôt au greffe du tribunal administratif de la requête introductive d’instance, lesdits documents ont été déposés ensemble avec le dossier administratif et le mémoire en réponse au greffe du tribunal administratif par le délégué du gouvernement en date du 11 janvier 2017, de sorte que ledit litismandataire a pu en prendre connaissance et même prendre position à leur égard moyennant un mémoire en réplique. Aucune violation des droits de la défense ne saurait partant être constatée en l’espèce, de sorte que le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
1 Trib. adm. 29 octobre 2009, n° 24429 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 128 et autres références y citées.
2 ibidem En ce qui concerne la légalité interne de l’arrêté ministériel sous analyse, il convient de relever que l’article 120, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 dispose que : « Afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement en application des articles 111, 116 à 118 (…), l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée (…). Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. (…) ». En vertu de l’article 120, paragraphe (3), de la même loi : « (…) La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. Elle peut être reconduite par le ministre à trois reprises, chaque fois pour la durée d’un mois si les conditions énoncées au paragraphe (1) qui précède sont réunies et qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien. Si, malgré les efforts employés, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération de l’étranger ou des retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires, la durée de la rétention peut être prolongée à deux reprises, à chaque fois pour un mois supplémentaire (…) ».
L’article 120, paragraphe (1), de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite notamment l’identification de l’intéressé, si, comme en l’espèce, il ne dispose pas de documents d’identité, ensuite la mise à disposition de documents de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et que des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères notamment en vue de l’obtention d’un accord de reprise en charge de l’intéressé. Elle nécessite encore l’organisation matérielle du retour, en ce sens qu’un moyen de transport doit être choisi et que, le cas échéant, une escorte doit être organisée. C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour une durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite.
En vertu de l’article 120, paragraphe (3), de la même loi, le maintien de la rétention est cependant conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et soit exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement que le ministre est dans l’obligation d’entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais.
Une mesure de placement peut être reconduite à trois reprises, chaque fois pour une durée d’un mois, si les conditions énoncées au paragraphe (1) de l’article 120, précité, sont réunies et s’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien. Par ailleurs s’il s’agit d’une quatrième prorogation, respectivement d’une cinquième prorogation, il faut encore que malgré les efforts déployés, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération de l’étranger ou des retards subis pour obtenir du pays tiers les documents nécessaires.
Une décision de prorogation d’un placement en rétention est partant en principe soumise à la réunion de quatre conditions, à savoir que les conditions ayant justifié la décision de rétention initiale soient encore données, que le dispositif d’éloignement soit toujours en cours, que celui-ci soit toujours poursuivi avec la diligence requise et qu’il y ait des chances raisonnables de croire que l’éloignement en question puisse être « mené à bien ».
En ce qui concerne les contestations soulevées par le demandeur quant aux diligences accomplies par le ministre en vue d’organiser son éloignement, le tribunal rappelle qu’afin de pouvoir éloigner le demandeur qui est connu sous divers alias et qui ne dispose pas de documents d’identité et de voyage valables, les autorités luxembourgeoises doivent tout d’abord procéder à l’identification de l’intéressé avant de pouvoir organiser son rapatriement, étant relevé que l’arrêté de prolongation du placement en rétention sous examen est justement fondé sur le constat que les démarches nécessaires en vue de l’éloignement de l’intéressé auraient été entreprises mais n’auraient pas encore abouti.
En ce qui concerne concrètement en les diligences effectuées l’espèce par les autorités luxembourgeoises en vue de l’éloignement du demandeur vers son pays d’origine, il échet d’abord de constater que par son jugement précité, rendu le 15 décembre 2016, le tribunal a retenu que les démarches entreprises, jusqu’à cette date, par les autorités luxembourgeoises devaient être considérées comme suffisantes pour justifier une première prorogation, de sorte que le tribunal a conclu qu’à l’époque l’organisation de l’éloignement était exécutée avec toute la diligence requise.
Quant aux diligences concrètement entreprises depuis lors, il ressort du dossier administratif qu’un agent de l’ambassade du Nigéria à Bruxelles a profité de l’occasion de l’envoi des vœux de Noel et de nouvel an par courrier électronique du 23 décembre 2016 pour demander à l’agent luxembourgeois ses disponibilités afin de revoir les dossiers en cours. Il ressort encore d’une note au dossier administratif que le 9 janvier 2017, le consul de l’ambassade du Nigéria a appelé les autorités luxembourgeoises afin de fixer un nouveau rendez-vous avec le demandeur, en vue de son identification, étant donné que ce dernier avait refusé dans un premier temps de rencontrer les autorités nigérianes. Par ailleurs, les autorités luxembourgeoises ont adressé le 10 janvier 2017 par courrier électronique un rappel aux autorités du Libéria pour fixer un rendez-vous en vue de l’identification du demandeur.
Au vu des diligences ainsi déployées par l’autorité ministérielle luxembourgeoise, freinée par le manque de collaboration du demandeur et tributaire actuellement de la collaboration des autorités étrangères, le tribunal est amené à retenir que la procédure d’éloignement du demandeur est toujours en cours, mais qu’elle n’a pas encore abouti, et que les démarches ainsi entreprises en l’espèce par les autorités luxembourgeoises doivent être considérées, à ce stade, comme suffisantes pour justifier une seconde prorogation, de sorte qu’il y a lieu de conclure que l’organisation de l’éloignement est exécutée avec toute la diligence requise. Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter.
Si le demandeur reproche encore au ministre de ne pas s’être adressé aux autorités maltaises, le tribunal n’aperçoit, à défaut par le demandeur de lui avoir soumis un quelconque élément nouveau à cet égard, aucune raison de se départir de la conclusion retenue dans le cadre du jugement précité rendu le 15 décembre 2016. Ainsi, l’existence d’un prétendu titre de séjour émis par Malte ne se fonde que sur une simple allégation du demandeur qui, lors de son arrivée au Luxembourg en 2004, n’avait d’ailleurs pas fait état d’un tel titre et encore moins du fait d’être passé par Malte suite à la fuite de son pays d’origine. Du fait que le demandeur, qui, depuis le rejet de sa demande de protection internationale a tout fait pour faire échouer son identification, ainsi que son éloignement, est resté en défaut, après en avoir pourtant fait état pour la première fois en 2005, d’avoir fourni le moindre indice objectif y relatif, il ne saurait être reproché aux autorités luxembourgeoises de ne pas avoir fait des recherches plus poussées en ce sens, étant rappelé que le demandeur a même prétendu par le passé être originaire des îles caraïbes pour faire échec à un entretien avec les autorités libériennes.
Dans ce contexte, force est de relever que l’affirmation du demandeur, suivant laquelle il n’y aurait aucune perspective d’exécution de son éloignement à destination de son pays d’origine, n’est pas, à l’heure actuelle, de nature à énerver la légalité et le bien-fondé de la décision entreprise, au vu notamment des conclusions retenues ci-avant quant aux diligences accomplies par le ministre et quant au fait que celles-ci sont toujours en cours. Les reproches ainsi soulevés par le demandeur sont dès lors à écarter pour ne pas être fondés.
Il se dégage dès lors de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en l’état actuel du dossier et compte tenu des moyens figurant dans la requête introductive d’instance, le tribunal ne saurait utilement mettre en cause ni la légalité ni le bien-fondé de la décision déférée. Il s’ensuit que le recours sous analyse est à rejeter comme non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit en la forme le recours principal en réformation ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président, Olivier Poos, premier juge, Daniel Weber, juge, et lu à l’audience publique extraordinaire du 17 janvier 2017 à 14.30 heures par le vice-président, en présence du greffier Goreti Pinto.
s. Goreti Pinto s. Françoise Eberhard Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17 janvier 2017 Le Greffier du Tribunal administratif 8
