Tribunal administratif N° 36870 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 août 2015 1re chambre Audience publique du 16 novembre 2016 Recours formé par la société à responsabilité limitée …, …, contre des actes du bourgmestre de la commune de Beckerich en matière de permis de construire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 36870 du rôle et déposée le 25 août 2015 au greffe du tribunal administratif par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de la société à responsabilité limitée …, établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, tendant à l’annulation de « la décision du bourgmestre de la commune de Beckerich du 26 mai 2015 par laquelle ce dernier a décidé de refuser de traiter les dossiers d’autorisation de bâtir introduits par la requérante pour des lots situés en deuxième phase du lotissement « … » jusqu'au moment où le conseil communal aura délibéré sur la date du début de la 2 e phase de réalisation du lotissement », ainsi que de « toute décision antérieure du bourgmestre, non communiquée à la partie requérante et portant sur le même objet » ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Georges Weber, demeurant à Diekirch, du 1er septembre 2015, portant signification de ladite requête à l’administration communale de Beckerich, représentée par son collège des bourgmestre et échevins ;
Vu l’ordonnance présidentielle du 23 septembre 2015, inscrite sous le numéro 36871 du rôle, ayant déclaré irrecevables en la forme la demande principale tendant au sursis à exécution et celle subsidiaire en octroi d’une mesure de sauvegarde introduites par la société … ;
Vu le mémoire en réponse, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 15 décembre 2015 par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’administration communale de Beckerich ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 14 janvier 2016 par Maître Georges Krieger au nom de la société à responsabilité limitée …, préqualifiée ;
Vu le mémoire en duplique, déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 février 2016 par Maître Nathalie Prüm-Carré, au nom de l’administration communale de Beckerich ;
Vu les pièces versées en cause et notamment l’acte attaqué du 26 mai 2015;
1 Le juge-rapporteur entendu en son rapport ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, et Maître Nathalie Prüm-Carré en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 10 octobre 2016.
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La société à responsabilité limitée …, ci-après dénommée la « société …», s’associa à un autre promoteur, à savoir la société à responsabilité limitée …, ci-après désignée par « la société …», afin d’élaborer un plan d'aménagement particulier (« PAP ») sur des terrains sis à …, aux lieux-dits « … », « …» et « … ».
Par délibération du conseil communal de Beckerich du 26 avril 2005, ledit PAP fut approuvé provisoirement, ladite délibération retenant notamment que « […] Vu que l'envergure du projet impose une réalisation par phases (lors des discussions, trois étapes sont retenues, la première prévoyant une quarantaine d’habitations et la jonction « … » via « …[…] » ; l’exécution successives des phases reste à déterminer par le conseil communal, le moment venu) ». La délibération du conseil communal du 12 juillet 2006, approuvant ce PAP définitivement, réitéra le principe dudit phasage en les termes suivants : « […] Vu que l’envergure du projet, impose une réalisation par phases (3 étapes sont retenues, la première prévoyant +/- 47 habitations et la jonction « … » via « …», les phases suivantes seront déterminées le moment venu, par le conseil communal, en fonction de l’avancement et de l’évolution des phases précédentes […]».
Par décision du 7 août 2006, l’autorité de tutelle approuva également ledit PAP.
En date du 14 juillet 2011, le projet d'exécution du PAP, précité, fut approuvé par le collège des bourgmestre et échevins de la commune de Beckerich, autorisant les promoteurs précités à réaliser les infrastructures publiques et voiries du lotissement.
Enfin, une convention d’exécution du PAP, conclue entre le collège des bourgmestre et échevins, d’une part, et les sociétés …et …, d’autre part, fut signée le 22 juillet 2011 et approuvée par le conseil communal le 9 septembre 2011, ainsi que par le ministre de l'Intérieur et à la Grande Région le 15 novembre 2011, ladite convention prévoyant en son article 5 un phasage pour la réalisation du PAP décrit comme suit : « La réalisation du projet d'aménagement particulier se fera conformément aux phases d'exécution indiquées sur le plan d'aménagement particulier. La deuxième phase de réalisation ne pourra se faire qu'après demande à adresser au conseil communal. Sauf indication contraire, l'exécution se fera exactement suivant les plans introduits et approuvés lors du projet d'exécution ».
Par courrier du 18 mars 2015, la société …adressa un courrier au collège des bourgmestre et échevins afin de se voir communiquer, entre autres, le délai concernant la réalisation de la deuxième phase du PAP, ledit courrier étant libellé comme suit :
« […] Par la présente, et suivant article 5 de la convention signée entre les promoteurs précités et le collège du bourgmestre et échevins de la Commune de Beckerich, nous vous demandons de bien vouloir nous communiquer le délai concernant la réalisation de la deuxième phase du lotissement « … » à …. Nous vous prions également de bien vouloir nous communiquer votre opinion concernant un changement du phasage (Places 55, 56 et 57 en première phase et places 65, 66 et 67 en deuxième phase) […] ».
Par courrier du 10 avril 2015, le collège échevinal prit position comme suit :
2 « Faisant suite à votre demande de renseignements relative au délai de commencement de la deuxième phase du lotissement « … » nous tenons à vous soumettre les informations suivantes, De prime abord, permettez-nous de vous faire rappeler le point 5 de la convention signé[e] entre parties, le 22 juillet 2011, approuvé[e] par le conseil communal en date du 09 septembre 2011 et par le Ministre de l’Intérieur en date du 15 novembre 2011 (Réf : 14100-
53), qui stipule entre autre que La réalisation du projet d’aménagement particulier se fera conformément aux phases d’exécution indiquées sur le plan d’aménagement particulier. La deuxième phase de réalisation ne pourra se faire qu’après demande, à adresser au conseil communal. Sauf indication contraire, l’exécution se fera exactement suivant les plans introduits et approuvés lors du projet d’exécution Il découle de ce qui précède qu’au niveau du phasage, le collège échevinal n’a pas seul le pouvoir de décision. Dans ce contexte, nous ne pouvons que recommander ou soumettre un avis au conseil communal [à] fur et à mesure de l’avancement et de la réalisation des logements faisant partie de la première phase de réalisation. Il est donc impossible de prévoir exactement le début de la deuxième phase, celle-ci étant non seulement fonction de l’achèvement de la première phase mais aussi du développement général de la commune notamment au niveau des ressources en eau potable, scolaire et infrastructurelle.
Or, comme le bourgmestre n’accorde aucune autorisation tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité des constructions projetées ne sont pas achevés, il nous paraît aujourd’hui difficile de juger cette évolution.
En ce qui concerne le changement de phasage, nous sommes au regret de vous signaler que la loi modifiée du 19 juillet 2004 ne permet pas le changement du phasage, qui fait partie intégrante du plan d’aménagement particulier et qui de facto ne peut être modifié sauf modification du plan d’aménagement particulier. […] » Par courrier du même jour, le mandataire de la société …s’adressa au bourgmestre dans les termes suivants :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur de vous informer que la société …, établie et ayant son siège social à L-…, représentée par son gérant actuellement en fonctions, m’a chargé de la défense de ses intérêts.
Ma partie a réalisé le PAP dit « … » à …, ….
Les travaux sont terminés et les premiers propriétaires entendent faire l’acquisition de leur terrain pour réaliser leur maison.
Or, il s’avère que votre administration les informe du fait qu’ils n’allaient pas obtenir l’autorisation de bâtir avant la fin 2015 pour des raisons qui nous sont inconnus. Je tiens à vous signaler que l’article 37 de la loi sur l’aménagement communal prévoit que le bourgmestre doit accorder l’autorisation lorsque les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction sont achevés.
3 Or, tous ces travaux nécessaires à la viabilité de la construction sont achevés et toute construction peut être réalisée pour être parfaitement viable, c’est-à-dire pour être parfaitement raccordé à tous les équipements publics.
Par ailleurs, je tiens à vous signaler que s’il existe certes la notion de phase dans l’élaboration du PAP, ce phasage ne concerne que l’élaboration du PAP et non pas les autorisations de construire à accorder.
Je vous prie dès lors de bien vouloir me confirmer que les acquéreurs de terrain dans le PAP … peuvent obtenir une autorisation de bâtir si les plans déposés à l’appui de leur demande sont conformes au PAP, au PAG et au règlement sur les bâtisses. […] ».
Par courrier du 26 mai 2015, le litismandataire de la société requérante réitéra cette demande en les termes suivants :
« […] Par la présente, j’ai l’honneur [de] revenir au dossier émargé et plus particulièrement à mon courrier du 10 avril 2015.
En vertu de l’article 37 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 si les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée sont achevés et que le projet est par ailleurs conforme à la réglementation urbanistique communale, le bourgmestre doit accorder l’autorisation de bâtir.
La jurisprudence est très claire en ce sens, la compétence du bourgmestre est une compétence liée.
Mon mandant va introduire très prochainement une demande d’autorisation de bâtir concernant un terrain d’ores et déjà viabilisé.
Vous noterez qu’en cas de refus légalement infondé, mon mandant ne manquera pas de quereller votre décision et de faire valoir par la suite les dommages et intérêts y corrélatifs.
Je vous prie dès lors de bien vouloir me confirmer que les acquéreurs de terrain dans le PAP … peuvent obtenir une autorisation de bâtir si les plans déposés à l’appui de leur demande sont conformes au PAP, au PAG et au règlement communal sur les bâtisses. […] ».
Finalement, par courrier du même jour, le bourgmestre informa la société …de ce qui suit :
« Faisant suite à votre demande de recours en annulation d’une décision de refus relative à la délivrance d’une autorisation de bâtir avant l’achèvement des travaux d’infrastructures, je tiens à vous présenter la réponse suivante.
La loi modifiée du 4 août 2004 précise au niveau de l’art. 37 que le bourgmestre n’accorde aucune autorisation tant que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité de la construction projetée ne sont pas achevés. Il découle de ce qui précède que les réseaux d’eaux usées, et d’eaux pluviales ainsi que le réseau d’eau potable, le 4 réseau d’éclairage, le réseau d’électricité, le réseau d’Antenne et de téléphone doivent être achevés avant toute délivrance d’autorisations.
Or force est de constater que seuls les réseaux d’égouts et le réseau d’eau potable sont opérationnels. Par contre, suivant nos renseignements, le réseau électrique ainsi que le réseau de téléphone et celui de l’antenne-collective ne sont pas encore opérationnels et de facto les constructions à autoriser ne pourront pas être viables. Il en est de même pour le réseau d’éclairage où les poteaux font encore défaut et où le branchement et la mise en service n’ont pas été réalisés. Précisons également que l’article 37, dont mention au paragraphe ci-dessus stipule que l’autorisation n’est accordée que si les travaux sont conformes tant au plan d’aménagement particulier « nouveau quartier » qu’au règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les sites. Ces conditions sont donc cumulatives et le règlement des bâtisses, notamment par son article 41, 42 et 43, approuvé définitivement par le conseil communal en séances des 2 et 20 juin 2006, par le Ministre de l’Intérieur en date du 4 août 2006 et par le Ministre de l’Environnement en date du 9 mars 2007, définit clairement la notion de « voies achevé[e]s » et « non achevées ».
Concernant votre argumentation et votre réflexion au niveau de la notion de phasage, il est à préciser que conformément à la loi modifiée du 4 août 2004, l’article 36, paragr.2, l’exécution et les délais d’achèvement ainsi que le déroulement de chaque phase seront précisés dans la convention. La convention relative à ce projet précise dans ce contexte que la deuxième phase de réalisation ne pourra se faire qu’après demande expresse, à adresser au conseil communal. L’expression de « phase de réalisation » ne se base pas sur la réalisation des infrastructures, mais sur la réalisation des habitations. Il n’a jamais été question de réaliser un phasage au niveau des travaux d’infrastructures, celles-ci n’ayant de toute façon, jamais pu être réalisées suivant le schéma indiqué.
La convention, approuvée par le Ministre de l’Intérieur en date du 15 novembre 2011, est un acte passé d’un commun accord le 22 juillet 2011 entre la commune et deux promoteurs notamment la société …et ….
C’est donc à bon escient que nous refusons de traiter des dossiers d’autorisation de bâtir jusqu’au moment où le conseil communal aura délibéré sur la date du début de la deuxième phase de réalisation. La demande dont sujet à l’article 5 de la convention, peut être adressée, en fonction du développement communal, au conseil communal, une fois que les bâtiments de la première phase seront achevés ou moyennant accord préalable du collège échevinal.
Enfin, dans ce contexte, et au vu des arguments formulés ci-dessus, je vous prie, Monsieur Krieger, de revoir votre recours quant au fond et d’accepter notre décision. […]» Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 25 août 2015, inscrite sous le numéro 36870 du rôle, la société …a fait introduire un recours devant le tribunal administratif tendant à l’annulation de la « décision » du bourgmestre de la commune de Beckerich du 26 mai 2015 et de « toute décision antérieure du bourgmestre, non communiquée à la partie requérante et portant sur le même objet ». Par requête séparée déposée le même jour, inscrite sous le numéro 36871 du rôle, elle sollicita encore le sursis à exécution des décisions, ainsi qualifiées, attaquées dans le cadre du recours au fond, sinon l’institution d’une mesure de sauvegarde non autrement précisée, demande qui fut déclarée irrecevable par ordonnance du 23 septembre 2015.
5 A titre liminaire, en ce qui concerne le volet du recours dirigé contre « toute décision antérieure du bourgmestre, non communiquée à la partie requérante et portant sur le même objet », il y a lieu de relever que l'action susceptible d'être portée devant le tribunal administratif n'est pas dirigée contre les personnes ou autorités auteurs de la décision entreprise, mais contre l'acte attaqué en tant que tel. Pour que le tribunal soit saisi valablement d'un recours contre une décision administrative, il faut, mais il suffit que l'acte attaqué soit identifié dans la requête avec toute la précision voulue1. Or, en l’espèce il n’est aucunement précisé, en ce qui concerne ce volet du recours, quelle décision est déférée au tribunal, de sorte à ne pas seulement mettre la partie défenderesse dans l’impossibilité de prendre position y relativement mais également au tribunal d’apprécier la portée exacte de ce volet du recours qui doit dès lors être déclaré irrecevable.
Ensuite, en ce qui concerne le volet du recours visant le courrier du bourgmestre du 26 mai 2015, l’administration communale de Beckerich, ci-après désignée par « l’administration communale », en se fondant sur l’article 2, paragraphe 1, de la loi du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, ci-après désignée par « la loi du 7 novembre 1996 », soulève l’incompétence du tribunal pour en connaître au motif que ledit recours serait dirigé non pas contre une décision administrative faisant grief à l’administré, mais contre un courrier n’affectant ni les intérêts, ni les droits de la société requérante, pour se résumer à une explication donnée par le bourgmestre face à une interprétation erronée des décisions d’approbation du PAP litigieux. Le recours ne viserait dès lors rien d’autre qu’une prise de position générale de l’administration communale.
Face aux contestations de l’administration communale tenant au caractère décisionnel de l’acte attaqué, la société requérante soutient qu’à travers son courrier du 26 mai 2015, le bourgmestre n’aurait pas limité son action à une simple information, mais il aurait exprimé une volonté imposant un comportement à l’administration communale, à savoir celui consistant à ne pas étudier un quelconque dossier de la « phase 2 » du PAP. Or, cette nouvelle position de l’administration serait préjudiciable pour le promoteur.
Elle fait, par ailleurs, valoir que l’acte administratif susceptible d’un recours contentieux ne devrait pas nécessairement être un acte provoqué par une demande mais qu’il pourrait également être spontané. Il s’agirait alors, aux termes de la doctrine belge, d’un acte administratif unilatéral originaire.
Dans son mémoire en réplique, la société requérante soutient également, pour la première fois, que l’acte posé par l’administration communale aurait un caractère réglementaire en ce sens que le bourgmestre appliquerait sa règle à toutes les situations identiques, de sorte que son action ne s’épuiserait pas par une seule décision. Elle en conclut au caractère décisionnel de l’action du bourgmestre, celle-ci portant atteinte à ses droits.
Il appartient au tribunal d’analyser, avant tout autre progrès en cause, si le recours introduit par la société …, en ce qu’il vise le courrier du bourgmestre du 26 mai 2015, est recevable pour avoir été dirigé contre un acte administratif susceptible de recours, le tribunal étant ainsi amené à examiner le caractère décisionnel de l’acte attaqué, cette question ayant non seulement été librement discutée par les parties dans le cadre de la procédure 1 Trib. adm 30 juillet 1997, n° 9937 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n°387 et les autres références y citées.
6 contentieuse, mais relevant, par ailleurs, de l’ordre public.
En effet, l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame2.
Plus particulièrement n’ont pas cette qualité de décision faisant grief, comme n’étant pas destinées à produire, par elles-mêmes, des effets juridiques, les informations données par l’administration, tout comme les déclarations d’intention ou les actes préparatoires d’une décision3. Plus précisément, une lettre par laquelle une autorité se borne à exprimer une intention ou à s’expliquer sur une intention qu’elle révèle ne constitue pas un acte administratif de nature à faire grief, qu’elle soit adressée à un administré ou à une autre autorité4.
Il est encore admis que lorsque l’administration se borne à exprimer ses prétentions, essentiellement lorsque, à propos d’un litige, elle indique les droits qui lui paraissent être les siens ou dénie ceux dont se prévaut son adversaire, un tel acte ne constitue qu’une prise de position qui ne lie ni le juge ni les intéressés et qui ne saurait dès lors donner lieu à un recours5.
Dans le même ordre d’idée, une lettre qui ne porte aucune décision et qui n’est que l’expression d’une opinion destinée à éclairer le requérant sur les droits qu’il peut faire valoir ou plus généralement sur sa situation juridique6 n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. C’est ainsi notamment qu’il a été retenu que l’acte par lequel l’autorité compétente, répondant à une demande de renseignements d’un particulier, lui fait savoir qu’aucune construction ne peut être érigée sur son terrain, ne constitue pas un refus d’autorisation de construire et n’est pas susceptible de faire grief7.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la nature décisionnelle d’un acte ne dépend pas uniquement de son libellé et de sa teneur, mais également de la demande qu’il entend rencontrer8.
Afin de déterminer la nature décisionnelle de l’acte soumis au tribunal, il y a tout d’abord lieu de revenir sur le contexte temporel dans le cadre duquel il a été pris.
Tel que relevé ci-avant, par délibération communale du 26 avril 2005, le PAP litigieux, qui a été élaboré par la société requérante ensemble avec un autre promoteur, a d’abord été approuvé provisoirement par le conseil communal, puis définitivement par délibération du 12 juillet 2006. Lors de la délibération définitive, il a été retenu notamment que « […] Vu que l’envergure du projet impose une réalisation par phases (3 étapes sont 2 Trib. adm., 18 juin 1998, n° 10617 et 10618, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n° 36, et les autres références.
3 Trib. adm., 23 juillet 1997, n° 9658, confirmé sur ce point par arrêt du 19 février 1998, n° 10263C, Pas. adm.
2016, V° Actes administratifs, n° 57, et les autres références y citées.
4 J.Falys, La recevabilité des recours en annulation des actes administratifs, Bruylant, 1975, n° 30, p.41.
5 J. Auby et R. Drago, Traité de contentieux administratif, 1962, T. II, n° 1014, p. 463 ; voir aussi trib. adm. 6 octobre 2004, n° 16533, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n° 70.
6 J. Falys, op.cit., n° 34, p.45.
7 CdE belge, 13 mars 1959, n° 6960.
8 Trib. adm. 11 mai 2009, n°24871 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n°37 et les autres références y citées.
7 retenues, la première prévoyant +/- 47 habitations et la jonction « … » via « …», les phases suivantes seront déterminées le moment venu, par le conseil communal, en fonction de l’avancement et de l’évolution des phases précédentes […] ».
Le conseil communal s’est à cet égard rallié au constat de la commission d’aménagement qui avait déjà retenu dans son avis du 27 octobre 2004, après avoir constaté que le PAP, couvrant une surface de 594,79 ares, prévoyait, dans une agglomération comptant 2.451 habitants, la création de 96 unités de logements, qu’« […] un projet d’une telle envergure devait être réalisé par phases lesquelles seraient à indiquer dans la partie graphique […] ».
La réalisation des habitations du PAP litigieux en deux phases a également été confirmée par le ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du Territoire par le biais de sa décision du 7 août 2006 portant approbation du projet de PAP dans laquelle, il a notamment précisé que « […] le projet sera réalisé en deux phases de sorte que la croissance de la localité se fait en étapes progressives […] », et ce, afin de contrer les reproches de certains voisins ayant critiqué l’envergure du projet. C’est également à la suite des recommandations contenues dans ce courrier ministériel que les différentes phases de réalisation du PAP ont été indiquées de manière plus claire dans la partie graphique du PAP par le biais d’une coloration distincte sur les plans.
Il ressort à cet égard clairement des plans 1 et 2 du PAP intitulés « Gestaltungsplan » et « Rechtliche Festsetzungen », ayant fait l’objet d’un vote définitif par le conseil communal le 12 juillet 2006, qu’au final deux phases de réalisation du PAP avaient été retenues, ledit plan délimitant clairement les parcelles entrant dans la première phase de réalisation et donc implicitement celles rentrant dans la seconde phase.
Il est ensuite constant en cause qu’en date du 22 juillet 2011, l’administration communale a conclu avec les sociétés …et …une convention d’exécution du PAP régie par les principes de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après désignée par « la loi du 19 juillet 2004 », et par les dispositions du plan d’aménagement général et du règlement sur les bâtisses de l’administration communale, applicables dans leur version en vigueur au moment de la signature, cette convention ayant été approuvée définitivement par le conseil communal le 9 septembre 2011 et par le ministre de l’Intérieur et à la Grande Région le 15 novembre 2011.
Il y a à cet égard lieu de constater que l’article 12 de cette convention stipule, en ce qui concerne les travaux d’infrastructures, que ceux-ci « […] sont à réaliser en une seule phase, sans interruption. […] », tandis qu’aux termes de l’article 5 de ladite convention, il a été retenu, en ce qui concerne la réalisation proprement dite du PAP ce qui suit : « […] La réalisation du projet d’aménagement particulier se fera conformément aux phases d’exécution indiquées sur le plan d’aménagement particulier. La deuxième phase de réalisation ne pourra se faire qu’après demande, à adresser au conseil communal. […] ».
Dans la mesure où il ressort, sans équivoque, des termes de la convention que les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité des constructions projetées sont à réaliser en une seule phase, l’article 5, qui évoque deux phases successives, ne peut nécessairement viser, quant à lui, que la réalisation des habitations projetées elles-mêmes. A cela s’ajoute que la convention d’exécution est d’ailleurs à lire conjointement tant avec l’avis de la commission d’aménagement du 27 octobre 2004 ayant précédé l’approbation du PAP qu’avec les délibérations du conseil communal ayant approuvé d’abord provisoirement et 8 ensuite définitivement le PAP, - dont la convention d’exécution fait partie intégrante -, de même qu’avec le courrier ministériel d’approbation du PAP, ces avis et délibérations ayant en effet nécessairement été connus par la société requérante pour avoir participé à l’élaboration dudit PAP. Or, tel que relevé ci-dessus, il ressort sans équivoque desdits avis et délibérations qu’au vu de l’envergure du projet, devant comporter en tout 96 unités de logement, il avait été décidé que ce seraient bien les habitations qui seraient à réaliser par phases, la première phase devant comprendre plus ou moins 47 habitations, ainsi que la jonction « … » via le « …», tandis que les phases successives ne pourraient être déterminées qu’en fonction de l’avancement et de l’évolution des phases précédentes. Le PAP que la société requérante a fait elle-même élaborer ensemble avec un autre promoteur délimite d’ailleurs clairement dans sa partie graphique, approuvée le 12 juillet 2006, les deux phases de réalisation du lotissement convenues par un trait bleu.
A travers la convention d’exécution précitée, les parties signataires n’ont dès lors fait qu’acter leur volonté commune et non équivoque de réaliser les habitations du PAP en deux phases successives et plus particulièrement de n’entamer la deuxième phase de réalisation des habitations qu’une fois que la première phase de réalisation des habitations est achevée et ce, indépendamment de l’état d’avancement des travaux d’infrastructures qu’il a été convenu d’effectuer en une seule phase.
En l’espèce, la société requérante ne conteste pas que la première phase de réalisation des habitations du PAP n’était pas encore achevée, respectivement que l’exécution de la deuxième phase de réalisation n’avait pas encore été demandée ni approuvée par le conseil communal, au moment où elle s’est adressée à l’administration communale par le biais du courrier de son litismandataire du 10 avril 2015.
Or, dans la mesure où, selon les stipulations de la convention d’exécution du PAP, les parties signataires, dont la société requérante, se sont accordées sur ce qu’aucune construction sur les parcelles faisant partie de la deuxième phase du PAP n’était possible tant que la première phase de réalisation des habitations n’a pas encore été achevée et que le conseil communal n’a pas encore délibéré sur la date du début de la deuxième phase de réalisation, le bourgmestre ne pouvait a fortioiri ni accorder ni refuser une autorisation en relation avec des constructions sur des terrains faisant partie de la deuxième phase du lotissement. Le courrier litigieux du bourgmestre doit dès lors s’analyser ni plus ni moins en un courrier d’information, renseignant, d’une part, le litismandataire de la société requérante sur l’état d’avancement des travaux d’infrastructures dans le cadre du PAP litigieux et, d’autre part, visant à attirer son attention sur la situation des terrains situés dans la deuxième phase de réalisation du PAP, en le renvoyant plus particulièrement aux termes de la convention d’exécution du PAP et à l’accord des parties pour n’entamer la deuxième phase de réalisation des habitations qu’en fonction du développement communal et plus particulièrement une fois que les constructions de la première phase seraient achevées.
A cela s’ajoute que le courrier litigieux du bourgmestre du 26 mai 2015 ne fait d’ailleurs que prendre position par rapport au courrier lui adressé par le litismandataire de la société requérante qui lui-même ne comporte pas de demande d’autorisation de construire. En effet, contrairement à ses allégations, à travers le courrier du 10 avril 2015, de même que d’ailleurs à travers celui du 26 mai 2015, la société requérante n’a pas soumis au bourgmestre des dossiers d’autorisation de construire, ni sollicité l’obtention d’une autorisation de bâtir, mais elle a soumis au bourgmestre une question d’ordre général quant à la situation des futurs acquéreurs potentiels des terrains situés dans la deuxième phase de réalisation du PAP. Ainsi, 9 aucun des courriers adressés à l’administration communale ne comporte une demande d’autorisation de construire concrète, mais ils visent uniquement à se renseigner si, en ce qui concerne les terrains concernés, une autorisation de construire pourrait être obtenue par de potentiels futurs acquéreurs dans l’hypothèse où des plans conformes aux règles urbanistiques applicables en la matière seraient versés à l’appui de telles demandes futures.
Or, le fait que le bourgmestre ait été confronté à un courrier contenant une demande de renseignement générale, sans qu’il ne soit saisi d’une situation déterminée et concrète, exclut l’hypothèse d’une demande effective par rapport à laquelle il aurait pu prendre une décision définitive susceptible d’un recours9.
Dès lors, le bourgmestre, en adressant son courrier du 26 mai 2015, cité ci-avant in extenso, au litismandataire de la société requérante n’a forcément pu qu’émettre un avis relatif à l’évolution de la première phase de réalisation des habitations du PAP et corrélativement quant à la situation des terrains se situant dans la deuxième phase, et ce, en réponse aux renseignements lui demandés à ce sujet par la société requérante, et en aucun cas un refus définitif, voire généralisé, de délivrer une autorisation de bâtir, tel qu’allégué par la société requérante. A cet égard, le fait que le bourgmestre ait indiqué dans son avis son intention future de refuser de traiter des dossiers d’autorisation de construire jusqu’au moment où le conseil communal aura délibéré sur la date du début de la deuxième phase de réalisation du PAP, constitue certes intellectuellement une décision, en ce sens que le bourgmestre dans le cadre de cette consultation, a arrêté définitivement sa position compte tenu des éléments lui soumis, mais il ne constitue en revanche pas une acte administratif susceptible de recours contentieux, puisque le bourgmestre, à ce stade, n’a eu ni l’intention, ni la compétence d’imprimer un caractère décisionnel à son avis au sens de lui conférer le caractère d’un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle et patrimoniale de la société requérante ou celle d’un ou de plusieurs autres administrés. En effet, si un organe arrête une position après examen d’une affaire, encore faut-il que cette décision interne revête un caractère décisionnel vers l’extérieur, c’est -
à-dire qu’elle soit de nature à produire un effet direct sur les intérêts privés de l’administré dont elle affecterait immédiatement la situation sans nécessiter la prise d’un acte administratif individuel d’exécution10.
Or, dans la mesure où la société requérante n’a non seulement soumis aucun projet déterminé au bourgmestre mais ne lui a pas non plus adressé la moindre pièce en appui à une demande d’autorisation de construire, celui-ci a de toute façon été mis dans l’impossibilité d’épuiser son pouvoir de contrôle et d’approbation tel que prévu par l’article 37 de la loi du 19 juillet 2004.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a dès lors lieu de conclure que le courrier du bourgmestre ne peut être qualifié ni d’acte administratif individuel de nature à faire grief, ni d’ailleurs d’acte réglementaire à portée générale, tel que l’affirme la société requérante pour la première fois dans le cadre de son mémoire en réplique, un acte ne faisant en effet partie de la catégorie des actes administratifs à caractère règlementaire que s’il a un effet direct sur les intérêts privés d’une personne dont il affecte immédiatement la situation11, effet que le tribunal vient de dénier ci-avant au courrier litigieux.
9 Cour adm. 15 juillet 2014, n° 34381C du rôle, confirmant Trib. adm. 19 mars 2014, n° 30551 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
10 Trib. adm. 23 mai 2007, n° 22002, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n°62 et l’autre référence y citée.
11 Cour adm. 15 janvier 2009, Pas. adm. 2016, V° Actes réglementaires (Recours contre les), n° 2.
10 A titre superfétatoire et si, à travers ses contestations du phasage tel qu’il a été acté dans la convention d’exécution du PAP, la société requérante devait en réalité solliciter un changement dudit phasage et donc en définitive une modification du PAP dont la convention d’exécution fait partie intégrante, il y a lieu de relever que la loi du 19 juillet 2004 institue une procédure spéciale en matière de modification d’un plan d’aménagement, tant particulier que général, de sorte que ce n’est que par le biais de cette procédure réglementée par les dispositions combinées des articles 26 et 30 de ladite loi que le PAP est susceptible d’être modifié. Or, si tout administré a la possibilité de suggérer l’initiative d’une modification de dispositions réglementaires, il n’en reste pas moins que le succès de pareille suggestion, c’est-à-dire l’adoption de la mesure préconisée, reste en tout état de cause entre les mains de l’autorité publique. En d’autres termes, en l’état actuel de la législation, si l’administré dispose dorénavant, sous certaines conditions strictes, du droit d’initiative, l’opportunité d’y procéder, par essence politique, échappe au contrôle juridictionnel12.
A titre encore plus superfétatoire, et si la société requérante devait soulever à travers le recours sous analyse l’exception d’illégalité du PAP et de sa convention d’exécution qui en fait partie intégrante, il y a lieu de relever qu’un tel procédé se heurte toutefois à l’autorité de chose décidée dont est revêtue l’approbation ministérielle du PAP en question et de sa convention d’exécution.
En effet, si l’exception d’illégalité, qui tient en échec le principe d’intangibilité des actes administratifs devenus définitifs, est perpétuelle, en ce sens qu’elle peut être invoquée à toute époque, sans être enfermée dans un délai quelconque, contrairement au recours direct qui doit être introduit dans les trois mois de la publication du règlement, il ne saurait toutefois être admis qu’un administré, qui a participé à l’élaboration d’un PAP et qui en a signé la convention d’exécution, accepte dans un premier temps les conditions particulières de cette décision à caractère règlementaire, pour ensuite contourner l’autorité de chose décidée dont est revêtue a priori cette décision en s’emparant d’un acte quelconque d’exécution du règlement en cause qui, tel que relevé ci-dessus, ne lui fait pas grief, pour soulever l’exception d’illégalité du PAP et de sa convention d’exécution qui ont fait l’objet d’une approbation ministérielle.
Par ailleurs, en remettant en cause les conditions particulières telles que fixées dans la convention d’exécution du PAP dont elle est elle-même signataire, la société requérante adopte pour le moins une attitude incohérente et contradictoire, consistant, tel que relevé ci-
dessus, à accepter dans un premier temps, du moins en apparence, les règles régissant l’exécution du PAP à l’élaboration duquel elle a participé, sans toutefois avoir l’intention de s’y conformer, pour ensuite chercher à en écarter les conditions d’exécution qui ne lui conviennent plus, faisant ainsi encore preuve de mauvaise foi manifeste, violant l’exigence de bonne foi entre parties, et ce tant au niveau pré-contentieux que contentieux. Un tel comportement doit être sanctionné en vertu du principe suivant lequel une partie ne peut se contredire au détriment d’autrui (théorie de l’estoppel), rattachable encore à l’article 1134, alinéa 3 du Code civil, suivant lequel nul ne peut se contredire au détriment d’autrui, et tromper ainsi l’attente légitime de son cocontractant13.
12 Par analogie : Cour adm. 16 mars 2010, n° 26366C du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
13 En ce sens : Trib. adm. 11 mai 2015, n° 34217 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu.
11 Au vu des considérations qui précèdent, le recours est également à déclarer irrecevable en ce qu’il est dirigé contre le courrier du bourgmestre du 26 mai 2015.
La société …sollicite encore l’allocation d’une indemnité de procédure de 5.000. -
euros sur base de l’article 33 de la loi du 21 juin 1999, demande qui est toutefois à rejeter au vu de l’issue du litige.
L’administration communale, pour sa part, sollicite également une indemnité de procédure d’un montant de 5.000.- euros sur base du même article. Toutefois, les conditions d’application et notamment l’établissement du caractère d’iniquité résultant du fait de laisser les frais non répétibles à charge de la partie défenderesse n’ont pas été rapportés à suffisance comme étant remplies en l’espèce, il y a lieu de rejeter ladite demande.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ;
déclare le recours irrecevable dans son intégralité ;
rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure telles que sollicitées de part et d’autre ;
condamne la société …aux frais.
Ainsi jugé par :
Marc Sünnen, président, Paul Nourissier, premier juge, Alexandra Castegnaro, premier juge, et lu à l’audience publique du 16 novembre 2016 par le président, en présence du greffier Michèle Hoffmann.
s. Michèle Hoffmann s. Marc Sünnen Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 17/11/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 12
