Tribunal administratif Numéro 36839 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 20 août 2015 4e chambre Audience publique du 18 octobre 2016 Recours formé par Madame …, …, contre une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative en matière de dispense de remboursement de traitements indûment touchés
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 36839 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 20 août 2015 par Maître Edmond Dauphin, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame … demeurant à L-…, tendant suivant le dispositif de la requête à l’annulation d’une décision du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 1er décembre 2014 refusant de faire droit à la demande de Madame … d’être dispensée de remboursement de rémunérations indûment touchées par elle pendant la période du 1er juin 2009 au 31 mai 2014 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 14 décembre 2015 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 12 janvier 2016 par Maître Edmond Dauphin au nom de Madame … ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Arthur Schuster, en remplacement de Maître Edmond Dauphin, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Paul Reiter en leurs plaidoiries respectives.
Par contrat de louage de services à durée indéterminée signé en date du 18 juillet 2007, Madame … fut engagée comme chargée d’éducation de l’enseignement postprimaire avec effet au 15 septembre 2000.
Par courrier du 20 mars 2008, Madame …, qui, en date du 24 avril 2008 attint l’âge de 65 ans, demanda au ministre de l’Education nationale et de la Formation professionnelle de l’époque d’être maintenu en service jusqu’à la fin de l’année scolaire 2007-2008.
Par courriers recommandés des 2 février et 14 août 2009, Madame … rendit le ministre de l’Education nationale attentif au fait qu’elle avait erronément reçu « des fiches de salaire » pour les mois de janvier à août 2009 et que son compte avait été crédité des montants afférents. Elle demanda encore communication d’un numéro de compte sur lequel elle pourrait procéder au remboursement des montants perçus.
Par arrêté ministériel du 4 avril 2014, démission honorable fut accordée à Madame … pour cause de limite d’âge avec effet à partir du 15 juillet 2008.
Par courrier du 7 mai 2014, l’administration du Personnel de l’Etat informa Madame … qu’elle serait obligée de rembourser « des rémunérations indûment touchées depuis 2008 » dont « [l]e montant maximum (…) s’élève à (…) 318.412,11 » euros, tout en lui indiquant la possibilité de formuler une demande de dispense de restitution auprès du ministre de la Fonction publique.
En date du 5 juin 2014, Madame … s’adressa au ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative, ci-après dénommé « le ministre », pour l’informer qu’elle aurait été au service de l’Etat jusqu’à la fin septembre 2008, ainsi que pour solliciter une dispense de restitution de la somme réclamée.
Par courrier du 3 novembre 2014, le ministre refusa de faire droit à cette demande aux motifs suivants :
« (…) En réponse à votre courrier du 5 juin 2014 et comme suite à votre entrevue du 25 juillet 2014 avec les responsables de mes services, j’ai l’honneur de vous faire part des observations suivantes relatives à l’objet sous rubrique.
Par votre courrier précité, vous m’informez qu’une somme nette de 318.412,11 € vous a été réclamée de la part de l’Administration du personnel de l’Etat, montant qui correspond à la rémunération que vous auriez indûment touchée en qualité de chargée d’éducation auprès du Lycée de Garçons d’Esch/Alzette à partir du 15 juillet 2008 et pour laquelle vous demandez une dispense de remboursement.
Au vu de votre dossier personnel, je puis constater que par décision du 2 avril 2014 de Monsieur le Ministre de l’Education nationale, de l’Enfance et de la Jeunesse, démission honorable de vos fonctions vous avait été accordée avec effet au 15 juillet 2008. Il s’ensuit que vous avez indûment touché une rémunération pendant la période du 15 juillet 2008 jusqu’au 31 mai 2014.
Dans ce contexte, je tiens à relever tout d’abord qu’en vertu de l’article 2 du règlement grand-ducal modifié du 4 mars 2004 fixant les condtions et modalités de renonciation à la récupération des rémunérations indûment touchées, une d ispense de rembourser tout ou partie des rémunérations indûment touchées peut être accordée par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions, ceci dans le cas de la constatation d’une erreur matérielle de la part de l’administration. Or, la situation d’avoir indûment touché l’intégralité de la rémunération suite à une cessation des fonctions n’est pas visée par l’article 2 précité.
Par ailleurs, il y a lieu de signaler que le Code civil prévoit à son article 1376 que « celui qui reçoit par erreur ou sciemment ce qui ne lui est pas dû, s’oblige à le restituer à celui de qui il l’a indûment reçu ». Partant, dans la mesure où vous aviez pleinement connaissance du caractère non dû de la rémunération susvisée pendant toute la période consécutive à votre démission et à défaut d’informations de votre part demandées par nos services dans le cadre de l’entrevue précitée, je suis obligé de vous demander la restitution du montant net indûment perçu conformément à l’article 1235 du Code civil relatifs à la répétition de l’indu en vertu desquels tout ce qui a été payé sans être dû doit être remboursé.
Toutefois et en ce qui concerne les montants se rapportant à la période du 15 juillet 2008 au 31 mai 2009, je tiens à vous faire savoir que le remboursement de ces montants tombe sous l’application de l’article 2277 du Code civil qui prévoit pour les cas de l’espèce un délai de prescription de cinq années. Par conséquent, vous devez au Trésor la somme nette correspondant à la rémunération que vous avez indûment touchée pendant la période du 1er juin 2009 au 31 mai 2014 et dont le montant global vous sera communiqué dès que l’Administration du personnel de l’Etat aura effectué les calculs nécessaires.
A toutes fins utiles, je vous prie de noter que vous disposez de la possibilité d’introduire un recours contre la présente décision devant le Tribunal administratif, à exercer par ministère d’avocat inscrit endéans les trois mois à partir du jour de notification.
(…) » Par courrier du 1er décembre 2014, le ministre s’adressa à Madame … dans les termes suivants :
« (…) Par ma lettre du 3 novembre 2014, je vous avais informée de la régularisation de votre situation sur la base de la décision du 2 avril 2014 de Monsieur le Ministre de l’Education nationale et de la Jeunesse et concernant votre démission en qualité de chargée d’éducation auprès du Lycée de Garçons d’Esch/Alzette. Il ressort du courrier précité que vous devez au Trésor public une somme nette correspondant à la rémunération que avez indûment touchée pendant la période du 1er juin 2009 au 31 mai 2014.
Partant et suite à la communication des montants par l’Administration du personnel de l’Etat sur la base des calculs effectués, je tiens à vous faire savoir que les sommes concernées par le remboursement pour la période visée s’élèvent à un montant total de 277.547,91 euros. Dans ce contexte, je vous prie de trouver en annexe le relevé reprenant, mois par mois, les sommes en question.
Par conséquent, je suis obligé de vous demander la restitution du montant précité conformément à l’article 1235 du Code civil relatifs à la répétition de l’indu en vertu desquels tout ce qui a été payé sans être dû doit être remboursé. Le montant en questions est à virer au CCP (…) de la Trésorerie de l’Etat avec la mention (…).
A toutes fins utiles, je vous prie de noter que vous disposez de la possibilité d’introduire un recours contre la présente décision devant le Tribunal administratif, à exercer par ministère d’avocat inscrit endéans les trois mois à partir du jour de la notification. (…) » En date du 25 février 2015, Madame … fit introduire par l’intermédiaire de son litismandataire un recours gracieux qui resta sans réponse de la part de l’administration.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 20 août 2015, Madame … a fait introduire suivant le dispositif de la requête introductive d’instance, auquel le tribunal est seul tenu, un recours en annulation à l’encontre de la lettre précitée du ministre du 1er décembre 2014 refusant de faire droit à la demande de dispense de remboursement de rémunérations indûment touchées par Madame … pendant la période du 1er juin 2009 au 31 mai 2014.
Le délégué du gouvernement fait d’abord valoir que dans la mesure où l’Etat devrait passer par les articles 1376 et suivants du Code civil en intentant une action en répétition de l’indu à l’encontre de Madame … devant les juridictions civiles, le courrier du ministre du 1er décembre 2014 ne saurait constituer une décision administrative et ne serait pas susceptible de créer par lui-même des effets juridiques. Ledit courrier n’aurait pas plus de valeur qu’une simple mise en demeure.
A ce titre il échet de rappeler que l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief1.
En l’espèce, force est de constater que par le courrier litigieux du 1er décembre 2014, le ministre a informé Madame … qu’elle devrait « au Trésor public une somme nette correspondant à la rémunération qu[‘elle aurait] indûment touchée pendant la période du 1er juin 2009 au 31 mai 2014 (…) » s’élevant « à un montant total de 277.547,91 euros ». Le ministre a encore invité la demanderesse, par la lettre en question, à régulariser sa situation, en virant le montant en question au CCP de la trésorerie de l’Etat.
Il y a partant lieu de constater, à la lecture de la décision en question et notamment de sa référence expresse à la demande de dispense de Madame …, que celle-ci est manifestement de nature à faire grief à la demanderesse, dans la mesure où elle refuse implicitement mais nécessairement la demande de dispense de Madame … en l’obligeant à rembourser le montant litigieux à la trésorerie de l’Etat, en raison de ce qu’elle aurait indûment touché les salaires en question.
Il s’ensuit que le courrier du 1er décembre 2014, précité, par le refus opposé à la demande de dispense de Madame …, constitue dans l’intention de l’autorité qui l’a émis, une véritable décision qui est de nature à affecter la situation patrimoniale de la demanderesse.
Le délégué du gouvernement soulève ensuite l’irrecevabilité du recours pour tardiveté et se rapporte à prudence de justice pour le surplus.
Madame … conclut à la recevabilité de son recours.
En vertu de l’article 13 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, dénommée ci-après « la loi du 21 juin 1999 »:
« (1) Sauf dans les cas où la loi ou les règlements fixent un délai plus long ou plus court et sans préjudice des dispositions de la loi du 22 décembre 1986 relative au relevé de la déchéance résultant de l’expiration d’un délai imparti pour agir en justice, le recours au tribunal n’est plus recevable après trois mois du jour où la décision a été notifiée au requérant ou du jour où le requérant a pu en prendre connaissance.
1 Cour adm. 6 décembre 2001, n° 13657C du rôle, Pas. adm. 2016, V° Actes administratifs, n° 39 et autres références y citées.
(2) Toutefois si la partie intéressée a adressé un recours gracieux à l’autorité compétente avant l’expiration du délai de recours fixé par la disposition qui précède ou d’autres dispositions législatives ou réglementaires, le délai du recours contentieux est suspensif et un nouveau délai commence à courir à partir de la notification de la nouvelle décision qui intervient à la suite de ce recours gracieux.
(3) Si un délai de plus de trois mois s’est écoulé depuis la présentation du recours gracieux sans qu’une nouvelle décision ne soit intervenue, le délai du recours contentieux commence à courir à partir de l’expiration du troisième mois. (…) ».
Le silence gardé par l’administration pendant trois mois suite à l’introduction d’un recours gracieux ouvre un nouveau délai de recours d’une durée de trois mois, commençant à courir à l’expiration du délai de trois mois pendant lequel l’administration était appelée à répondre à la réclamation. Il s’ensuit qu’à l’expiration d’un délai de six mois après l’introduction de la réclamation, devant le silence de l’administration, l’administré est forclos à introduire un recours contentieux, et cela encore que par la force des choses, la décision de refus implicite se dégageant du silence n’a pas été notifiée, ni ne soit motivée, ni encore ne contienne des instructions sur les voies de recours2.
A cet égard, force est de constater que Madame … a introduit par courrier recommandé de son litismandataire du 25 février 2015 notifié à l’administration le 27 février 2015, un recours gracieux contre la décision du 1er décembre 2014. Le recours gracieux a partant été introduit dans le délai légal.
Le nouveau délai de trois mois pour introduire un recours contentieux ayant alors commencé à courir le 27 mai 2015 pour s’écouler le 27 août 2015.
Il échet encore de relever qu’une décision, intervenue sur recours gracieux, purement confirmative d’une décision initiale, tire son existence de cette dernière et dès lors, les deux doivent être considérées comme formant un seul tout, de sorte que le recours introduit contre l’une des deux décisions est à considérer comme valable. Ainsi, bien qu’en l’espèce le recours ne soit introduit que contre la seule décision de refus initiale du 1er décembre 2014, le recours est à considérer comme valablement introduit et dirigé tant contre la décision du 1er décembre 2014, que contre la décision implicite de refus suite au recours gracieux introduit par Madame … en date du 25 février 2015.
Il s’ensuit que pour le moyen d’irrecevabilité pour tardiveté du recours est à rejeter pour ne pas être fondé.
Etant donné qu’en l’espèce, aucune disposition légale ne prévoit un recours en réformation en cette matière seul un recours en annulation a pu être introduit.
Ledit recours en annulation ayant encore été introduit dans les formes prévues par la loi, est recevable.
Quant au fond, Madame … s’oppose en premier lieu à tout reproche à son encontre dans la mesure où elle aurait signalé par deux courriers recommandés en 2009 à l’administration les versements de rémunération indus tout en demandant la communication d’un numéro de compte afin de procéder au remboursement des sommes lui erronément versées. Elle donne à considérer 2 trib. adm. 28 octobre 1998, n° 10480 du rôle, Pas. adm. 2016, V° Procédure contentieuse, n° 231 que la négligence inexcusable commise par l’administration serait constitutive d’une erreur matérielle au sens du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 fixant les conditions et modalités de renonciation à la récupération des rémunérations indûment touchées, ci-après dénommé « le règlement grand-ducal du 5 mars 2004 ».
Elle fait encore valoir que selon l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 une dispense de remboursement de plein droit serait prévue lorsqu’un délai de plus d’un an s’est écoulé entre la date du virement de la somme indue et la date à laquelle elle a été réclamée et qu’elle serait dès lors en droit de se voir attribuer une dispense pour les versements indus ayant précédé d’un an la date du remboursement réclamé, le ministre ne disposant d’une faculté d’accorder une dispense de remboursement que pour les versements touchés indument durant l’année ayant précédé la demande de remboursement.
Le délégué du gouvernement expose qu’avec la cessation de la relation de travail de Madame … avec l’Etat, son droit de percevoir une rémunération aurait également cessé, de sorte que les sommes qui lui ont été versées par la suite ne seraient pas à considérer comme une rémunération au sens des articles 29quater de la loi du 22 juin 1963 fixant le régime des traitements des fonctionnaires de l’Etat, ci-après dénommée « la loi du 22 juin 1963 » et 5 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004. Il précise qu’à défaut de l’existence d’une relation contractuelle de travail et comme Madame … ne fournirait plus aucune prestation au profit de l’Etat, les virements auxquels a procédé l’administration du Personnel de l’Etat seraient dénués de cause et donc indus.
Aux termes de l’article 29quater de la loi du 22 juin 1963 « Si les éléments de calcul du traitement se modifient par suite d’une erreur matérielle de l’administration, le traitement est recalculé et les montants versés en trop sont récupérés ou déduits du traitement. Il peut être renoncé en tout ou en partie à la récupération des montants versés en trop dans les conditions et suivant les modalités à fixer par règlement grand-ducal. » L’article 1er du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 a la teneur suivante :
« Le fonctionnaire qui a indûment touché des rémunérations de la part de l'Etat est tenu de les restituer dans leur intégralité.
Si, au moment de la constatation de montants dus, le fonctionnaire continue à bénéficier d'une rémunération de la part de l'Etat, les montants indûment touchés seront déduits de la ou des rémunérations futures.
Si le fonctionnaire ne bénéficie plus de rémunération de la part de l'Etat, il est tenu de rembourser à l'Etat les montants indûment touchés.
Le remboursement prévu aux alinéas 2 et 3 du présent article se fait conformément à un échéancier établi par le créancier, après concertation avec le débiteur. Cet échéancier tient compte des échelonnements et plafonds arrêtés annuellement par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions ».
L’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 est libellé comme suit :
« Par dérogation aux dispositions de l’article 1er ci-dessus, et en cas de la constatation d’une d'erreur matérielle de la part de l'administration lors du calcul de la rémunération, une dispense de rembourser tout ou partie des rémunérations indûment touchées peut être accordée par le ministre ayant la Fonction publique dans ses attributions.
La dispense est accordée par décision ministérielle suite à la demande écrite du fonctionnaire à introduire dans un délai d'un mois à compter de la notification de la demande de restitution de la part de l’Etat.
Toutefois, lorsque l’erreur matérielle constatée par l’administration affecte la rémunération de plusieurs fonctionnaires en même temps, le ministre peut accorder cette dispense d’office.
Par erreur matérielle de l'administration, il y a lieu d'entendre notamment - l'établissement erroné de la carrière - l'allocation d’échelons et de majorations de l’indice ou de primes non dues - l'application erronée de la valeur du point indiciaire - le calcul erroné d’indemnités ou d’accessoires de rémunération - l'attribution erronée de grades, d'allongements de grade ou de promotions - le calcul erroné de la retenue pour pension ou des autres prélèvements en matière de sécurité sociale.
En cas d’erreur matérielle, l’agent a droit à une dispense de remboursement suivant les modalités prévues à l'alinéa 2 ci-dessus, lorsqu'un délai de plus d'un an s'est écoulé entre la date du virement de la somme indue et la date à laquelle elle a été réclamée ».
Force est au tribunal de constater que les versements effectués par les soins de l’administration du Personnel de l’Etat ont été continués malgré la fin de la relation de travail entre Madame … et l’Etat. L’argument du délégué du gouvernement selon lequel lesdites sommes ne seraient pas à considérer comme rémunération au sens des articles précités en ce qu’elles seraient dénuées de cause est inopérant dans la mesure où l’indu au sens du règlement grand-
ducal du 5 mars 2004 est par essence dénué de cause3. Les versements ayant été continuées au-
delà de la fin, en 2008, de la relation de travail ayant existé entre Madame … et l’Etat sont à considérer comme rémunération indue au sens des articles précités du règlement grand-ducal du 5 mars 2004.
Alors que suite aux courriers de Madame … des 2 février, respectivement 14 août 2009, l’administration du Personnel de l’Etat a été dûment avertie de la cessation du contrat de travail de Madame …, le fait qu’elle a continué à verser des montants non dus à titre de rémunération qu’en mai 2014, est à considérer comme une erreur matérielle de la part de l’administration lors du calcul de la rémunération au sens de l’article 2 du règlement grand-ducal du 5 mars 2004 dont la liste des exemples d’erreurs matérielles n’est pas exhaustive.
Il s’ensuit que Madame … a droit, en application de l’article 2 in fine du règlement grand-
ducal du 5 mars 2004, à une dispense de remboursement pour les montants versés entre septembre 2008 à avril 2013. En ce qui concerne les montants indument versés entre mai 2013 et mai 2014, pour lesquels le ministre dispose d’une faculté d’accorder une dispense de remboursement en vertu de l’article 2, alinéa 1er du règlement grand-ducal du 5 mars 2004, il aurait appartenu au ministre de statuer sur le mérite de la demande de dispense de Madame …, de sorte qu’il y a lieu d’annuler la décision du ministre du 1er décembre 2014, ainsi que la décision 3 JurisClasseur, Civil Code – Art. 1376 à 1381 - Quasi-contrat – Paiement de l’indû, dernière mise à jour 18 juillet 2016, pt 10 et ss de refus implicite suite au silence gardé après l’introduction du recours gracieux du 25 février 2015.
La demanderesse demande encore une indemnité de procédure d’un montant de 2.500 €.
Etant donné que les conditions légales telles qu’exigées par l’article 33 de la loi du 21 juin 1999 pour obtenir une indemnité de procédure ne sont pas remplies en l’espèce, la demande afférente est à rejeter.
Par ces motifs le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le dit justifié, partant annule la décision déférée du ministre de la Fonction publique et de la Réforme administrative du 1er décembre 2014, ainsi que la décision implicite de refus du recours gracieux de la demanderesse et renvoie l’affaire devant ledit ministre en prosécution de cause ;
rejette la demande en allocation d’une indemnité de procédure ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Olivier Poos, juge, Michèle Stoffel, juge, et lu à l’audience publique 18 octobre 2016, par le premier vice-président, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 19/10/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 8
