Tribunal administratif N° 35263 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 6 octobre 2014 2e Chambre Audience publique du 9 mai 2016 Recours formé par Monsieur … et consorts, … contre le règlement grand-ducal du 25 juin 2014 déclarant zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « Ronnheck » sis sur le territoire de la commune de Junglinster en matière d’acte réglementaire
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 35263 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 6 octobre 2014 par Maître Trixi Lanners, avocat à la Cour, inscrite au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
1. Monsieur …, demeurant à …, L-…, 2. Madame …, demeurant à L-…, …, 3. Monsieur …, demeurant à L-…, …, 4. Madame …, épouse …, demeurant à L-…, …, 5. Madame … veuve …, demeurant à L-…, …, 6. Monsieur …, demeurant à L-…, 7. Monsieur …, demeurant à L-…, 8. La société anonyme .., établie et ayant son siège social à L-…, inscrite au registre de commerce et des sociétés de Luxembourg sous le numéro B …, représentée par son Conseil d'administration, 9. Monsieur … et son épouse, demeurant à L-…, 10. Madame …, demeurant à L-… 11. Madame …, épouse .., demeurant à L-…, 12. Monsieur …, demeurant à L-…, 13. Monsieur …, demeurant à L-…, 14. Monsieur …, demeurant à L-…, 15. Monsieur …, demeurant à L-…, 16. Madame …, veuve …, demeurant à L-…, 17. Madame …, demeurant à L-…, 18. Madame …, épouse …, demeurant à L-…, 19. Monsieur …, demeurant à L-…, 20. Monsieur … et son épouse, demeurant à L-…, 21. Madame …, épouse …,, demeurant à L-…, 22. Monsieur …, demeurant à L-…, 23. Monsieur …, demeurant à L-…, 24. Monsieur … et son épouse, demeurant à L-…, 25. Madame …, épouse …, née le …, demeurant à L-…, 26. Monsieur …, demeurant à L-…, 27. Monsieur …, demeurant à L-…, 28. Monsieur …, demeurant à L-…, désignés ci-après par « les consorts …», tendant à l’annulation du règlement grand-ducal du 25 juin 2014 déclarant zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « Ronnheck » sis sur le territoire de la commune de Junglinster ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 2 janvier 2015 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 2 février 2015 par Maître Trixi Lanners, préqualifiée, pour compte des demandeurs ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe du tribunal administratif le 23 février 2015 par le délégué du gouvernement ;
Entendu le juge-rapporteur en son rapport, ainsi que Maître Trixi Lanners et Madame le délégué du Gouvernement Jacqueline Jacques en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 7 décembre 2015.
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En conformité avec la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 », la loi du 4 mars 1994 portant approbation de la Convention sur la diversité biologique, faite à Rio de Janeiro, le 5 juin 1992 et la loi du 24 juillet 2006 portant approbation de la Convention européenne du paysage, ouverte à la signature, à Florence, le 20 octobre 2000, le Gouvernement en Conseil décida d’adopter le 11 mai 2007, la première partie du plan national concernant la protection de la nature intitulée Plan d'action national pour la protection de la nature, ci-après désigné par le « PNPN », lequel fut publié au Mémorial A n° 111 du 5 juillet 2007. L’annexe A dudit Plan dispose que la réserve « Junglinster-Ronnheck » est un site prioritaire figurant sur la liste de la « DIG 81 ».
Entre le 14 novembre 2013 et le 16 décembre 2013, le projet de règlement grand-ducal grand-ducal déclarant zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « Ronnheck » sis sur le territoire de Junglinster fut publié et affiché pour enquête publique conformément à l’article 42 de la loi du 19 janvier 2004.
Il ressort du procès-verbal d’enquête publique de l’Administration communale de Junglinster du 18 décembre 2013 que six objections écrites ont été adressées au collège des bourgmestre et échevins pendant le délai de publication de 30 jours sus-visé.
Le projet de règlement grand-ducal fut soumis pour avis au Conseil communal de Junglinster, au Conseil supérieur pour la protection de la nature et des ressources, à la Chambre d’agriculture ainsi qu’au Conseil d’Etat, qui émit son avis portant le numéro N° 50.620 en date du 20 mai 2014. Le règlement grand-ducal du 25 juin 2014 déclarant la zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « Ronnheck » sis sur le territoire de la commune de Junglinster, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 25 juin 2014 », fut publié au Mémorial A n°117 du 4 juillet 2014. Ledit règlement déclare dans son article 1er « zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve le site « Ronnheck », sis sur le territoire de la commune de Junglinster » tandis que l’article 2 définit l’étendue totale de la zone et délimite la partie A et la partie B de ladite zone. Les articles 3 et 4 déterminent les interdictions dans chaque zone.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 6 octobre 2014, les consorts Als ont fait introduire un recours tendant à l’annulation dudit règlement grand-ducal du 25 juin 2014.
Aux termes de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, le tribunal administratif connaît des recours dirigés pour incompétence, excès et détournement de pouvoir, violation de la loi ou des formes destinées à protéger les intérêts privés, contre les actes administratifs à caractère réglementaire, de sorte que les demandeurs ont valablement pu introduire un recours en annulation à l’encontre du règlement grand-ducal du 25 juin 2014.
Le délégué du gouvernement conteste l’intérêt à agir de Monsieur …, de Madame …, de Madame …, de Monsieur …, de Monsieur …, de Monsieur …, de Madame …, épouse …, de Monsieur …, de Monsieur … et du « cultivateur qui exploite des terrains dans cette zone (M….) » au motif que lesdits propriétaires et cultivateurs ne seraient pas limités dans l’usage qu’ils pourraient faire de leurs parcelles et pourraient continuer à en tirer profit.
Les intéressés rétorquent que le seul reclassement de terrains en zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle entraînant un changement d’affectation des fonds serait de nature à créer dans leur chef un intérêt à agir personnel, né, actuel, direct et certain.
L'intérêt conditionne la recevabilité d'un recours contentieux. En matière de contentieux administratif portant sur des droits objectifs, l'intérêt ne consiste pas dans un droit allégué, mais dans le fait vérifié qu'une décision administrative affecte négativement la situation en fait ou en droit d'un administré qui peut partant tirer un avantage corrélatif de la sanction de cette décision par le juge administratif1.
Un demandeur ou tiers intervenant doit justifier d'un intérêt personnel distinct de l'intérêt général. Par ailleurs, concernant le caractère direct de l'intérêt à agir, pour qu'il puisse être reçu à agir contre un acte administratif à caractère réglementaire, il ne suffit pas qu'il fasse état d'une affectation de sa situation, mais il doit établir l'existence d'un lien suffisamment direct entre l'acte querellé et sa situation personnelle2.
S’il est certes manifeste que l’adoption du règlement grand-ducal du 25 juin 2014 impliquant un reclassement des terrains concernés en zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle « Ronnheck » est susceptible d’influencer l’affectation desdits terrains de sorte à entraîner des modifications pour leurs propriétaires, titulaires d’un droit réel sur les parcelles concernées, il n’en demeure pas moins que les locataires, qui ne sont titulaires sur lesdites parcelles que de droits et débiteurs que d’obligations de nature conventionnelle, sont pareillement affectés par ledit classement, nonobstant la circonstance que lesdits terrains seraient déjà soumis, tel que le soutient le délégué du gouvernement, à un régime légal « protecteur de la nature » ayant d’ores et déjà limité les affectations possibles.
Il s’ensuit que tant les uns que les autres ont un intérêt à personnel à faire vérifier par un 1 Cour adm. 14 juillet 2009, portant le n° 23857C et 23871C du rôle, V° Procédure contentieuse, n° 2 et les autres références y citées.
2 Trib. adm. 13 mai 2002, portant les n° 14420 du rôle, Pas. adm. 2015, c. par Cour adm. 22 janvier 2004, portant le n° 16628C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Protection contentieuse, n° 27 et les autres références y citées.
tribunal la régularité ainsi que la légalité du règlement déféré. Le moyen d’irrecevabilité afférent est partant à rejeter.
Le recours en annulation n’étant pas autrement contesté quant à sa recevabilité et ayant pour le surplus été introduit dans les formes et délai de la loi, il est recevable.
Quant à la procédure d’adoption du règlement grand-ducal du 25 juin 2004 A l’appui de leur recours, les demandeurs concluent tout d’abord à la violation de l’article 42 de la loi du 19 janvier 2004 en ce qu’ils estiment qu’« il y a lieu de supposer que [leurs] réclamations [déposées le 16 décembre 2013 entre les mains du Collège des bourgmestre et échevins de la Commune de Junglinster] n’[auraient] pas été transmises au Ministre, tel que prévu par l’article 42 (…) ».
Il ressort des pièces et éléments soumis à l’examen du tribunal ainsi que le souligne le délégué du gouvernement qu’en date du 7 janvier 2014, le Commissaire de district a transmis à Madame le Ministre de l’Environnement l’avis favorable émis par le conseil communal de Junglinster dans sa séance publique du 20 décembre 2013 auquel il a annexé les réclamations écrites adressées au Collège des bourgmestre et échevins de la Commune de Junglinster pendant le délai de publication de 30 jours prévu par l’article 42 alinéa 2 de la loi du 19 janvier 2004. Les réclamations concernées ont été examinées par le Service de la nature au sein de l’Administration de la nature et des forêts dans son avis du 16 avril 2014 adressé à Madame le Ministre de l’Environnement. Tant la lettre précitée du Commissaire de district que l’avis sus-visé du Service de la nature ont été transmis au Conseil d’Etat ainsi que cela ressort de son avis n° 50.620 du 20 mai 2014. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’absence de communication au Ministre de l’Environnement des réclamations des demandeurs est à rejeter pour ne pas être fondé.
Les demandeurs font ensuite valoir l’irrégularité de la procédure d’adoption du règlement grand-ducal déféré pour violation des articles 41 et 42 de la loi du 19 janvier 2004 ainsi que du principe d’indépendance, notamment en raison du fait que le rédacteur du dossier de classement comprenant, notamment le plan de gestion prévu à l’article 41 paragraphe 4 de ladite loi, serait propriétaire de terrains sis dans la zone « Ronnheck » de sorte que ledit classement « [serait] pa[r] la force des choses tendancieux et partial, car ce propriétaire [serait] forcément intéressé, dans un sens ou dans un autre, [par] l’issu[e] de la procédure ».
Ainsi, ils reprochent, en l’espèce, d’une part, l’absence de transparence quant à l’identité de l’organisme ou de l’institution qui aurait été responsable de l’établissement du dossier et, d’autre part, l’imbrication des membres de l’établissement d’utilité publique Fondation Hëllef fir d’Natur et de l’association sans but lucratif natur&ëmwelt a.s.b.l. qui serait de nature à remettre en question le principe de l’indépendance des uns vis-à-vis des autres et de faire douter de l’existence en la cause de l’impartialité qui serait requise de la part de l’auteur du dossier pour procéder au classement de terrains en zone protégée d’intérêt national.
Il ressort des pièces et éléments soumis à l’examen du tribunal que le dossier de classement intitulé « Réserve naturelle « Junglinster-Ronnheck », Réserve naturelle – Réserve diverse Junglinster-Ronnheck (RN RD 27) » daté de juillet 2012 fut réalisé par natur&ëmwelt/Fondation Hëllef fir d’Natur, ci-après désignée par « la Fondation », pour l’Administration de la Nature et des Forêts du ministère du Développement durable et des Infrastructures. Si la dénomination de l’auteur du dossier de classement peut paraître, prima facie, source de confusion en ce qu’elle est proche de celle de l’association sans but lucratif natur&ëmwelt a.s.b.l., ci-après désignée par « l’a.s.b.l. », il n’en demeure pas moins que c’est bien la Fondation (anciennement dénommée Fondation Hëllef fir d’Natur) qui a élaboré le dossier de classement des terrains en zone protégée d’intérêt national et non l’a.s.b.l., homonyme. S’agissant du reproche formulé par les demandeurs quant à l’absence d’indépendance des membres de l’a.s.b.l. et de la Fondation, s’il est certes manifeste que certains membres du conseil d’administration de la Fondation font partie des associés fondateurs de l’a.s.b.l. ainsi que cela ressort des documents constitutifs de cette dernière, il n’en demeure pas moins que les deux entités sont des personnes morales dotées d’une personnalité juridique distincte, régies par un régime juridique propre, à savoir, d’une part, celui d’une fondation (référencée comme établissement public) et, d’autre part, celui d’une association sans but lucratif de sorte à avoir un objet social distinct et ce, nonobstant la nécessaire étroite collaboration entre les deux entités en vue de la réalisation de certains objectifs, ainsi que cela ressort, notamment, de l’article 4 des statuts de l’a.s.b.l.. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’absence d’indépendance de l’auteur du dossier de classement des terrains en zone protégée d’intérêt national est à rejeter pour ne pas être fondé. S’agissant ensuite du moyen tiré de l’impartialité de l’auteur du dossier de classement, soit la Fondation, au motif qu’elle serait propriétaire de terrains situés dans la zone protégée d’intérêt national, force est au tribunal de partager la position du délégué du gouvernement selon laquelle la Fondation poursuit une mission d’intérêt général prévalant nécessairement sur tout éventuel intérêt personnel, mission qui est décrite dans ses statuts comme suit, à savoir : « l’achat, l’affermage, la création, l’entretien et l’aménagement de réserves naturelles, d’habitats naturels ou de zones à protéger, public ou privés; - les actions de sensibilisation, d’information, d’éducation et de formation, - les études scientifiques, la recherche, les publications, les travaux d’étude et d’engineering dans le domaine de la connaissance et de la conservation de la nature; - la sauvegarde de la forêt; - la collecte et la gestion de fonds en vue d’atteindre les objectifs précités, - l’appui d’initiatives de développement ». Il y a encore lieu de relever que c’est à juste titre que le délégué du gouvernement constate que les parcelles de terrain détenues pour compte de la Fondation qui ne représentent que 1,7% de la surface totale de la zone protégée ne suivent pas un autre sort que celui du classement en zone A et sont soumises aux mêmes interdictions que celles imposées aux propriétaires de ladite zone. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’impartialité de l’auteur du dossier ayant procédé au classement de terrains en zone protégée d’intérêt national est à rejeter pour ne pas être fondé.
Il y a encore lieu de constater que le moyen du demandeur tiré de la violation de la loi du 21 avril 1993 relative à l'agrément de personnes physiques ou morales privées ou publiques autres que l'Etat pour l'accomplissement de tâches techniques d'étude et de vérification dans le domaine de l'environnement en ce que « la structure « natur&ëmwelt/Hëllef fir d’Natur » » ne disposerait pas de l’agrément ministériel requis tombe à faux dès lors qu’il ressort du dossier administratif que la Fondation s’est vu délivrer un agrément le 20 juillet 1994 au titre de ladite loi, lequel fut prolongé jusqu’au moins à la date du 31 décembre 2014 de sorte à avoir été en vigueur au moment de l’adoption du règlement grand-ducal litigieux.
Les demandeurs font encore plaider que l’article 8 de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement approuvée par la loi du 31 juillet 2005, ci-
après désignée par « la Convention d’Aarhus », aurait été violé au motif que le public, à savoir les citoyens de la commune et des communes limitrophes, les agriculteurs, les propriétaires des parcelles, les locataires, les chasseurs, les forestiers etc., « (…) [aurait dû être] consulté à un stade précoce ou relativement précoce de la procédure où des « options [auraient] encore [été] ouvertes » » alors que « l’Etat [se serait] borné à simplement informer le public à un moment où le projet de règlement [aurait] été choisi, les limites du site [auraient été] dressées, un dossier de classement [aurait] déjà [été] établi (…), le cahier des charges [aurait] été établi, sans que les intervenants, notamment les cultivateurs, forestiers et chasseurs, aient été consultés, etc. ». Ils estiment que la procédure de réclamation « ne [serait] que du tape-à-l’œil » et que « l’Etat aurait fait semblant de permettre au public d’intervenir, or, le public n’[aurait été] sollicité qu’à un stade de la procédure d’élaboration où les dés [seraient déjà] tombés ». Ils complètent leur argumentation en soulignant qu’il ne suffirait pas que les formalités de publication prévues par la loi aient été respectées pour se conformer au prescrit de la Convention d’Aarhus. Ainsi, ils font valoir qu’ « au vœu de la Convention d’Aarhus, le public [devrait] pouvoir réellement et effectivement participer au processus décisionnel en matière d’environnement, c’est-à-dire être informé des projets en la matière à un[…] stade précoce de la procédure et non pas à un moment où des années de travail et des sommes importantes d’argent [auraient] déjà été investies par l’Etat, où toute décision [aurait] en réalité [été] déjà prise et toute réclamation vouée à l’échec ». Ils tirent pour preuve que le public n’aurait pas pu utilement intervenir au regard du fait, premièrement, qu’à peine 6 mois après le dépôt des réclamations, le règlement grand-ducal déféré aurait été adopté et, deuxièmement, qu’il n’aurait pas été tenu compte de l’avis de la Commission consultative de la Nature et de l’Environnement de la Commune de Junglinster qui aurait critiqué la circonstance que toute promenade même sur des chemins expressément aménagés à cet effet serait interdite nonobstant son avis favorable du projet de règlement grand-ducal. Ils concluent par la constatation que si leurs réclamations ont certes été intégrées au dossier, il n’en demeurerait pas moins qu’elles n’auraient, à aucun moment, été sérieusement prises en compte.
L’article 8 de la Convention d’Aarhus intitulé « Participation du public durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale » est libellé comme suit : « Chaque Partie s’emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié – et tant que les options sont encore ouvertes – durant la phase d’élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement. A cet effet, il convient de prendre les dispositions suivantes: a) Fixer des délais suffisants pour permettre une participation effective; b) Publier un projet de règles ou mettre celui-ci à la disposition du public par d’autres moyens; et c) Donner au public la possibilité de formuler des observations, soit directement, soit par l’intermédiaire d’organes consultatifs représentatifs.
Les résultats de la participation du public sont pris en considération dans toute la mesure possible. ».
Par ailleurs, l’article 42 de la loi du 19 janvier 2004 dispose que « Le Ministre adresse, aux fins d'enquête publique, le dossier au commissaire de district territorialement compétent.
Le commissaire de district ordonne le dépôt pendant trente jours du dossier à la maison communale, où le public peut en prendre connaissance. Le dépôt est publié par voie d'affiches apposées dans la commune de la manière usuelle et portant invitation à prendre connaissance des pièces. Endéans ce délai, les objections contre le projet de classement doivent être adressées au collège des bourgmestre et échevins qui en donne connaissance au conseil communal pour avis. Ce dossier, avec les réclamations et l'avis du conseil communal, doit être transmis dans le mois de l'expiration du délai de publication au commissaire de district qui transmet ces pièces au Ministre avec ses observations. ».
C’est à juste titre que le délégué du gouvernement fait valoir que l’article 42 sus-visé est conforme à l’article 8 de la Convention d’Aarhus en ce qu’il prévoit « une participation effective du public à un stade approprié – et tant que les options sont encore ouvertes – durant la phase d’élaboration par des autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement » au sens de l’article 8 sus-visé par le truchement du dépôt du dossier à la maison communale pendant trente jours et par voie d’affichage et invitation au public à adresser des objections contre le projet de classement au collège des bourgmestre et échevins qui en donne connaissance au conseil communal pour avis, ce dossier, avec les réclamations et l'avis du conseil communal, devant être, par ailleurs, transmis dans le mois de l'expiration du délai de publication au commissaire de district qui transmet ces pièces au ministre avec ses observations. En l’espèce, le dépôt du projet de règlement grand-ducal à la maison communale de Junglinster pendant 30 jours, soit du 14 novembre au 16 décembre 2013 inclus, a fait l’objet d’une publicité non seulement par voie d’affichage, mais encore par voie de publication sur internet pendant la même période. Il s’y ajoute, ainsi que cela ressort de l’extrait du registre aux délibérations du Conseil communal de Junglinster du 20 décembre 2013, qu’au mois d’octobre 2013 les auteurs du projet ont présenté le dossier de classement aux autorités communales, suivie d’une présentation le 12 novembre 2013 s’adressant au grand public et plus particulièrement aux propriétaires des fonds concernés. Il y a encore lieu de relever que le projet de règlement grand-ducal a fait l’objet de discussions préalables avec la Chambre d’Agriculture qui relève dans son avis daté du 16 avril 2013 que « la nouvelle démarche, entamée par l’Administration de la Nature et des Forêts (…) [serait] beaucoup plus cohérente qu’auparavant, ceci principalement grâce à (…) : 1. L’implication du secteur agricole (en l’occurrence la Chambre d’Agriculture) en cours de l’élaboration du dossier et non tout à la fin du processus », ladite chambre recommandant, par ailleurs, « une réunion d’information des agriculteurs pour leur expliquer le règlement, les objectifs ainsi que les possibles collaborations envisagées (…) ». Le délégué du gouvernement relève encore, avec pertinence, que la circonstance de l’écoulement d’un délai de plus de cinq mois entre le dépôt des réclamations contre le projet de classement et l’adoption du règlement grand-ducal déféré illustre que lesdites réclamations ont bien été prises en considération par les autorités compétentes préalablement à l’adoption du règlement grand-ducal déféré. Enfin, il y a lieu d’observer que la Cour administrative a dégagé les principes suivants dans le cadre de l’obligation d’information telle que consacrée par la Convention d’Aarhus, à savoir que l'objectif poursuivi par ladite convention est de permettre au public et, en particulier, aux personnes concernées, de faire valoir leurs arguments et suggestions relatifs à des considérations environnementales à un stade précoce afin qu'ils puissent être pleinement pris en considération dès l'élaboration des premiers projets de plans et programmes. Dans cette optique, la Cour a considéré que l'annulation des décisions prises en violation de ces règles ne saurait intervenir qu'au cas où celui qui s'en prévaut peut faire état d'éléments qui auraient pu et dû être pris en considération à un stade précoce de la procédure et qui auraient été de nature à influer sur le contenu des plans et programmes à élaborer3. Or, en la cause, à l’exception d’allégations suivant lesquelles « le travail aurait été abandonné aux scientifiques », « le public n’aurait pas pu intervenir effectivement à un stade approprié dans le processus d’élaboration » et « l’Etat se serait borné à simplement informer le public » alors que la procédure de réclamation ne serait « que du tape-à-l’œil » voire « une farce », les demandeurs ne font état ni de considérations environnementales ni d’éléments de droit qui auraient dû être pris en considération dans le cadre du processus d’élaboration du règlement grand-ducal 3 Cour adm. 30 juin 2011, n° 28076C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Urbanisme, n° 57 et les autres références y citées.
déféré. Il s’ensuit que le moyen tiré de la violation de l’article 8 de la Convention d’Aarhus et à rejeter pour ne pas être fondé.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens d’annulation ayant trait à la procédure d’adoption du règlement grand-ducal déféré laissent d’être fondés.
Quant au fond En substance, les demandeurs reprochent tout d’abord à l’Etat d’avoir violé le principe de confiance légitime des administrés, à savoir de tous les propriétaires et locataires des fonds sis dans la zone en cause. Ils estiment que la violation de ce principe serait manifestement grave dans le chef de Messieurs … et … qui auraient projeté d’exploiter une source minérale dans la commune de Junglinster et qui, nonobstant l’octroi des autorisations ad hoc, seraient, suite à l’adoption dudit règlement dans l’incapacité, d’une part, de procéder au captage de l’eau de source qui se trouverait au cœur de la zone protégée et, d’autre part, à l’érection du hangar devant, notamment, accueillir les machine d’embouteillage. Ils font valoir qu’ils n’auraient pas été informés par le ministère du Développement durable et des Infrastructures qu’il aurait été prévu d’intégrer les terrains concernés par l’exploitation de la source minérale dans une zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle. Ils déplorent les sommes importantes décaissées et les investissements considérables qu’ils auraient faits alors qu’ils devraient actuellement faire face à un revirement de position de l’administration.
C’est à juste titre que le délégué de gouvernement rétorque qu’il ressort des pièces et éléments soumis à l’examen du tribunal et plus particulièrement d’un rapport sommaire relatif à une réunion de concertation ayant lieu le 20 décembre 2012 que les sieurs … furent informés dès cette date que « selon les informations du MDDI, l’avant-projet du RGD pour le classement de la réserve naturelle Ronnheck dans sa formulation actuelle ne serait éventuellement pas compatible avec l’installation d’un captage. Le prélèvement d’eau [aurait] été autorisé par le Ministre de l’Intérieur (31.05.2010) ». Il ressort encore d’un document intitulé « Chronologie des Démarches auprès du MDDI-Environnement » que les intéressés sont depuis le 14 avril 2010 en étroite concertation avec les autorités compétentes. Il s’ensuit que c’est à tort qu’ils excipent d’une violation du principe de confiance légitime en la cause étant donné qu’ils ont été informés de manière régulière dès l’année 2010 de l’évolution de la situation de la zone concernée, de sorte que les conditions afférentes à savoir, (i) une attitude de l’administration suivie par le passé et conforme à la loi, (ii) un changement brusque et imprévisible de l’attitude de l’administration et (iii) la confiance de l’administré dans la conformité de l’administration avec l’attitude qu’elle a adopté dans le passé ne sont pas réunies en l’espèce4. Le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
Enfin, les demandeurs font valoir que le règlement grand-ducal déféré devrait encore encourir l’annulation pour erreur de fait, sinon erreur manifeste au motif que « la situation aurait été mal appréciée et qu’un classement du site « Ronnheck » en zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle ne [serait] nullement opportun et même contre-
productif ». En substance, ils font plaider que la zone concernée aurait fait l’objet de nombreux classements qui se chevaucheraient. Ils estiment qu’en y ajoutant le classement prévu par le règlement grand-ducal déféré, se créerait une situation dans laquelle seraient rajoutées « des contraintes, servitudes et charges qui au final ne [prêteraient] qu’à confusion 4 Trib. adm. 7 octobre 2010, n° 25999 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Lois et règlements, n°18 et les autres références y visées et [risqueraient] de conduire à l’arbitraire dans la mesure où certains travaux [seraient] soumis à autorisation préalable ». Ils font encore valoir « qu’une surréglementation [serait] même contre-productive dans la mesure où elle décourage[rait] toute activité qui (…) [serait] pourtant nécessaire sur le site et [serait] même d’une importance cruciale ». Ils préviennent encore que « [l’]on ne pourra[it] s’attendre à ce que [les propriétaires des terrains] continuent à s’investir corps et âme s’ils ne peuvent tirer strictement rien de leurs terrains ». Ils reprochent l’absence d’une étude d’impact avant l’adoption du règlement grand-ducal déféré et rendent attentifs à la situation d’enclave dans la zone protégée d’un cimetière, d’une station d’épuration et d’une zone industrielle. Ils complètent leur argumentation en soulevant l’absence « d’effet bénéfique quelconque complémentaire pour la zone, par rapport aux dispositions légales assurant d’ores et déjà la protection de la nature sur les parcelles concernées » du classement en zone protégée d’intérêt national sous forme de réserve naturelle.
Le délégué du gouvernement rejette ce moyen pour manquer de fondement.
Force est au tribunal de constater que les demandeurs sont mal venus de soulever une erreur de fait sinon d’appréciation du classement opéré par le règlement grand-ducal déféré.
En effet, il ressort des pièces et éléments soumis à l’examen du tribunal que le Conseil de Gouvernement approuva en date du 11 mai 2007 l’adoption du PNPN, lequel fut publié au Mémorial A n° 111 du 5 juillet 2007. L’annexe A dudit Plan dispose que la réserve « Junglinster-Ronnheck » est un site prioritaire figurant sur la liste de la « DIG 81 ». Il découle du volumineux dossier de classement que la zone concernée abrite des habitats les plus sensibles dont la sauvegarde nécessite une gestion et/ou une exploitation très spécifique.
Ces considérations se retrouvent manifestement dans le préambule de l’avis du Conseil d’Etat n° 50.620 qui relève ce qui suit : « Le projet sous avis entend déclarer zone protégée d'intérêt national sous forme de réserve naturelle le site « Ronnheck » de la commune de Junglinster ;
la zone se situe selon l’axe nord-sud entre Blumenthal et Junglinster, et selon l’axe ouest-est entre la localité [de] Godbrange et « Belenhaff ». La réserve naturelle « Ronnheck » fait partie de la zone protégée d’intérêt communautaire LU0001020 « pelouses calcaires de la région de Junglinster » qui a une étendue de 1.509 ha ; elle figure également sur la liste nationale des sites prioritaires publiée en annexe de la décision du Gouvernement en conseil du 11 mai 2007 relative au plan national concernant la protection de la nature, sous le chapitre des réserves diverses et y porte le nom de « RD 27 Junglinster-Ronnheck ». La réserve naturelle « Ronnheck » s’étend sur une surface de 180,82 ha, dont 64,29 ha forment la partie centrale A et 116,53 ha la partie tampon B ; elle englobe 269 parcelles cadastrales et 48 propriétés privées. Quelque 72 pour cent, à savoir 140 ha sont exploités par 23 entreprises agricoles ; la majorité de cette superficie est utilisée sous forme de pâturages extensifs. Selon la lettre précitée de l’Administration de la nature et des forêts, « la délimitation initiale prévoyait une partie A bien plus étendue que celle finalement retenue et soumise à enquête publique » et ceci suite aux discussions avec les représentants de la Chambre d’agriculture. Ainsi seuls les terrains qui présentent déjà des biotopes de la plus haute qualité et nécessitant une protection stricte ont été inclus dans la partie A ; dans la partie B figurent les terrains « présentant un potentiel écologique considérable ». En plus, les auteurs du classement ont prévu des couloirs de liaison entre les unités écologiques rares.
Les exploitations agricoles dans la partie B ne sont pas soumises à des interdictions et les mesures de conservation et de gestion seront réalisées par les exploitants sur une base volontaire. Actuellement, cinq contrats de « biodiversité », couvrant 34 ha, ont été conclus avec les exploitants. La réserve naturelle « Ronnheck » est composée selon le dossier de classement d’une mosaïque d’habitats très intéressants. Cette partie de la vallée de l’Ernz noire, dont le cours d’eau traverse la réserve sur une longueur de 3,8 km, possède aussi bien des habitats forestiers que des zones humides, cours d’eau, étangs et milieux plus secs. Cette combinaison constitue un milieu très favorable pour de nombreuses espèces tant animales que végétales. En effet, le site « Ronnheck » est composé de prairies mésophiles (131,41 ha) de pelouses calcaires (8,2 ha), de prés humides incluant des roselières (3,07 ha), de prés de fauche (10 ha), de bas-marais (0,28 ha), d’un étang (0,46 ha), de forêts (27,08 ha) et de broussailles (22,70 ha). Le site « Ronnheck » couvre en outre 3 lots de chasse où, durant l’année cynégétique 2007-2008, 144 chevreuils et 119 sangliers furent tués. Les habitats naturels suivants de l’annexe I de la loi modifiée du 19 janvier 2004 précitée et repris de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages se retrouvent sur le site : - pelouses calcaires sèches semi-naturelles ; - hêtraie à luzule ; - hêtraie à aspérule et mélique uniflore ;
- chênaies pédonculées ou chênaies-charmaies. Plusieurs espèces d’oiseaux d’intérêt communautaire de l’annexe III de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles « Liste des espèces d’oiseaux de l’annexe I de la directive 79/409/CEE présentes (nicheuses ou migratrices régulières) au Luxembourg » sont présentes sur le site, à savoir : - la pie-grièche écorcheur ; - la cigogne noire ; - le milan noir et le milan royal ; - le pic mar. S’y ajoutent l’alouette des champs et le tarcol fourmilier de la liste rouge nationale du plan national pour la protection de la nature. Par ailleurs, 31 espèces de fleurs de la liste rouge des plantes menacées y ont été révélées, dont 7 sont considérées comme étant en danger critique d’extinction. Il s’agit d’orchidées, de gentianes, du genévrier, de la laîche écailleuse et de la pédiculaire des marais. Cette réserve nécessite d’autant plus de mesures de conservation, de restauration et de surveillance qu’elle souffre sous les effets générés « par la vétusté des stations d’épuration de Gonderange et de Junglinster, dont le déversement dans l’Ernz noire n’est pas adapté aux normes usuelles de nos jours » et par l’irrigation du terrain de golf à proximité ainsi que l’usage des engrais et pesticides à cet endroit. Il s’agit d’un côté d’étendre les contrats de biodiversité pour empêcher une agriculture intensive, et de l’autre éviter un abandon total des terrains pour empêcher un envahissement progressif et un étouffement des espèces à protéger ». Au vu de la spécificité indéniable de la zone concernée quant à la présence de biotopes rares et d’espèces de la faune et de la flore nécessitant une protection particulière, force est au tribunal de constater que le ministre n’a manifestement pas commis d’erreur de fait sinon d’appréciation en procédant à l’adoption du règlement grand-ducal déféré. Il s’ensuit que le moyen afférent est à rejeter pour ne pas être fondé.
Il se dégage des considérations qui précèdent que le recours est à rejeter pour n’être fondé en aucun de ses moyens.
Au vu de l’issue du litige et en considération du fait que les parties demanderesses omettent de justifier la nature et les motifs de leur demande d’allocation d’une indemnité de procédure de … euros ou respectivement de … euros par requérant, il y a lieu de rejeter ladite demande. En effet, une demande d'allocation d'une indemnité de procédure qui omet de spécifier concrètement la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qui ne précise pas concrètement en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à charge de la partie gagnante est à rejeter, la simple référence à l'article de loi applicable n’étant pas suffisante à cet égard5.
5 Cour adm. 1er juillet 1997, n° 9891C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, Frais, n°936 et lea autres références y citées.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond le dit non fondé et partant le rejette ;
rejette la demande d’allocation d’une indemnité de procédure de 14.000 euros ou respectivement de … euros par requérant formulée par les demandeurs ;
condamne les demandeurs aux frais.
Ainsi jugé par :
Anne Gosset, premier juge, Paul Nourissier, juge, Daniel Weber, juge, et prononcé à l’audience publique du 9 mai 2016 par le premier juge en présence du greffier Goreti Pinto s. Goreti Pinto s. Anne Gosset Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 10 mai 2016 Le greffier du tribunal administratif 11
