Tribunal administratif N° 37725 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 25 mars 2016 2e chambre Audience publique extraordinaire du 1er avril 2016 Recours formé par Monsieur …, …, contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de rétention administrative (art. 120 L.29.8.2008)
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 37725 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 25 mars 2016 par Maître Roby Schons, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, déclarant être né le … à … (Nigéria) respectivement à … (Nigéria), et être de nationalité nigériane, actuellement retenu au Centre de rétention au Findel, tendant principalement à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 9 mars 2016 ordonnant une prorogation de son placement au Centre de rétention pour une nouvelle durée d’un mois à partir de la notification ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 29 mars 2016 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 mars 2016 par Maître Roby Schons pour compte de son mandant ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Martine Krieps, en remplacement de Maître Roby Schons, et Madame le délégué du gouvernement Elisabeth Pesch en leurs plaidoiries respectives.
Par jugement du tribunal d’arrondissement de Luxembourg, chambre correctionnelle, du 16 décembre 2014, Monsieur … fut condamné à une peine d’emprisonnement de 18 mois et à une amende de ….- € du chef d’infractions à la loi sur les stupéfiants. L’appel interjeté par Monsieur … fut déclaré irrecevable au civil et non fondé pour le surplus par un arrêt de la Cour d’appel, siégeant en matière correctionnelle, du 1er avril 2015.
Par arrêté du 10 décembre 2015, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après dénommé le « ministre », constatant que Monsieur … était en séjour irrégulier, lui ordonna de quitter le territoire sans délai et lui interdit l’entrée sur le territoire pour une durée de cinq ans.
Par un arrêté séparé du même jour, le ministre plaça Monsieur … en rétention administrative pour une durée d’un mois à partir de la notification dudit arrêté, pour les motifs suivants :
« Vu les articles 111, 120 à 123 et 125 (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu les antécédents judiciaires de l'intéressé ;
Vu ma décision de retour et ma décision d'interdiction du territoire du 10 décembre 2015 ;
Attendu que l'intéressé est démuni de tout document d'identité et de voyage valable ;
Attendu qu'au vu de la situation particulière de l'intéressé, il n'existe pas de mesure suffisante, mais moins coercitive qu'une mesure de placement alors que les conditions d'une assignation à domicile conformément à l'article 125 (1) ne sont pas remplies ;
Attendu que l'intéressé ne dispose pas d'adresse effective au Luxembourg ;
Attendu qu'il existe un risque de fuite dans le chef de l'intéressé ;
Considérant que les démarches nécessaires en vue de l'éloignement de l'intéressé seront engagées dans les plus brefs délais ;
Considérant que l'exécution de la mesure d'éloignement est subordonnée au résultat de ces démarches ;(…) ».
Par arrêté du 7 janvier 2016, notifié à Monsieur … en date du 11 janvier 2016, le ministre prorogea pour une durée d’un mois la mesure de placement en rétention, précitée, du 10 décembre 2015.
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 13 janvier 2016, Monsieur … fit introduire un recours en réformation sinon en annulation de la décision ministérielle précitée du 7 janvier 2016 portant prorogation de son placement en rétention.
Par jugement du 21 janvier 2016, inscrit sous le numéro 37407 du rôle, le tribunal administratif déclara recevable et fondé le recours principal en réformation, en annulant, dans le cadre du recours en réformation, la décision précitée du 7 janvier 2016 portant prorogation de la mesure de rétention administrative prise à l’égard de Monsieur …, au motif que l’arrêté ministériel ordonnant la prorogation du placement en rétention était intervenu au terme d’une procédure administrative illégale en ce que Monsieur … n’avait pas reçu communication de l’intégralité du dossier administratif. Le tribunal ne se prononça pas sur le moyen tiré d’un défaut de diligences accomplies par le ministre en vue de l’éloignement de Monsieur ….
Par arrêt du 2 février 2016, inscrit sous le numéro 37452C du rôle, rendu sur une requête d’appel introduite par le délégué du gouvernement, la Cour administrative déclara ledit acte d’appel recevable et justifié et, par réformation du jugement entrepris, décida que c’était à tort que la décision ministérielle du 7 janvier 2016 avait été annulée pour avoir été prise aux termes d’une procédure administrative illégale, tout en renvoyant l’affaire en prosécution de cause devant les premiers juges. La Cour retint plus particulièrement qu’une violation des droits de la défense laissait d’être vérifiée en l’espèce, du fait que le demandeur initial avait eu accès à l’intégralité du dossier administratif en première instance pour avoir été annexé au mémoire en réponse du délégué du gouvernement.
Par jugement du 22 février 2016, inscrit sous le numéro 37407a du rôle, le tribunal administratif, statuant suite au susdit renvoi de l’affaire par la Cour administrative, annula, dans le cadre du recours en réformation, la décision ministérielle du 7 janvier 2016 portant prorogation de la mesure de rétention administrative prise à l’égard de Monsieur …. Le tribunal administratif retint en substance que l’administration avait manqué d’effectuer des démarches appropriées et diligences en vue d’un éloignement rapide de Monsieur … et que, de la sorte, le dispositif d’éloignement n’avait pas été exécuté avec la diligence requise.
Par un arrêt du 1er mars 2016, inscrit sous le numéro 37573C du rôle, rendu sur une requête d’appel introduite par le délégué du gouvernement, la Cour administrative a déclaré ledit acte d’appel recevable et fondé, en réformant le jugement précité du 22 février 2016 et en décidant que c’est à tort que la décision du 7 janvier 2016 portant première prorogation de la mesure de rétention avait été annulée pour manque de diligences des autorités étatiques luxembourgeoises. Elle déclara encore le recours initial du 13 janvier 2016 non fondé.
Entretemps, le ministre prorogea par arrêté du 10 février 2016, notifié à l’intéressé le 11 février 2016, pour une nouvelle durée d’un mois la mesure de placement en rétention. Ledit arrêté est motivé comme suit :
« Vu les articles 111 et 120 à 123 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration ;
Vu la loi du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention ;
Vu mes arrêtés des 10 décembre 2015, notifié en date du 11 décembre 2015, et du 7 janvier 2016, notifié en date du 11 janvier 2016, décidant de soumettre l'intéressé à une mesure de placement ;
Attendu que les motifs à la base de la mesure de placement du 10 décembre 2015 subsistent dans le chef de l'intéressé ;
Considérant que les démarches en vue de l’éloignement ont été engagées ;
Considérant que ces démarches n'ont pas encore abouti ;
Considérant que toutes les diligences en vue de l’identification de l’intéressé afin de permettre son éloignement ont été entreprises auprès des autorités compétentes ;
Considérant qu’il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l’exécution de la mesure de l’éloignement ;
Considérant qu’en raison d’un manque de coopération de l’intéressé en vue de son identification il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l'exécution de la mesure de l'éloignement ; […] ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 23 février 2016, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon en annulation de l’arrêté ministériel, précité, du 10 février 2016. Par jugement du 3 mars 2016, inscrit sous le numéro 37562 du rôle, le tribunal administratif a rejeté ce recours en réformation pour ne pas être fondé, tout en disant qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation.
Par arrêté du 9 mars 2016, le ministre renouvela à nouveau, pour une nouvelle durée d’un mois, la mesure de placement en rétention administrative prise à l’égard de la personne déclarant se nommer …. Ladite décision ministérielle, notifiée en date du 11 mars 2016, est libellée comme suit :
« Vu les articles 111 et 120 à 123 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l'immigration;
Vu la loi modifiée du 28 mai 2009 concernant le Centre de rétention;
Vu mes arrêtés des 10 décembre 2015, notifié en date du 11 décembre 2015, 7 janvier 2016, notifié en date du 11 janvier 2016, et 10 février 2016 notifié en date du 11 février 2016 décidant de soumettre l'intéressé à une mesure de placement;
Attendu que les motifs à la base de la mesure de placement du 10 décembre 2015 subsistent dans le chef de l'intéressé;
Considérant que les démarches en vue de l'éloignement ont été engagées;
Considérant que ces démarches n'ont pas encore abouti;
Considérant que toutes les diligences en vue de l'identification de l'intéressé afin de permettre son éloignement ont été entreprises auprès des autorités compétentes;
Considérant que l'intéressé a été vu par les autorités nigérianes en date du 3 mars 2016 ;
Considérant qu'il y a lieu de maintenir la mesure de placement afin de garantir l'exécution de la mesure de l'éloignement; (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 25 mars 2016, Monsieur … a fait introduire un recours tendant à la réformation, sinon à l’annulation de l’arrêté ministériel précité du 9 mars 2016.
Etant donné que l’article 123, paragraphe (1) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, dénommée ci-après « la loi du 29 août 2008 », institue un recours de pleine juridiction contre une décision de rétention administrative, le tribunal est compétent pour connaître du recours principal en réformation, qui est par ailleurs recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
Il n’y a dès lors pas lieu de statuer sur le recours en annulation introduit à titre subsidiaire.
A l’appui de son recours, le demandeur reproche au ministre de ne pas avoir effectué les diligences légalement requises du fait qu’il serait placé en rétention administrative pendant une période de plus de trois mois sans que son dossier n’avance réellement, de sorte que « son sort reste[rait] indéterminé ». En outre, et à titre subsidiaire, le demandeur soutient que du fait qu’aucune suite positive n’aurait été réservée au dispositif d’éloignement entrepris à son encontre depuis le mois de décembre 2015, il y aurait lieu d’en conclure qu’il n’y aurait pas de chance raisonnable de pouvoir exécuter celui-ci dans un bref délai et que la prorogation de la mesure de rétention administrative prise à son encontre serait « hors proportion », de sorte qu’elle devrait encourir la réformation.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement rejette les reproches ainsi adressés au ministre, en soutenant que ce ne serait pas parce que l’ambassade du Nigeria n’aurait pas encore émis de laissez-passer en faveur du demandeur qu’il pourrait en être conclu que le dispositif d’éloignement ne serait plus en cours. Au contraire, il y aurait lieu de constater à partir des éléments ressortant du dossier administratif que le consul du Nigeria aurait rencontré le demandeur au Centre de rétention et qu’il conviendrait maintenant d’attendre les résultats de cette entrevue.
Dans son mémoire en réplique, le demandeur critique encore les diligences défaillantes du ministre, en ce que celui-ci aurait mis trois semaines depuis son audition par le consul nigérian pour entreprendre une nouvelle démarche, tout en relevant que le ministre n’aurait plus de nouvelles dudit consul depuis sa visite du 3 mars 2016, de sorte qu’il y aurait lieu d’en conclure qu’il n’existerait plus de chances pour que son éloignement puisse être mené à bien.
L’article 120, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 prévoit ce qui suit : « Afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement en application des articles 111, 116 à 118 (…), l’étranger peut, sur décision du ministre, être placé en rétention dans une structure fermée (…).
Une décision de placement en rétention est prise contre l’étranger en particulier s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. (…) ». En vertu de l’article 120, paragraphe (3) de la même loi, « (…) La rétention ne peut être maintenue qu’aussi longtemps que le dispositif d’éloignement est en cours et exécuté avec toute la diligence requise. Elle peut être reconduite par le ministre à trois reprises, chaque fois pour la durée d’un mois si les conditions énoncées au paragraphe (1) qui précède sont réunies et qu’il est nécessaire de garantir que l’éloignement puisse être mené à bien. Si, malgré les efforts employés, il est probable que l’opération d’éloignement dure plus longtemps en raison du manque de coopération de l’étranger ou des retards subis pour obtenir de pays tiers les documents nécessaires, la durée de la rétention peut être prolongée à deux reprises, à chaque fois pour un mois supplémentaire. (…) ».
L’article 120, paragraphe (1) de la loi du 29 août 2008 permet ainsi au ministre, afin de préparer l’exécution d’une mesure d’éloignement, de placer l’étranger concerné en rétention dans une structure fermée pour une durée maximale d’un mois, ceci plus particulièrement s’il existe un risque de fuite ou si la personne concernée évite ou empêche la préparation du retour ou de la procédure d’éloignement. En effet, la préparation de l’exécution d’une mesure d’éloignement nécessite en premier lieu l’identification de l’intéressé et la mise à la disposition de documents d’identité et de voyage valables, lorsque l’intéressé ne dispose pas des documents requis pour permettre son éloignement et que des démarches doivent être entamées auprès d’autorités étrangères en vue de l’obtention d’un accord de reprise de l’intéressé. C’est précisément afin de permettre à l’autorité compétente d’accomplir ces formalités que le législateur a prévu la possibilité de placer un étranger en situation irrégulière en rétention pour la durée maximale d’un mois, mesure qui peut être prorogée par la suite.
En vertu de l’article 120, paragraphe (3) de la même loi, le maintien de la rétention est cependant conditionné par le fait que le dispositif d’éloignement soit en cours et soit exécuté avec toute la diligence requise, impliquant plus particulièrement que le ministre est dans l’obligation d’entreprendre toutes les démarches requises pour exécuter l’éloignement dans les meilleurs délais.
Une décision de prorogation d’une mesure de placement en rétention est partant soumise à la réunion de quatre conditions, à savoir que les conditions ayant justifié la décision de rétention initiale soient encore données, que le dispositif d’éloignement soit toujours en cours, que celui-ci soit toujours poursuivi avec la diligence requise et qu’il y ait des chances raisonnables de croire que l’éloignement en question puisse être « mené à bien ».
En ce qui concerne les contestations soulevées par le demandeur quant aux diligences accomplies par le ministre en vue d’organiser son éloignement, le tribunal rappelle qu’afin de pouvoir éloigner le demandeur, qui ne dispose pas de documents d’identité et voyage valables, les autorités luxembourgeoises doivent tout d’abord organiser son rapatriement, ces démarches consistant, dans un premier temps, à établir l’identité du demandeur, ainsi qu’à déterminer le pays vers lequel la personne placée au Centre de rétention sera éloignée pour ensuite solliciter auprès des autorités de ce pays la délivrance des documents de voyage nécessaires, étant relevé que l’arrêté de placement en rétention sous examen est justement fondé sur le constat que les démarches nécessaires en vue de l’identification de l’intéressé afin de permettre son éloignement auraient été entreprises mais n’auraient pas encore abouti.
D’autre part, le tribunal ne saurait, dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision de prorogation de la mesure de placement initiale, examiner à nouveau si les conditions ayant au départ justifié la prise d'une mesure de placement étaient encore remplies, le recours devant rester strictement circonscrit aux questions de légalité d'une décision de prorogation de placement, étant donné que celle-ci constitue un acte distinct, de nature à produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle de la personne faisant l'objet du placement, que la prorogation d'une mesure de placement n'est nullement automatique et que les conditions justifiant le maintien de cette mesure de placement doivent être appréciées à une époque différente de la décision de placement initiale.1 Quant aux critiques du demandeur concernant l’absence de démarches entreprises par le ministre dans le cadre de la décision ministérielle précitée du 10 février 2016, force est au tribunal de constater que cette question a définitivement été tranchée par le jugement précité du tribunal administratif du 3 mars 2016, inscrit sous le numéro 37562 du rôle, dans le cadre duquel il a été retenu que les diligences employées par les autorités luxembourgeoises jusqu’à la date dudit jugement étaient suffisantes.
En ce qui concerne les diligences entreprises depuis le jugement précité du 3 mars 2016, le tribunal relève qu’un agent du ministère des Affaires étrangères et européennes a contacté par téléphone l’ambassade du Nigeria à Bruxelles en date du 8 mars 2016 et qu’à cette occasion, les autorités luxembourgeoises furent informées de ce qu’elles seraient tenues au courant des recherches effectuées. Il ressort encore d’une note au dossier du même jour, que le demandeur « a été vu par des représentants de l’Ambassade du Nigeria en date du 3 mars 2016 ». Enfin, il se dégage d’une note au dossier qu’en date du 29 mars 2016, un agent du ministère des Affaires étrangères et européennes a, à nouveau, contacté l’ambassade du Nigeria, entretien lors duquel il a été informé de ce qu’une nouvelle personne au sein de ladite ambassade était en charge du dossier et qu’après consultation avec ses collègues, celle-ci reviendra vers l’agent afin de lui donner des nouvelles quant aux suites réservées au dossier par l’ambassade. Au vu des éléments ainsi relevés, il échet partant de constater que depuis le jugement précité du 3 mars 2016, un entretien entre le demandeur et les autorités consulaires a pu être organisé, de sorte que les 1 trib.adm. 2 octobre 2002, n°15389 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Etrangers, n°792 autorités luxembourgeoises se trouvent actuellement tributaires de la collaboration des autorités nigérianes afin de savoir quelles suites celles-ci entendent réserver à l’entretien en question. Le tribunal est partant amené à retenir que la procédure d’identification du demandeur est toujours en cours, mais qu’elle n’a pas encore abouti, et que les démarches ainsi entreprises en l’espèce par les autorités luxembourgeoises doivent être considérées, à ce stade, comme suffisantes pour justifier une troisième prorogation, en considération également des contacts téléphoniques ayant eu lieu entre les autorités luxembourgeoises et les autorités consulaires, de sorte qu’il y a lieu de conclure que l’organisation de l’éloignement est toujours en cours et est exécutée avec toute la diligence requise. Partant, le moyen afférent est à rejeter.
Il y a également lieu de rejeter le moyen tendant à voir constater qu’il n’y aurait pas de chance raisonnable de voir exécuter la décision d’éloignement prise à l’encontre du demandeur, alors qu’au vu des diligences utilement entreprises par les autorités luxembourgeoises, telles que relevées ci-avant, une telle conclusion ne saurait être retenue au stade actuel de la procédure.
Il se dégage de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’en l’état actuel du dossier et à défaut d’autres moyens, le tribunal ne saurait utilement mettre en cause ni la légalité, ni le bien-fondé de la décision déférée. Il s’ensuit que le recours sous analyse est à rejeter comme non fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours principal en réformation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant en déboute ;
dit qu’il n’y a pas lieu de statuer sur le recours subsidiaire en annulation ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Annick Braun, premier juge, Thessy Kuborn, premier juge, et lu à l’audience publique extraordinaire du 1er avril 2016 à 11.00 heures, par le premier vice-président, en présence du greffier en chef de la Cour administrative Anne-Marie Wiltzius, greffier assumé.
s. Anne-Marie Wiltzius s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 1/4/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 7
