Tribunal administratif Numéro 31885a du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 27 décembre 2012 2e chambre Audience publique du 21 mars 2016 Recours formé par Monsieur …, … contre une décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région et une décision du conseil communal de Differdange en présence de la société anonyme …S.A.
en matière de plan d’aménagement particulier
JUGEMENT
Revu la requête inscrite sous le numéro 31885 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2012 par Maître Georges Krieger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L…, tendant à l’annulation :
1) de la décision du conseil communal de Differdange du 25 juillet 2012 portant adoption du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Niedercorn, Commune de Differdange, au lieu-dit « Zwëschen Lauterbännen », présenté par le collège des bourgmestre et échevins de la Commune de Differdange pour le compte de la société anonyme …S.A. ;
2) de la décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 25 septembre 2012, portant approbation de la déliberation du 25 juillet 2012 du conseil communal de Differdange portant adoption du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Niedercorn, Commune de Differdange, au lieu-dit « Zwëschen Lauterbännen », présenté par le collège des bourgmestre et échevins de la Commune de Differdange pour le compte de la société anonyme …S.A. ;
Vu le jugement du tribunal administratif du 29 septembre 2014, inscrit sous le numéro 31885 du rôle, par lequel a été déclaré recevable et justifié le recours en annulation et partant annulé la décision du conseil communal de Differdange du 25 juillet 2012 portant adoption du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Niedercorn, Commune de Differdange, au lieu-dit « Zwëschen Lauterbännen », présenté par le collège des bourgmestre et échevins de la Commune de Differdange pour le compte de la société anonyme …S.A., et la décision du ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 25 septembre 2012 approuvant l’adoption du 25 juillet 2012 par le conseil communal de Differdange du prédit projet d’aménagement particulier ;
Vu l’arrêt de la Cour administrative du 29 janvier 2015, inscrit sous le numéro 35429C du rôle par lequel l’appel introduit à l’encontre du jugement du 29 septembre 2014 inscrit sous le numéro 31885 du rôle, a été reçu en la forme et déclaré fondé, la Cour ayant statué comme suit :
« (…) réformant, dit que ni la délibération communale du 25 juillet 2012, ni la décision ministérielle d’approbation afférente du 25 septembre 2012 n’encourent l’annulation pour violation des dispositions de l’alinéa 10 de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004, tel que modifié en dernier lieu par la loi du 28 juillet 2011, du fait d’une non-indication suffisante des motifs à la base du rejet de l’objection de Monsieur … par le conseil communal ;
renvoie l’affaire en prosécution de cause devant le tribunal (…) » ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les décisions attaquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Sébastien Couvreur, en remplacement de Maître Georges Krieger, Maître Ines Biwer, en remplacement de Maître Yvette Hamilius, Maître Steve Helminger et Madame le délégué du gouvernement Claudine Konsbruck en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 5 octobre 2015 Le 31 mai 2012, le collège des bourgmestre et échevins de Differdange, ci-après désigné par « le collège échevinal », transmit un projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à Niederkorn, commune de Differdange, au lieu-dit « [Z]wësche[n] Lauterbännen », désigné ci-après par « le PAP », présenté par le collège échevinal pour le compte de la société anonyme …S.A., ci.après désignée par « la …» , au ministre de l’Intérieur et à la Grande Région, désigné ci-après par le « ministre ».
Par courrier de son mandataire du 28 juin 2012, Monsieur …, propriétaire des parcelles inscrites au cadastre de la commune de Differdange, section A de Niedercorn, au lieu-dit « Zwëschen Lauterbännen » sous les numéros 2845/5522, 2846/8561 et 2873/7780, introduisit une réclamation auprès du collège des bourgmestre et échevins de la commune de Differdange contre le projet de PAP. Le collège échevinal a entendu Monsieur … le 11 juillet 2012.
La cellule d’évaluation instituée auprès de la commission d’aménagement du ministère de l’Intérieur et à la Grande Région rendit son avis sur le PAP le 12 juillet 2012.
Lors de sa séance du 25 juillet 2012, le conseil communal de la ville de Differdange, ci-après désigné par « le conseil communal » adopta le PAP, dans les termes suivants :
« Le Conseil Communal ;
Vu la loi communale modifiée du 13 décembre 1988 ;
Vu la loi du 28 juillet 2011 modifiant la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain ainsi que ses mesures d’exécution ;
Vu le projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à Niederkorn, au lieu-dit « zwësche[n] Lauterbännen », présenté par le collège des bourgmestre et échevins pour le compte de la société des hôtels du Luxembourg ;
Vu l’avis publié par voie d’affiche et dans quatre quotidiens publiés et imprimés au Grand-Duché de Luxembourg, informant le public sur le dépôt et la prise de connaissance du dossier à la maison communale, ainsi que le certificat de publication y relatif datant du 5 juillet 2012 ;
Considérant que le délai de 30 jours a été respecté pour permettre au public de présenter des réclamations écrites contre le projet en question, à savoir du 1er juin jusqu’au 4 juillet 2012 inclusivement ;
Considérant que, pendant ce délai de 30 jours, Me Georges KRIEGER pour compte de Monsieur …, a présenté en date du 28 juin 2012 ses observations contre le projet en question ;
Considérant qu’en date du 11 juillet 2012 le collège échevinal a entendu le réclamant Monsieur … ;
Vu l’avis de Monsieur le Ministre de l’Intérieur et à la Grande Région du 12 juillet 2012 concernant la prédit projet d’aménagement particulier (référence 16670/34C) ;
Sur proposition du collège échevinal et après avoir délibéré et voté conformément à la loi communale modifiée du 13 décembre 1988, décide avec 14 voix « oui », 4 abstentions et 1 voix « non » d’adopter le projet d’aménagement particulier portant sur des fonds sis à Niederkorn, au lieu-dit « zwësche[n] Lauterbännen ». (…) ».
Par décision du 25 septembre 2012 adressée au Commissaire de District de Luxembourg, le ministre approuva, sur base de l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, désignée ci-après par « la loi du 19 juillet 2004 », la délibération du 25 juillet 2012 du conseil communal portant adoption du PAP. Ladite décision est motivée comme suit :
« (…) Je vous prie de bien vouloir informer les Autorités Communales de Differdange que j’approuve la délibération du Conseil Communal du 25 juillet 2012 portant adoption du projet d’aménagement particulier concernant des fonds sis à Niedercorn, Commune de Differdange, au lieu-dit « zwësche[n] Lauterbännen », présenté par le Collège des Bourgmestre et Echevins de la Commune de Differdange pour le compte de la ….
Cette décision est basée sur l’article 30 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain.
La présente décision sort […] ses effets sans préjudice des charges qui grèvent ou pourront grever les fonds en question en vertu de dispositions à prendre sur base de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau.
En exécution de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif un recours en annulation devant les juridictions de l’ordre administratif est ouvert contre la présente décision dans un délai de trois mois.
Il échet de rappeler qu’il y a lieu d’exécuter les dispositions de l’article 82 de la loi communale du 13 décembre 1988 telle que modifiée afin de mener à bon terme la présente procédure. (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 27 décembre 2012, Monsieur … fit introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du conseil communal du 25 juillet 2012 portant adoption du PAP, ainsi que de la décision du ministre du 25 septembre 2012 approuvant la délibération précitée du conseil communal.
Par jugement du 29 septembre 2014, inscrit sous le numéro 31885 du rôle, le tribunal administratif, après avoir retenu, premièrement, que la loi du 19 juillet 2004, telle que modifiée par la loi du 28 juillet 2011, était applicable au présent litige, deuxièmement, qu’il était compétent, en application de l’article 7 de la loi modifiée du 7 novembre 1996 portant organisation des juridictions de l’ordre administratif, pour statuer sur le recours en annulation introduit par Monsieur … à l’encontre des prédites décisions des 25 juillet et 25 septembre 2012, et, troisièment, que le prédit recours était recevable, étant donné que le demandeur, en sa qualité de propriétaire de terrains longeant ceux concernés par le PAP, avait justifié d'un intérêt suffisant à voir contrôler la légalité du PAP, annula les décisions ministérielle et communale déférées des 25 juillet et 25 septembre 2012, pour violation de l’article 30, alinéa 10 de la loi du 19 juillet 2004, en ce que le conseil communal avait omis de prendre une décision formelle quant à la recevabilité et quant au bien-fondé de la réclamation du 28 juin 2012 du demandeur.
Par requête déposée le 7 novembre 2014 au greffe de la Cour administrative, l’administration communale de Differdange releva appel du jugement précité du tribunal administratif du 29 septembre 2014.
La Cour administrative, par arrêt du 29 janvier 2015, inscrit sous le numéro 35429C du rôle, après avoir retenu l’intérêt à agir du demandeur, reçut l’appel en la forme et quant au fond, le déclara justifié au motif qu’il « (…) appartenait aux premiers juges non pas d’annuler la délibération communale litigieuse, mais de constater, outre le fait que l’indication des motifs y était insuffisante, que cependant la partie communale avait fourni en instance contentieuse des compléments de motivation et qu’il y avait lieu d’en tenir compte afin de toiser le moyen relatif au caractère insuffisant d’indication des motifs tiré de la violation de l’alinéa 10 de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 en question. (…) » et « (…) qu’en application des principes constants en matière de décisions individuelles et vu la proximité du module de participation concrétisé par le traitement de l’objection d’une personne intéressée par le conseil communal, les exigences d’indication des motifs se trouvaient in fine rencontrées à suffisance dès la première instance devant le tribunal compte tenu des compléments de motivation fournis par la partie communale, sans préjudice évidemment du bien-fondé de la motivation en question, la problématique posée tournant uniquement autour de la question de l’indication des motifs dans le contexte de l’alinéa 10 de l’article 30 de la loi du 19 juillet 2004 (…) ». Au regard du choix des parties de ne pas instruire plus loin le dossier au fond, le dossier fut renvoyé en prosécution de cause devant le tribunal administratif.
Etant donné que la Cour considéra dans son arrêt précité du 29 janvier 2015, inscrit sous le numéro 35429C du rôle, que les décisions déférées étaient motivées à suffisance de droit, il appartient dès lors au tribunal d’analyser les moyens au fond présentés dans le cadre du recours en annulation introduit par Monsieur … à l’encontre desdites décisions.
Le demandeur fait tout d’abord valoir que les décisions litigieuses violeraient les articles 23 et 34 de la loi du 19 juillet 2004 en ce qui concerne la création d’un raccord à la rue de Bascharage sous forme d’ « espace extérieur pouvant être scellé ». En se basant sur le rapport justificatif du 24 février 2012 selon lequel « (…) Pour accéder au lot B du projet en question, une amorce d’accès a aussi été réalisée dans le cadre du redressement de la rue de Bascharage (N31). Des servitudes de passage sont également prévues sur le lot A vers le lot B pour accéder à l’arrière du lot B pour les livraisons et les véhicules d’urgence. Une servitude de passage est aussi prévue sur le lot B pour desservir dans le futur, les terrains encore disponible au sud-ouest du site », le demandeur soutient que les terrains devant accueillir la future voie publique destinée à desservir les terrains encore disponibles au sud-ouest du site, soit notamment les parcelles lui appartenant, auraient dû être cédés aux autorités communales conformément aux articles 23 et 34 de la loi du 19 juillet 2004 au lieu d’être qualifiées d’ « espace extérieur pouvant être scellé ». Une telle qualification ne serait par ailleurs pas de nature à garantir l’accès aux terrains du demandeur dans la mesure où, d'une part, la …ne serait pas légalement tenue de réaliser une telle voie d’accès et, d'autre part, la servitude de passage prévue dans le PAP litigieux ne prescrirait nullement le régime juridique applicable à celle-ci. Le demandeur donne finalement à considérer que la voirie privée desservant ses terrains n’aurait qu’une largeur d’approximativement 5 mètres, ce qui expliquerait l’existence de plusieurs « terrains de réserve », tels qu’indiqués sur la partie graphique du PAP litigieux, destinés vraisemblablement à élargir la voirie, si nécessaire. Or, ces terrains de réserve devraient être intégrés dans le périmètre du PAP, de sorte à devoir être pris en compte dans le cadre du calcul des pourcentages des terrains à céder à l’autorité communale en vertu de l’article 34 de la loi du 19 juillet 2004.
A titre liminaire, il y a lieu de rejeter l’argumentation de l’administration communale de Differdange quant à l’irrecevabilité du moyen soulevé par le demandeur qui ne pourrait obtenir une quelconque satisfaction si le moyen devait être accueilli au vu du jugement du tribunal de céans précité du 29 septembre 2014 ayant retenu la recevabilité du recours à l’encontre des décisions déférées, recevabilité ayant acquis autorité de chose jugée du fait de l’arrêt confirmative, sur ce point, de la Cour administrative du 29 janvier 2015. Il s’ensuit que du moment que l’intérêt au recours est établi, comme c’est le cas en l’espèce, le demandeur peut, en principe, développer tout moyen utile à l’effet de contester la légalité de l’acte, en invoquant même des moyens qui seraient étrangers à sa situation juridique individuelle1.
Tant le délégué du gouvernement que l’administration communale de Differdange concluent, à juste titre, au rejet du moyen tiré de la violation des articles 23 et 34 de la loi du 19 juillet 2004.
Aux termes de l’article 23, paragraphe (2) de la loi du 19 juillet 2004 « [Les travaux de voirie et d’équipements publics nécessaires à la viabilité du plan d’aménagement] comprennent la réalisation des voies publiques, l’installation des réseaux de télécommunication, ainsi que des réseaux d’approvisionnement en eau potable et en énergie, des réseaux d’évacuation des eaux résiduaires et pluviales, de l’éclairage, de l’aménagement des espaces collectifs, des aires de jeux et de verdure ainsi que des plantations. » En vertu de l’article 34, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004 « Les terrains sur lesquels sont prévus les travaux de voirie et d’équipements publics, prévus à l’article 23, alinéa 2, nécessaires à la viabilité d’un plan d’aménagement particulier «nouveau quartier» et déterminés par ledit plan d’aménagement particulier «nouveau quartier» doivent être cédés à la commune. Cette cession s’opère gratuitement sur l’ensemble des terrains ne dépassant pas le quart de la surface totale du plan d’aménagement particulier «nouveau quartier».
Si la cession dépasse le quart de la surface totale du plan d’aménagement particulier «nouveau quartier», les parties peuvent convenir d’un commun accord les modalités de la cession dans la convention relative au plan d’aménagement particulier «nouveau quartier», prévue à l’article 36. » Il ressort des dispositions légales qui précèdent que seuls les terrains sur lesquels sont réalisés des voies et équipements publics doivent faire l’objet d’une cession à la commune, cession qui s’opère, soit à titre gratuit, si les terrains à céder ne dépassent pas le quart de la surface totale du plan d’aménagement particulier en question, soit à titre onéreux, si cette limite d’un quart est dépassée.
Or force est au tribunal de constater que le PAP litigieux ne prévoit que la réalisation d’un chemin privé sous forme « d’espace extérieur pouvant être scellé » pour accéder au lot B du PAP et aux terrains situés au sud-ouest du site, parmi lesquels figurent les terrains du demandeur, de sorte que ces travaux ne sont pas à qualifier de travaux de voiries et d’équipements publics dans la mesure où leur réalisation n’a pour 1 Trib. adm., 31 mars 2010, n° 26368 du rôle, disponible sous www.jurad.etat.lu objectif que l’accès des immeubles à construire sur lesdits terrains au réseau routier existant.
Il s’ensuit que l’argumentation du demandeur fondée sur une violation des articles 23, paragraphe (2) et 34, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004, en ce que, d'une part, les terrains sur lesquels l’accès à ses terrains sera réalisé auraient dû être cédés à la commune et, d'autre part, en ce que les terrains de réserve prévus par le PAP litigieux auraient dû être pris en compte dans la surface totale du PAP pour le calcul des pourcentages des terrains à céder à la commune, est à rejeter pour défaut de pertinence dans la mesure où la réalisation du chemin d’accès vers le lot B du PAP et vers les terrains du demandeur n’entre pas dans le champ d’application des dispositions susmentionnées de la loi du 19 juillet 2004. Le demandeur reste, par ailleurs, en défaut d’invoquer une quelconque disposition légale interdisant aux autorités communales de recourir à la qualification d’ « espace extérieur pouvant être scellé » pour une voie d’accès à une propriété privée au lieu de la qualification de voie publique.
Il y a pareillement lieu de rejeter l’argumentation du demandeur selon laquelle l’accès à ses terrains ne serait pas garanti au motif, d'une part, que le bénéficiaire du PAP ne pourrait pas être contraint à réaliser l’accès aux terrains situés au sud-ouest du site faisant l’objet du PAP litigieux et, d'autre part, que la solution retenue par le PAP de prévoir une servitude de passage ne serait pas satisfaisante pour garantir la réalisation future d’un accès à ses parcelles pour ne pas avoir prévu de régime juridique applicable à une telle servitude. En effet, la servitude de passage tire son existence d’une disposition réglementaire, à savoir, en l’espèce, le PAP litigieux, et se trouve régie, tel que soulevé à juste titre par la partie étatique, par les articles 682 et suivants du Code civil, de sorte que le demandeur affirme à tort que l’accès à ses terrains ne serait pas garanti, la servitude étant un droit réel.
Le demandeur conclut encore à l’annulation des décisions déférées des 25 juillet et 25 septembre 2012, sur base des articles 2 et 108ter, paragraphe (3), de la loi du 19 juillet 2004, au motif que le PAP litigieux ne respecterait pas le plan directeur élaboré dans le cadre du PAP pour la zone d’activité à caractère nationale « Hahneboesch » qui prévoirait l’inscription d’une servitude de passage parallèle à la rue de Bascharage entre la nouvelle route à créer depuis le rond-point jusqu’aux terrains longeant le chemin de fer. Or, en supprimant cette servitude de passage, le PAP litigieux, qui fixerait désormais l’implantation d’un parking bordé d’une série d’arbres, ne garantirait pas les jonctions fonctionnelles au sens de l’article 108ter, paragraphe (3) de la loi du 10 juillet 2004 et méconnaîtrait ainsi les orientations fondamentales retenues par le plan directeur qui aurait vocation à assurer un développement cohérent de l’ensemble des terrains environnants, de sorte à être entaché d’une erreur manifeste d’appréciation des faits.
Dans un même ordre d’idée, le demandeur soutient, sur base de l’article 2, points (a) et (b) de la loi du 19 juillet 2004, que le PAP hypothèquerait, respectivement nuirait au développement futur d’autres parties du territoire communal en ne satisfaisant pas aux objectifs d’intérêt général et en étant contraire à l’utilisation rationnelle du sol, ainsi qu’à un aménagement harmonieux des structures urbaines et rurales. En garantissant l’accès à ses terrains par une voie privée à partir du lot B, le PAP litigieux n’aurait, en effet, pas pris en compte l’impact d’un tel aménagement sur la fluidité du trafic et sur l’accroissement de la densité de la circulation.
Tant l’administration communale de Differdange que le délégué du gouvernement concluent au rejet de ce moyen.
Aux termes de l’article 108ter, paragraphe (3), de la loi du 19 juillet 2004 « Au cas où le plan d’aménagement particulier «nouveau quartier» visé à l’alinéa qui précède, ne couvre qu’une partie d’un ensemble de terrains destinés à être urbanisés et non encore viabilisés, ou encore s’il couvre des terrains enclavés dans un tissu urbain existant avec lequel il faut garantir les jonctions fonctionnelles respectivement l’intégration urbanistique, le rapport justificatif est complété par un plan directeur couvrant ce plan d’aménagement particulier ainsi que les terrains auxquels il doit être intégré. ».
Il ressort de la disposition légale précitée qu’un plan directeur doit être établi à l’appui d’un plan d’aménagement particulier si ce dernier ne porte que sur une partie de d’un ensemble de terrains destinés à être urbanisés, respectivement sur des terrains enclavés dans un tissu urbain existant avec lequel des jonctions fonctiononnelles, voire l’intégration urbanistique doivent être garanties.
Dans la mesure où le PAP litigieux ne porte que sur trois parcelles de la zone d’activités économiques Hahneboesch composée de plusieurs dizaines de parcelles, un plan directeur a dû être et a, en l’espèce, été établi, ce qui ressort du projet d’aménagement particulier, présenté par le collège échevinal pour compte de la …. Il s’ensuit que l’obligation d’élaboration d’un plan directeur, en vertu de l’article 108ter, paragraphe (3), de la loi du 19 juillet 2004 a été respectée en l’espèce, étant précisé que l’analyse des jonctions fonctionnelles, respectivement de l’intégration urbanistique des terrains concernés par un plan d’aménagement particulier ne doit être effectuée que si les parcelles en question se trouvent enclavées dans un tissu urbain existant, ce qui n’est a priori pas le cas en l’espèce dans la mesure où les terrains situés autour du PAP litigieux se trouvent essentiellement à l’état de terrains agricoles.
L’article 2 de la même loi définit ses objectifs de la manière suivante : « Les communes ont pour mission de garantir le respect de l’intérêt général en assurant à la population de la commune des conditions de vie optimales par une mise en valeur harmonieuse et un développement durable de toutes les parties du territoire communal par:
(a) une utilisation rationnelle du sol et de l’espace tant urbain que rural en garantissant la complémentarité entre les objectifs économiques, écologiques et sociaux;
(b) un développement harmonieux des structures urbaines et rurales, y compris les réseaux de communication et d’approvisionnement compte tenu des spécificités respectives de ces structures, et en exécution des objectifs de l’aménagement général du territoire;
(c) une utilisation rationnelle de l’énergie, des économies d’énergie et une utilisation des énergies renouvelables;
(d) le développement, dans le cadre des structures urbaines et rurales, d’une mixité et d’une densification permettant d’améliorer à la fois la qualité de vie de la population et la qualité urbanistique des localités;
(e) le respect du patrimoine culturel et un niveau élevé de protection de l’environnement naturel et du paysage lors de la poursuite des objectifs définis ci-dessus;
(f) la garantie de la sécurité, la salubrité et l’hygiène publiques.» Il y a tout d’abord lieu de rappeler que si un plan directeur est certes à considérer comme un instrument d’orientation du développement urbain, il n’en demeure pas moins que le plan directeur est dépourvu d’effet juridique direct2. En effet, un plan directeur concernant un plan d'aménagement a pour finalité, tel que son nom l'indique, d'arrêter des lignes directrices destinées à guider l'établissement détaillé ultérieur d'un plan d'aménagement particulier proprement dit, en ce sens que ce plan directeur traduit la vision urbanistique préconisée par les autorités communales par rapport à la partie du territoire concernée, sans pour autant revêtir directement la nature juridique d'un plan d'aménagement3.
Il s’ensuit que, lors de l’adoption du PAP litigieux, les autorités communales ont valablement pu déroger au plan directeur dressé dans le cadre de l’adoption du PAP « Zone d’activités économiques à caractère régional – Hahneboesch » en décembre 2005 et qui prévoyait une servitude de passage parallèle à la rue de Bascharage entre la nouvelle route à créer depuis le rond-point jusqu’aux terrains longeant le chemin de fer, servitude non retenue dans le PAP litigieux, dans la mesure où un plan directeur est dénué de tout effet juridique contraignant.
Il convient encore de préciser que la mission du juge de la légalité conférée au tribunal à travers l’article 7 de la loi précitée du 7 novembre 1996 exclut le contrôle des considérations d’opportunité et notamment d’ordre politique, à la base de l’acte administratif attaqué et inclut la vérification, d’après les pièces et éléments du dossier administratif, de ce que les faits et considérations sur lesquels s’est fondée l’administration sont matériellement établis à l’exclusion de tout doute.
Dans cette démarche de vérification des faits et des motifs à la base de l’acte déféré, le tribunal est encore amené à analyser si la mesure prise est proportionnelle par rapport aux faits dont l’existence est vérifiée, une erreur d’appréciation étant susceptible d’être sanctionnée dans la mesure où elle est manifeste, au cas notamment où une flagrante disproportion des moyens laisse entrevoir un usage excessif du pouvoir par l’autorité qui a pris la décision, voire un détournement du même pouvoir par cette autorité4.
Les autorités communales lorsqu’elles initient des modifications de leurs plans d’aménagement, respectivement lorsqu’elles adoptent un plan d’aménagement particulier doivent être mues par des considérations légales d’ordre urbanistique ayant trait à 2 Voir en ce sens : trib. adm., 29 septembre 2014, n° 30944 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu 3 Trib. adm. 28 avril 2004, n° 12040 et 16985 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Urbanisme, n° 432.
4 Trib. adm. 27 décembre 2007, n° 22243 du role, confirmé par Cour adm. 23 juillet 2008, n° 24055C du rôle, Pas.adm. 2015, V° Urbanisme, n° 167.
l’aménagement des agglomérations et d’ordre politique tirées de l’organisation de la vie en commun sur le territoire donné, tendant les unes et les autres à une finalité d’intérêt général et dans ce contexte, lesdites autorités doivent veiller tant à la conservation de l’esthétique urbaine qu’au développement rationnel des agglomérations5.
En ce qui concerne plus particulièrement les terrains concernés par le PAP litigieux, ainsi que les terrains du demandeur, tous situés dans la zone d’activités économiques « Hahneboesch », force est au tribunal de constater que les autorités communales justifient le concept de circulation dans la partie écrite du plan directeur dressé en février 2012 dans le cadre du PAP litigieux de la manière suivante : « Ce site est desservi par la rue de Bascharage (N31), qui relie les localités de Bascharage et de Niederkorn et permet d’accéder à la Collectrice du Sud (A13) par le rond-point « Biff ».
Ce site est également relié à la localité de Sanem par le chemin repros (CR175a), qui traverse la zone d’activités à caractère régional Hahneboesch et qui permet lui aussi d’accéder à la Collectrice du Sud (A13) à la hauteur de Sanem.
Dans le cadre du redressement de la rue de Bascharage (N31) en 2006, un rond-
point a été aménagé pour améliorer la fluidité du trafic dans le carrefour N31 et CR175a et pour permettre l’aménagement d’une nouvelle voirie dans le prolongement du CR175a pour desservir la future zone d’activités économiques. », ledit plan directeur précisant encore, en qui concerne le gabarit et le statut des voies principales et secondaires, que « dans le cadre du PAP en question une nouvelle rue de desserte doit être aménagée à partir du rond-point existant, et permettra de desservir l’intérieur de cette zone d’activités. Le gabarit de cette nouvelle voirie a déjà été étudié avec l’Administration des Ponts & Chaussées lors du redressement de la rue de Bascharage (N31). ». La partie graphique du prédit plan directeur prévoit, par ailleurs, la réalisation de rues perpendiculaires à la rue de desserte à aménager à partir du rond-point existant au niveau du croisement de la rue de Bascharage et de la CR175a qui doivent permettre de desservir l’ensemble des parcelles de la zone d’activités économiques Hahneboesch situées derrière les terrains longeant la rue de Bascharage. Il ressort encore, d'une part, de la partie graphique du PAP litigieux que l’accès aux terrains situés au sud-ouest du site concerné par le PAP déféré se fera à partir de la rue de Bascharage, cet accès étant garanti, tel que le tribunal vient de le retenir, par l’existence d’une servitude de passage, et, d'autre part, de la partie écrite que cet accès devra avoir une larguer de 8,2 mètres au maximum. Il y a finalement lieu de relever que l’éventuelle suppression d’une servitude de passage ayant pu permettre l’accès aux terrains du demandeur par le biais d’une rue perpendiculaire par rapport à la rue de desserte à aménager à partir du rond-point existant au niveau du croisement de la rue de Bascharage et de la CR175a est sans incidence en l’espèce, dans la mesure où les terrains du demandeur, en raison de l’existence de l’accès à partir de la rue de Bascharage, ne sont pas, du fait de cette suppression, enclavés.
Partant, le concept de circulation mis en œuvre par les autorités communales au niveau de la zone d’activités économiques « Hahneboesch », à travers le PAP litigieux, 5 Trib. adm., 20 octobre 2004, n° 17604 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Urbanisme, n° 151 et l’autre référence y citée.
est conforme à une urbanisation cohérente et rationnelle de la prédite zone et le choix fait par les autorités communale et de tutelle n’est nullement arbitraire, mais se justifie par des arguments vérifiés quant à leur matérialité et tirés d’une saine urbanisation et tend à une finalité d’intérêt général, à savoir un développement harmonieux de la zone d’activités économiques Hahneboesch. Le moyen afférent, tiré d’une violation de l’article 2 de la loi du 19 juillet 2004 est partant à rejeter pour ne pas être fondé.
Le demandeur invoque encore une violation de l’article 28, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004 en vertu duquel « L’initiative d’élaborer un projet d’aménagement particulier «nouveau quartier» peut émaner de la commune, d’un syndicat de communes, de l’Etat ou de toute autre personne morale visée à l’article 16 de la loi modifiée du 25 février 1979 concernant l’aide au logement ou du ou des propriétaires du ou des terrains concernés ou de toute autre personne qui justifie d’un titre l’habilitant à réaliser l’opération sur le ou les terrains en cause.
En vue d’une telle initiative, les communes, les syndicats de communes, l’Etat et les autres personnes morales visées à l’article 16 de la loi précitée du 25 février 1979 n’ont pas besoin d’être propriétaires du ou des terrains concernés ou de justifier d’un titre les habilitant à réaliser l’opération sur le ou les terrains en cause. » Il fait à ce sujet valoir que l’initiateur du PAP litigieux serait la …qui ne serait pas le propriétaire de l’ensemble des terrains concernés, dans la mesure où le prédit PAP empiéterait sur un chemin rural en situation d’indivision, de sorte que la …aurait dû justifier, au sens de l’article 28, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004 d’un titre l’habilitant à réaliser l’opération sur les terrains dont elle ne serait pas propriétaire. Au regard du fait que la …serait restée en défaut de solliciter, respectivement a fortiori d’obtenir son accord, en vue de réaliser le PAP litigieux sur ledit chemin rural, les décisions déférées seraient à annuler pour violation de l’article 28, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004. Le demandeur se fonde, pour établir l’existence du prédit chemin rural, sur une photo aérienne faisant partie intégrante du dossier du PAP litigieux, ainsi que sur un plan et un contrat d’abornement de l’administration du cadastre et de la topographie du 3 avril 2010 et affirme, dans son mémoire en réplique, être un propriétaire indivis dudit chemin, dans le cadre d’une indivision forcée, et non pas bénéficiaire d’une servitude de passage.
C’est à juste titre que les parties étatique et communale concluent au rejet du moyen tiré d’une violation de l’article 28, paragraphe (1), de la loi du 19 juillet 2004, étant donné que l’existence du chemin rural dont le demandeur serait propriétaire indivis n’est pas établie en l’espèce. Bien que la photo aérienne à laquelle le demandeur fait référence et qui fait partie intégrante du dossier du PAP litigieux, indique un chemin longeant les parcelles nos 2863/5230, 2862/5231 et 2859/5232 de la commune de Differdange, section A de Niedercorn, il y a lieu de relever que ni l’extrait cadastral figurant dans le dossier du PAP litigieux, ni le contrat ou le plan d’abornement ne permettent de confirmer l’existence légale d’un tel chemin rural, étant précisé que l’objet du contrat et du plan d’abornement n’a été que de fixer les limites cadastrales entre, notamment, d'une part, les terrains nos 2845/5521 et 2846 appartenant au demandeur, et, d'autre part, le terrain no 2859/5232, sans consacrer l’existence du prédit chemin. Le demandeur ne verse finalement aucun autre acte juridique de nature à établir l’existence de ce chemin et qu’il est propriétaire de ce dernier.
Il suit des considérations qui précèdent que le moyen d’annulation des décisions déférées du 25 juillet et 25 septembre 2012 sous analyse est à rejeter pour ne pas être fondé.
Le demandeur conclut ensuite à l’annulation des décisions déférées sur base de l’article 2, paragraphe (2) a) de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après désignée par « la loi du 22 mai 2008 », en ce qu’une évaluation des incidences sur l’environnement du PAP litigieux aurait dû être réalisée, respectivement en ce que le conseil communal aurait dû, après avoir entendu préalablement en son avis le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, motiver les raisons pour lesquelles une telle étude ne se serait pas imposée en l’espèce.
Tant l’administration communale de Differdange que le délégué du gouvernement concluent au rejet de ce moyen, l’administration communale invoquant, à ce sujet, un jugement du tribunal administratif du 3 novembre 2011, inscrit sous le n° 27306 du rôle, selon lequel la loi du 22 mai 2008 ne serait pas applicable en matière d’adoption d’un plan d’aménagement particulier.
A titre liminaire, il échet de constater qu’en vertu de l’article 1er point a) de la loi du 22 mai 2008, la notion de « plans et programmes » se définit comme: « plans et programmes, y compris ceux qui sont cofinancés par la Communauté européenne, ainsi que leurs modifications:
- élaborés et/ou adoptés par une autorité au niveau national ou communal ou élaborés par une autorité en vue de leur adoption par la Chambre des Députés ou par le Gouvernement, par le biais d’une procédure législative, et - exigés par des dispositions législatives, réglementaires ou administratives (…) ».
L’article 2 de la même loi prévoit que : « 1. Les plans et programmes visés aux paragraphes 2, 3 et 4 sont soumis préalablement à leur adoption à une évaluation environnementale.
2. Sous réserve du paragraphe 3, une évaluation environnementale est effectuée pour tous les plans et programmes:
a) qui sont élaborés pour les secteurs de l’agriculture, de la sylviculture, de la pêche, de l’énergie, de l’industrie, des transports, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des télécommunications, du tourisme, de l’aménagement du territoire urbain et rural ou de l’affectation des sols et qui définissent le cadre dans lequel la mise en oeuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement pourra être autorisée à l’avenir, ou b) pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu de l’article 12 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles.
3. Les plans et programmes visés au paragraphe 2 qui déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local et des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2 ne sont obligatoirement soumis à une évaluation environnementale que lorsque l’autorité responsable du plan ou programme estime, le ministre entendu en son avis, qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. (…) 6. Dans les cas visés aux paragraphes 3 et 4, il est procédé à un examen au cas par cas, conformément aux critères pertinents fixés à l’article 3 de la présente loi.
7. Les conclusions prises en vertu du paragraphe 6, y compris les raisons de ne pas réaliser une évaluation environnementale conformément aux articles 4 à 10, font l’objet d’une publicité sur support électronique ainsi que d’une publication par extrait dans au moins quatre quotidiens imprimés et publiés au Luxembourg. (…) ».
La loi du 22 mai 2008 prévoit dès lors deux cas de figure. Premièrement, celui du principe selon lequel il est obligatoire d’élaborer une étude environnementale avant l’adoption d’un plan ou programme et deuxièmement une exception au principe, permettant dans certaines hypothèses de ne pas y procéder. Tant les résultats de l’étude environnementale que les raisons sous-jacentes à la décision de ne pas procéder à une telle étude doivent être mis à disposition du public. Ainsi, l’article 7.1 de la loi du 22 mai 2008 dispose qu’ « Avant que le plan ou programme ne soit adopté ou ne soit soumis à la procédure législative ou réglementaire, le projet de plan ou de programme et le rapport sur les incidences environnementales sont mis à la disposition du public. L’objet, un résumé du projet de plan ou programme ainsi qu’un résumé non technique du rapport sur les incidences environnementales sont publiés sur support informatique. », tandis que l’article 2.7 précité de la même loi impose la publicité sur support électronique ainsi que d’une publication par extrait dans au moins quatre quotidiens imprimés et publiés au Luxembourg des raisons de ne pas réaliser une évaluation environnementale.
L’article 2 de la loi du 22 mai 2008 impose dès lors en premier lieu l’obligation de l’élaboration d’une étude environnementale préalablement à l’adoption d’un plan ou programme, d'une part, concernant l’aménagement du territoire urbain ou rural et qui définit le cadre dans lequel la mise en œuvre des projets énumérés aux annexes I et II de la directive modifiée 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, ci-après désignée par « la directive 85/337/CEE », parmi lesquels figurent à l’annexe II, sous le paragraphe 12. Tourisme et loisirs, point c) les complexes hôteliers à l’extérieur des zones urbaines, voire, d’autre part, pour lesquels, étant donné les incidences qu’ils sont susceptibles d’avoir sur des sites, une évaluation est requise en vertu de l’article 12 de la loi modifiée du 19 janvier 2004 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles, ci-après désignée par « la loi du 19 janvier 2004 » en vertu duquel « Tout projet ou plan, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, susceptible d’affecter une zone protégée prévue par la présente loi fait l’objet d’une évaluation de ses incidences sur l’environnement. Il en est de même des aménagements ou ouvrages à réaliser dans la zone verte. ».
L’élaboration d’une étude environnementale n’est facultative pour les plans mentionnés au paragraphe 2 de l’article 2 de la loi du 22 mai 2008 que si ceux-ci déterminent l’utilisation de petites zones au niveau local, voire concernent des modifications mineures des plans et programmes visés au paragraphe 2, à condition que l’autorité responsable du plan ou programme estime, le ministre entendu en son avis, que ces plans et programmes sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
Force est tout d’abord au tribunal de constater que le PAP litigieux porte sur la réalisation d’un complexe hôtelier situé dans une zone d’activités économiques à l’intérieur du périmètre de l’agglomération, partant dans une zone urbaine – ni la directive 85/337/CEE, ni aucune norme légale de droit interne ne fournissant une définition de la notion de « zone urbaine » – de sorte qu’il ne tombe pas dans le champ d’application de l’article 2, paragraphe 2 point a) de la loi du 22 mai 2008 pour ne pas porter sur un projet visé aux annexes I et II de la directive 85/337/CEE qui ne concerne que les complexes hôteliers réalisés à l’extérieur des zones urbaines.
Par ailleurs, il y a lieu de relever que le demandeur n’affirme, ni n’établit a fortiori que le PAP litigieux porterait sur des terrains situés dans une zone protégée prévue par la loi du 19 janvier 2004, respectivement dans une zone verte. Le tribunal tient encore à préciser que les parcelles concernées par le prédit PAP se situent dans une zone d’activités économiques et non pas dans une zone verte, voire dans une zone de protection spéciale, telle que la « zone de protection spéciale – minière de Differdange – Giele Botter, Rollesbierg, Ronnebierg, Metzerbierg et Galgebierg (LU0002008) », de sorte que la réalisation d’une étude environnementale n’est pas obligatoire, en l’espèce.
Il y a finalement lieu de constater que l’hypothèse de la réalisation facultative d’une étude environnementale, telle que prévu à l’article 2, paragraphe 3, de la loi du 22 mai 2008, n’est pas non plus donnée en l’espèce, étant donné que le PAP litigieux ne constitue, tel que le tribunal vient de le retenir, pas un plan ou un programme visé par l’article 2, paragraphe 2 de la même loi, de sorte qu’il n’est pas nécessaire d’analyser si le PAP litigieux, bien que ne portant éventuellement que sur l’utilisation de petites zones au niveau local, voire ne concernant que des modifications mineures, serait susceptible d’avoir des incidences notables sur l’environnement.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que l’élaboration d’une étude environnementale, respectivement la publicité et la publication des raisons sous-
jacentes à la décision de l’autorité communale de ne pas procéder à la réalisation d’une telle étude n’était pas nécessaire en l’espèce, de sorte que le moyen tiré d’une violation de l’article 2 de la loi du 22 mai 2008 est à rejeter pour ne pas être fondé.
Le demandeur fait finalement valoir que les décisions déférées violeraient l’article 30, alinéa 2 de la loi du 19 juillet 2004 en vertu duquel « Le collège des bourgmestres et échevins analyse la conformité du projet d’aménagement particulier avec le plan ou projet d’aménagement général. Dans un délai de trente jours de la réception, le dossier complet est transmis pour avis à la cellule d’évaluation instituée auprès de la commission d’aménagement par lettre recommandée ou par porteur avec avis de réception », au motif qu’une telle étude de conformité ferait défaut en l’espèce.
Les parties étatique et communale concluent, à bon droit, au rejet de ce moyen, étant donné, d’une part, qu’il ressort du dossier administratif, et plus particulièrement d’un courrier du collège échevinal du 31 mai 2012 au ministre, que la conformité du PAP litigieux au plan d’aménagement général de la commune de Differdange a été vérifiée.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent, et en l’absence d’autres moyens, que le recours contre les décisions déférées des 25 juillet et 25 septembre 2012 est à rejeter pour ne pas être fondé.
En ce qui concerne les demandes de Monsieur …, respectivement de l’administration communale de Differdange et de la …tendant à l’allocation d’une indemnité de procédure, celles-ci sont à rejeter étant donné qu’elles omettent de spécifier la nature des sommes exposées non comprises dans les dépens et qu’elles ne précisent pas en quoi il serait inéquitable de laisser des frais non répétibles à leur charge.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, le déclare non justifié, partant, en déboute ;
rejette les demandes en obtention d’une indemnité de procédure formulées par le demandeur, respectivement par la … S.A. et par l’administration communale de Differdange ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par :
Anne Gosset, premier juge, Paul Nourissier, juge, Daniel Weber, juge, et lu à l’audience publique du 21 mars 2016 par le premier juge, en présence du greffier Marc Warken.
s.Marc Warken s.Anne Gosset Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 21/03/2016 Le Greffier du Tribunal administratif 16
