Tribunal administratif Numéro 35180 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 12 septembre 2014 Ire chambre Audience publique du 16 novembre 2015 Recours formé par l’association Initiative … et consorts, Luxembourg contre une décision de la Commission des Pétitions de la Chambre des Députés en matière de pétitions
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 35180 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 septembre 2014 par Maître Alain Lorang, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de :
l’association de fait Initiative …, établie à L-… ;
Madame …, commerçante indépendante, demeurant à L-… ;
Madame …, médecin pédiatre, demeurant à L-… ;
Madame …, mère de famille, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, retraité, demeurant à L-…;
Monsieur …, juriste, demeurant à L-… ;
Monsieur …, ingénieur, demeurant à L-… ;
Monsieur …, père de famille, demeurant à L-… ;
Monsieur …, père de famille, demeurant à L-… ;
Madame …, orthophoniste, demeurant à L-…, Monsieur …, conservateur …, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, médecin pédopsychiatre, demeurant à L-… ;
Madame …, enseignante, demeurant à L-… ;
Monsieur …, ancien fonctionnaire, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, infirmière, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, professeur, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, professeur e.r., demeurant à L… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-…;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L… ;Monsieur …, professeur, demeurant à L-…;
Madame …, pédiatre, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-…;
Madame …, fonctionnaire, demeurant à F-… ;
Monsieur …, avocat à la Cour, demeurant à L-… ;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, médecin, demeurant à L-… ;
Madame …, responsable de bibliothèque, demeurant à L-…;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Madame …, mère de famille, demeurant à L-… ;
Monsieur …, bibliothécaire, demeurant à L-…;
Madame …, sans état connu, demeurant à L-…;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-…;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-…;
Monsieur …, employé, demeurant à F-…;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, professeur e.r., demeurant à L-…;
Monsieur …, pédiatre, demeurant à L-… ;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-… ;
Monsieur …, neurologue et psychothérapeute, demeurant à L-…;
Monsieur …, sans état connu, demeurant à L-…. ;
tendant à l’annulation partielle de la décision de la Commission des Pétitions de la Chambre des Députés du 16 juin 2014, telle que leur notifiée par un courrier du président de la Chambre des Députés du même jour, en ce qu’elle a refusé de prendre en considération, au titre de la pétition publique n° 343 relative au mariage homosexuel, les signatures sur papier remises à l’administration parlementaire dans le cadre de ladite pétition publique ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 décembre 2014 par Maître Steve Helminger, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, ledit mémoire en réponse ayant été notifié par acte d’avocat à avocat du même jour au mandataire des demandeurs ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 20 février 2015 par Maître Alain Lorang au nom de ses mandants, ledit mémoire en réplique ayant été notifié par acte d’avocat à avocat en date du 13 février 2015 au mandataire de l’Etat ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Alain Lorang, pour les demandeurs, et Maître Hannelore Rivières, en remplacement de Maître Steve Helminger, pour l’Etat, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 17 juin 2015 ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 juillet 2015 par Maître Steve Helminger, pour compte de l’Etat ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 septembre 2015 par Maître Alain Lorang, pour compte de ses mandants ;
Vu les pièces additionnelles déposées en cause ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport complémentaire, ainsi que Maître Alain Lorang et Maître Steve Helminger en leurs plaidoiries respectives complémentaires à l’audience publique du 23 septembre 2015.
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Dans le cadre de l’introduction de la pétition publique n° 343 portant sur le mariage homosexuel et une demande d’abandon, dans l’intérêt de l’enfant, des projets de loi n° 6172 et 6568 ouvrant le mariage, l’adoption et la procréation médicalement assistée aux couples de même sexe, ou, sinon, sur l’organisation d’un référendum constitutionnel populaire, dénommée ci-après « la pétition publique n° 343 », Monsieur …, en sa qualité de représentant de l’association Initiative … – .., dénommée ci-après « l’Association », adressa en date du 24 avril 2014 un courrier au président de la Chambre des Députés, au secrétaire général de la Chambre des Députés ainsi qu’au président de la Commission des Pétitions de la Chambre des Députés, ci-après dénommée la « Commission des Pétitions », dans lequel il leur fit part d’une préoccupation ainsi que d’une demande concernant le système de pétition publique mis en place par la Chambre des Députés, en attirant l’attention des destinataires de son courrier au fait qu’alors même que le règlement de la Chambre des Députés, ci-après dénommé le « Règlement », ne comporterait aucune distinction entre les pétitions remises par voie électronique et celles figurant sur un support papier, le système des pétitions publiques mis en place par la Chambre des Députés ne proposerait « qu’un dépôt et une signature par la voie électronique ». Il fit état dans ledit courrier de ce que ce système risquerait « d’éloigner du droit des pétitions tous ceux et celles qui n’ont pas accès à Internet ou qui ne sont pas familiers de ce moyen de communication ». Il pria partant les destinataires de son courrier d’informer le public que les dépôt et signature sur papier seraient également admissibles dans le cadre de la procédure de la pétition publique.
Par courrier du 30 avril 2014, le président de la Chambre des Députés informa l’Association que suite à l’avis positif de la Commission des Pétitions, « la Conférence des Présidents, réunie en date [du même] jour, a déclaré recevable [la] demande de pétition publique [n° 343] », en précisant que ladite pétition publique « sera ouverte à signature du 2 mai au 13 juin 2014 » et que « le forum de discussion sera opérationnel pendant cette même période ».
Tout en rappelant son courrier précité du 24 avril 2014, auquel il déclara ne pas avoir reçu de réponse, Monsieur Lorang, agissant pour compte de l’Association, informa le président de la Chambre des Députés, le secrétaire général de la Chambre des Députés ainsi que le président de la Commission des Pétitions, par un courrier du 22 mai 2014, « que le système de signature par Internet des pétitions publiques connaît des blocages », de sorte qu’il serait d’autant plus urgent qu’une publicité adéquate soit faite par la Chambre des Députés au sujet de la signature « papier », quiserait la seule accessible aux personnes n’utilisant pas Internet tout en étant « un palliatif au dysfonctionnement du site Internet de la Chambre ».
Par courrier du 10 juin 2014, le président de la Chambre des Députés répondit à l’Association qu’« il y a lieu de préciser que les procédures d’instruction des pétitions ordinaires et des pétitions publiques ne sont pas soumises aux mêmes règles.
Alors qu’une pétition ordinaire munie d’une seule signature est recevable, la pétition publique doit recueillir au minimum 4.500 signatures électroniques. En plus, les signatures électroniques sont soumises à un contrôle par le biais du registre national des personnes physiques, tandis que les signatures sur papier ne peuvent être vérifiées. Enfin, le dépôt ou la signature d’une pétition publique se fait uniquement via le portail de la Chambre des Députés, tout autre voie de communication étant exclue ». En raison de « travaux de maintenance annoncés sur le site de la Chambre des Députés », qui ont pu mener au « blocage du site Internet », l’Association fut également informée de ce que « les pétitions publiques en cours de signature se verraient prolonger d’un jour la période de signature ».
Il ressort d’un procès-verbal de constat établi en date du 21 juillet 2014 par Madame Catherine Nilles, huissier de justice suppléant, agissant en remplacement de l’huissier de justice Patrick Kurdyban, huissier de justice, les deux demeurant à Luxembourg, qu’à la date du 12 juin 2014 elle s’était présentée à la Chambre des Députés « pour remettre 2 classeurs contenant les 1.157 « signatures » » sur papier libre de la pétition n° 343 qui y ont été réceptionnées par le secrétaire général adjoint « sous toute réserve », ce dernier lui ayant signalé « qu’il existe deux procédures bien différentes en matière de pétition : la pétition ordinaire et la pétition publique qui prévoit une suite obligatoire » et qu’en date du 14 juin 2014, elle s’est à nouveau présentée à la Chambre des Députés pour remettre « un autre lot de « signature sur papier libre » » portant sur 406 signatures de la pétition publique n° 343, ledit lot de signatures ayant été remis au secrétaire général adjoint de la Chambre de Députés qui l’a informé « que la Chambre des Députés déclare irrecevable ces signatures dans le cadre de la procédure de la pétition publique mais les quelles seront toutefois réceptionnées et considérées comme une pétition ordinaire ».
Par courrier du 16 juin 2014, le président de la Chambre des Députés informa l’Association de ce qui suit :
« La Commission des Pétitions, réunie en date de ce jour, a validé le nombre de signatures de votre pétition publique citée en référence [pétition publique n° 343].
Votre pétition publique ayant recueilli 3.187 signatures, elle reste en dessous du seuil des 4.500 signatures nécessaires en vue de l’organisation d’un débat public.
En référence à notre échange de lettres concernant la prise en considération des signatures sur papier, remises à l’administration parlementaire par huissier de justice, la Commission des Pétitions a décidé d’en tenir compte dans le cadre d’une pétition ordinaire ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 12 septembre 2014, l’Association, Madame …, Madame M…, Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Madame …,Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Madame …, Madame …, Monsieur …, Madame …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur …, Monsieur … et Monsieur … ont fait introduire un recours tendant à l’annulation partielle de la décision précitée de la Commission des Pétitions du 16 juin 2014.
A l’audience du 17 juin 2015, le tribunal avait soulevé la question de la recevabilité du recours sous examen, en ce qu’il a été introduit par l’Association, du fait qu’il y aurait lieu de s’interroger sur la personnalité juridique de ladite association, étant donné que celle-ci déclare elle-même constituer une « association de fait ».
Les litismandataires des parties à l’instance ont déclaré se rapporter à prudence de justice quant à cette question.
Il échet tout d’abord de rappeler que seule une personne juridique, physique ou morale, est habilitée à introduire un recours contentieux.
La question de l’existence même d’une personne juridique, conditionnant notamment sa capacité d’ester en justice, constitue une donnée préalable essentielle ayant trait aux règles fondamentales directrices du procès devant les juridictions administratives. La question de l’existence de la personnalité juridique est une question d’ordre public, à soulever d’office par le tribunal1.
En droit luxembourgeois, l’attribution de la personnalité juridique dépend de la volonté du législateur, soit que celui-ci la confère directement et expressément à un groupement ou une entité relevant du droit privé ou du droit public, soit que la loi fasse dépendre l’acquisition de cette personnalité de certaines conditions qu’elle détermine. La capacité pour ester en justice découle directement de la qualité des personnes morales, laquelle est refusée, en principe, aux groupements non constitués dans l’une des formes prévues par la loi, étant constant que l’existence de la personnalité morale ne découle point de la nature des choses, mais est issue de façon fictive et juridiquement artificielle de la législation2.
En l’espèce, l’Association admet elle-même dans la requête sous examen, fait qui n’a d’ailleurs pas été contesté lors des plaidoiries, qu’elle constitue une « association de fait », partant un groupement non constitué suivant l’une des formes prévues par la loi, de sorte qu’elle admet ainsi elle-même ne pas disposer de la personnalité juridique.
Or, comme il vient d’être relevé ci-avant, seules des personnes juridiques sont habilitées à introduire un recours devant les juridictions administratives. Partant, à 1 trib. adm. 2 avril 1998, nos 10418 et 10419 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 142 et autre référence y citée 2 Cour adm. 15 janvier 2009, n° 24568C du rôle et Cour adm. 1er juillet 2010, n°s 26420 C et 26421C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 140défaut de disposer de cette capacité, le recours sous examen est à déclarer irrecevable en ce qu’il a été introduit par l’Association.
L’Etat conclut quant à lui tout d’abord à l’irrecevabilité du recours, en soutenant que l’acte attaqué par le recours sous examen ne constituerait pas une décision administrative de nature à faire grief, alors que par le fait d’avoir mis en place un « double système de pétition », à savoir un système de pétition « ordinaire » et un système de pétition dite « publique », via dépôt électronique des signatures, la Chambre des Députés aurait opéré un « choix purement politique non susceptible de recours ».
Les demandeurs contestent cette analyse, en soutenant que s’il est vrai que la décision de principe d’instituer deux régimes de pétition différents constitue une décision politique non susceptible de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel, il n’en serait pas de même des modalités concrètes d’application dudit régime mis en place, de sorte que les décisions prises dans le cadre de l’application de ladite réglementation ne sauraient échapper au contrôle juridictionnel.
Il échet de rappeler que l’acte émanant d’une autorité administrative, pour être sujet à un recours contentieux, doit constituer, dans l’intention de l’autorité qui l’émet, une véritable décision, à qualifier d’acte de nature à faire grief, c’est-à-dire un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle ou patrimoniale de celui qui réclame. Si le caractère décisoire de l’acte attaqué est une condition nécessaire à la recevabilité du recours contentieux, il n’est pas pour autant une condition suffisante. Pour être susceptible de faire l’objet d’un recours, la décision critiquée doit encore être de nature à faire grief3.
Il échet tout d’abord de constater qu’il n’est pas contesté en cause que la Commission des Pétitions, alors même qu’elle ne constitue pas un organe administratif proprement dit, peut toutefois, en principe, être amenée à poser dans certains domaines des actes considérés comme actes administratifs et comme tels susceptibles d’un recours contentieux en annulation devant les juridictions administratives4.
En l’espèce, il se dégage du courrier sous examen du 16 juin 2014 par lequel le président de la Chambre des Députés a communiqué à l’Association la décision prise par la Commission des Pétitions en date du même jour que celle-ci a manifestement entendu prendre une décision en validant seulement le nombre de signatures lui transmises par voie électronique dans le cadre de la pétition publique, en décidant par ailleurs que les signatures lui transmises sur un support « papier » ne pourraient être prises en considération que dans le cadre d’une pétition ordinaire. Le caractère décisionnel de l’acte ainsi posé par la Commission des Pétitions est partant manifeste. Il est en outre de nature à faire préjudice aux demandeurs, en ce que ceux-
ci, en leur qualité de signataires de la pétition en question, n’ont pas pu faire admettre leur pétition au titre d’une pétition publique qui leur aurait permis l’organisation par la Chambre des Députés d’un débat public sur le sujet qui les intéresse.
3 trib. adm. 18 mars 1998, n° 10286 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Actes administratifs, n° 35 et autres références y citées 4 v. Cour adm. 8 décembre 2009, n° 25668C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Actes administratifs, n° 24Il suit partant des considérations qui précèdent que l’acte sous examen constitue un acte susceptible de produire par lui-même des effets juridiques affectant la situation personnelle des demandeurs, de sorte qu’il est susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux.
Il s’ensuit que ce moyen d’irrecevabilité soulevé par l’Etat est à écarter pour ne pas être fondé.
La partie étatique conteste ensuite tout intérêt à agir dans le chef des demandeurs, en soutenant que ce serait à tort qu’ils estimeraient disposer d’un tel intérêt du fait de ne pas avoir pu bénéficier d’un débat public à la Chambre des Députés afin d’y voir discuter le sujet faisant l’objet de leur pétition, alors qu’ils auraient été invités à s’entretenir ensemble avec les membres de la commission juridique de la Chambre des Députés et ceux de la Commission des Pétitions en date du 17 juin 2014, réunion dont le procès-verbal aurait été rendu public à défaut par ledit débat d’avoir pu bénéficier d’une retransmission sur « Chamber TV ». L’Etat fait en outre valoir qu’à l’heure actuelle « les débats sur la question sont clos et les votes faits », de sorte qu’une éventuelle annulation de la décision sous examen ne serait pas de nature à « apporter la moindre satisfaction » aux demandeurs. Pour le surplus, la partie étatique fait soutenir que même à supposer qu’on puisse cumuler les signatures figurant sur un support papier et celles figurant sur un support électronique, les demandeurs n’auraient quand même pas réussi à rassembler les 4.500 signatures légalement requises, étant donné qu’au cours de la période allant du 2 mai au 13 juin 2014, seules 3.187 signatures électroniques auraient pu être recueillies et 1.157 signatures sur un support papier auraient été déposées par l’Association entre les mains du président de la Chambre des Députés, de sorte que le total de 4.500 signatures requis n’aurait ainsi pas pu être obtenu. Il est dans ce contexte fait état de ce qu’un second lot de signatures figurant un support papier, et comprenant 406 signatures, n’aurait été déposé qu’en date du 16 juin 2014, à savoir après la date butoir.
Dans leur mémoire en réplique, les demandeurs contestent qu’ils ne disposeraient plus d’un intérêt à agir contre la décision sous examen, en soutenant tout d’abord que leur initiative n’aurait pas pu aboutir à un débat public au sein de la Commission des Pétitions et de la commission sectorielle concernée, organisée en présence du ministre compétent et retransmis à l’ensemble des citoyens par la chaîne télévisuelle « Chamber TV ».
Ils contestent en deuxième lieu que le débat sur les sujets visés par leur initiative serait clos, dans la mesure où le projet de loi n° 6658 concernant la procréation médicalement assistée, également visé par la pétition n° 343, n’aurait toujours pas été voté par la Chambre des Députés. Ils estiment par ailleurs qu’au-delà du fait qu’en partie les sujets visés par leur pétition ont fait l’objet d’un vote par la Chambre des Députés, cela ne serait pas de nature à leur enlever un intérêt à agir contre la décision sous examen, en ce qu’une loi pourrait toujours être modifiée et qu’une audition publique conserverait partant « son utilité juridique et politique ». Ils se réfèrent ensuite à l’adage juridique nemo auditur ainsi qu’au préjudice moral qui leur aurait été occasionné du fait du refus d’accepter leur pétition comme constituant une pétition publique, au sujet duquel ils exigeraient d’ailleurs réparation par le paiement d’une indemnité.
Enfin, et en troisième lieu, les demandeurs soutiennent avoir atteint le seuil de 4.500 signatures légalement exigé, alors que les 406 dernières signatures figurant sur un support papier auraient été déposées en date du samedi 14 juin 2014 au soir, tel que cela ressortirait d’un constat d’huissier de justice, en soutenant que du fait qu’ils auraient bénéficié d’une prolongation de 1 jour accordé par la Chambre des Députés en raison de problèmes informatiques rencontrés par celle-ci, le délai pour déposer les signatures aurait expiré non pas le 13 mais le 14 juin 2014.
Il échet tout d’abord de constater que suivant courrier du président de la Chambre des Députés du 30 avril 2014, la pétition publique avait été ouverte à la signature du 2 mai au 13 juin 2014. En raison de problèmes informatiques rencontrés par la Chambre des Députés en ce qui concerne la gestion de son site internet, ce délai a été prolongé d’un jour, tel que cela ressort d’un courrier du président de la Chambre des Députés du 10 juin 2014, de sorte à expirer en date du 14 juin 2014.
Sur question afférente posée par le tribunal au cours de l’audience des plaidoiries, le litismandataire de la partie étatique admet que l’addition des signatures électroniques et des signatures sur papier entraînerait que le chiffre de 4.500 signatures légalement requis dans le cadre d’une pétition publique a été atteint dans le délai légal, de sorte que le tribunal est amené à constater que de ce point de vue, un défaut d’intérêt à agir dans le chef des demandeurs ne saurait être retenu.
Au-delà de cette considération, il échet de rappeler que toute partie intéressée peut attaquer une décision administrative devant le juge administratif. Cette qualité n’appartient pas seulement au destinataire direct de l’acte, mais encore à toutes les personnes dont les droits et même les simples intérêts peuvent être affectés par les effets de cet acte5. Ainsi justifie d’un intérêt à agir celui qui peut se prévaloir de la lésion d’un intérêt personnel dans le sens que l’annulation de l’acte attaqué lui confère une satisfaction certaine et personnelle6.
En l’espèce, les demandeurs, personnes physiques, qui déclarent tous de manière non contestée avoir été signataires de la pétition publique n° 343, se sont vu opposer la décision sous examen émise par la Commission des Pétitions refusant à leur pétition le caractère public qui leur aurait permis de voir organiser par la Chambre des Députés un débat public suivant la réglementation en vigueur. Comme la pétition publique a justement pour objet de faire organiser un débat public sur le sujet visé par la pétition afin de sensibiliser le public par rapport au sujet ainsi à débattre, les demandeurs, de même que tous les autres signataires de la pétition, n’ont pas pu aboutir dans leur initiative à l’effet voulu par eux, de sorte qu’ils se trouvent ainsi lésés dans leurs intérêts personnels et légitimes. Il échet partant de leur reconnaître un intérêt à agir dans le cadre de la présente instance, abstraction faite de ce qu’une partie du sujet visé par leur pétition a déjà fait l’objet d’un vote à la Chambre des Députés et qu’ils ont été reçus par la Commission des Pétitions, en l’absence d’ailleurs des membres de la commission juridique, comme cela ressort des pièces et éléments du dossier. En effet, il n’existe aucun empêchement légal ou 5 trib. adm. 26 janvier 1998, nos.10190 et 10352 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 6 et autres références y citées 6 trib. adm. 22 octobre 2007, n° 22489 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 7 et autres références y citées réglementaire d’introduire une pétition publique après l’adoption d’une loi par la Chambre des Députés sur le sujet visé par ladite pétition, et le simple fait pour certains demandeurs d’avoir été reçus par la Commission des Pétitions n’est pas de nature à pallier aux suites qui auraient normalement dû être réservées à l’introduction d’une pétition publique.
Il résulte partant de l’ensemble des développements qui précèdent que ce deuxième moyen d’irrecevabilité soulevé par l’Etat est également à rejeter pour ne pas être fondé.
Aucun autre moyen d’irrecevabilité n’ayant été soulevé en cause, il échet de déclarer recevable le recours en annulation introduit par les demandeurs personnes physiques contre la décision de la Commission des Pétitions précitée du 16 juin 2014 pour avoir été déposé dans les formes et délai prévus par la loi, en ce que ledit recours tend à l’annulation partielle de ladite décision dans la mesure où celle-ci a refusé de prendre en considération, dans le cadre d’une procédure de pétition publique, les signatures figurant sur un support papier, telles que remises à la Chambre des Députés.
Il échet encore de constater que dans la requête sous examen, les demandeurs, du fait qu’ils estiment avoir subi un préjudice moral en raison de la violation de leur droit de pétition qui leur aurait été causé par la décision attaquée, souhaitent voir obtenir réparation en sollicitant au dispositif de leur requête la condamnation « de l’Etat du Grand-Duché à payer à chaque partie requérante la somme de un euro à titre de réparation du préjudice moral ».
A l’audience des plaidoiries, et à défaut de disposer de conclusions afférentes de la part de la partie étatique, le tribunal avait soulevé la question de la recevabilité de ladite demande en dommages et intérêts voire de la compétence du tribunal pour en connaître.
Les litismandataires des parties se sont rapportés à prudence de justice quant à cette question.
Il échet tout d’abord de rappeler que les questions de compétence de la juridiction administrative saisie sont d’ordre public7.
Par ailleurs, il échet de constater, en application des articles 84 et 95bis de la Constitution, que la répartition des compétences entre les juridictions judiciaires et les juridictions administratives, s’opère, non en fonction des sujets de droit – personnes privées ou autorités administratives – mais en fonction de l’objet du droit qui engendre une contestation portée devant le juge8.
Ainsi, une demande en réparation d’un dommage, quel qu’il soit, a toujours un objet civil, de sorte que le tribunal administratif est incompétent pour connaître d’une demande en allocation de dommages et intérêts9.
7 Cour adm. 14 janvier 2010, n° 25846C du rôle, Pas. adm. 2015, V° Compétence, n° 23 8 trib. adm. 15 décembre 1997, n° 10282 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Compétence, n° 29 et autres références y citées 9 trib. adm. 11 mai 2009, n° 24871 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Compétence, n° 39 Il s’ensuit que le tribunal est incompétent pour connaître de la demande tendant à voir condamner l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg à procéder à la réparation d’un prétendu préjudice moral.
En droit, et quant au fond du litige, les demandeurs invoquent une violation de l’article 10bis de la Constitution ainsi qu’une violation de l’article 1er du Protocole n° 12 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du fait qu’une discrimination injustifiée aurait été faite entre les personnes ayant accès à un moyen de communication électronique et ceux qui n’en disposeraient pas.
Ils soutiennent en outre que la requalification d’office opérée par la Commission des Pétitions des signatures figurant sur un support papier en une pétition ordinaire non voulue par eux ne reposerait sur aucune base juridique. Ainsi, les articles 154 et 155 du règlement de la Chambre des Députés, ci-après dénommé le « Règlement », resterait muet quant à une distinction à faire entre les « signatures électroniques » et les « signatures papier ». Ils soutiennent pour le surplus que les informations figurant sur le site internet de la Chambre des Députés ne sauraient évidemment constituer une base juridique valable à la base de la décision sous examen.
Au cours des plaidoiries à l’audience du 17 juin 2015, le tribunal a soulevé d’office la question du fondement juridique de la décision sous examen en invitant les parties à prendre position, par un mémoire écrit, par rapport à la base légale sur laquelle est fondée la décision de la Commission des Pétitions du 16 juin 2014, en priant la partie étatique à verser à l’appui de son mémoire la version de la base légale applicable au jour de la décision et à informer le tribunal en quoi ladite base légale est – ou n’est pas – de nature à justifier la décision en question.
Comme le tribunal n’est pas lié par l’ordre dans lequel plusieurs moyens invoqués par une partie demanderesse lui ont été soumis voire ont été soulevés dans le cadre d’une instance pendante devant lui, il détient la faculté de les toiser suivant une bonne administration de la justice et l’effet utile s’en dégageant10.
En considération de ce qui précède, il échet de prendre tout d’abord position par rapport au moyen d’ordre public soulevé par le tribunal qui a trait au bon fonctionnement des pouvoirs publics ainsi qu’à la sauvegarde des droits fondamentaux des administrés, en ce qu’il a trait au respect par la décision sous examen des dispositions légales et réglementaires nationales applicables.
Dans son mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 30 juillet 2015, l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg se réfère aux articles 27 et 67 de la Constitution ainsi qu’à l’article 70 de celle-ci, et au Règlement pris en application de cette dernière disposition constitutionnelle qui, dans sa version du 2 décembre 2014, traite dans son chapitre 7 des pétitions. En ce qui concerne plus particulièrement l’article 154 du Règlement figurant sous le chapitre 7 précité, l’Etat 10 trib. adm. 27 octobre 1999, nos 11231 et 11232 du rôle, Pas. adm. 2015, V° Procédure contentieuse, n° 772 et autres références y citées soutient que cette disposition réglementaire ne prévoirait ni la possibilité d’une pétition électronique ni la possibilité de provoquer par un nombre déterminé de signataires d’une pétition, soit ordinaire ou électronique, un débat public à la Chambre des Députés. Ainsi, la possibilité d’adresser des pétitions électroniques à la Chambre des Députés et de provoquer par un certain nombre de signataires d’une telle pétition un débat public à la Chambre des Députés constituerait partant une décision de la Conférence des Présidents qui pourrait prévoir, dans le seul intérêt de faire participer la population aux débats publics en leur permettant ainsi de voir mettre, à condition qu’un certain quorum soit atteint, un sujet spécifique à l’ordre du jour des débats de la Chambre des Députés, l’acceptation de telles pétitions électroniques ainsi que l’organisation d’un débat public sous certaines conditions.
Ainsi, le fait d’accepter des pétitions électroniques serait de la compétence de la Conférence des Présidents qui aurait pour mission, en vertu de l’article 28 (6) du Règlement « de décider des questions relatives à l’organisation des travaux de la chambre de proposer l’ordre du jour de la Chambre et de donner son avis au sujet du projet de règlements grand-ducaux pour lequel son assentiment est requis en vertu d’une disposition légale ». Il y aurait partant lieu de faire une distinction entre les pétitions ordinaires, telles que réglementées par la Constitution ainsi que par le chapitre 7 du Règlement et les pétitions électroniques, telles qu’elles auraient été mises en place par la Conférence des Présidents sur base des pouvoirs lui accordés par l’article 28 (6) du Règlement.
En outre, l’Etat soutient que si le tribunal arriverait à la conclusion que les pétitions électroniques ne disposeraient d’aucune base légale dans le Règlement, ceci aurait pour conséquence que le recours sous examen serait « quelque peu sans objet », en ce qu’il ne saurait alors être question de cumuler « des pétitions ordinaires et des pétitions électroniques », puisque ces dernières devraient alors être déclarées « illégales » à défaut de reposer sur une base légale valable.
A titre superfétatoire, l’Etat fait plaider que la Chambre des Députés aurait entretemps modifié le Règlement « pour y prévoir aujourd’hui également les pétitions électroniques », de sorte qu’« aujourd’hui [les pétitions ordinaires seraient] traitées sur un pied d’égalité avec les pétitions électroniques ». Ainsi, il serait actuellement possible de « cumuler les pétitions ordinaires et les pétitions électroniques en vue de provoquer un débat public à la Chambre ».
Dans leur mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 17 septembre 2015, les demandeurs s’opposent à ce qu’une distinction soit opérée entre pétitions ordinaires et pétitions électroniques, alors que la seule distinction qui serait légalement admissible serait celle à opérer entre pétitions ordinaires et pétitions publiques.
Ils s’opposent par ailleurs à voir déclarer le présent recours comme étant sans objet à défaut pour la décision sous examen de reposer sur une base légale valable.
Dans ce contexte, ils soulignent qu’il existerait bien une base légale pour l’institution d’une pétition publique, mais que celle-ci ne ferait aucune distinction entre les signatures figurant sur un support papier et celles transmises de manière électronique.
Ils s’opposent en outre à ce qu’un quelconque cumul ne soit effectué entre pétitions ordinaires et pétitions publiques, en attirant l’attention sur le fait que laChambre des Députés aurait elle-même accepté et enregistré la pétition litigieuse comme constituant une pétition publique, de sorte que la seule question qui serait actuellement litigieuse serait celle de savoir si la Commission des Pétitions a, à bon droit, pu faire une distinction entre les signatures ayant été transmises à la Chambre des Députés sur un support papier et celles lui transmises électroniquement.
Le Règlement prévoit au chapitre 7 de son titre V les dispositions applicables aux « pétitions » qui constituaient à l’époque où ces dispositions étaient en vigueur, et notamment à la date de la décision sous examen, les seules dispositions en vertu desquelles des pétitions pouvaient être organisées, étant relevé que ces dispositions n’accordaient aucune compétence à un quelconque organe, comme la Conférence des Présidents de la Chambre des Députés, pour modifier ou abroger lesdites règles voire pour y déroger. Dans leur version applicable au jour de la prise de la décision sous examen, les articles 154 et 155 figurant sous ledit chapitre 7 ne contenaient aucune distinction entre les pétitions transmises au président de la Chambre des Députés par voie électronique et celles lui transmises sur un support papier. Au paragraphe (3) de l’article 154, il est ainsi stipulé que « toute pétition doit être revêtue de la signature du pétitionnaire et indiquer lisiblement ses nom et prénoms ainsi que sa résidence », de sorte qu’il échet de constater à la lecture de ladite disposition réglementaire que du fait que celle-ci ne contient aucune restriction quant au support à utiliser pour l’introduction d’une pétition, tant les supports électroniques que les supports papier sont légalement admissibles, la seule restriction figurant au paragraphe (1) dudit article 154 en ce que « les pétitions doivent être adressées par écrit au Président de la Chambre », condition remplie tant par les pétitions électroniques que par les pétitions figurant sur un support papier.
Comme les dispositions réglementaires figurant ainsi au Règlement n’accordent aucune compétence en la matière à la Conférence des Présidents dont la composition et les compétences sont réglementées par le chapitre 6 du titre I du Règlement, une quelconque décision adoptée par ledit organe n’a pas pu déroger aux seules dispositions ayant force obligatoire et figurant aux articles 154 et 155 du Règlement. La partie étatique est partant malvenue de justifier la compétence que la Conférence des Présidents s’est ainsi accordée en se fondant sur l’article 28, paragraphe (6) du Règlement suivant lequel « la Conférence des Présidents a pour mission de décider des questions relatives à l’organisation des travaux de la Chambre, de proposer l’ordre du jour de la Chambre et de donner son avis au sujet des projets de règlements grand-ducaux pour lesquels son assentiment est requis en vertu d’une disposition légale. (…) ». En effet, ledit article 28, paragraphe (6) ne saurait être de nature à donner à la Conférence des Présidents compétence pour déroger aux dispositions des articles 154 et 155 du Règlement.
Il suit partant de l’ensemble des développements qui précèdent que la seule base légale de la décision sous examen est à rechercher dans les articles 154 et 155 du Règlement. Comme lesdites dispositions règlementaires ne prévoient aucune distinction à opérer entre les pétitions transmises par voie électronique à la Chambre des Députés et celles transmises sur un support papier, la Commission des Pétitions ne pouvait valablement opérer une telle distinction. En refusant toutefois la prise en compte des signatures figurant sur un support papier dans le cadre de la pétition publique n° 343, elle a partant violé l’article 154 du Règlement, de sorte qu’il y a lieu de procéder à l’annulation partielle de la décision sous examen du 16 juin 2014 dansla mesure où elle n’a pas pris en compte les signatures figurant sur un support papier.
Le recours en annulation est partant à déclarer fondé dans cette mesure, sans qu’il n’y ait lieu de prendre position par rapport aux autres moyens soulevés en cause.
Par ces motifs, le tribunal administratif, première chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
déclare le recours irrecevable en ce qu’il a été introduit par l’association de fait Initiative … et le déclare recevable pour le surplus ;
déclare fondé le recours tendant à l’annulation partielle de la décision de la Commission des Pétitions du 16 juin 2014 en ce qu’elle a, à tort, refusé de prendre en considération, au titre de la pétition publique n° 343 relative au mariage homosexuel, les signatures sur papier remises à l’administration parlementaire dans le cadre de ladite pétition publique ;
renvoie le dossier en prosécution de cause au président de la Chambre des Députés ;
se déclare incompétent pour connaître de la demande en allocation de dommages et intérêts ;
condamne l’Etat aux frais.
Ainsi jugé par :
Carlo Schockweiler, premier vice-président, Olivier Poos, juge, Michèle Stoffel, juge, et lu à l’audience publique du 16 novembre 2015 par le premier vice-
président, en présence du greffier Marc Warken.
s. Marc Warken s. Carlo Schockweiler Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 16/11/2015 Le Greffier du Tribunal administratif 13
