Tribunal administratif Numéro 34945 du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 23 juillet 2014 2e chambre Audience publique du 21 septembre 2015 Recours formé par Monsieur ….., …., contre une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile en matière de police des étrangers
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 34945 du rôle et déposée le 23 juillet 2014 au greffe du tribunal administratif par Maître Olivier Lang, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l'Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ….., né le …. à …. (Bénin), de nationalité béninoise, demeurant à L-…., tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Immigration et de l’Asile du 23 avril 2014 portant interdiction d’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 20 octobre 2014 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Mariana Lunca-Müller, en remplacement de Maître Olivier Lang, et Monsieur le délégué du gouvernement Jean-Luc Reding en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 9 mars 2015.
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Arrivé au Luxembourg en 2009, Monsieur ….. obtint un titre de séjour en tant que membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne, en l’occurrence son épouse, Madame Monique ….., de nationalité française.
Par courrier du 29 mars 2013, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration informa Monsieur ….. de son intention de lui retirer ledit titre de séjour au motif que son épouse n’aurait plus résidé au Luxembourg depuis le 6 août 2012, et que les conditions auxquelles l’article 17 (2) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, ci-après dénommée « la loi du 29 août 2008 », subordonne le droit de séjour d’un membre de famille d’un citoyen de l’Union en cas de départ dudit citoyen du Luxembourg ne seraient pas remplies, tout en l’invitant de lui communiquer ses observations endéans un délai d’un mois.
Par courrier non daté, Monsieur ….. prit position quant à la décision annoncée par le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration dans la lettre du 29 mars 2013.
Par décision du 2 décembre 2013, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration retira à Monsieur ….. le titre de séjour en tant que membre de famille d’un citoyen de l’Union européennes et prit à son encontre une décision de retour.
Par décision du 23 avril 2014, notifiée à l’intéressé le même jour, le ministre de l’Immigration et de l’Asile, ci-après désigné par « le ministre », entretemps en charge du dossier, interdit à Monsieur ….. l’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans, sur base des considérations suivantes :
« Vu l’article 124 (2) de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’Immigration ;
Vu ma décision de retour du 2 décembre 2013, notifiée à l’intéressé par courrier recommandé du 4 décembre 2013 ;
Attendu que l’intéressé s’est néanmoins maintenu sur le territoire (…) ».
Par requête déposée le 23 juillet 2014 au greffe du tribunal administratif, Monsieur ….. a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision précitée du 23 avril 2014 portant, à son encontre, interdiction d’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans.
Etant donné que l'article 124, paragraphe (2) de la loi du 29 août 2008 renvoie, quant aux voies de recours applicables aux décisions du ministre portant interdiction d’entrer sur le territoire, à l’article 113 de la même loi qui prévoit un recours en annulation, le tribunal administratif est compétent pour connaître du recours en annulation qui est, par ailleurs, recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours et quant aux faits, Monsieur ….. expose être un ressortissant béninois et avoir épousé le 16 août 2008 à Porto-Novo Madame ….. qui serait une ressortissante française. Après s’être installés ensemble au Luxembourg, son épouse aurait dû retourner en France au mois de décembre 2012 en raison de circonstances tant personnelles que professionnelles.
Par décision du 2 décembre 2013, le ministre lui aurait retiré son titre de séjour en tant que membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne, tout en prenant une décision de retour à son encontre. Il ne se serait pas volontairement exécuté dans le délai lui imparti, de sorte qu’il aurait été placé en rétention par décision du 23 avril 2014. Par une décision du même jour, le ministre lui aurait interdit d’entrer sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois.
En date du 29 avril 2014, à travers les pièces notifiées à son litismandataire, il aurait pris connaissance du fait que le ministre aurait décidé de le renvoyer au Bénin. Il aurait saisi le tribunal administratif d’un recours en annulation contre une décision implicite de désignation du Bénin comme pays à destination duquel l’éloignement forcé devrait se réaliser, ainsi que d’une requête en sursis à exécution que le président du tribunal administratif aurait rejetée par ordonnance du 16 mai 2014, inscrite sous le numéro 34544 du rôle.
Par un jugement du 12 juin 2014, inscrit sous le numéro 34617 du rôle, le tribunal administratif aurait réformé la décision de prorogation de son placement au Centre de rétention du 19 mai 2014 et ordonné sa libération immédiate.
Quant au fond, le demandeur conclut à l’annulation de la décision déférée au motif que le ministre aurait invoqué une base légale erronée, la décision déférée du 23 avril 2014 ayant été fondée sur l’article 124 (2) de la loi du 29 août 2008 en vertu duquel « Passé le délai [de quitter volontairement le territoire luxembourgeois], une interdiction d’entrée sur le territoire d’une durée maximale de cinq ans est prononcée par le ministre à l’encontre de l’étranger qui se maintient sur le territoire (…) ». Le prédit article 124 (2) de la loi du 29 août 2008 serait la transposition, en droit luxembourgeois, de l’article 11 de la directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ci-après désignée par « la directive 2008/115/CE », en vertu duquel :
« 1. Les décisions de retour sont assorties d’une interdiction d’entrée : (…) b) si l’obligation de retour n’a pas été respectée.
Dans les autres cas, les décisions de retour peuvent être assorties d’une interdiction d’entrée.
2. La durée de l’interdiction d’entrée est fixée en tenant dûment compte de toutes les circonstances propres à chaque cas et ne dépasse pas cinq ans en principe. (…) » Or, le demandeur devrait relever de la catégorie des ressortissants de pays tiers membres de famille d’un citoyen de l’Union européenne dans la mesure où il serait le conjoint d’une ressortissante française, partant d’une citoyenne de l’Union européenne, de sorte à devoir bénéficier du droit à la libre circulation consacré par le droit communautaire aux termes des disposition de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, ci-après désignée par « la directive 2004/38/CE ».
A l’appui de son argumentation, il se fonde sur l’article 2 (3) de la directive 2008/15/CE en vertu duquel « La présente directive ne s’applique pas aux personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation, telles que définies à l’article 2, point 5) [du règlement (CE) N°562/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes, ci-après désigné par le « Code Schengen »]. », ces personnes étant, en vertu de l’article 2 (5) du Code Schengen : « (…) les citoyens de l’Union, au sens de l’article 17, paragraphe 1, du traité, ainsi que les ressortissants de pays tiers membres de la famille d’un citoyen de l’Union exerçant son droit à la libre circulation, auxquels s’applique la directive 2004/38/CE (…) ».
Le demandeur fait valoir, à ce sujet, qu’il pourrait se prévaloir incontestablement de l’effet direct des directives 2008/115/CE et 2004/38/CE au motif que celles-ci n’auraient pas été, respectivement auraient été mal transposées, en droit interne luxembourgeois.
La décision déférée devrait partant être annulée, en ce qu’elle invoquerait une base légale erronée.
Le demandeur conclut encore à l’annulation de la décision déférée du 23 avril 2014 sur le fondement des articles 27 (4) de la loi du 29 août 2008 et 15 de la directive 2004/38/CE en vertu desquelles une interdiction d’entrée sur le territoire ne pourrait être prononcée à l’encontre d’un citoyen de l’Union européenne, respectivement à l’encontre des membres de sa famille que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Au regard, d’une part, de l’article 15 de la directive 2004/38/CE aux termes duquel « 1. Les procédures prévues aux articles 30 et 31 s’appliquent par analogie à toute décision limitant la libre circulation d'un citoyen de l’Union ou des membres de sa famille prise pour des raisons autres que d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. (…) 3. L’État membre d’accueil ne peut pas assortir la décision d’éloignement visée au paragraphe 1 d’une interdiction d’entrée sur le territoire. », et, d’autre part, de son comportement et de son vécu au Luxembourg, le demandeur ne saurait être considéré comme une menace pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé public, de sorte que la décision déférée serait dépourvue de base légale et encourrait partant l’annulation.
En citant un arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 14 mars 2014, le demandeur affirme finalement que la décision déférée du 23 avril 2014 porterait atteinte à son droit à la libre circulation sur le territoire européen. Il affirme ainsi disposer, de par sa qualité de conjoint d’un citoyen de l’Union européenne ayant exercé son droit à la libre circulation, en l’occurrence en tant qu’époux d’une ressortissante française avec laquelle il aurait vécu ensemble au Luxembourg avant que cette dernière ne serait retournée en France, d’un droit de séjour en France, de sorte à pouvoir bénéficier, en tant que membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne, « (…) du droit de circuler librement au sein de l’Union (…) ».
Le délégué du gouvernement conclut au rejet du recours.
Force est tout d’abord au tribunal de relever que le demandeur invoque, à travers ses deux premiers moyens, l’effet direct des directives 2008/115/CE et 2004/38/CE qui n’auraient pas été, respectivement auraient été mal transposées en droit interne luxembourgeois.
A cet égard, il échet de rappeler qu’une directive européenne ne peut bénéficier d’un effet direct que dans les seules hypothèses où un Etat membre aurait omis de transposer la directive en droit interne, qu’il aurait procédé à une transposition incomplète ou qu’il aurait adopté des mesures non conformes à la directive. Par ailleurs, l’effet direct en droit national d’une directive européenne ne peut être invoqué et le juge n’est obligé de l’appliquer qu’à partir du moment où la directive exprime une obligation claire, précise et inconditionnelle, ne supposant aucune mesure d'exécution, ni de la part des institutions communautaires, ni de la part des Etats et sans laisser un pouvoir discrétionnaire à l'Etat membre chargé de sa transposition en droit national. Dès lors, le juge national est tenu d’écarter la norme nationale et d’appliquer la directive européenne en présence de dispositions législatives ou administratives qui ne seraient pas conformes à une obligation inconditionnelle et suffisamment précise de la directive.1 En ce qui concerne la directive 2004/38/CE, il échet d’abord de constater qu’en vertu de son article 40, le délai accordé aux Etats membres pour procéder à sa transposition en droit national a expiré le 30 avril 20062. Il est constant qu’au moment de la prise de la décision litigieuse, à savoir le 23 avril 2014, ladite directive avait été transposée en droit national luxembourgeois à travers la loi du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration.
En ce qui concerne la directive 2008/115/CE, le délai accordé aux Etats membres pour procéder à sa transposition en droit national a expiré le 24 décembre 2010, en vertu de son article 20. Il est constant qu’au moment de la prise de la décision litigieuse, à savoir le 23 avril 2014, ladite directive avait été transposée en droit national luxembourgeois à travers la loi du 1er juillet 2011 modifiant la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration et la loi modifiée du 5 mai 2006 relative au droit d’asile et à des formes complémentaires de protection.
Dans la mesure où, d’une part, les directives 2004/38/CE et 2008/115/CE ont fait l’objet d’une transposition en droit luxembourgeois au moment de la prise de la décision ministérielle litigieuse du 23 avril 2014 et, d’autre part, le demandeur ne fait qu’affirmer que ces directives auraient été incorrectement transposées en droit luxembourgeois, sans cependant étayer son argumentation sur ce point, ce moyen, à défaut de toute précision, ne peut pas être considéré comme ayant été effectivement soutenu, mais doit être regardé comme ayant été simplement suggéré, étant précisé qu’il n’appartient pas au tribunal de suppléer à la carence de la partie demanderesse et de rechercher lui-même les moyens juridiques qui auraient pu se trouver à la base de ses conclusions.
Il s’ensuit que le moyen du demandeur tendant à se prévaloir de l’effet direct des prédites directives est à écarter pour ne pas être fondé en l’espèce.
Quant au fond, il y a, tout d’abord, lieu de relever que le demandeur a fait l’objet, en date du 2 décembre 2013, d’une décision ministérielle de retrait de son autorisation de séjour en tant que membre de famille d’un ressortissant communautaire au motif que son épouse, une ressortissante française, ne résiderait plus au Luxembourg depuis décembre 2012, et que les conditions auxquelles l’article 17 (2) de la loi du 29 août 2008 subordonne le maintien du droit de séjour du membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne en cas de départ du Luxembourg dudit citoyen ne sont pas remplies, le ministre du Travail, de l’Emploi et de l’Immigration retenant encore que le séjour de Monsieur ….. au Luxembourg est irrégulier sur base de l’article 100, paragraphe (1), point 2) de la loi du 29 août 2008 et lui ordonnant de quitter 1 Trib. adm. 16 mai 2011, n° 27060 du rôle, disponible sur www.ja.etat.lu 2 En vertu de l’article 40 de la directive 2004/38/CE : « Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive dans les deux ans de son entrée en vigueur », qui était, d’après l’article 41 de la même directive sa publication au Journal officiel de l’Union européenne, soit le 30 avril 2004 le territoire luxembourgeois dans un délai de trente jours, en application de l’article 111, paragraphes (1) et (2), de la même loi. Aucun recours n’a été introduit par le demandeur contre la prédite décision.
Force est par ailleurs de constater qu’il ne ressort pas des éléments soumis à l’appréciation du tribunal que le demandeur aurait bénéficié, au moment de la prise de la décision déférée du 23 avril 2014 d’un droit de séjour dans le pays de résidence de son épouse, en tant que membre de famille de cette dernière.
Il y a encore lieu de rappeler que le droit de séjour des membres de famille d’un ressortissant communautaire, qui sont des ressortissants d’un pays tiers, n’est pas un droit existant de manière autonome dans leur chef, mais qu’il constitue l’accessoire du droit de séjour du ressortissant communautaire, tel que cela ressort, notamment de l’article 14 de la loi du 29 août 20083 qui fait référence aux membres de famille accompagnant ou rejoignant un ressortissant communautaire, respectivement de l’article 15 de la même loi qui limite la durée de la carte de séjour des membres de la famille d’un ressortissant communautaire à cinq ans, sinon à « (…) une durée correspondant à la durée de séjour envisagée du citoyen de l’Union dont ils dépendent, si celle-ci est inférieure à cinq ans. (…) ». Dans un souci d’exhaustivité, il y a encore lieu de mentionner que dans certaines hypothèses liées au décès, au divorce, respectivement au départ du ressortissant communautaire du pays de résidence dans lequel le droit de séjour a été reconnue aux membres de sa famille, telles que réglementées par les articles 16 à 22 de la loi du 29 août 2008, les membres de famille d’un ressortissant communautaire, qui sont des ressortissants d’un pays tiers, peuvent, sous certaines conditions, continuer à bénéficier d’un droit de séjour, étant précisé que même dans ces cas, un droit de séjour préexistant dans le chef du ressortissant communautaire et des membres de sa famille est toujours requis. Le demandeur n’a cependant pas fait valoir, dans le cadre de son recours contentieux, qu’il aurait bénéficié, au Luxembourg, d’un droit de séjour suite au départ de son conjoint, le demandeur n’ayant, notamment, pas contesté la conclusion du ministre que les conditions de l’article 17 (2) de la loi du 29 août 2008 ne seraient pas remplies dans son chef.
Il suit des considérations qui précèdent que le demandeur, au moment de la prise de la décision litigieuse du 23 avril 2014, ne bénéficiait pas d’un droit de séjour au Luxembourg et que son séjour y était irrégulier, de sorte que le ministre pouvait, à bon droit, prononcer une interdiction d’entrée sur le territoire luxembourgeois pour une durée de trois ans sur le fondement de l’article 124 de la loi du 29 août 2008 en vertu duquel « (1) Les décisions de retour qui comportent pour l’étranger un délai tel que prévu à l’article 111, paragraphe (2) pour satisfaire 3 En vertu de l’article 14 de la loi du 29 août 2008 : « (1) Les membres de la famille définis à l’article 12 qui sont eux-mêmes citoyens de l’Union, bénéficient d’un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 [qui réglemente le droit de séjour d’une durée supérieure à trois mois des ressortissants communautaires], s’ils accompagnent ou rejoignent un citoyen de l’Union. Ce droit de séjour s’étend également aux membres de la famille qui sont des ressortissants de pays tiers s’ils accompagnent ou rejoignent un citoyen de l’Union, qui lui-même satisfait aux conditions énoncées à l’article 6, paragraphe (1), points 1 ou 2.
(2) Par dérogation au paragraphe (1) qui précède, seul le conjoint, le partenaire enregistré et l’enfant à charge, quelle que soit leur nationalité, accompagnant ou rejoignant le citoyen de l’Union qui remplit la condition énoncée à l’article 6, paragraphe (1), point 3, bénéficient du droit de séjour en tant que membres de famille. », volontairement à une obligation de quitter le territoire ne peuvent être exécutées qu’après expiration du délai imparti, à moins que, au cours de celui-ci, un risque de fuite tel que visé à l’article 111, paragraphe (3), point c) apparaisse. Si l’étranger ne satisfait pas à l’obligation de quitter le territoire dans le délai lui imparti, l’ordre de quitter le territoire peut être exécuté d’office et l’étranger peut être éloigné du territoire par la contrainte. Les mesures coercitives pour procéder à l’éloignement du territoire d’un étranger qui s’y oppose devront être proportionnées et l’usage de la force ne devra pas dépasser les limites du raisonnable. Ces mesures sont appliquées conformément aux droits fondamentaux et dans le respect de la dignité de la personne concernée. Au cours de l’exécution de l’éloignement, il est dûment tenu compte de l’intérêt supérieur de l’enfant, de la vie familiale, de l’état de santé du ressortissant de pays tiers et du principe de non-refoulement, sans préjudice des articles 129 et 130.» (2) Passé le délai visé au paragraphe (1) qui précède, une interdiction d’entrée sur le territoire d’une durée maximale de cinq ans est prononcée par le ministre à l’encontre de l’étranger qui se maintient sur le territoire et notifiée dans les formes prévues à l’article 110. Les recours prévus aux articles 113 et 114 sont applicables. (…) » Cette conclusion n’est pas remise en cause par les moyens du demandeur qui sont tous à rejeter pour se rapporter aux droits liés à la qualité de membre de famille d’un ressortissant communautaire, les moyens étant fondés sur la directive 2004/38/CE, le Code Schengen, l’article 27 (4) de la loi du 29 août 2008, respectivement sur l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 14 mars 2014. En effet, le demandeur, tel que le tribunal vient de le retenir, ne disposait pas, au moment de la décision ministérielle, d’un droit de séjour, au Luxembourg, en qualité de membre de famille d’un citoyen de l’Union européenne, dans la mesure où son épouse ne se trouvait pas au Luxembourg, de sorte que l’article 27 (4) de la loi du 29 août 2008 en vertu duquel une interdiction d’entrée sur le territoire d’une durée maximale de cinq ans peut être prononcée par le ministre à l’égard d’un ressortissant communautaire, respectivement à l’égard des membres de sa famille que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, n’est pas applicable en l’espèce.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent, que le recours est à rejeter pour ne pas être fondé.
Par ces motifs, le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
au fond, déclare le recours non justifié et en déboute ;
condamne le demandeur aux frais.
Ainsi jugé par:
Anne Gosset, premier juge, Paul Nourrissier, juge, Daniel Weber, juge, et lu à l’audience publique du 21 septembre 2015, par le premier juge, en présence du greffier Monique Thill.
s. Monique Thill s. Anne Gosset Reproduction certifiée conforme à l’original Luxembourg, le 21 septembre 2015 Le greffier du tribunal administratif 8
